Особенности различных видов государственной службы российской федерации. Как построена система, и какие бывают виды государственной службы в РФ? Вид деятельности государственная гражданская служба иное указать
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС
В. А. Козбаненко*
Иные виды государственной службы - правоохранительная служба: закон и доктрина
Аннотация. Актуальность темы обусловлена необходимостью совершенствования организационных и правовых основ системы государственной службы Российской Федерации. На основе общенаучных и частноправовых методов проводится анализ организации построения и правового регулирования данной системы. Показана эволюция нормативной базы, формировавшейся со времени принятия Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» в совокупности с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, устанавливающими особенности различных видов государственной службы, в том числе связанных с правоохранительной деятельностью. Выдвигается тезис о том, что обозначенные действующим законом так называемые иные виды государственной службы являются видом федеральной государственной службы, связанной с осуществлением правоохранительной деятельности, представляя собой не что иное, как самостоятельный вид в системе государственной службы Российской Федерации.
Ключевые слова: система государственной службы, федеральная государственная служба, иные виды государственной службы, правоохранительная служба, правоохранительные органы, правоохранительная деятельность.
001: 10.17803/1994-1471.2018.94.9.092-101
За 15 лет с момента принятия Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (далее - Закон № 58-ФЗ) в организации и функционировании государственной службы произошли значительные преобразования1. В этот Закон было внесено несколько
изменений 9 федеральными законами. Их значимость в том, что они влекут последствия, которые влияют на все виды государственной службы.
Наиболее заметной стала отмена трехви-довой структуры построения системы государственной службы, разделенной на военную,
1 Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.
© Козбаненко В. А., 2018
* Козбаненко Виктор Анатольевич, доктор юридических наук, профессор, действительный государственный советник РФ 2 класса, заведующий кафедрой административного и финансового права Всероссийского государственного университета юстиции (РПА) Минюста России [email protected]
121351, Россия, г. Москва, ул. Молодогвардейская, д. 46, корп. 1, каб. 325
гражданскую и правоохранительную. В соответствии с Федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 262-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения видов государственной службы и признании утратившей силу ч. 19 ст. 323 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации"» был упразднен вид правоохранительной службы за счет исключения одноименного понятия и вместо него введены так называемые иные виды2. Таким образом, с 1 января 2016 г., т.е. с даты вступления указанных изменений в силу, система государственной службы Российской Федерации стала состоять из неопределенного числа видов, поскольку, помимо военной и гражданской, ее образуют также и иные виды.
В отличие от военной и гражданской, иные виды государственной службы Законом № 58-ФЗ никак не определены. В нем дается лишь отсылка к федеральным законам, которыми они должны устанавливаться. В силу предписания другой отсылочной нормы правовое положение (статус) федерального госслужащего устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы. Тогда как согласно предыдущей редакции Закона № 58-ФЗ другие виды федеральной госслужбы устанавливались путем внесения изменений и дополнений непосредственно в этот Закон. Определяя видоизмененную систему госслужбы, Закон относит службу иных видов к федеральной. Таким образом, исходя из буквального толкования приведенных положений действующей редакции базового закона о системе государственной службы, она может состоять, помимо прямо указанных в нем военной и гражданской службы, только из тех видов, которые установлены специальными законами.
В этих так называемых видовых законах должны содержаться определения соответствующего вида федеральной государственной службы, ее особенности, включая особенности поступления, прохождения и прекращения, а также правового положения (статуса) федеральных государственных служащих данного вида службы, особенности присвоения им специальных званий или классных чинов, присущих данному виду службы.
В настоящее время действуют два федеральных закона о соответствующем виде федеральной государственной службы, которые по предмету регулирования соответствуют вышеприведенным положениям новой редакции Закона № 58-ФЗ, по своему названию, наименованию вида службы и нормативному содержанию являются таковыми: о военной службе - Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»3 и о гражданской службе - Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»4. Ни в каких других федеральных законах, регулирующих особенности федеральной государственной службы в отдельных федеральных государственных органах, кроме Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации»5, не указывается на то, что она относится к какому-либо ее виду, в том числе «иному»6. Как следствие, действующее федеральное законодательство не устанавливает каких-либо видов государственной службы, кроме военной, гражданской и службы в таможенных органах. Однако данная ситуация представляется абсурдной, главным образом потому, что так называемые иные виды службы существуют в действительности. Налицо классический слу-
СЗ РФ. № 29 (ч. 1). Ст. 4388. СЗ РФ. 1998. № 13 Ст. 1475. СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215. СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3586.
В Федеральном законе от 27 июля 2010 г. № 205-ФЗ «Об особенностях прохождения федеральной государственной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации» (СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4174) дается определение понятия «дипломатическая служба», которая признается федеральной государственной гражданской службой на должностях в системе МИД России.
чай несовпадения правового регулирования де-юре и правовой реальности де-факто. Возникшее расхождение правовой формы и сущности менее всего имеет юридико-техническую природу, поскольку причины намного глубже.
Столь кардинальное отступление от Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 г.7 (далее - Концепция), было связано прежде всего с проблемой применения понятия «правоохранительная служба». Впервые данное понятие было предложено в результате научного обоснования системы и структуры видов государственной службы в целях ее совершенствования на принципах единства организационных и правовых основ построения и функционирования. Поскольку Концепция явилась отправной точкой формирования системы государственной службы и последовавшего ее законодательного закрепления, целесообразно проанализировать положения, касающиеся правоохранительной службы.
Концепция исходила из констатации «отсутствия целостной системы государственной службы», которая «на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации осуществляется как служба в отдельном органе государственной власти». Концептуальной целью в ряду основных задач преодоления недостатков виделось «определение видов государственной службы и их законодательное регулирование», «создание комплексного нормативного правового регулирования госслужбы на базе федерального закона о системе государственной службы, федеральных законов прямого действия». При этом концептуально предусматривалось, что отдельные виды федеральной государственной службы устанавливаются федеральными законами исходя из специфики вида службы, особенностей ее функциональных признаков, порядка и условий прохождения. В разделе Концепции о нормативном правовом регулировании системы госслужбы намечалось принятие федерального закона о дипломатической службе
и федеральных законов, регламентирующих особенности прохождения службы в органах внутренних дел, юстиции, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, а также внесение изменений в действующие федеральные законы о воинской обязанности и военной службе, о прокуратуре, о таможенной службе и др. Прохождение государственной службы в правоохранительных органах предусматривалось на должностях правоохранительной службы.
Вышеизложенные положения Концепции легли в основу разработки принятого через два года Закона № 58-ФЗ. Так, в соответствии со ст. 7 Закона № 58-ФЗ, которая утратила силу с 1 января 2016 г., правоохранительная служба определялась как вид федеральной государственной службы, представлявшей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким госслужащим присваиваются специальные звания и классные чины. Однако в самом Законе № 58-ФЗ (п. 1 ст. 19) устанавливалось, что данное определение правоохранительной службы как вида федеральной госслужбы может применяться со дня вступления в силу федерального закона о ней.
На протяжении 10 лет велась работа над таким законопроектом8. В итоге он появился, но не был согласован по причинам отсутствия консенсуса между заинтересованными государственными органами. Прежде всего из-за неурегулированных разногласий между правоохранительными органами и Генпрокуратурой России по вопросам правового положения правоохранительных служащих, унификации условий, порядка и процедур прохождения ими своей служебной деятельности безотносительно статутарных особенностей различных федеральных госорганов, неизбежного нивелирования социальных гарантий и материально-тех-
7 СЗ РФ. 2001. № 34. Ст. 3502.
8 См.: Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» / под ред. В. А. Козбаненко (предс. ред. совета Д. А. Медведев). СПб. : Питер, 2008. С. 24, 40-49.
нического обеспечения, структуры денежного содержания и по другим подобным вопросам. Проектом закона о правоохранительной службе предусматривалось также установление должностей и присваиваемых по ним классных чинов правоохранительной службы, единых для всех служащих правоохранительных органов. Данные положения были отражены и в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», в редакции ч. 12 ст. 11 и п. 1 ч. 1 ст. 54, действовавшей до внесенных изменений. Вокруг этих принципиальных положений в основном и сосредоточивалась межведомственная полемика, позиции правоохранительных органов здесь не пришли к общему знаменателю.
Другой проблемой явилось отсутствие легального определения понятий «правоохранительные органы» и «правоохранительная деятельность». При этом оба понятия применяются в российском законодательстве и подзаконных нормативных правовых актах. Однако действующее законодательство не дает перечня правоохранительных органов, нет в позитивном праве и определения понятия «правоохранительная деятельность». Их трактовки в научной и иной литературе в полной мере соответствуют правовой доктрине, воспринятой различными отраслями российского права и законодательства, прежде всего административного и уголовного.
