Главная Судебные приставы Государственная и муниципальная собственность. Субъекты и объекты права государственной собственности

Государственная и муниципальная собственность. Субъекты и объекты права государственной собственности

Составляющих содержание субъективного права собственности .

Собственнику принадлежит право владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Одновременно он несет и бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором (ст. 210 ГК).

Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону или иным правовым актам и не нарушающие прав и охраняемых законом интересов других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом (п. 2 ст. 209 ГК).

В соответствии со ст. 54 Закона о местном самоуправлении органы местного самоуправления и уполномоченные ими муниципальные учреждения могут выступать заказчиками на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг , связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации.

Муниципальный заказ на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг оплачивается за счет средств местного бюджета. Размещение муниципального заказа осуществляется, как правило, на конкурсной основе. Исключение составляют случаи, когда размещение муниципального заказа осуществляется путем запроса котировок цен на товары , работы и услуги, или случаи закупки товаров, работ и услуг у единственного исполнителя.

Порядок формирования, размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа определяется в уставе муниципального образования, а также устанавливается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Право государственной собственности – это реальная возможность конкретных субъектов владеть, пользоваться и распоряжаться конкретным имуществом в пределах, установленных законом. Для этого права характерна множественность субъектов, обусловленная многоуровневым характером государственной собственности.

Государственная собственность подразделяется на:

Федеральную – собственность РФ. В ее состав входят: объекты, составляющие основу национального богатства (территориальные воды, заповедники); объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления (казна, Алмазный и валютный фонд, имущество Вооруженных Сил, имущество Железнодорожных войск); объекты оборонного производства (ракетные носители, космические и летательные аппараты); объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства РФ (объекты речного и морского флота),

Круг объектов, которые могут принадлежать на праве собственности Российской Федерации, неограничен. В состав объектов, принадлежащих на праве собственности субъектам РФ, не могут входить объекты исключительной федеральной собственности. Виды имущества, которые могут находиться только в государственной собственности, должны определяться ФЗ.

Собственность, принадлежащую субъектам РФ.

От имени государства и субъектов РФ права собственника осуществляют органы государства.

Имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью. От имени муниципального образовании я права собственника осуществляют органы местного самоуправления. В муниципальную собственность входят: жилой и нежилой фонд, находящийся в управлении местной администрации; жилищные эксплуатационные и ремонтно-строительные предприятия; объекты инженерной инфраструктуры городов; учреждения и объекты здравоохранения. Муниципальная собственность подлежит регистрации в реестре муниципальной собственности.

Имущество, находящееся в муниципальной собственности, так же как и имущество, принадлежащее на праве собственности госу. образованиям, подразделяется на 2 группы: 1) закрепленное на праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления за муниципальными предприятиями и учреждениями; 2) муниципальная казна. Имущество 1 группы предназначено в основном для удовлетворения социальных потребностей населения мун. образования, таких, как образовательные, медицинские (исключение составляют областные больницы и диспансеры, а также спецшколы для детей, страдающих хроническими заболеваниями, которые не могут входить в состав объектов мун. собственности), спортивные и т.п., а кроме того, производственно-бытовые. Мун. казна соответствующего мун. образования состоит из средств местного бюджета и иного мун. имущества, не закрепленного за мун. предприятиями и учреждениями. Имущество, составляющее мун. казну, должно использоваться для удовлетворения социальных потребностей населения и для обеспечения независимого функционирования органов местного самоуправления.

Имущество, находящееся в мун. собственности, более ограничено по своему видовому, стоимостному и количественному составу по сравнению с имуществом, принадлежащим на праве собственности РФ и ее субъектам, поскольку призвано прежде всего обеспечивать материальные интересы людей, проживающих на территории отдельного мун. образования.

4.Право общей собственности: понятие и виды.

В отдельных случаях имущество может принадлежать на праве собственности не одному, а двум или более лицам. В таких случаях на имущество возникает общая собственность.

Основания возникновения общей собственности:

В результате наследования,

Состояния в браке,

Совместной покупки вещей,

Совместной постройки дома.

Объектом права общей собственности является индивидуально определенная вещь (жилой дом) или совокупность таких вещей (совокупность вещей, входящих в состав наследства). Объектом может быть предприятие как имущественный комплекс.

Для общей собственности характерна множественность субъектов – участники общей собственности или сособственники.

Виды общей собственности:

долевая – каждому из участников принадлежит определенная доля;

совместная – доли ее участников заранее не определены, они фиксируются только при разделе или при выделе.

Совместная собственность предусмотрена в 2 видах: совместная собственность супругов и совместная собственность крестьянских (фермерских) хозяйств. Владеют и пользуются такой собственностью все сособственники сообща, если иное не предусмотрено соглашением. Распоряжение общей собственностью осуществляется по соглашению всех участников.

Общей совместной собственностью супругов признается имущество, нажитое в браке. К ней не относится имущество, полученное до брака, в порядке наследования и дарения, а также используемое в личных целях.

Вещные права.

Вещное право – это право, обеспечивающее удовлетворение интересов управомоченного лица путем непосредственного воздействия на вещь, которая находится в сфере его хозяйственного господства. Вещные права лиц, не являющихся собственниками этого имущества, в юридической литературе именуются "ограниченными вещными правами". Этим подчеркивается, что никто из субъектов иных кроме права собственности вещных прав не имеет той полноты правомочий в отношении принадлежащего им имущества, какой обладает собственник.

Признаки, присущие вещным правам:

1) право следования (право следует за вещью),

2) абсолютный характер защиты (вещные права лица, не являющегося собственником, защищаются от нарушений со сторон других лиц).

