С какими целями проводится административная реформа. Цели и результаты административной реформы в России: формальность или шаг вперед
Административная реформа в современной России: понятие, предпосылки и цели.
Под "административной реформой" принято понимать преобразования в системе органов исполнительной власти с целью создания реально действующей единой системы исполнительной власти, работающей в "автоматическом режиме" в интересах общества. Объектом реформы стали федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, государственные организации при органах исполнительной власти, иные системы управления, обладающие государственно-властными полномочиями.
1. повышение качества и доступности государственных услуг;
2. ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;
3. повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.
Правовые основы реализации административной реформы в РФ.
Характеристика этапов реализации административной реформы.
Первый этап (1992-1993 гг.)
Об идеях проведения административной реформы, о конкретных мероприятиях по их реализации написано немало, особенно в периодической печати и в юридической литературе*(7). Исследователи административной реформы четко выделяют несколько этапов, на каждом из которых ставились и решались определенные задачи*(8).
На первом этапе были предприняты меры по департизации государственного аппарата и формированию конкретных федеральных органов исполнительной власти, которые по своей типологии и компетенции ничем не отличались от советских министерств и ведомств.
Второй этап административной реформы (1996-1998 гг.)
В сентябре 1996 г. Президенту РФ была представлена аналитическая записка под названием "О проблеме слабой управляемости государственными процессами". В ней в качестве основной проблемы выделялась и обосновывалась необходимость подготовки концепции новой системы исполнительной власти и обеспечения правового порядка в государственном управлении*(9).
Ключевые идеи этой записки нашли отражение в Послании Президента РФ на 1997 год "Порядок во власти - порядок в стране".
С 27 по 30 мая 1997 г. состоялось совещание под условным названием "Круглый стол", где обсуждались проблемы, которые необходимо решить в ходе административной реформы.
Основным результатом этого совещания было создание пяти рабочих групп экспертов по подготовке Концепции административной реформы. С сентября 1996 г. по май 1997 г. были подготовлены 12 вариантов Концепции административной реформы.
В Концепции в качестве основных обозначались следующие проблемы:
гражданин и власть;
исполнительная власть: новые функции;
проблемы государственной службы;
коррупция в системе управления.
13 марта 1998 г. в Администрации Президента РФ состоялось обсуждение проекта Концепции административной реформы. Участники совещания высказали убеждение, что до 2000 г. к ее практической реализации приступать нецелесообразно.
Текст Концепции был вручен в мае 1998 г. новому Председателю Правительства РФ С.В. Кириенко с целью опубликования, но он не был опубликован.
Третий этап административной реформы (1999-2000 гг.)
С осени 1999 г. центр разработок проблем административной реформы переместился из Администрации Президента РФ в Центр стратегических разработок (Центр Г. Грефа) - предвыборный штаб В.В. Путина как действующего Председателя Правительства РФ.
В начале 2000 г. Центр подготовил Концепцию государственного строительства, вобравшую основные идеи Концепции административной реформы 1998 г.
В разделе "Власть и общество" констатировалась высокая степень дисгармоничности отношений между государственной властью и обществом.
В разделе "Отношения внутри системы власти" обосновывалось несоответствие устройства и особенно функционирования структур исполнительной власти основам конституционного строя Российской Федерации (демократическое, правовое, федеративное, социальное государство). Утверждалось, что исполнительный аппарат воспроизводит советскую систему управления.
В разделе "Политика изменений в государственной службе" утверждалось, что государственная служба должна создаваться на принципах "merit system" ("системы заслуг и достоинств"), открытости и доступности государственной службы.
Весной 2000 г. в реализации проекта Центра стратегических разработок наступило затишье в связи с выборами Президента РФ.
К осени того же года действительная причина торможения стала проясняться, в качестве приоритетов власти были выбраны другие задачи: укрепление вертикали власти, федеративных отношений, изменение верхней палаты Федерального Собрания РФ и т.д.
Административная реформа была в очередной раз отложена.
Четвертый этап административной реформы (2003-2005 гг.)
В Послании Президента РФ Федеральному собранию на 2003 год отмечалось, что "...бюрократия... обладает огромными полномочиями. Но находящееся в ее руках количество полномочий по-прежнему не соответствует качеству власти...; такая власть в значительной степени имеет своим источником не что иное, как избыточные функции госорганов". Это обстоятельство и составляло тот фон, на котором предстояло провести административную реформу. В Послании поставлена задача: "Надо провести радикальное сокращение функций госорганов. Конечно, это должно быть просчитано очень точно".