Существующие в российской юриспруденции доктринальные разработки предлагают набор критериальных признаков, по которым обобщенно характеризуются отличительные черты правоохранительных органов и правоохрани-
тельной деятельности9. В соответствии с ними правоохранительные органы - это учрежденные и финансируемые государством организационные структуры, наделенные специальными публично-властными полномочиями, реализуемыми в строгом соответствии с законом в целях охраны прав и свобод, законных интересов личности, общества и государства; правоохранительная деятельность - это деятельность, осуществляемая специально уполномоченными органами в тех же целях. В узком смысле правоохранительные органы осуществляют правоохранительную деятельность с применением мер государственного принуждения. Соответственно, правоохранительная деятельность в том же узком смысле осуществляется правоохранительными органами. В широком смысле ее субъектами являются адвокатура; нотариат; уполномоченные по правам человека, по правам детей, по сферам - бизнеса, финансов, информационной; общественные организации, содействующие охране правопорядка (например, добровольные народные дружины); частные охранные предприятия и детективные агентства; третейские суды; административные комиссии при органах местного самоуправления и т.д.10
Между тем терминологическая неопределенность может привести к затруднениям в применении мер административной и уголовной ответственности. Статьями Особенной части УК РФ устанавливаются составы некоторых преступлений, потерпевшими от которых признаются сотрудники и должностные лица правоохранительных органов, а также их близкие. Таковы посягательство на жизнь сотрудника
Термин «правоохранительная деятельность» введен в отечественную юридическую лексику на рубеже 1950-1960-х гг. В настоящее время этот термин как общепризнанное, исчерпывающе обоснованное понятие еще полностью не устоялся, вокруг него продолжается выяснение научных взглядов и суждений. Методологические подходы, воспринятые применительно к исследованию, изложенному в данной статье, нашли отражение в трудах ученых юристов-административистов Д. Н. Бахраха, К. С. Бельского, Ю. А. Тихомирова, Н. М. Конина, Ю. Н. Старилова, П. П. Сергуна, А. С. Дугенца, С. М. Зубарева, Б. В. Рос-синского, С. А. Старостина, Ю. В. Степаненко, Л. Л. Попова, А. П. Шергина, Н. Г. Салищевой. Некоторые ученые, в частности представители нижегородской школы процессуалистов, предлагают для подобных субъектов правоохранительной деятельности термин «квазиправоохранительные органы», имея в виду их правозащитную направленность. Данный подход представляется неверным, поскольку необходимо различать правоохрану и правозащиту. Охрана права по своему главному, сущностному признаку реализуется посредством применения мер государственного принуждения, а потому всегда
правоохранительного органа (ст. 317) и разглашение сведений о мерах безопасности, применяемых в отношении должностного лица правоохранительного органа или контролирующего органа (ст. 320). В примечании к ст. 318 УК РФ, в определении представителя власти, также используется понятие «правоохранительные органы». Но ему нигде не дается определения, хотя бы для целей применения соответствующих статей11. Возникает вполне правомерный вопрос об опасности совершенно неприемлемого в уголовном праве расширительного толкования понятия правоохранительного органа на основе усмотрения дознавателя, следователя, прокурора или судейского усмотрения. К примеру, Минюст России, в центральном аппарате и территориальных органах которого преобладающее большинство гражданских служащих, замещающих должности от заместителя министра до обеспечивающего специалиста. Является он правоохранительным органом или нет? Вместе с тем Минюст имеет контрольные полномочия в отношении адвокатуры и нотариата. Может ли он признаваться контролирующим органом по смыслу ст. 320 УК РФ? В данном случае от ответа на подобные вопросы зависит, могут ли его должностные лица и сотрудники быть потерпевшими от посягательств, предусмотренных специальными составами преступлений. Только в ст. 1 Федерального закона «О службе в таможенных органах Российской Федерации» определено, что таможенные органы входят в систему правоохранительных органов Российской Федерации, а в соответствии со ст. 3 данного Закона и ст. 9 Федерального закона от 27 ноября 2010 г. № 311-ФВ «О таможенном ре-
гулировании в Российской Федерации» должностными лицами таможенных органов являются их сотрудники, которым присваиваются специальные звания, а равно и федеральные государственные гражданские служащие, проходящие службу на должностях в этих органах. Но ни одним законодательным или подзаконным актом система правоохранительных органов Российской Федерации не установлена и не определяется. Ни в каком другом федеральном законе об особенностях прохождения службы в каком-либо органе или в системе органа он не определяется как правоохранительный, как нет и прямого указания на его связь с правоохранительной деятельностью.
По вышеизложенным основаниям, которые в конце концов были восприняты как неустранимые на данном этапе противоречия, и было решено внести законодательные изменения об исключении правоохранительной службы из системообразующих видов госслужбы и о замене ее на неопределенное указание существования неких иных видов госслужбы. Данная правовая абстракция не внесла должной определенности, поскольку законом не раскрывается понятие «иные виды» и не приводится перечень государственных органов или сфер государственных полномочий, где такого рода служба осуществляется; как следствие, отсутствует и перечисление «иных видов». В то же время по смыслу п. 3 ст. 2 Закона № 58-ФЗ и в терминологии его новой редакции госслужба иных видов, являясь федеральной, необязательно должна быть связана с правоохранительной деятельностью, что предполагает постоянно открытый перечень «иных видов».
осуществляется только органами власти. Защита права оказывается как за плату на договорной основе, так и за счет средств государства в предусмотренных законом случаях либо в инициативном порядке различными правозащитными структурами и организациями, в основном неправительственными, включая иностранные. Правоохранительная деятельность и правозащитная деятельность - понятия нетождественные, следовательно, и правоохранительные органы должны рассматриваться как органы государственной власти. Соответственно, лица, осуществляющие профессиональную деятельность на должностях в правоохранительных органах по обеспечению возложенных на них функций, являются государственными служащими.
11 Причем по кругу потерпевших данные преступления отличаются от преступлений, предусмотренных ст. 295, 311 УК РФ, где таковыми являются участники уголовного процесса и их близкие. Согласно примечанию 1 к ст. 285 УК РФ понятие должностного лица определяется для целей только одной главы.
В Федеральном законе от 13 июня 2015 г. № 262-ФЗ несколько раз вместо понятия «правоохранительная служба» употребляется словосочетание «служба, связанная с правоохранительной деятельностью». Исходя из этого представляется, что основным признаком госслужбы иных видов является прохождение ее в госорганах, функции которых имеют характер правоохранительной деятельности, т.е. все то же, что и было в прежней редакции Закона № 58-ФЗ о правоохранительной службе. Однако новая редакция не позволяет конкретизировать видовые особенности службы в органах исполнительной власти по признаку «связанности» с правоохранительной деятельностью, поскольку под него подпадают все федеральные службы (Росприроднадзор, Ространснадзор, Роспотребнадзор, Росздравнад-зор, Роструд и т.д.), наделенные юрисдикцион-ными полномочиями в сфере осуществляемых контрольных и надзорных функций, но в которых осуществляется гражданская служба.
С другой стороны, важным обстоятельством, повлиявшим на устранение из Закона № 58-ФЗ понятия «правоохранительная служба», явилось подпадание под признаки правоохранительной деятельности осуществления непосредственно государственно-властных полномочий должностными лицами, по своему статусу не являющимися госслужащими, такими как судьями, а также и теми, кто является военнослужащими, например служащими органов ФСБ, ФСО и др. Поэтому с практической точки зрения, чтобы выявить отдельные госорганы, являющиеся правоохранительными по своему предназначению и характеру деятельности, придется детально рассматривать все федеральные законы о различных госорганах, связанных с осуществлением задач и функций правоохранительной деятельности. Причем здесь имеет значение выявление общего и особенного в правовом статусе лиц, проходящих госслужбу в этих органах. В свою очередь, это находится во взаимосвязи с наименованием отдельных госорганов, учрежденных в них должностей, с особенностями прохождения службы, присвоением специальных званий и др.
12 Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 8. Ст. 366.
Анализируя Закон РФ от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», в частности ст. 1, можно прийти к выводу, что в органах прокуратуры осуществляется деятельность нескольких категорий лиц: прокуроров, военных прокуроров, работников органов прокуратуры, сотрудников научных и образовательных организаций прокуратуры12. Исходя из действующей нормы Закона № 58-ФЗ к госслужбе иных видов (иного вида) здесь относится ее прохождение на должностях лишь прокурорских работников. К таковым не относятся специалисты, которые проходят государственную гражданскую службу в органах прокуратуры, соответственно, их статус определяется Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Между тем Закон о прокуратуре весьма своеобразно регулирует вопросы государственной службы в органах прокуратуры.
Прокуратура представляет собой единую централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции России и исполнением действующих на ее территории законов. Служба в органах и организациях прокуратуры является федеральной государственной службой. Федеральными государственными служащими здесь являются прокурорские работники, исполняющие обязанности по должностям федеральной госслужбы с учетом требований Закона о прокуратуре, которым и определяется их правовое положение и условия службы. На службу в органы и организации прокуратуры граждане принимаются на условиях трудового договора, а не контракта, как это предусмотрено ст. 12 Закона № 58-ФЗ. Трудовые отношения работников органов и организаций прокуратуры, именуемые Законом работниками, регламентируются законодательством о труде и о государственной службе с учетом особенностей, предусмотренных данным Законом, т.е. не субсидиарно, как в отношении сотрудников органов внутренних дел и иных правоохранительных органов. Прокурорскими
работниками признаются все прокуроры, а также все работники органов и организаций прокуратуры, имеющие классные чины или воинские звания (военные прокуроры).
Другим органом, где осуществляется госслужба иных видов (иного вида), является Следственный комитет РФ, где согласно Федеральному закону от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» проходят службу сотрудники, военнослужащие военных следственных органов, а также федеральные гражданские служащие13. К лицам, проходящим федеральную госслужбу иных видов (иного вида), следует отнести сотрудников СК РФ, имеющих специальные звания, перечень которых устанавливается ст. 20 Федерального закона № 403-ФЗ.
Служба в органах внутренних дел - федеральная государственная служба на должностях в этих органах, на условиях, предусмотренных федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента РФ. Она регламентируется Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», по которому также осуществляется прохождение службы в полиции. Действие данного Закона распространяется (за рядом исключений) на лиц, имеющих специальные звания и проходящих службу в Росгвардии. Сотрудниками полиции являются граждане, которые осуществляют служебную деятельность на должностях федеральной государственной службы в органах внутренних дел и которым в установленном порядке присвоены специальные звания, предусмотренные ст. 26 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции»14. Сотрудники органов внутренних дел - граждане, взявшие на себя обязательства по прохождению на условиях
контракта федеральной госслужбы в органах внутренних дел рядового и начальствующего состава, которым в установленном порядке присваиваются специальные звания. На них распространяются ограничения,запреты и обязательства, установленные для государственных гражданских служащих, а также положения законодательства о коррупции, кроме препятствующих оперативно-розыскной деятельности. В органах внутренних дел и полиции отдельные должности могут замещаться федеральными государственными гражданскими служащими. Госслужбу иных видов (иного вида) проходят сотрудники органов внутренних дел и полиции, имеющие специальные звания.