К вещным правам относят:

1- Право собственности.

2- Право хозяйственного ведения – право государственного или муниципального предприятия на имущество, которое передано ему для распоряжения в пределах закона. Такое предприятие не вправе продавать, сдавать в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставной капитал хозяйственных обществ недвижимое имущество без согласия собственника. В отношении движимого имущества организация может осуществлять все эти действия, если нет ограничений в законе.

Гос. или мун. предприятие владеет, пользуется и распоряжается имуществом в пределах, определяемых в соответствии с ГК, нормы которого свидетельствуют об ограниченном характере права хозяйственного ведения, поскольку одновременно у другого субъекта существует право собственности на это же имущество.

Ограничения касаются главным образом распоряжения имуществом. Так, без согласия собственника предприятие не вправе:

Продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество,

Сдавать его в аренду,

Отдавать в залог,

Вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ

Иным способом распоряжаться этим имуществом.

Остальным имуществом оно распоряжается самостоятельно при условии, что законом или иными правовыми актами не установлено иное.

Закон запрещает унитарным предприятиям совершать без согласия собственника сделки, связанные с предоставлением займов, поручительств, получением банковских гарантий, с иными обременениями, уступкой требований, переводом долга, с вступлением в простое товарищество. Такой же правовой режим установлен для совершения гос. или мун. предприятием крупных сделок, сделок, в совершении которых имеется заинтересованность руководителя унитарного предприятия, сделок по осуществлению заимствований унитарным предприятием.

Собственник:

Решает вопросы создания предприятия, его реорганизации и ликвидации,

Назначает директора (руководителя) предприятия,

Осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества,

Дает согласие на создание филиалов и открытие представительств предприятия,

На участие унитарного предприятия в других юридических лицах.

Собственнику также принадлежит право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия.

За пределами перечисленных в законе правомочий собственник не может вмешиваться в управление имуществом, находящимся в хозяйственном ведении унитарного предприятия. Собственник не вправе изымать, передавать в аренду либо иным образом распоряжаться имуществом, находящимся в хозяйственном ведении гос. (мун.) унитарного предприятия.

Унитарное предприятие вправе совершать сделки по распоряжению закрепленным за ним недвижимым имуществом лишь при наличии согласия на это собственника имущества. Это принципиальное положение закреплено в п. 3 ст. 18 названного Закона, установившего, что движимым и недвижимым имуществом гос. или мун. предприятие распоряжается только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, цели, предмет, виды которой определены уставом такого предприятия. Сделки, совершенные гос. или мун. предприятием с нарушением этого требования, являются ничтожными.

3- Оперативное управление имуществом предоставляется казенным предприятиям. Такое предприятие использует имущество в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, в соответствии с задачами собственника и в соответствии с назначением имущества. Казенное предприятие может распоряжаться переданным имуществом только с согласия собственника.

Субъектами права оперативного управления могут быть казенные предприятия и учреждения. Казенные предприятия создаются на базе гос. и мун. собственности. Учреждения могут создаваться субъектами любой формы собственности: гос., мун., частной. Так, благотворительная организация, реализуя предусмотренное Законом о благотворительной деятельности право на создание благотворительных организаций в форме учреждений, закрепляет выделяемое таким учреждениям для достижения их целей имущество на праве оперативного управления.

Объектами права оперативного управления казенного предприятия являются имущество, закрепленное за ним собственником, произведенная продукция и полученные им доходы.

В составе объектов права оперативного управления учреждений, наряду с закрепляемым за ними собственниками имуществом, значительное место занимают деньги, которые выделяются гос. и мун. учреждениям из соответствующих бюджетов, а учреждениям, созданным юридическими или физическими лицами, - из собственных средств учредителей. Денежные средства сосредоточиваются в соответствующих фондах, правовой режим которых определяется в специальных НПА и положениях о фондах, утверждаемых самими субъектами права оперативного управления. Например, согласно Положению об основах хозяйственной деятельности и финансирования организаций культуры и искусства, утвержденному ПП от 26.06.1995 г. N 609, в учреждениях этого профиля в обязательном порядке создаются: единый фонд финансовых средств и фонд творческо-производственного и социального развития.

Содержание права оперативного управления по объему правомочий обладателей этого права значительно уже права хозяйственного ведения . Казенное предприятие, а также учреждение в отношении закрепленного за ними имущества осуществляют в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения им. Таким образом, закон, очертив основные границы правомочий субъекта права оперативного управления, предоставляет собственнику широкую возможность конкретизации правового режима передаваемого в оперативное управление имущества.

Собственник может:

На этапе разработки и утверждения учредительных документов определить в них цель деятельности создаваемого им юридического лица,

Назначить цель передаваемого ему имущества,

Дает конкретные указания, касающиеся управления закрепленным за ними имуществом,

Единолично решает вопрос о распределении доходов казенного предприятия.

Закон исходит из принципа недопустимости изъятия собственником имущества, закрепленного за казенным предприятием или учреждением, за исключением излишнего, неиспользуемого, а также используемого не по назначению имущества (такое имущество собственник может изъять и распорядиться им по своему усмотрению).

Правомочия казенного предприятия по распоряжению имуществом ограничены. Оно может самостоятельно решать только вопросы реализации произведенной продукции, если иное не установлено законом или иными правовыми актами. Распоряжение денежными средствами казенное предприятие осуществляет в соответствии со сметой доходов и расходов, утверждаемой собственником имущества казенного предприятия.