В Послании на 2004 год также было уделено внимание вопросам оптимизации функций федеральных органов исполнительной власти. Президент РФ подчеркнул, что государственные функции, уже признанные избыточными, не должны быть реанимированы на уровне субъектов РФ и муниципалитетов.
В 2003-2005 гг. административная реформа практически осуществляется по следующим направлениям:
оптимизация функций органов исполнительной власти и структуры исполнительной власти;
реформирование государственной службы;
совершенствование управленческих процедур;
создание административной юстиции.
В марте 2003 г. Президентом РФ были изданы указы, сразу названные в СМИ "указами об административной реформе". В Указе N 824 выделен комплекс целей, которыми должна руководствоваться в своей работе Комиссия по административной реформе Правительства РФ, созданная во исполнение этого Указа.
Постановлением Правительства РФ от 31.07.2003 N 451 утверждено Положение о Правительственной комиссии по проведению административной реформы. Комиссия является координационным органом Правительства РФ для обеспечения реализации приоритетных направлений административной реформы. На нее возложено предварительное рассмотрение проектов федеральных законов, других нормативных правовых актов и предложений по вопросам: исключения дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти; организационного разделения функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам и др.
Распоряжением Правительства РФ от 21.05.2004 N 682-р при Правительственной комиссии по проведению административной реформы созданы рабочие группы по вопросам оптимизации структуры и функций подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных учреждений, федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных казенных предприятий, действующих в соответствующих сферах государственного регулирования.
В целях совершенствования государственного управления, оптимизации структуры и упорядочения функций федеральных органов исполнительной власти в 2004 г. образована Комиссия при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления, которая является постоянно действующим консультативным органом (Указ Президента РФ от 16.07.2004 N 910 "О мерах по совершенствованию государственного управления"). При Комиссии образованы три межведомственных рабочих группы по основным вопросам административной реформы: реформирование государственной службы, системы и структуры федеральных органов исполнительной власти и др.
Оптимизация и упорядочение функций федеральных органов исполнительной власти; изменение их системы, структуры и режима функционирования; простота и эффективность работы государственных органов; совершенствование отношений между ними и хозяйствующими субъектами; демократизация управления, его открытость и доступность для граждан - объявлены в качестве главных целей административной реформы. Достижение этих целей требует новых соотношений, с одной стороны, между централизацией, децентрализацией и деконцентрацией, с другой - между формами и методами правового регулирования разных сфер общественной жизни.
Успешное проведение административной реформы зависит не только от организационного обеспечения, но и от выработки нового порядка организации и функционирования исполнительной власти. Поэтому конституционно-правовое и административно-правовое обеспечение мероприятий играет ключевую роль в ее осуществлении. Подготовка и принятие нормативных правовых актов - имманентная часть процесса реформирования исполнительной власти, самый необходимый его "инструмент".
Опыт проведения административных реформ в других странах показывает важность своевременной подготовки нормативных актов, особую потребность в правовых нормах для стабильного функционирования административных институтов.
Нормативно-правовое обеспечение административной реформы проводится в двух направлениях:
анализ (инвентаризация) нормативных правовых актов на предмет их соответствия потребностям административной реформы;
подготовка новых нормативных актов;
исполнение норм, вне зависимости от их содержания.
Однако "...важнейшими, пока еще не разрешенными, а во многом и не продуманными, вопросами остаются конституционно-правовые и административно-правовые параметры проводимой реформы"*(10).
Задача науки административного права состоит в выработке предложений по развитию административного законодательства в целях практической реализации намеченных мероприятий по осуществлению административной реформы. Ибо "юридическое "оформление политических предположений и инициатив - процесс необратимый и в то же время самый ответственный"*(11).
Пятый этап реформы связан с разработкой Программы административной реформы на период до 2010 г.
В соответствии с протоколом заседания Правительства РФ от 21.10.2004 Минэкономразвития России была подготовлена и представлена в Правительство РФ Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах и план мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах.
Распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 N 1789-р указанные документы одобрены.