В таможенных органах по Федеральному закону «О службе в таможенных органах Российской Федерации» службу проходят две группы лиц: сотрудники, которым присваиваются специальные звания, и федеральные гражданские служащие. Их отношения являются служебными и оформляются по контракту. Работники таможенных органов, должности которых предусмотрены в штатном расписании для технического обеспечения, оформляют свои трудовые отношения трудовым договором. На настоящий момент данный Закон является единственным в ряду федеральных законов, предметом регулирования которого охватываются вопросы не военной и не гражданской государственной службы, где содержится прямое указание на то, что служба в таможенных органах является особым видом государственной службы15. Оставаясь при этом никак не названной, служба в таможенных органах соответственно может быть отнесена к иным видам, а госслужащими данного неопределенного «особого» вида здесь являются сотрудники, которым присваиваются специальные звания, предусмотренные законом о службе в этих органах.
Госслужбу иных видов проходят также граждане по контракту на должностях в органах
13 СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 15.
14 СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 900.
15 При этом указание на то, что служба в таможенных органах является особым видом государственной службы, не имеет практического значения и представляется излишней характеристикой. Признание госслужбы в каком-либо федеральном органе или их совокупности видом госслужбы само по себе означает выделение характерных особенностей, отличающих этот вид от иных ее видов. Характеристика
исполнения уголовных наказаний, которым присваиваются установленные для них специальные звания, в отличие от военнослужащих и гражданских служащих. Подобный подход получил концептуальное одобрение законодателя. На текущий момент проект федерального закона № 99041910-2 «О службе в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы Минюста Российской Федерации» принят Госдумой в первом чтении 29 марта 2018 г.
Войска национальной гвардии, в соответствии с Федеральным законом от 3 июля 2016 г. № 226-ФЗ «О войсках национальной гвардии Российской Федерации», являются военной организацией, предназначенной для обеспечения государственной и общественной безопасности, защиты прав и свобод человека и гражданина16. В этих войсках предусмотрены три вида государственной службы: военная, в войсках национальной гвардии и гражданская. Соответственно, граждане здесь проходят военную службу по призыву или на условиях добровольного поступления - военнослужащие; на условиях добровольного поступления на службу в войсках национальной гвардии - сотрудники; а федеральные государственные гражданские служащие и работники по трудовому договору признаются лицами гражданского персонала. При этом все эти категории относятся к личному составу войск национальной гвардии. Исходя из положений данного Закона иным видом службы следует признать службу в войсках национальной гвардии, которую проходят граждане путем добровольного поступления на условиях заключения с ними контракта и которым присваиваются специальные звания.
Изменения в части госслужбы иных видов затронули и противопожарную службу в связи с принятием Федерального закона от 23 мая 2016 г. № 141-ФЗ «О службе в федеральной про-
тивопожарной службе Государственной противопожарной службы и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»17. Правовое регулирование статуса сотрудников федеральной противопожарной службы на должностях в федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном в области пожарной безопасности, аналогично тому, которое установлено в отношении сотрудников органов внутренних дел. При этом также предусматривается взаимосвязь государственной службы иных видов и муниципальной службы.
Таким образом, проведенный анализ федерального законодательства об особенностях иных видов государственной службы позволяет выявить общие признаки, характеризующие особенности ее прохождения и правового положения (статуса) государственных служащих. Государственные служащие, которые проходят службу иных видов, являются федеральными и именуются сотрудниками, служебные отношения которых оформляются контрактом, по замещаемым должностям им присваиваются специальные звания или классные чины, на них распространяется в полном объеме весь комплекс запретов, ограничений и обязательств, предусмотренных Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»18. Профессиональная служебная деятельность таких граждан осуществляется на должностях в федеральных государственных органах, основные функции которых состоят в защите прав и свобод человека и гражданина, обеспечении безопасности, законности и правопорядка, борьбе с преступностью.
После упразднения правоохранительной службы прошло уже три года, но все остается по-прежнему. Реестр должностей федеральной государственной службы, включающий переч-
«особый вид» применена также и к военной службе Законом о ней по аналогии с Законом о службе в таможенных органах, который появился годом раньше, но оба эти закона были приняты до Закона № 58-ФЗ. Прилагательное «особый» в словосочетании «особый вид» стоит исключить из нормы закона.
16 СЗ РФ. 2016. № 27 (ч. 1). Ст. 4159.
17 Официальный интернет-портал правовой информации. URL: www.pravo.gov.ru. 23.05.2016. Номер опубликования: 0001201605230.
18 СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.
ни типовых должностей федеральной государственной службы иных видов, так и не утвержден Президентом РФ.
В настоящее время система государственной службы Российской Федерации фактически состоит из неопределенного числа видов, понятия «правоохранительная деятельность», «правоохранительные органы», «правоохранительная служба» имеют доктринальное применение. Отсюда в юридической литературе появились предложения о принятии федерального закона «О правоохранительной деятельности», в котором бы закреплялось понятие данной деятельности, ее признаки и перечни видов федеральной госслужбы, связанной с правоохранительной деятельностью. Представляется, что принятие данного закона, вместо признанного нецелесообразным федерального закона о правоохранительной службе, не внесет должную прочность в нормативно-дефинитивную конструкцию. Преодоление возникшей неопределенности видится в другом. Может ли какой-либо вид госслужбы не иметь собственного названия? Достаточно внести дополнения в федеральные законы, предметом регулирования которых является установление особенностей прохождения в соответствующих федеральных органах государственной службы, подпадающей под ее самостоятельный вид, которому необходимо также дать собственное название. В таких федеральных законах должны содержаться указания на осуществление государственной службы установленного вида в соответствующих федеральных органах, функции которых являются правоохранительной деятельностью и (или) преимущественно связаны с ней. Альтернативным вариантом может быть определение «иных видов государственной службы», т.е. тех, которые остаются за пределами военной и гражданской как специальный вид в правоохранительном органе (его системе), и тогда в Законе № 58-ФЗ вместо терминов «государ-
ственная служба иных видов» и «государственная служба, связанная с правоохранительной деятельностью» должно быть введено понятие «специальная государственная служба», а в специальных федеральных законах соответственно - «специальный вид государственной службы» с указанием на то, что данный орган является правоохранительным19. Радикальное решение состоит в том, чтобы признать Закон № 58-ФЗ утратившим силу, исключив ссылки на него и оставив всю законодательную базу об особенностях государственной службы в действующем состоянии.
Хотелось бы обратить внимание и на то, что с точки зрения законодательства о госслужбе именование прокуроров прокурорскими работниками, а полицейских - сотрудниками полиции является некорректным. Дело в том, что эта терминология происходит из советского понимания правовой доктрины, воплощенной в советском трудовом праве и законодательстве, под которое подпадали все советские служащие - и чиновники, и преподаватели, и врачи, и инженерно-технические специалисты - без различия органов власти (включая партийные), организаций (включая комсомольские и профсоюзные), учреждений, предприятий. Терминология «работники» преобладала в правовом регулировании деятельности лиц, проходивших службу в органах советской власти. В современных условиях развития общества и государства в юридической доктрине и по смыслу закона государственная служба представляет собой публично-правовой институт, призванный обеспечивать функционирование системы государственного управления. Весь новейший период реформирования и развития государственной службы, ее законодательного оформления проходил в неуклонной тенденции публично-правового вытеснения частноправовых начал.
Государственно-служебные отношения гражданина с государством по природе своей пу-
19 Подобное видение было изложено автором на парламентских слушаниях, посвященных обсуждению концептуальных подходов к формированию законодательства о государственной службе в связи с Концепцией реформирования системы государственной службы, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 г. См.: Каким быть закону о государственной гражданской службе? Парламентские слушания в Государственной Думе 16 ноября 2001 г. : сборник материалов. Екатеринбург, 2001. С. 133.
блично-правовые, в отличие от трудовых отношений, имеющих договорную природу. Отсюда и различия в оформлении такого рода отношений. По контракту - служащие, по трудовому договору - работники. Вместо анахроничной терминологии «прокурорский работник» надо перейти к «прокурорский служащий», вместо «работники органов прокуратуры» - «служащие органов прокуратуры». Соответственно, вместо «сотрудник органа внутренних дел» - «служащий органа внутренних дел», «сотрудник полиции» - «полицейский, служащий полиции». И так далее. Поэтому подобную частноправовую терминологию, какой бы прочно укоренившейся в сознании она ни была, ее инерцию, дошедшую до наших дней, необходимо
преодолеть с целью исключения ее влияния на единообразное толкование и применение административно-правовых норм, что неминуемо приводит к противоречиям в законотворчестве и самом законодательстве, а значит, и сказывается на правоприменении. Причем преодолеть так же решительно, как и переименование милиции в полицию. Ко всему прочему хотелось бы обратить внимание и на то немаловажное обстоятельство, что «военнослужащий» звучит почетно, «гражданский служащий» - достойно. А как прикажете именовать всех остальных? «Иной служащий»? Уничижительно звучащее обращение, разумеется, неприемлемо и вряд ли понравится кому бы то ни было из прокуроров, следователей, полицейских, гвардейцев.