Во всех остальных случаях отчуждение или иное распоряжение имуществом (сдача в аренду, использование в качестве залога, передача во временное безвозмездное пользование и др.) возможны лишь с согласия собственника, закрепившего за казенным предприятием это имущество. Это относится как к недвижимому, так и к движимому имуществу.

4- Право пожизненного наследуемого владения землей . В Земельном кодексе РФ такое право не допускается. Граждане, имеющие земельные участки в пожизненном наследуемом владении, имеют право приобрести в собственность. Каждый гражданин имеет право однократно приобрести бесплатно в собственность находящийся в его пожизненном наследуемом владении земельный участок, при этом взимание дополнительных денежных сумм, помимо сборов, установленных федеральным законом, не допускается.

5- Право постоянного (бессрочного) пользования землей . Земельные участки предоставляются государственным или муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, органам государственной власти и местного самоуправления на основании решения государственного или муниципального органа, уполномоченного предоставлять земельные участки в такое пользование.

6- Сервитуты . Это право ограниченного пользования земельным участком. Оно может устанавливаться для обеспечения прохода и проезда через соседний участок, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи, трубопровода, обеспечения водоснабжения, а также для других нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута. Сервитут устанавливается по соглашению между лицом, требующим установления сервитута, и собственником служащего участка, а при недостижения согласия – судом. Собственник участка, обремененного сервитутом, вправе требовать от лиц, в пользу которых установлен сервитут, соразмерную плату за пользование участком. Если отпали основания, по которым сервитут был установлен, то сервитут по требованию собственнику служащего участка может быть прекращен.

Сервитуты могут быть:

Частные

Публичные – устанавливаются законами и иными правовыми актами РФ и субъектов РФ в случаях, когда это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления, местного населения, без изъятия земельного участка. Такие сервитуты могут быть срочными или бессрочными.

7- Право залога недвижимости.

8- Право члена кооператива на кооперативную квартиру до ее выкупа.

9- Права членов семьи собственника жилого помещения на пользование этим помещением.

Не быть жадным – уже богатство, нс быть расточительным – доход.

Цицерон

Понятие права государственной и муниципальной собственности

В соответствии с Конституцией РФ Россия является федеративным государством. Это означает, что территория РФ состоит из территорий ее субъектов, обладающих государственностью. Другими словами, на территории РФ сосуществуют два уровня государственных образований:

1) Российская Федерация;
2) субъекты РФ, к которым относятся республики в составе Российской Федерации, края, области, автономная область, автономные округа, города федерального значения.

Отечественное гражданское право признает указанные государственные образования самостоятельными субъектами имущественного оборота, способными от своего имени приобретать гражданские права и нести обязанности, отвечать по своим обязательствам, быть истцом и ответчиком в суде.

Соответственно, Российская Федерация и субъекты РФ, наряду с гражданами и юридическими лицами, могут быть собственниками имущества, права которых закрепляются и защищаются с помощью норм права.

Право государственной собственности – это совокупность правовых норм (правовой подинститут), закрепляющих принадлежность имущества государственным образованиям (Российской Федерации, субъектам РФ).

В Российской Федерации принят такой способ решения проблем местного значения, как местное самоуправление. Местное самоуправление – это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения определенной территории по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения. Другими словами, государство позволяет населению определенной территории (городских, сельских поселений, городских округов) самостоятельно определять варианты разрешения местных проблем, для чего на указанных территориях, называемых муниципальными образованиями, проводятся местные референдумы, выборы, собрания, образуются муниципальные органы. Суть местного самоуправления заключается в автономности, самостоятельности населения и, соответственно, органов местного самоуправления от государственных органов. Поэтому муниципальная власть не является разновидностью государственной власти, органы местного самоуправления не входят в систему государственных органов.

Для самостоятельного решения вопросов местного значения муниципальные образования должны обладать определенным имуществом, принадлежащим им на праве собственности. Поэтому отечественный правопорядок признает муниципальные образования самостоятельными субъектами имущественного оборота и собственниками имущества.

Право муниципальной собственности – это совокупность правовых норм (правовой подинститут), закрепляющих принадлежность имущества муниципальным образованиям (городским и сельским поселениям, городским округам).

Государственные и муниципальные образования являются публичными, осуществляющими публичную власть на определенной территории. Поэтому как собственники имущества они во многом похожи, им свойственны одни и те же особенности, что, конечно, не исключает и некоторых отличий, вызванных различным уровнем и масштабом территории. Поэтому права государственной и муниципальной собственности имеют много общего и традиционно рассматриваются вместе.

В чем же заключается своеобразие государства и муниципального образования как собственника?

1. Государство или муниципальное образование не могут сами прийти в суд для защиты своих прав. Они нс могут также сами продать свое имущество, отдать его в аренду. Невозможно и непосредственно использовать свое имущество, ведь государство – не человек.

Поэтому от имени Российской Федерации и субъектов РФ, муниципальных образований права и обязанности собственника осуществляются, соответственно, органами государственной власти и местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной нормативноправовыми актами.

Субъектами права государственной и муниципальной собственности выступают именно соответствующие публично-правовые образования в целом, но не органы государственной власти. Точно так же не является субъектом права государственной или муниципальной собственности народ (население) соответствующей территории, ведь государство и народ – не тождественные понятия.