Концепция административной реформы предусматривает:
реализацию комплекса мер в области внедрения в деятельность органов исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам;
внедрение стандартов государственных и муниципальных услуг;
разработку и внедрение административных и электронных административных регламентов;
повышение эффективности системы закупок для государственных и муниципальных нужд;
создание и реализацию особых механизмов регулирования в коррупционно опасных сферах;
создание механизмов досудебного обжалования и административного судопроизводства (административной юстиции);
завершение пересмотра избыточных и дублирующих функций органов исполнительной власти и устранение неэффективного государственного вмешательства в экономику;
реформу контрольно-надзорных органов, развитие системы аутсорсинга административно-управленческих процессов;
реформирование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти;
обеспечение прозрачности и эффективности взаимодействия органов исполнительной власти со структурами гражданского общества.
Концепция нацелена, прежде всего, на повышение способности исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления обеспечить достижение конкретных результатов в экономике и социальной сфере, а также рост качества и доступности государственных и муниципальных услуг, на снижение издержек от неэффективности государственных закупок.
Финансирование мероприятий административной реформы (2006-2008 гг.), проводимых федеральными органами исполнительной власти, предполагается производить за счет средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание соответствующих федеральных органов исполнительной власти.
Финансирование мероприятий административной реформы, проводимых в субъектах РФ, осуществляется в соответствии с законодательством субъектов РФ.
Основные мероприятия административной реформы 2006-2008 гг. будут осуществляться в четыре этапа.
I этап (конец 2005 г.) - разработка и принятие первоочередных нормативных правовых актов, упраздняющих избыточные и дублирующие функции органов исполнительной власти, разработка методической базы; координация действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.
II этап (2006 г.) - передача ряда государственных функций саморегулируемым организациям; передача части государственных организаций с федерального на региональный уровень; разработка нормативной базы для применения процедур управления по результатам; разработка стандартов массовых общественно значимых государственных услуг; разработка нормативных актов для совершенствования контроля и надзора процесса закупок для государственных нужд, аутсорсинга административно-управленческих процессов и др.
III этап (2007 г.) - ликвидация и приватизация избыточных государственных функций, разработка и внедрение большинства административных регламентов в федеральных и региональных органах исполнительной власти, внедрение процедур управления по результатам приоритетных стандартов государственных услуг и др.
IV этап (2008 г.) - корректировка нормативно-правовой базы реформы с учетом анализа накопленного опыта; обеспечение широкого внедрения успешного опыта государственного управления на региональном уровне; развитие форм участия гражданского общества в разработке и принятии решений органов исполнительной власти, мониторинг мероприятий административной реформы.
Для решения поставленных в проекте программы задач предусмотрены мероприятия по следующим разделам - "управление по результатам", "стандартизация и регламентация", "оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции", "повышение эффективности взаимодействия государства и общества", "модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти и мониторинг административной реформы" и др.
В качестве непосредственных результатов реализации Концепции предполагаются:
1) создание системы государственного управления, способной достигать общественно значимых измеримых целей;
2) снижение издержек на ведение бизнеса за счет сокращения административных барьеров (не менее чем в три раза);
3) создание новых рынков услуг для частного бизнеса в результате ухода государства из сфер экономики, где его присутствие нецелесообразно;
4) повышение качества и доступности государственных услуг для граждан;
5) повышение доверия граждан и бизнеса к государственным институтам.
В качестве приложения к Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах Правительством РФ утверждены показатели достижения целей административной реформы. В качестве таковых приведены следующие.
1. Оценка гражданами деятельности органов исполнительной власти по оказанию государственных услуг. Предполагается, что в результате проведения административной реформы степень удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных услуг повысится к 2008 г. до 50% и к 2010 г. - не менее чем до 70%.
Основным инструментом исследования количества и доступности государственных услуг признано проведение социологических опросов. В настоящее время существуют социологические методы определения удовлетворенности граждан количеством и доступностью государственных услуг, которые в значительной мере формируют отношение населения к деятельности органов исполнительной власти как на федеральном, так и на региональном уровне.
2. Уровень издержек бизнеса на преодоление административных барьеров. По данным научных исследований размер издержек бизнеса на преодоление административных барьеров в 2004 г. составил в среднем 8,5% выручки предприятия. В качестве целевого показателя реализации мероприятий административной реформы определено снижение доли издержек бизнеса на преодоление административных барьеров в выручке к 2008 г. до 3%.
3. Место Российской Федерации в международных рейтингах показателей качества государственного управления. В 2004 г. в международный рейтинг качества государственного управления входило 209 стран. Процентный ранг Российской Федерации по эффективности государственного управления в 2004 г. равнялся 48,1 единицы (из 100 возможных), по качеству государственного регулирования - 30,5 единицы (из 100 возможных).