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» / под ред. В. А. Козбаненко (предс. ред. совета Д. А. Медведев). - СПб. : Питер, 2008.
2. Каким быть закону о государственной гражданской службе? Парламентские слушания в Государственной Думе 16 ноября 2001 г. : сборник материалов. - Екатеринбург, 2001.
OTHER TYPES OF PUBLIC SERVICE-LAW ENFORCEMENT SERVICE: THE LAW AND DOCTRINE
KOZBANENKO Viktor Anatolevich - Doctor of Law, Professor, Class 2 State Councilor, Head of the Department of Administrative and Financial Law of the All-Russian State University of Justice (RPA) of the Ministry of Justice of Russia [email protected]
121351, Russia, Moscow, ul. Molodogvardeyskaya, d. 46, korp. 1, kab. 325 Abstract. The research rational is preconditioned by the need to improve organizational and legal foundations of the civil service system in the Russian Federation. On the basis of general scientific and private law methods, the author performs an in-depth analysis of organization and legal regulation of this system. The paper shows the evolution of the regulatory framework that has been formed since the adoption of the Federal Law "On the Civil Service System of the Russian Federation" in conjunction with federal laws and other regulatory legal acts that determine distinctive features of various types of public service, including those related to law enforcement. The author highlights that the so-called other types of public service designated by the acting law form a kind of federal public service connected with the implementation of law enforcement activity representing an independent form in the system of civil service of the Russian Federation.
Keywords: Civil service system, federal civil service, other types of civil service, law enforcementservice, law enforcement bodies, law enforcement activity.
REFERENCES (TRANSLITERATION)
1. Kommentariy k Federal"nomu zakonu «O gosudarstvennoy grazhdanskoy sluzhbe Rossiyskoy Federatsii» / pod red. V. A. Kozbanenko (preds. red. soveta D. A. Medvedev). - SPb. : Piter, 2008.
2. Kakim byt" zakonu o gosudarstvennoy grazhdanskoy sluzhbe? Parlamentskie slushaniya v Gosudarstvennoy Dume 16 noyabrya 2001 g. : sbornik materialov. - Ekaterinburg, 2001.
Классификация государственной службы по ее видам, в принципе, должна определить критерии специфического правового регулирования, систематизации правовых требований к отдельным ее проявлениям. Однако, если исходить из принципа единства государственной службы в едином государстве, то такая классификация может превратиться просто в перечисление различных полномочий государственных служащих в зависимости от специализации государственных органов при реализации через их деятельность все тех же государственных полномочий.
Закон № 58-ФЗ вводит деление государственной службы на виды. Однако такое деление скорее ставит новые вопросы, чем решает старые. Е. Г. Бабелюк не без основания ставит под сомнение выделение даже наиболее универсального вида государственной службы, урегулированного в настоящее время российским законодательством, - государственной гражданской службы. Она пишет: "Сохранение организационно-должностной модели для гражданской службы, как представляется, не отвечает современным потребностям общества. Поскольку с наделением федеральных агентств, как самостоятельных видов федеральных органов исполнительной власти, функциями по оказанию государственных услуг все сложнее провести их разграничение с государственными учреждениями (например, участвующими в осуществлении санитарно-эпидемиологического надзора), иными государственными организациями (Центральным банком России, государственными внебюджетными фондами и др.), наделенными государственно-властными полномочиями".
В ст. 2 указанного Закона устанавливается, что система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы: государственную гражданскую службу, военную службу и правоохранительную службу.
Вряд ли при таком критерии разграничения государственной службы данное понимание системы долго сохранится неизменным. Вполне возможно отнести к государственной службе, например, работу на объектах атомной энергетики, которую вряд ли можно считать военной или правоохранительной службой. Федеральным законом от 5 декабря 2005 г. № 154-ФЗ "О государственной службе российского казачества" данный вид деятельности также отнесен к государственной службе. Возможно, нет необходимости столь явно делить единую государственную службу на указанные виды. Это не делает намного удобнее организацию деятельности таких органов, а лишь подрывает главное в правовой характеристике государственной службы: ее единство вне зависимости от видов. Различное правовое регулирование органов, осуществляющих государственную власть, установление различного статуса государственных должностных лиц, эту власть реализующих, приводит к различиям в их статусе, сложностям в функционировании государственного аппарата, неопределенности статуса некоторых областей государственной службы. Это нерационально с точки зрения как юридической техники, так и существа государственной службы.
Закон № 58-ФЗ дает определение каждому виду государственной службы.
Федеральная государственная служба - профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности РФ (ст. 4 Закона). Она подразделяется:
- - на федеральную государственную гражданскую службу - профессиональную служебную деятельность граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации (п. 2 ст. 5) и
- - государственную гражданскую службу субъекта РФ - профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта РФ по обеспечению исполнения полномочий субъекта РФ, а также полномочий государственных органов субъекта РФ и лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ (п. 3 ст. 5).
Военная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания.
Правоохранительная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.
Сложность классификации государственной службы по ее видам дополняется нечеткими представлениями законодателя о понятиях и военной службы (в связи с альтернативной военной службой), и службы в правоохранительных органах. Несмотря на наличие законодательного предписания о выделении правоохранительной службы в самостоятельный вид государственной службы, четкое определение границ правоохранительной деятельности затруднительно в связи с многоаспектностью деятельности соответствующих государственных органов и противоречивостью законодательства.
Ввиду отсутствия единообразного подхода к содержанию данного термина С. В. Болотин и Н. В. Сидорова предлагают включать в число правоохранительных органов только те государственные органы, по поводу которых не возникает возражений ни со стороны нормотворческих органов, ни со стороны представителей науки, а именно:
- 1) прокуратуру;
- 2) органы внутренних дел;
- 3) органы федеральной службы безопасности;
- 4) федеральные органы налоговой полиции (до их окончательного упразднения) (в настоящее время упразднены. -А. Д.);
- 5) таможенные органы".
При определении понятия "правоохранительные органы", возможно, речь идет просто об органах, применяющих государственное принуждение. Однако соблюдение правовых норм и даже принуждение к их соблюдению не является охраной права. Соблюдение правовых норм - обязанность всех и каждого, и отдельного гражданина, и органа. Следовательно, выделение правоохранительной службы в особый вид государственной службы основано на неправильной трактовке природы их особенностей.
Вероятно, разумно было бы выделить и дипломатическую службу, как обладающую собственной правовой спецификой.
А. А. Гришковец особым видом государственной службы называет службу в организациях Центрального банка РФ.
Видом государственной службы, очевидно, можно назвать деятельность некоторых лиц в парламенте.
Закон № 79-ФЗ в ст. 3, 6 и 7 фактически уравнял все виды проявления государственной власти по отношению к населению, несмотря на то, что продолжает делить единую государственную службу на федеральную, государственную, гражданскую, муниципальную, и даже в некоторых случаях предписывает гражданам исполнять иные указания, исходящие от некоторых общественных объединений, международных организаций и т.д.
Поскольку система является совокупностью элементов, находящихся в связях, приводящих их к новому качеству, то положительным моментом является фиксация в ст. 6 Закона № 79-ФЗ видов взаимосвязи гражданской службы и государственной службы РФ иных видов, сравнимость и специфика видов государственной службы. Взаимосвязь гражданской службы и государственной службы РФ иных видов обеспечивается на основе единства системы государственной службы РФ и принципов ее построения и функционирования, а также посредством:
- 1) соотносительности основных условий и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий;
- 2) установления ограничений и обязательств при прохождении государственной службы РФ различных видов;
- 3) учета стажа государственной службы РФ иных видов при исчислении стажа гражданской службы;
- 4) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу РФ.
Строго говоря, вышеперечисленные нормы - это и есть принципы государственной службы. Такими же принципами являются и нормы ст. 7 указанного Закона, которая гласит: взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы обеспечивается посредством:
- 1) единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы;
- 2) единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы;
- 3) единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих;
- 4) учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;
- 5) соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих;
- 6) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца.
Из текста данной статьи можно сделан вывод, что муниципальная служба, по мысли законодателя, является одним из видов государственной службы. Принципы такого единства налицо.
Проведенный анализ показывает, что государственный аппарат все еще нуждается в научных предложениях о системе и самом делении государственной службы РФ на виды.
2. Виды государственной службы
Государственная гражданская служба России - один из трех видов государственной службы, которые образуют систему государственной службы РФ в соответствии с федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации».
Государственная гражданская служба - профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ.
Данное понятие, несмотря на то, что закреплено ст. 5 федерального закона «О системе государственной службы
Российской Федерации», имеет несколько серьезных отличий от понятия «государственная служба». Это очевидно, так как гражданская служба представляет собой один из видов государственной службы, но в данном случае таких отличий несколько.
Во-первых, в определении гражданской службы присутствует логический (порочный) круг: гражданская служба определяется через саму гражданскую службу (лишним является указание на должности гражданской службы). Интересно, что аналогичная ошибка присутствовала в определении понятия «государственная служба» в федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации». Исследователи неоднократно указывали на нее, но в действующем законодательстве она была сохранена.
Во-вторых, исчезли полномочия субъектов РФ, о которых упоминается в определении понятия «государственная служба». Если для обеспечения исполнения полномочий РФ создаются военная и правоохранительная службы, то полномочия субъектов РФ оказываются без соответствующего механизма реализации.
В-третьих, и это как раз справедливо, гражданские служащие обязаны посвящать себя обеспечению исполнения полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности, не вмешиваясь в иные государственные сферы. Это серьезное ограничение, однако в случае его реализации государственная гражданская служба не может включать в себя, например, дипломатическую службу, гражданским служащим не должны присваиваться классные чины юстиции. Но практика и нормативное регулирование показывают, что это не только возможно, но и законно…
Сегодня государственным гражданским служащим могут быть присвоены:
Классные чины государственной гражданской службы РФ, классные чины юстиции, дипломатические ранги - федеральным служащим;
Классные чины государственной гражданской службы субъекта РФ - служащим субъектов РФ.