Не каждый государственный или муниципальный орган может осуществлять полномочия собственника от имени соответствующего публично-правового образования. Действительно, было бы странным, если бы Конституционный Суд РФ вдруг решил продать находящиеся в государственной собственности ледоколы. От имени государственного и муниципального образования правомочия собственника могут осуществляться только теми государственными и муниципальными органами, которые обладают соответствующими властными полномочиями. Обладание данными полномочиями определяется в нормативно-правовом акте, закрепляющем статус соответствующего органа власти. Например, основные полномочия Правительства РФ закреплены в Конституции РФ, полномочия министерства – в положении о соответствующем министерстве, утвержденном Президентом РФ или Правительством РФ. Именно строгая определенность органов, правомочных распоряжаться государственной и муниципальной собственностью, во многом позволяет сгладить противоречие, о котором говорилось выше.

Управление федеральной собственностью осуществляется Министерством экономического развития РФ, Центральным банком РФ, Федеральным агентством по управлению государственным имуществом и др.

2. Круг объектов государственной собственности гораздо шире, чем круг объектов, которые могут находиться в собственности других субъектов.

В государственной собственности может находиться любое имущество, в том числе ограниченное в обороте и изъятое из оборота.

Сам смысл категории имущества, изъятого из оборота, заключается именно в требовании принадлежности данного имущества исключительно государству. К такому имуществу относятся отдельные виды вооружений, ядов, наркотиков, недра, природные лечебные ресурсы (в естественном, недобытом виде) и др.

Круг объектов муниципальной собственности является более ограниченным. В самом деле, навряд ли органы местного самоуправления нуждаются для решения местных проблем в обладании, например, оружием массового поражения. С другой стороны, в муниципальной собственности могут находиться некоторые виды имущества, ограниченного в обороте, например стрелковое оружие органов полиции.

3. Все имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, подразделяется на две части. Одна часть закрепляется за государственными и муниципальными юридическими лицами – унитарными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (см. 6.5). Это "распределенное" государственное или муниципальное имущество составляет базу для участия этих организаций в обороте в качестве самостоятельных юридических лиц. Оно не может служить для обеспечения покрытия возможных долгов государства или муниципального образования, так как предприятия и учреждения как юридические лица не отвечают по долгам учредившего их собственника – государства или муниципального образования. Этим имуществом данные организации отвечают по собственным долгам.

Другая часть – имущество, не закрепленное за унитарными предприятиями или учреждениями ("нераспределенное" государственное или муниципальное имущество) составляет государственную или муниципальную казну соответствующего публично-правового образования. В казну прежде всего входят средства соответствующего бюджета, а также имущество Алмазного фонда, Вооруженных сил, некоторые виды имущества, изъятого из оборота, некоторые памятники культуры. Государственная или муниципальная казна является базой для участия соответствующего публично-правового образования в имущественном обороте. Именно средства казны (а в основном бюджетные средства) могут служить объектом взыскания по долгам государственного или муниципального образования.

4. Государство и муниципальное образование и, соответственно, государственные и муниципальные органы не могут использовать имущество по своему усмотрению. Имущество публичных образований должно использоваться в публичных интересах. Конкретные направления расходования основной части государственного и муниципального имущества – средств соответствующего бюджета определяются в законе о бюджете, принимаемом представительным органом.
5. Государству и муниципальному образованию присущи некоторые способы приобретения и прекращения права государственной и муниципальной собственности, недоступные для других субъектов права.

Прежде всего, речь идет о таких способах приобретения права собственности, как:

а) налоги и иные обязательные платежи (сборы, пошлины). Налог – это обязательный, индивидуально-безвозмездный платеж юридических и физических лиц, установленный законодательным органом власти в пользу государственного или муниципального образования, обеспечиваемый государственным принуждением и не носящий характера наказания. Цель взимания налогов – пополнение бюджета и, соответственно, финансирование деятельности государства по осуществлению своих функций;
б) национализация – принудительное изъятие имущества, прежде всего недвижимого, из частной собственности в собственность государства на основании специальных законодательных актов. В соответствии с Гражданским кодексом РФ при этом бывшему собственнику должна быть выплачена компенсация, возмещены другие убытки;
в) реквизиция – изъятие государством имущества у собственника с выплатой ему стоимости имущества в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий и при иных обстоятельствах чрезвычайного характера;
г) конфискация – принудительное и безвозмездное изъятие имущества у собственника по решению суда или арбитражного суда.

Праву государственной или муниципальной собственности присущ также специфический способ прекращения – приватизация государственного и муниципального имущества.

Приватизация – это индивидуальный юридический акт, влекущий переход права собственности на определенное имущество от государства или муниципального образования к частным лицам (физическим или юридическим, кроме унитарного предприятия) и являющийся формой сокращения государственного (муниципального) предпринимательства.

В основе приватизации лежит "разгосударствление", т.е. переход права собственности на определенное имущество от публичного образования к частным лицам.

6. Государство (Российская Федерация) само осуществляет правовое регулирование отношений собственности граждан и юридических лиц, определяет объем их прав и обязанностей, защищает или отказывает в защите тем или иным их притязаниям, связанным с деятельностью в имущественной сфере. И не всегда государство отказывается от искушения с помощью правовых норм поставить себя в более выгодное положение по сравнению с другими собственниками. Этот аспект всегда следует иметь в виду, анализируя изменения в законодательстве.

Однако на сегодняшний день в Конституции РФ закреплен принцип равенства всех форм собственности. Данное положение означает отказ государства от одностороннего и однонаправленного использования властных рычагов при разрешении имущественных споров с частными лицами. Другими словами, в имущественных отношениях государство ставит себя в равное положение с другими собственниками. Интересы государства защищаются в той же мере, что и интересы частных лиц. Поэтому любые нарушения прав собственника со стороны государства могут быть обжалованы в суде.

Это надо запомнить

1. Право государственной собственности – это совокупность правовых норм (правовой подинститут), закрепляющих принадлежность имущества государственным образованиям (Российской Федерации, субъектам РФ).
2. Право муниципальной собственности – это совокупность правовых норм (правовой подинститут), закрепляющих принадлежность имущества муниципальным образованиям (городским и сельским поселениям, городским округам). Муниципальная собственность не является разновидностью государственной.
3. От имени Российской Федерации и субъектов РФ, муниципальных образований права и обязанности собственника осуществляются органами государственной власти и местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной нормативно-правовыми актами.
4. В государственной собственности может находиться любое имущество.
5. Государственное и муниципальное имущество состоит из двух частей: казны и имущества, распределенного между унитарными предприятиями и учреждениями. Именно казна является базой для участия государства в имущественных отношениях.
6. Имущество публичных образований должно использоваться в публичных интересах.
7. Публичным образованиям свойственны специфические способы приобретения (налоги, национализация, реквизиция, конфискация) и прекращения (приватизация) собственности.
8. Право государственной и муниципальной собственности защищается равным образом с правом частной собственности.

Особенностями правового положения государства и других субъектов публичной собственности являются, во-первых, наличие у них особых, властных полномочий (функций), позволяющих им принимать нормативные акты, которые регламентируют порядок осуществления принадлежащего им права собственности; во-вторых, осуществление ими этого права в публичных (общественных) интересах.

Публичная собственность в соответствии с российским законодательством имеет две разновидности - государственную и муниципальную собственность. Право государственной собственности характеризуется множественностью субъектов, в роли которых выступают Российская Федерация в целом (в отношении имущества, составляющего федеральную собственность) и ее субъекты - республики, края, области и т.д. (в отношении имущества, составляющего их собственность) (п. 3 ст. 214 ГК).

Муниципальная собственность относится к публичной, ибо муниципальные образования, не будучи государственными образованиями, тем не менее приобретают особый, публично-правовой статус. Поэтому их положение как собственников строится по модели государственной собственности. Субъектами права муниципальной собственности в п. 1 ст. 215 ГК объявлены городские и сельские поселения и другие муниципальные образования в целом.

Стороной конкретных правоотношений собственности юридически является именно государство или иное публично-правовое образование, а не его орган (последний может стать самостоятельным участником гражданских правоотношений только в качестве юридического лица - учреждения, не являющегося собственником своего имущества).

Объекты права публичной собственности.

В качестве объектов как государственной, так и муниципальной собственности могут выступать различные виды недвижимости, включая земельные участки, жилые и нежилые помещения, здания и сооружения производственного и непроизводственного назначения, а также оборудование, транспортные средства и иные средства производства и предметы бытового, потребительского характера. В состав публичного имущества входят и принадлежащие публично-правовым образованиям ценные бумаги, валютные ценности, а также различные памятники истории и культуры.

Российская Федерация и ее субъекты могут быть собственниками любого имущества, в том числе изъятого из оборота или ограниченного в обороте (ст. 129 ГК). Фактически субъекты РФ в настоящее время являются собственниками лишь отдельных видов изъятого из оборота имущества. Муниципальные же образования могут быть собственниками ограниченного в обороте имущества только по специальному указанию закона и не вправе иметь в собственности вещи, изъятые из оборота.

Объекты публичной собственности распределяются между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями как самостоятельными собственниками принадлежащего им имущества. Порядок отнесения государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов РФ должен устанавливаться специальным законом (п. 5 ст. 214 ГК). Применительно к земельным участкам этот вопрос решается ст. 16 - 19 ЗК.

В отсутствие такого закона сохраняет силу Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность". Согласно этому законодательному акту все государственное имущество, за исключением прямо определенного в качестве муниципальной собственности (см. приложение 3 к названному Постановлению; см. также п. 3 и 4 ст. 19 ЗК), предполагается федеральным. Последнее разделено на исключительно федеральное имущество (перечисленное в приложении 1) и федеральное имущество, которое может быть передано в собственность субъектов РФ (перечисленное в приложении 2).

Если же объекты государственной собственности прямо не упомянуты ни в одном из приложений к названному Постановлению, они передаются в собственность соответствующих субъектов РФ после специального обращения по этому поводу их высших органов (а до этого момента считаются находящимися в федеральной собственности).

Таким образом, имущество, составляющее собственность субъектов РФ, образуется за счет федерального имущества в случаях его прямой передачи (отчуждения) от Российской Федерации в собственность ее соответствующего субъекта. Такая передача неоднократно имела место на протяжении 90-х гг. по специальным постановлениям Правительства РФ. В свою очередь субъект РФ вправе передавать находящиеся в его собственности объекты в муниципальную собственность. Такого рода передача осуществляется безвозмездно, будучи публично-правовым актом распоряжения государственным собственником своим имуществом. В дальнейшем же, после завершения разграничения публичной собственности, отчуждение публичного имущества, в том числе в пользу других публичных собственников, возможно только на гражданско-правовых (чаще всего - договорных) началах, ибо имущественные отношения равноправных собственников, в том числе публичных, составляют предмет гражданско-правового регулирования (п. 1 ст. 2 ГК).

К числу вещей, составляющих объект исключительно федеральной собственности, по действующему законодательству относятся ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и морской экономической зоны Российской Федерации, некоторые особо охраняемые природные объекты (в том числе некоторые заповедники, целебные источники и т.п.), особо ценные объекты историко-культурного наследия и некоторые художественные ценности, большинство видов вооружений и объектов оборонного значения, оборудование некоторых важнейших предприятий и учреждений. Эти виды имущества, как правило, изъяты из оборота.