С точки зрения законодателя, собственно, только гражданская служба делится на федеральную гражданскую службу и гражданскую службу субъектов РФ.
Сегодня в России организовано 86 государственных гражданских служб: одна - федеральная, 85 - субъектов РФ. Относительно установленной законом организации гражданской службы субъекты РФ получили полномочия по регулированию государственной гражданской службы субъекта РФ на основе положений федерального законодательства.
Подвидом федеральной государственной гражданскойслужбы является служба в системе Министерства иностранных дел РФ.
Длительное время в России не существовало специального закона, устанавливающего особенности организации и прохождения дипломатической и консульской службы как элементов системы государственной службы РФ. В федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» они даже не упоминались. В федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» указывается на присвоение дипломатического ранга и специального звания (п. 5 ст. 12, ст. 13). В федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» дипломатическая и консульская службы не упоминаются.
Вместе с тем 27 июля 2010 г. был подписан федеральный закон № 205-ФЗ «Об особенностях прохождения федеральной государственной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации» 1 .
Всоответствии с этим закономдипломатическая служба есть профессиональная служебная деятельность граждан РФ на должностях федеральной государственной гражданской службы в центральном аппарате Министерства иностранных дел РФ, дипломатических представительствах и консульских учреждениях РФ, представительствах РФ при международных (межгосударственных, межправительственных) организациях, территориальных органах - представительствах Министерства иностранных дел РФ на территории РФ, связанная с обеспечением исполнения полномочий РФ в сфере международных отношений.
Однако, совершенно очевидно, что дипломатическая служба имеет свою, подчас ярко выраженную отраслевую специфику. Она связана с ротацией дипломатических кадров, их периодическим перемещением в рамках системы Министерства иностранных дел, переводом на работу из центрального аппарата в загранпредставительство и обратно, особым характером службы за рубежом, когда на дипломатического служащего распространяются нормы не только российского национального законодательства, но и международного права. Все эти и многие другие особенности дипломатической службы от специфических прав и гарантий до особых обязанностей, особых требований и особых ограничений, налагаемых на дипломатических служащих и ответственности, не могут быть учтены в рамках федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Нельзя согласиться с теми, кто отказывает закону «О дипломатической службе Российской Федерации» в праве на существование.
Закон о дипломатической службе должен дать определение основным понятиям, устанавливать порядок организации дипломатической службы, дать четкую классификацию должностей дипломатической службы и дипломатических рангов, сформулировать квалификационные требования, предъявляемые к дипломатам, закрепить основы правового положения дипломатического служащего, особенно указать на ограничения, связанные с дипломатической службой, а также установить соответствие каждого дипломатического ранга классному чину федерального государственного служащего. Нет сомнения в том, что Закон о дипломатической службе необходим. Дипломатия- ее сфера межгосударственные отношения - качественно отличается от всех других сфер общественной жизни.
Высокопрофессиональная и хорошо организованная дипломатическая служба как неотъемлемая составляющая системы государственной службы РФ - важнейшее условие успешного выполнения государством своих функций, решения стратегических и тактических задач политики Российского государства на международной арене.
Дипломатическая служба - это профессиональная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий РФ во внешнеполитической сфере, а также по защите интересов РФ, ее граждан и организаций за пределами РФ.
Неотъемлемой частью дипломатической службы является консульская служба , обеспечивающая исполнение консульских функций:
Защита прав и интересов представляемого государства и его граждан (физических и юридических лиц), а также оказание им помощи и содействия;
Содействие развитию торговых, экономических, культурных и научных связей между представляемым государством и государством пребывания;
Распространение официальной информации о внешней и внутренней политике представляемого государства;
Выдача виз иностранным гражданам;
Выдача паспортов гражданам представляемого государства;
Осуществление нотариальных действий;
Регистрация актов гражданского состояния;
Рассмотрение вопросов гражданства; соответствующие функции в отношении морских судов представляемого государства;
Осуществление правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам;
Ведение учета граждан представляемого государства, находящихся в пределах консульского округа.
Дипломатическая и консульская службы РФ регулируются и регламентируются соответствующими актами международного права. Наиболее важные из них - Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г. 1 и Венская конвенция о консульских сношениях 1963 г. 2
Практическая деятельность дипломатических служащих и консульских работников осуществляется в центральном аппарате МИД России, в дипломатических представительствах и консульских учреждениях РФ за рубежом, в представительствах РФ при международных (межгосударственных и межправительственных) организациях, в представительствах МИД России на территории РФ, а также в некоторых подведомственных ему организациях.
По мнению А. Ф. Ноздрачёва, наиболее общее отличие специальных видов государственной службы, в том числе и военной, от общегражданской государственной службы заключается в предназначении этих видов государственной службы, т. е. в выполняемых ими функциях и задачах 1 . Для всех специальных видов государственной службы, включая и военную, характерны следующие признаки:
Специфика выполняемых задач и функций;
Наличие специальных принципов в организации службы;
Особые условия службы, нередко сопряженные с риском;
Наличие профессиональной специфики;
Особые служебные обязанности (защита жизни и здоровья людей, обеспечение безопасности граждан и установленного порядка управления, прав и публичных интересов граждан, материальных ценностей, охрана общественного порядка и правопорядка и т. д.);
Наличие особых дисциплинарных уставов, положений о дисциплине, учитывающих особенности должностных функций и условия службы сотрудников;
Особые условия и порядок поступления на службу, ее прохождения, присвоения специальных званий, проведение испытательного срока, аттестации, ротации, прекращения службы;
Наличие определенного в нормативных административно-правовых актах статуса государственных служащих с установленным кругом прав и обязанностей;
Особый порядок привлечения к видам правовой ответственности (прежде всего административной и материальной);
Специальное обеспечение (денежное содержание, социальные льготы, форменная одежда, знаки различия и т. п.).
Государственная гражданская служба соотносится с другими видами государственной службы, установленными федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации», а также с муниципальной службой. Регламентированная в законах взаимосвязь различных видов государственной службы и муниципальной службы позволяет типовым образом регулировать государственно-служебные отношения (это, в свою очередь, обеспечивает систематизацию правовых предписаний и их непротиворечивость). Также общие нормы создают условия для реализации единой государственной кадровой политики в системе государственной службы, а также, что не маловажно, - для должностного роста гражданина в целом в системе государственной службы.
Подробный анализ организации и прохождения гражданской службы, правового статуса гражданского служащего будет дан в последующих темах.
Военная служба . Законом о системе государственной службы введено новое понятие военной службы.
Военная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях или не на воинских должностях в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента РФ, в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства.
Это определение, представленное в ст. 6 федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», на момент написания данного пособия еще не применяется, поскольку не принят специальный федеральный закон «О военной службе Российской Федерации». В указанном законе представлено иное понятие военной службы.
Военная служба - особый вид федеральной государственной службы, исполняемой
Гражданами, не имеющими гражданства (подданства) иностранного государства, - в Вооруженных Силах РФ и внутренних войсках Министерства внутренних дел РФ, в инженерно-технических, дорожно-строительных воинских формированиях при федеральных органах исполнительной власти (другие войска) и в спасательных воинских формированиях федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области гражданской обороны (воинские формирования), Службе внешней разведки РФ, органах федеральной службы безопасности, органах государственной охраны, органах военной прокуратуры (с 1 января 2017 г.), военных следственных органах Следственного комитета РФ (с 1 января 2017 г.) и федеральном органе обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти РФ (органы), воинских подразделениях федеральной противопожарной службы и создаваемых на военное время специальных формированиях;
Гражданами, имеющими гражданство (подданство) иностранного государства, и иностранными гражданами – в Вооруженных Силах РФ и воинских формированиях.
Практика правового регулирования государственной службы в Советском Союзе и РФ традиционно связывала друг с другом две разнородные группы отношений - воинскую обязанность и военную службу.
Развитие военной службы в России. На территории России воинская обязанность впервые была введена послеОктябрьской революции 1917 г. декретом ВЦИК от 29 мая 1918 г. «Опринудительном наборе в Рабоче-Крестьянскую Красную Армию» 1 . Воинская обязанность была закреплена в Конституции РСФСР 1918 г. 2 В дальнейшем был принят систематизированный акт - декрет ВЦИК и СНК от 28 сентября 1922 г. «Об обязательной воинской повинности для всех граждан РСФСР мужского пола» 3 . Уточнения в порядок выполнения воинской обязанности были внесены законом СССР от 18 сентября 1925 г. «Об обязательной военной службе» 1 , законом СССР от 1 сентября 1939 г. «О всеобщей воинской обязанности» 2 . Последним законодательным актом СССР о воинской обязанности был закон СССР «О всеобщей воинской обязанности» от 12 октября 1967 г. 3 , действие которого сохранялось некоторое время и после распада СССР на территории РФ.
Воинская обязанность установлена в целях реализации гражданами РФ обязанности по защите Отечества в соответствиис ч. 1 ст. 59 Конституции РФ. Целью воинской обязанности является обеспечение Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов личным составом в мирное время, а также в периоды мобилизационного развертывания, военного положения и в военное время.
Воинская обязанность не распространяется на иностранцев и лиц без гражданства, проживающих на территории РФ.
Формами исполнения воинской обязанности признаются: воинский учет; обязательная подготовка к военной службе; призыв на военную службу; прохождение военной службы по призыву; пребывание в запасе; призыв на военные сборы и прохождение военных сборов в период пребывания в запасе.
В настоящее время вопросы воинской обязанности и военной службы регулируются федеральным законом от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» 4 , а также иными федеральными законами и нормативными правовыми актами.
Федеральным законом от 11 ноября 2003 г. № 141-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» 5 закон «О системе государственной службы Российской Федерации» был дополнен статьей, предусматривающей в Российской Федерации возможность поступления иностранных граждан на военную службу по контракту и прохождение ими военной службы.
Правовая норма, разрешающая привлечение к военной службе в РФ по контракту лиц, не являющихся гражданами РФ, позволяет ускорить решение проблемы перехода к комплектованию Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов на преимущественно контрактной основе. Кроме того, она позволяет решать проблемы укомплектования воинских частей, дислоцированных в Таджикистане, Армении и других государствах, образовавшихся на постсоветском пространстве.
Включение данной нормы создало немало правовых проблем и коллизий, поскольку в законе о системе государственной службы (ст. 1) государственная служба определяется как «профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации». Вызывает недоумение и включение данной статьи в главу, посвященную системе управления государственной службой, а не в главу, раскрывающую общие положения о государственной службе, в том числе содержащую определение военной службы (ст. 6).
В соответствии с п. 1 ст. 2 федерального закона «О воинской обязанности и военной службе Российской Федерации» военную службу граждане проходят в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях, органах и создаваемых на военное время специальных воинских формированиях, перечень которых является исчерпывающим.
Особенности организации военной службы в Вооруженных силах России и других военных организациях . Вооруженные Силы РФ созданы на основе Вооруженных Сил Союза ССР. Правовой основой создания Вооруженных Сил РФ явились указ Президента РФ от 7 мая 1992 г. № 466 «О создании Вооруженных Сил Российской Федерации» 1 и распоряжение Президента РФ от 17 мая 1992 г. № 219-рп «Об организационных мерах по созданию Министерства обороны Российской Федерации и Вооруженных Сил Российской Федерации» 1 . В вышеназванном Указе подчеркивается, что одним из принципов строительства Вооруженных Сил РФ является создание многонациональной кадровой армии, комплектуемой на основе сочетания военной службы по призыву с военной службой по контракту.
Согласно Военной доктрине РФ 2 Вооруженные Силы РФ составляют ядро военной организации государства и основу обеспечения его военной безопасности. В военную организацию государства включены также другие войска, воинские формирования и органы, предназначенные для выполнения задач военной безопасности военными методами, а также органы военного управления. В военную организацию государства также входит часть оборонно-промышленного и научного комплексов страны, предназначенная для обеспечения задач военной безопасности – подготовки к вооруженной защите и вооруженной защите России.
Вооруженные Силы РФ - государственная военная организация, составляющая основу обороны РФ (ст. 10 федерального закона «Об обороне» 3). Вооруженные Силы РФ предназначены для отражения агрессии, направленной против РФ, для вооруженной защиты целостности и неприкосновенности территории РФ, а также для выполнения задач в соответствии с международными договорами РФ. В мирное время Вооруженные Силы обеспечивают военную безопасность РФ. Задачи, решаемые Вооруженными Силами РФ и другими войсками по обеспечению военной безопасности и по отражению вооруженного нападения (агрессии) на РФ, а также ее союзников, определены Военной доктриной РФ.
Часть состава Вооруженных Сил РФ может входить в объединенные вооруженные силы или находиться под объединенным командованием в соответствии с международными договорами РФ.
Вооруженные Силы РФ состоят из центральных органов военного управления, объединений, соединений, воинских частей и организаций, которые входят в виды и рода войск Вооруженных Сил РФ, в тыл Вооруженных Сил РФ и в войска, не входящие в виды и рода войск Вооруженных Сил РФ.
Вооруженные Силы РФ состоят из трех видов Вооруженных Сил (сухопутные войска, воздушно-космические силы, Военно-морской флот), двух отдельных родов войск (Ракетные войска стратегического назначения, Воздушно-десантные войска).
Руководство Вооруженными Силами РФ осуществляет Президент РФ - Верховный главнокомандующий Вооруженными Силами РФ. Верховный главнокомандующий Вооруженными Силами РФ в пределах своих полномочий издает приказы и директивы, обязательные для исполнения Вооруженными Силами РФ, другими войсками, воинскими формированиями и органами.
Управление Вооруженными Силами РФ осуществляет министр обороны РФ через Министерство обороны РФ. Генеральный штаб Вооруженных Сил РФ является основным органом оперативного управления Вооруженными Силами РФ. Вооруженные Силы РФ включают три вида: Военно-воздушные силы; Военно-морской флот; Сухопутные войска.
Управление в Вооруженных Силах РФ осуществляется специально для этого учрежденными государством военными органами, являющимися составной, но относительно обособленной частью исполнительной власти. Управление осуществляют центральные органы управления, органы управления объединений, соединений, воинских частей, военных комиссариатов (территориальные органы военного управления), начальники гарнизонов (старшие морские начальники), военные коменданты.
Федеральными законами «О Федеральной службе безопасности» 1 , «О внешней разведке» 2 и «О государственной охране» 1 установлено, что сотрудниками указанных органов могут быть только граждане РФ.
Военная служба в пограничных органах предусмотрена в соответствии с федеральным законом от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности». Согласно указу Президента РФ от 11 марта 2003 г. № 308 «О мерах по совершенствованию государственного управления в области безопасности Российской Федерации» 2 пограничные органы и войска переданы в состав ФСБ РФ.
Основное назначение войсковых подразделений пограничных органов состоит в защите и охране Государственной границы 3 , тем самым решаются задачи военной безопасности - защита неприкосновенности территории РФ, охрана и защита природных ресурсов и др. Пограничные органы совместно с Вооруженными Силами РФ участвуют в отражении агрессии против РФ, а также привлекаются к выполнению иных задач в области обороны государства. Задачи и функции пограничных органов реализуются через различные виды деятельности: войсковую, разведывательную, оперативно-розыскную, режимно-пропускную и др.
Согласно федеральному закону от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации» 4 Федеральная служба безопасности РФ (ФСБ России) является федеральным органом исполнительной власти. Она создает территориальные органы безопасности и органы безопасности в войсках, осуществляет руководство ими и организует их деятельность, непосредственно реализует основные направления деятельности органов федеральной службы безопасности, которыми являются контрразведывательная деятельность и борьба с преступностью.
Федеральным законом от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране» 5 установлено, что под государственной охраной понимается функция федеральных органов государственной власти в сфере обеспечения безопасности объектов государственной охраны, осуществляемая на основе совокупности правовых, организационных, охранных, режимных, оперативно-розыскных, технических и иных мер.
Федеральным органом охраны является Федеральная служба охраны России (ФСО России). Анализ Концепции национальной безопасности и Военной доктрины РФ позволяет сделать вывод, что ФСО России в широком смысле также участвует в решении задач военной безопасности, поскольку, реализуя функции охраны высших должностных лиц государства, обеспечивает поддержание внутриполитической стабильности, защиты конституционного строя и решение других задач.
Внутренние войска Министерства внутренних дел РФ подчинены министру внутренних дел РФ и предназначены для обеспечения безопасности личности, общества и государства, защиты прав и свобод человека и гражданина от преступных и иных противоправных посягательств (ст. 1 федерального закона от 6 февраля 1997 г. № 27-ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» 2). Они состоят из соединений и воинских частей оперативного назначения и воинских частей специального назначения.
Основное назначение внутренних войск заключается в устранении внутренних угроз военной безопасности РФ. Во внутренних вооруженных конфликтах они действуют в составе объединенных (разноведомственных) группировок войск и сил, участвуя в основном в противодиверсионных специальных действиях, задачами которых являются: охрана тыла действующей объединенной группировки, коммуникаций, противодействие диверсионным группам противника и их уничтожение и др. При агрессии против РФ внутренние войска участвуют в территориальной обороне, а также оказывают содействие Вооруженным Силам РФ по отражению агрессии.
Войска гражданской обороны , входящие в состав сил гражданской обороны, являются воинскими формированиями, специально предназначенными для решения задач в области гражданской обороны (ст. 15 федерального закона от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ «О гражданской обороне» 1).
Деятельность Войск гражданской обороны осуществляется с момента объявления состояния войны, фактического начала военных действий или введения Президентом РФ военного положения на территории РФ или в отдельных ее местностях, а также в мирное время при стихийных бедствиях, эпидемиях, эпизоотиях, крупных авариях, катастрофах, ставящих под угрозу здоровье населения и требующих проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ.
В состав военной организации государства входят инженерно-технические и дорожно-строительные воинские формирования. Данные формирования структурно входят в Федеральное агентство специального строительства, правовое положение которого определено указом Президента РФ от 16 августа 2004 г. № 1084 «Вопросы Федерального агентства специального строительства» 2 .
Служба специальных объектов при Президенте РФ, являющаяся федеральным органом обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти РФ, также входит в военную организацию государства.
В соответствии с федеральным законом от 21 декабря 1994г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» 3 к личному составу Государственной противопожарной службы относятся военнослужащие, состоящие на штатных воинских должностях в Федеральной противопожарной службе (ст. 7) - Государственной противопожарной службе МЧС России.
В структуру военной организации будут включены создаваемые на военное время специальные формирования, правовое положение которых будет определяться законодательством военного времени.
На должностях военных прокуроров и следователей военную службу по контракту проходят офицеры (разд. VI закона РФ от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О Прокуратуре Российской Федерации» 1).
Федеральным конституционным законом от 23 июня 1999 г. № 1-ФКЗ «О военных судах Российской Федерации» 2 установлено, что на должности судей военных судов, Военной коллегии и предусмотренные штатным расписанием государственные должности работников аппаратов военных судов, Военной коллегии и Судебного департамента назначаются военнослужащие, прикомандированные, соответственно, к военным судам, Верховному суду РФ и Судебному департаменту.