Некоторые виды недвижимостей, прежде всего природные ресурсы, могут находиться только в федеральной или в государственной собственности субъектов РФ, но не в муниципальной (и не в частной) собственности. К ним относятся участки недр, водные объекты (кроме обособленных - прудов и т.п.), природные лечебные ресурсы (минеральные воды, лечебные грязи и т.п.), земли особо охраняемых природных территорий. Они, однако, могут передаваться другим лицам в пользование (аренду), что позволяет относить их к вещам, существенно ограниченным в обороте.

Вместе с тем в собственности субъектов РФ может находиться только имущество, необходимое для осуществления возложенных на них законодательством полномочий, а также для обеспечения деятельности их органов власти, должностных лиц и других работников. Перечни такого имущества должны устанавливаться законами субъектов РФ.

В собственности муниципальных образований теперь также может находиться лишь то имущество, которое предназначено для решения ими вопросов местного значения или осуществления переданных им отдельных государственных полномочий, а также для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц и других работников.

Имущество, находящееся в собственности субъектов РФ или муниципальных образований и не отвечающее названным требованиям, подлежит либо перепрофилированию (изменению целевого назначения), либо передаче другим субъектам публичной собственности, либо отчуждению (приватизации). Тем самым установлен принцип целевого характера публичного имущества, находящегося в собственности субъектов РФ или в муниципальной собственности. Он направлен на дальнейшее ограничение непосредственного участия публично-правовых образований в экономической деятельности.

Однако данный принцип и связанные с ним ограничения не распространяются на федеральную собственность, в которой, следовательно, может находиться имущество, не требующееся для выполнения соответствующих государственных задач. Таким образом, разграничение имущества между публичными собственниками осуществлено не напрямую - специальным законом (отменяющим названное Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г.), а косвенно - путем установления его целевого назначения в законодательных актах о государственном устройстве РФ (при формальном сохранении действия общих норм ГК и названного Постановления). При этом для федеральной собственности сохраняется явно привилегированный режим, что не соответствует принципу "равенства всех форм собственности".

Имущество может поступать в публичную собственность не только общими (общегражданскими), но и специальными способами, не свойственными отношениям частной собственности: с помощью налогов, сборов и пошлин, а также реквизиции, конфискации и национализации. Имеется и специальное основание прекращения права собственности публично-правовых образований, которым является приватизация (служащая одновременно особым, самостоятельным основанием возникновения права частной собственности).

С учетом целевого характера государственного и муниципального имущества, предназначенного для материального обеспечения решения публично-правовых задач, законодательство устанавливает некоторые дополнительные (в сравнении с предусмотренными для всех собственников) ограничения в его использовании, главным образом для муниципальных образований. Последние, например, не вправе передавать находящиеся в муниципальной собственности земельные участки в уставные капиталы банков и других кредитных организаций (п. 4 ст. 13 Федерального закона от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации"). Если же в их собственности окажется имущество, не предназначенное для осуществления их публичных функций или для обеспечения их деятельности, оно подлежит перепрофилированию или отчуждению в порядке, предусмотренном законом.

Распределенное и нераспределенное государственное и муниципальное имущество.

Находящееся в государственной или муниципальной собственности имущество подразделяется на две части. Одна часть закрепляется за государственными или муниципальными предприятиями и учреждениями на ограниченных вещных правах хозяйственного ведения или оперативного управления. Это распределенное публичное имущество составляет базу для участия в имущественном обороте данных организаций как самостоятельных юридических лиц. Оно не может служить для обеспечения покрытия возможных долгов публичного собственника, ибо унитарные предприятия как юридические лица не отвечают своим имуществом по долгам своего учредителя (п. 5 ст. 113 ГК) - этим имуществом они должны отвечать по собственным долгам перед своими кредиторами. По смыслу Закона имущество учреждений и казенных предприятий также не должно обращаться на погашение долгов создавшего их публичного собственника, если только последний не изымает это имущество в установленном законом порядке (п. 2 ст. 296 ГК).

Имущество, не закрепленное за предприятиями и учреждениями (нераспределенное государственное или муниципальное имущество) составляет казну публично-правового образования. Такое имущество может быть объектом взыскания кредиторов публичного собственника по его самостоятельным обязательствам (п. 1 ст. 126 ГК). В перечне объектов, составляющих казну соответствующего публично-правового образования, на первом месте законом названы бюджетные средства. Они в первую очередь и составляют реальный объект такого взыскания, а также служат источником дополнительной ответственности публично-правового образования по долгам его учреждений (или казенных предприятий) при недостатке у них денежных средств (имущества) для расчетов со своими кредиторами. Однако государственный долг Российской Федерации, как и долги других публичных собственников, "полностью и без условий" обеспечивается всем имуществом казны, а не только средствами бюджета (п. 1 ст. 126 ГК; п. 1 ст. 102 БК).

Закон специально оговаривает, что находящиеся в публичной собственности земля и другие природные ресурсы могут стать объектом взыскания кредиторов соответствующего публично-правового образования только в случаях, прямо предусмотренных специальным законом (абз. 2 п. 1 ст. 126 ГК). В его отсутствие такого рода объекты, по сути, забронированы от взыскания кредиторов.

Приватизация государственного и муниципального имущества

Приватизация представляет собой особый способ передачи имущества из публичной в частную собственность, связанный с отчуждением большого количества объектов, находившихся в публичной собственности в силу особенностей организации прежней, огосударствленной экономики. Она является временной, переходной мерой по формированию материальной базы для развития рыночного хозяйства и соответствующего ему имущественного оборота.

Следует иметь в виду, что заключаемые в ходе приватизации сделки по приобретению в частную собственность приватизируемого имущества являются гражданско-правовыми договорами (чаще всего - договорами купли-продажи), а потому подпадают под действие общих норм гражданского права, хотя их содержание, а также порядок заключения и исполнения в изъятие из принципа свободы договоров во многом определены законом императивно. Решение же о приватизации конкретного объекта (недвижимости) следует рассматривать как одну из форм осуществления публичным собственником своего правомочия по распоряжению принадлежащим ему имуществом.

Приватизацию можно определить как отчуждение (переход) недвижимого имущества из государственной или муниципальной собственности в частную собственность граждан или определенных юридических лиц в порядке, установленном специальным законодательством, а также переход в указанном порядке к названным лицам принадлежащих публично-правовым образованиям акций открытых акционерных обществ (удостоверенных ими прав).

В качестве продавца (отчуждателя) приватизируемого имущества должен выступать публичный собственник. Согласно действующему Закону о приватизации функциями по приватизации по общему правилу обладает уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, а по специальному поручению правительства продажу приватизируемого федерального имущества могут осуществлять специализированные государственные учреждения (п. 1 ст. 6). Аналогичным образом организуется приватизация государственного и муниципального имущества.

В роли покупателей (приобретателей) приватизируемого имущества согласно п. 1 ст. 5 Закона о приватизации могут выступать любые физические и юридические лица, за исключением юридических лиц, в уставном капитале которых доля публичной собственности превышает 25%, а также унитарных предприятий и публичных учреждений - несобственников. Очевидно также, что в этой роли не могут выступать другие публично-правовые образования.

В качестве объектов приватизации могут выступать принадлежащие публично-правовым образованиям на праве собственности:

1) имущественные комплексы унитарных предприятий, причем совместно с занимаемыми ими земельными участками (ст. 11, 27 и п. 2 ст. 28 Закона о приватизации);

2) отдельные здания, строения, сооружения, а также объекты, строительство которых не завершено, совместно с занимаемыми ими земельными участками (п. 1 ст. 28 Закона о приватизации);

3) акции открытых акционерных обществ (ст. 19, 22, 26 ЗК);

4) объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) (ст. 29 Закона о приватизации);

5) земельные участки (ст. 28, 30, 34, 36 ЗК);

6) жилые помещения (ст. 2 и 11 Закона о приватизации жилья).

Таким образом, речь идет главным образом об отчуждении находящегося в публичной собственности недвижимого имущества. Движимое имущество переходит из публичной в частную собственность в результате обычных сделок купли-продажи (например, поставки продукции государственных и муниципальных унитарных предприятий) или иных действий по его отчуждению, а не в порядке приватизации.

Что касается приватизации принадлежащих публично-правовым образованиям акций, то отчуждение этих аналогов ценных бумаг свидетельствует о переходе корпоративных или обязательственных, а не вещных прав (тем более что акции существуют в бездокументарной форме, не будучи объектом вещных прав).

Приватизация государственного и муниципального имущества осуществляется исключительно предусмотренными в Законе способами. К их числу в соответствии со ст. 13 Закона о приватизации относятся:

Преобразование крупных и средних государственных и муниципальных предприятий в открытые акционерные общества (с последующей продажей их акций либо с сохранением их за публичным собственником путем создания хозяйственных обществ с государственным участием или компаний одного лица);

Аукционная продажа мелких имущественных комплексов или отдельных объектов недвижимости, в том числе объектов незавершенного строительства, а также акций открытых акционерных обществ;

Иные формы продажи имущества (по конкурсу, посредством публичного предложения или без объявления цены, а также приобретение акций их доверительным управляющим, исполнившим условия соответствующего договора);

Внесение относящегося к публичной собственности имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ.

При приватизации, осуществляемой путем преобразования унитарных предприятий в открытые акционерные общества, последние становятся правопреемниками первых в соответствии с передаточным актом (п. 1 ст. 37 Закона о приватизации). При этом, однако, применяются общие нормы ГК о гарантиях прав кредиторов при реорганизации (ст. 60 ГК). Вместе с тем Российская Федерация и ее субъекты вправе установить специальное право на участие в управлении акционерными обществами, созданными на базе приватизированных предприятий, имеющих особо важное народнохозяйственное значение ("золотая акция"). Оно заключается в возможностях применения права вето (запрета) при принятии некоторых важнейших решений общим собранием общества, а также внесения предложений в повестку дня годового собрания акционеров и требования созыва внеочередного общего собрания, несмотря на наличие у публично-правового образования лишь 25% и менее акций (и соответственно - голосов) такого общества.

Продажа приватизируемого имущества на аукционах и конкурсах различается тем, что на аукционе такое имущество продается покупателю, предложившему в ходе торгов наиболее высокую цену, тогда как конкурс (тендер) предполагает не только предложение наиболее высокой цены, но и выполнение покупателем определенных условий (сохранение определенного числа рабочих мест, сохранение профиля работы приватизированного предприятия и т.д.). Аукционные торги могут проводиться как путем предварительной подачи их участниками своих заявок в запечатанных конвертах (закрытая форма), так и путем открытых заявок в ходе проведения торгов (открытая форма). Конкурс является открытым по составу участников, но свои предложения они подают в запечатанных конвертах (в закрытой форме). Если в аукционных или конкурсных торгах принял участие лишь один участник, они признаются несостоявшимися.

По окончании аукционных или конкурсных торгов с их победителем заключается договор купли-продажи приватизируемого имущества. При этом право собственности к покупателю объекта приватизации по конкурсу переходит только после полной оплаты имущества и выполнения условий конкурса (который не может превышать один год). Поэтому такой договор может считаться сделкой, заключенной под отлагательным условием (п. 1 ст. 157 ГК).