В настоящее время обсуждается вопрос о демилитаризации военных судов и прокуратуры, т. е. о приостановлении военной службы лицам, находящимся на должностях военных судей и прокуроров.
По способу поступления военная служба делится на военную службу по призыву и на военную службу по контракту.
Военную службу по призыву проходят:
а) солдаты и матросы, сержанты и старшины, зачисленные на военную службу по призыву;
б) офицеры, призванные на военную службу из запаса.
Курсанты военных образовательных учреждений профессионального образования до заключения контракта имеют статус военнослужащих, проходящих военную службу по призыву.
Военную службу по контракту проходят военнослужащие, заключившие контракт о прохождении военной службы.
В ходе военной реформы предполагается начать и осуществить переход на смешанную систему комплектования, под которой понимается сочетание обязательного (обязательно-добровольного) призыва граждан на военную службу со службой добровольной - по контракту.
Приходится констатировать, что регулирование военной службы осуществляется нормативными актами, не соответствующими закону о системе государственной службы РФ.
Иные виды государственной службы. Третьим видом государственной службы федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» первоначально называл правоохранительную службу (службу в правоохранительных органах).
Правоохранительная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, защите прав и свобод человека и гражданина.
Следует обратить внимание, что в определении понятий «военная служба» и «правоохранительная служба» законодатель явно отошел от их трактовки в рамках, заданных определением понятия «государственная служба» (которые, напротив, восприняты при определении понятия «государственная гражданская служба»).
Для установления содержания понятия «правоохранительная служба» необходимо обратиться к анализу понятия «правоохранительные органы». Сегодня существует широкая и узкая трактовка этого понятия. Широкая, особенно распространенная в 1980-х годах, к правоохранительным органам относила суд, прокуратуру, милицию, органы юстиции, государственной безопасности, арбитража, нотариата, органы народного контроля, ведомственные инспекции и др. В 1990-е годы к их числу «добавили» добровольные народные дружины, общественные пункты охраны порядка, частные охранные и детективныеструктуры, но исключили судебные органы.
С. В. Антонов характеризует правоохранительную службу как вид федеральной государственной службы, которая представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан на государственных должностях в государственных органах и учреждениях, осуществляющих правоохранительные функции, а именно: прокурорский надзор, оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное расследование преступлений, обеспечение безопасности и охрану общественного порядка, исполнение судебных решений по уголовным, гражданским, административным и арбитражным делам 1 .
Содержательная сторона правоохранительной деятельности часто суживается, ограничивается уголовно-правовыми мерами борьбы с преступностью. Иногда к этому добавляется и деятельность по поддержанию порядка: патрулирование на улицах и в общественных местах, контроль за проведением массовых мероприятий (уличных шествий, митингов, пикетирования). Безусловно, упомянутые меры можно считать составной частью правоохранительной деятельности, но правоохрана включает и многие другие функции: защиту политических, имущественных, социальных и других прав граждан, обеспечение законности функционирования государственных структур, хозяйственных органов и общественных формирований и т. п. 2
Правоохранительная служба отнесена к федеральной государственной службе, вместе с тем в соответствии с п. «л» ст. 72 Конституции РФ кадры правоохранительных находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Налицо - очередная правовая коллизия, требующая законодательного разрешения.
Длительное время (2003-2015 гг.) федеральный законодатель, несмотря на несколько попыток разработать проект федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации», так и не внес его в Государственную Думу Федерального Собрания РФ. Причинами этого было нежелание руководителей различных правоохранительных органов унифицировать организацию правоохранительной службы, правовой статус правоохранителя. Для каждого правоохранительного органа существовало свое особое законодательство, что обусловило обособление и иных видов государственной службы, не отнесенных законодательством к государственной гражданской и военной службе.
Такое положение вещей обусловило принятие федерального закона № 262-ФЗ, в соответствии с которым понятие «правоохранительная служба» было исключено из текста закона о системе государственной службы. Вместо единообразной правоохранительной службы появились неопределенные иные виды государственной службы, учреждение которых осуществляется путем принятия специального федерального закона о таком виде службы.
Ряд из таких законов был принят ранее.
Служба в таможенных органах. 21 июля 1997 г. был принят федеральный закон № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации». Появление этого закона было обусловлено той ролью, которую играла Федеральная таможенная служба России (на тот момент - Государственный таможенный комитет РФ) в формировании доходной части государственного бюджета. С другой стороны, закон стал первым и единственным из принятых федеральных законов, определившем государственную службу в конкретном специализированном органе.
Подтаможенной службой в данном законе понимается особый вид государственной службы граждан, осуществляющих профессиональную деятельность по реализации функций, прав и обязанностей таможенных органов, входящих в систему правоохранительных органов РФ.
Таможенные органы как правоохранительные органы выполняют следующие функции:
Борьбу с контрабандой, нарушениями таможенных правил и налогового законодательства (относящегося к товарам, перемещаемым через таможенную границу);
Пресечение незаконного оборота через таможенную границу наркотических средств, оружия, предметов художественного, исторического и археологического достояния народов Российской Федерации и зарубежных стран, объектов интеллектуальной собственности, животных и растений, находящихся под угрозой исчезновения, других товаров.
В таможенных органах учреждаются как должности государственной гражданской службы, так и должности сотрудников таможенных органов, а также должности работников. Деятельность лиц, замещающих первые должности, регулируется законодательством о государственной гражданской службе, сотрудников - законом № 114-ФЗ, работников - Трудовым кодексом Российской Федерации 1 .
Организационно-кадровые преобразования, осуществленные в 2000-е гг., существенно изменили распределение должностей в таможенных органах. Все больше в полномочиях ФТС России появляется тех, где функционал должен исполняться федеральными гражданскими служащими. Правоохранительное содержание профессиональной деятельности сужается и переносится для исполнения в должности других государственных органов. Сама Федеральная таможенная служба в настоящее время находится в ведении Правительства Российской Федерации.
Служба в органах внутренних дел. В рамках реформы Министерства внутренних дел Российской Федерации, инициатива которой была озвучена Президентом РФ Д.А. Медведевым 2 , были приняты ряд федеральных законов, в том числе «О полиции» 3 , «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» 4 .
Служба в органах внутренних дел – федеральная государственная служба, представляющая собой профессиональную служебную деятельность граждан РФ на должностях в органах внутренних дел РФ, а также на должностях, не являющихся должностями в органах внутренних дел, в случаях и на условиях, которые предусмотрены законом № 342-ФЗ, другими федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации.
В.Б. Гайдов предлагал рассматривать понятие государственной службы в органах внутренних дел в более широком смысле: государственная служба в органах внутренних дел – разновидность общественно-полезной деятельности гражданского общества и самостоятельный вид федеральной государственной службы Российской Федерации, которая находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, носящая специальный, публичный характер, функционирующая в единой системе органов внутренних дел как органов исполнительной власти, за денежное вознаграждение сотрудниками как государственными служащими, замещающими соответствующие должности и осуществляющими профессиональную деятельность (выполнение должностных обязанностей) по обеспечению исполнения МВД России своих полномочий государственного управления в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны правопорядка, создания гарантий общественной безопасности, борьбы с правонарушениями 1 .
К иным видам государственной службы можно отнести:
Государственную службу в органах и учреждениях прокуратуры 2 ;
Государственную службу в органах и учреждениях исполнения наказания (уголовно-исполнительной системе) 3 ;
Государственную службу в органах Федеральной службы судебных приставов России 1 ;
Государственную службу в органах Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков России 2 .
Альтернативная гражданская служба. Россия была первым в мире государством, которое ввело институт альтернативной службы. Освобождение от военной службы по религиозным убеждениям стало практиковаться в России еще в XVIII в.: в 1787 г. императорским Указом меннонитам была предоставлена льгота - освобождение от военной службы 3 . Последующие решения о введении всеобщей воинской повинности обусловили принятие в 1880 г. циркуляра о привлечении меннонитов к обязательной, но не военной, службе. Это была, как правило, работа в особых лесных командах (лесниками, объездчиками), пожарных отрядах и мастерских морского ведомства 4 . На обязанных рабочих распространялись правила призыва на военную службу, но по своей сути это была гражданская служба, организация которой возлагалась на ведомство Управления землеустройства и государственных имуществ, неподчиненное Вооруженным силам империи. Впоследствии к меннонитам были присоединены представители других религиозных течений.
В 1903 г. альтернативная служба была регламентирована в Австралии, 1916 г. - Великобритании, 1917 г. - Дании.
4 января 1919 г. в Советской России был издан декрет «Об освобождении от воинской повинности по религиозным убеждениям» 5 . Решение об освобождении и направлении на альтернативную службу принимали суды. Действие данного декрета продолжалось до 1939 г. Интересно, что в этот же период действие своих законов об альтернативной службе приостановили большинство принявших ранее такие законы государств.
В 1993 г., в принятой Конституции РФ было закреплено право российских граждан на замену военной службы альтернативной гражданской. В развитие этой нормы был принят федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 113-ФЗ «Об альтернативной гражданской службе» 1 .
Альтернативная гражданская служба - особый вид трудовой деятельности в интересах общества и государства, осуществляемой гражданами взамен военной службы по призыву.
Граждане проходят альтернативную гражданскую службу индивидуально, а также в составе групп или формирований в организациях:
Подведомственных федеральным органам исполнительной власти;
Подведомственных органам исполнительной власти субъектов РФ;
Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов в качестве гражданского персонала.