Внесение государственного и муниципального имущества в уставные капиталы открытых акционерных обществ в оплату приобретаемых акций (ст. 25 Закона о приватизации) предполагает приобретение публично-правовым образованием их пакета в размере не менее чем 25% плюс одна акция. Государственное имущество (помимо денежных средств) может быть также внесено в уставные капиталы государственных корпораций, юридически являющихся частными собственниками своего имущества. Однако в этом случае используются правила специальных законов о создании таких корпораций и не применяются нормы Закона о приватизации.

Приватизация жилых помещений и земельных участков производится в соответствии со специальными нормами жилищного и земельного законодательства.

В условиях рынка государственная и муниципальная собственность сохраняет достаточно важное значение. Особенно это касается государственного сектора экономики, в котором до сих пор остаются наиболее крупные компании (ОАО Газпром, РАО ЕЭС, ОАО РЖД и т.д.), играющие важнейшую роль в создании национального богатства.

В соответствии с п. 1 ст. 124 ГК Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. Это означает, что по общему правилу все положения о праве собственности, содержащиеся в разделе II ГК (Право собственности и другие вещные права), в равной степени касаются граждан, юридических лиц, а также субъектов государственной и муниципальной собственности.

В то же время в п. 2 ст. 124 ГК установлено, что к публично-правовым образованиям должны применяться нормы о юридических лицах, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Имущество публично-правовых образований принадлежит не народу, проживающему на соответствующей территории, а самому государству (муниципальному образованию) как субъекту гражданского права.

Главной особенностью государственной и муниципальной собственности является ее публичный характер: она призвана служить обеспечению публично-правовых задач и функций государства и муниципальных образований. Наиболее наглядно это показано в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 26.11) и в Законе об общих принципах организации местного самоуправления (ст. 50). В соответствии с этими законами в собственности субъектов РФ и муниципальных образований может находиться только то имущество, которое необходимо для осуществления их публичных полномочий.

Еще одной особенностью является наличие у публично-правовых образований полномочий устанавливать для себя и иных собственников общеобязательные правила поведения в виде издания нормативных правовых актов различного уровня. У государства это полномочие основано на суверенитете, в силу которого оно обладает на территории Российской Федерации всей полнотой государственной власти. У иных публично-правовых образований такое полномочие производно от суверенитета государства, на территории которого они находятся, и закрепляется за ними с санкции государства.

В соответствии с Конституцией РФ (п. о ст. 71) гражданское законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации. Поэтому издавать нормативные акты, затрагивающие непосредственно режим права собственности, может только Российская Федерация. В то же время ее субъекты в пределах своего ведения и муниципальные образования также вправе издавать нормативные акты по вопросам, входящим в их компетенцию, например по вопросам управления государственной (муниципальной) собственностью. Эти акты могут оказывать косвенное правовое воздействие и на содержание режима права собственности.

Другим отличием является наличие специальных оснований возникновения и прекращения права государственной и муниципальной собственности. Такими основаниями являются, например, реквизиция (ст. 242 ГК), конфискация (ст. 243 ГК), приватизация (ст. 217 ГК), обращение имущества в доход государства (ст. 169, п. 2 ст. 179 ГК).

В собственности публично-правовых образований может находиться более широкий круг объектов, чем в собственности частных лиц. В соответствии с п. 3 ст. 212 ГК виды имущества, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собственности, определяются законом. Например, федеральной государственной собственностью являются лесной фонд и расположенные на землях обороны леса (ст. 19 Лесного кодекса). Участки лесного фонда могут предоставляться гражданам и юридическим лицам лишь в пользование (ст. 22 Лесного кодекса). Исключительно в федеральной собственности находятся водные объекты (ст. 34 Водного кодекса). Муниципальная и частная собственность допускается только на обособленные водные объекты. В государственной собственности Российской Федерации или ее субъектов находится животный мир (ст. 4 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. О животном мире. В муниципальной или частной собственности могут находиться только изъятые в установленном порядке из естественной среды обитания объекты животного мира. В государственной собственности находятся недра (ст. 12 Закона о недрах). В Российской Федерации также закреплено приоритетное значение государственной собственности в отношении земли и других природных ресурсов. В соответствии с п. 2 ст. 214 ГК земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью.

Субъектами государственной собственности являются государство (Российская Федерация в целом), а также государственные образования - субъекты РФ, к которым относятся республики, края, области, автономные округа, автономная область, а также города федерального значения. Все они перечислены в ст. 65 Конституции РФ. Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта регулируются специальным федеральным конституционным законом (Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации.

Субъектами муниципальной собственности являются городские и сельские поселения, а также другие муниципальные образования (муниципальные районы, городские округа, внутригородские территории городов федерального значения. Все муниципальные образования регистрируются в государственном реестре муниципальных образований.

Основы разграничения полномочий указанных субъектов в сфере управления принадлежащей им собственностью установлены в Конституции РФ. В частности, федеральная государственная собственность и управление ею находятся в исключительном ведении Российской Федерации (п. д ст. 71 Конституции РФ). В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также разграничения государственной собственности (пп. в и г ст. 72 Конституции РФ). Вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения ее субъекты обладают всей полнотой государственной власти; в частности, в их ведении - государственная собственность субъектов РФ и управление ею (ст. 73 Конституции РФ). Муниципальная собственность, а также владение, пользование и распоряжение ею находятся в ведении муниципальных образований (ч. 1 ст. 130, ст. 132 Конституции РФ).