Гражданин имеет право на замену военной службы по призыву альтернативной гражданской службой в случаях, если:
Несение военной службы противоречит его убеждениям или вероисповеданию;
Он относится к коренному малочисленному народу, ведет традиционный образ жизни, осуществляет традиционное хозяйствование и занимается традиционными промыслами.
Срок альтернативной гражданской службы составляет от 18 до 21 месяца. На альтернативную гражданскую службу направляются граждане мужского пола в возрасте от 18 до 27 лет, которые не пребывают в запасе, имеют право на замену военной службы по призыву альтернативной гражданской службой, лично подали заявление в военный комиссариат о желании заменить военную службу по призыву альтернативной гражданской службой и в отношении которых призывной комиссией принято соответствующее решение.
Организация альтернативной гражданской службы осуществляется специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, определяемыми Президентом РФ и Правительством РФ в соответствии со своими полномочиями (Министерство здравоохранения и социального развития РФ, Министерство обороны РФ).
Деятельность граждан, проходящих альтернативную гражданскую службу, регулируется Трудовым кодексом Российской Федерации, но не признается принудительной.
Вместе с тем поскольку альтернативная гражданская служба представляет собой равноценную военной службе по призыву замену (обязательной заменой!), организация призыва осуществляется теми же государственными структурами, альтернативная гражданская служба должна быть включена в систему государственной службы как самостоятельный вид.
Государственная служба российского казачества. С конца 1980-х гг. в России началось возрождение традиций, культуры и быта казаков, появились казачьи организации. Начиная с 1991 г. в отношении российского казачества было принято более 100 законодательных и нормативно-правовых актов.
16 июля 1992 г. Верховный Совет РФ принял постановление «О реабилитации казачества» 1 . В 1994 г. был создан Совет поделам казачества при президенте РФ (упразднен в 1997 г., в 2009 г. воссоздан). Совет по делам казачества является совещательным и консультативным органом при Президенте РФ, образованным в целях содействия реализации государственной политики в отношении российского казачества 2 .
В 1995 г. были разработаны правовые основы государственной службы казачества, а уже в 1996 г. первое казачье войско - Волжское - приняло на себя обязательства по несению государственной службы.
5 декабря 2005 г. был принят федеральный закон № 154-ФЗ «О государственной службе российского казачества» 1 . Уникальностьданного закона заключается в отсутствии у него предмета регулирования: понятие «государственная служба российского казачества» оказалось не определено.
Вместе с тем данным законом определяются организационные и правовые основы несения российским казачеством государственной службы.
Российское казачество - граждане РФ, являющиеся членами казачьих обществ - добровольных объединений граждан, образованных в форме некоммерческой организации и внесенных в государственный реестр казачьих обществ в РФ.
Прохождение государственной службы разных видов осуществляется в соответствии с законодательством и предполагает некоторые особенности:
1) для прохождения военной службы российское казачество направляется, как правило, в соединения и воинские части Вооруженных Сил РФ, которым присвоены традиционные казачьи наименования, во внутренние войска Министерства внутренних дел РФ, в пограничные органы;
2) для прохождения государственной службы любого вида необходимо, чтобы казачье общество было зарегистрировано в установленном порядке;
3) прохождению государственной службы предшествуют:
Заключение договоров (соглашений) федеральными органами исполнительной власти, их территориальными органами, органами исполнительной власти субъекта РФ, органами местного самоуправления муниципального образования с казачьими обществами;
Принятие российским казачество обязательств по несению государственной службы установленного вида.
3 июля 2008 г. Президентом РФ была принята концепция государственной политики РФ в отношении российского казачества 2 , в которой говорится, чтоцелями государственной политики РФ в отношении казачества являются: становление и развитие государственной и иной службы российского казачества; возрождение и развитие духовно-культурных основ российского казачества, семейных традиций, осуществление патриотического воспитания казачьей молодежи.
Сегодня казачьи общества (хуторские, станичные, городские, юртовые, окружные (отдельские), войсковые) и общественные объединения российского казачества созданы на территории более 70 субъектов РФ. Российское казачество насчитывает около 7 млн человек.
В России 11 реестровых войсковых казачьих обществ (Волжское, Сибирское, Забайкальское, Терское, Уссурийское, Всевеликое войско Донское, Енисейское, Оренбургское, Кубанское, Иркутское, Центральное казачье войско), а также отдельный Северо-Западный казачий округ, окружное казачье общество «Балтийский отдельный казачий округ – Балтийский казачий союз».
В России действуют 24 казачьих кадетских корпуса, более тысячи казачьих классов в общеобразовательных учреждениях, в которых учатся более 40 тысяч воспитанников.
Кроме того, в стране существуют 150 военно-патриотических и военно-спортивных клубов и более 500 казачьих фольклорных ансамблей. Ежегодно в масштабе страны проводятся мероприятия, связанные с военно-патриотическим воспитанием казачьей молодежи.
Государственная служба Российской Федерации - профессиональная служебная деятельность граждан РФ на должностях государственной службы.
Государственная служба РФ делится на следующие виды:
- государственная гражданская служба;
- военная служба;
- правоохранительная служба;
- федеральная государственная служба.
В свою очередь государственная гражданская служба подразделяется на:
- федеральную государственную гражданскую службу;
- государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации.
Схематично это выглядит следующим образом.
Несколько подробнее охарактеризуем вышеуказанные виды государственной службы. Начнем с государственной гражданской службы.
Государственная гражданская служба Российской Федерации - вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан РФ на должностях государственной гражданской службы РФ по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи) .
В свою очередь, федеральная государственная гражданская служба - профессиональная служебная деятельность граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности РФ .
В настоящую категорию госслужащих попадает значительное число российского чиновничества – от работников Аппарата Правительства РФ, федеральных министерств, агентств и служб (кроме тех, сотрудники которых находятся на военной и правоохранительной службах) до работников территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
Государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации - профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта РФ по обеспечению исполнения полномочий субъекта РФ, а также полномочий государственных органов субъекта РФ и лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ .
К таковым относятся практически все чиновники субъектов федерации. Например, в Москве – это сотрудники департаментов, их территориальных управлений, префектур, управ и др.
Следующим видом госслужбы РФ является военная служба . Это профессиональная служебная деятельность граждан на воинских должностях или не на воинских должностях в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента РФ, в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства .
Наиболее ярким отличительным признаком является то, что гражданам, находящимся на ней, присваиваются воинские звания. Также стоит отметить, что военная служба в России имеет место быть не только в Министерстве обороны РФ, но и в Федеральной службе безопасности Российской Федерации, Федеральной службе охраны Российской Федерации и др.
Третьим видом российской государственной службы выступает правоохранительная служба , представляющая собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина .
Гражданам, находящимся на правоохранительной службе присваиваются специальные звания и классные чины (например, лейтенант полиции, капитан внутренней службы, майор юстиции). Настоящий вид госсужбы, например, имеет место быть в органах внутренних дел, Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков.
Особняком стоит федеральная государственная служба , представляющая собой профессиональную служебную деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий РФ, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности РФ .
Сюда подпадает основная часть сотрудников прокуратуры (прокуроры, заместители и помощники прокуроров), Следственного комитета Российской Федерации (руководители следственных органов, заместители и следователи) и др.
Таким образом, поступив на ту или иную разновидность госсужбы, человек становится государственным служащим.
Федеральный государственный служащий - гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета .
Государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации - гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. В случаях, предусмотренных федеральным законом, государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации может получать денежное содержание (вознаграждение) также за счет средств федерального бюджета .
П. 2. ст. 5 Федерального закона от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации».
П. 3. ст. 5 Федерального закона от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации».
Ст. 6 Федерального закона от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации».
Ст. 7 Федерального закона от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации».
Ст. 4 Федерального закона от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации».
П. 1 ст. 10 Федерального закона от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации».
П. 2 ст. 10 Федерального закона от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации».
Правоохранительная служба - вид федеральной государственной службы в Российской Федерации , который ранее предусматривался в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина . В настоящее время вместо термина «правоохранительная служба» в законодательстве используется выражение «федеральная служба иных видов» (отличающихся от гражданской и военной) . В то же время данный термин продолжает использоваться в юридической доктрине для обозначения службы на должностях сотрудников в правоохранительных органах.
Гражданам, занимавшим должности правоохранительной службы, присваивались специальные звания и классные чины .
Государственные органы, где предусматривалась правоохранительная служба
Правоохранительная служба предусматривалась в следующих государственных органах (в некоторых одновременно с военной и государственной гражданской службами):
- ГФС России (сотрудники, имеющие специальные звания, состоят в кадрах МВД);
- ФТС России (оперативные сотрудники, дознаватели, а также руководящий состав таможен);
- другие органы, к которым может быть прикомандирован государственный служащий правоохранительной службы.
Условия прохождения службы
Условия прохождения правоохранительной службы регулировались федеральными законами и иными нормативными актами, касающимися конкретных ведомств (например, закон «О полиции», закон «О прокуратуре» и т.д.). Какого-либо общего закона или иного нормативного акта о правоохранительной службе не существовало.
Можно выделить ряд общих условий прохождения правоохранительной службы:
- Возраст поступающего на правоохранительную службу должен быть не менее 18 лет;
- Поступающий на правоохранительную службу должен быть способен по своим личным качествам и состоянию здоровья исполнять возложенные на него обязанности;
- Поступающий на правоохранительную службу должен не иметь судимости;
- Государственный служащий правоохранительной службы не должен находиться в близком родстве или свойстве с другим государственным служащим связано с подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;
- Государственный служащий правоохранительной службы должен иметь гражданство России.
Сходство с другими видами госслужбы
Правоохранительная служба занимает промежуточное положение между