Для оценки системы государственного управления в Российской Федерации предполагается использовать следующие показатели.
Эффективность государственного управления. Этот показатель определяет качество государственных услуг, качественные характеристики государственных институтов, компетенцию государственных служащих, уровень доверия к политике, проводимой Правительством, и др.
Качество государственного регулирования. Этот показатель связан с оценкой политики, проводимой в сфере государственного регулирования в экономике. С его помощью измеряются такие факторы, как государственное регулирование цен на товары и услуги, неадекватный контроль в данной сфере, избыточное регулирование бизнеса и др.
Реализация мероприятий административной реформы должна способствовать повышению качества государственного управления и государственного регулирования. В качестве целевых ориентиров по данным показателям в Концепции предполагается использовать значения, близкие к уровню государств Восточной Европы. Так, к 2008 г. предполагается достичь значения показателя эффективности государственного управления - 55 единиц, эффективности государственного регулирования - 60 единиц, а в 2010 г. - не менее 70 единиц по каждому из показателей.
В числе важных инструментов реализации административной реформы, с помощью которых должны достигаться поставленные цели, долгое время оставался спорным вопрос о механизме управления реализацией мероприятий административной реформы. В частности, федеральные органы исполнительной власти были не согласны с тем, что государственным заказчиком программы определялось Минэкономразвития России, которое, соответственно, направляло в ведомства своих менеджеров, а управление программой поручалось Дирекции программы. Серьезным недостатком программы был слабый охват регионального уровня управления в России*(12). Субъекты РФ пока пытались самостоятельно осуществлять преобразования в сфере государственного управления, как правило, ориентируясь на весьма нерезультативный федеральный опыт. Такая разобщенность не позволяла говорить о концептуальной определенности предполагаемых масштабных изменений.
Поставлен был под сомнение сам характер программы - федеральная целевая - как мало подходящий для мероприятий, результат которых четко не просматривается.
Федеральные органы исполнительной власти предлагали, выработав общие принципы, поручить им самим вести реформу на бюджетные средства, выделяемые им в рамках ведомственных программ. Привлекательность такого решения заключается в отсутствии необходимости изыскивать дополнительное финансирование. Кроме того, недопустимо, по их мнению, "внешнее управление" программой.
В Концепции четко определена система управления реализацией мероприятий административной реформы в 2006-2008 гг., которая должна гарантировать достижение поставленных целей, эффективность проведения каждого из мероприятий, а также долгосрочную устойчивость полученных результатов.
Ответственными за реализацию административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг. являются Правительственная комиссия по проведению административной реформы, комиссии по проведению административной реформы, создаваемые в субъектах РФ, федеральные органы исполнительной власти субъектов РФ.
Правительственная комиссия по проведению административной реформы в целях реализации Концепции на 2006-2008 годы:
обеспечивает согласование действий федеральных органов исполнительной власти, взаимодействие с органами исполнительной власти субъектов РФ, а также с заинтересованными организациями и общественными объединениями при проведении административной реформы;
заслушивает отчеты представителей федеральных органов исполнительной власти о выполнении возложенных на них задач по проведению административной реформы.
Правительственная комиссия имеет право:
запрашивать в установленном порядке у федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и организаций необходимые материалы по вопросам административной реформы.
Нормативно-правовую и методическую поддержку мероприятий по проведению административной реформы осуществляет уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти.
Для осуществления эффективного управления и контроля выполнения плана мероприятий на федеральном уровне в каждом федеральном органе исполнительной власти определены должностные лица и соответствующие подразделения, ответственные за проведение административной реформы.
Федеральные органы исполнительной власти на основании Концепции и плана мероприятий от 25 октября 2005 года утвердили собственные планы по проведению административной реформы.
На региональном уровне управление, координация и контроль за ходом реализации мероприятий по проведению административной реформы осуществляются комиссиями по проведению административной реформы в субъектах РФ в соответствии с законодательством субъектов РФ.
В целях согласования планов и реализуемых мероприятий и исключения возможного дублирования федеральной целевой программы "Электронная Россия (2002-2004 годы)", федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)" и других федеральных программ созданы постоянно действующие координационные органы (советы). Координационные органы (советы) осуществляют согласование мероприятий данных программ с мероприятиями по проведению административной реформы.
Основные направления административной реформы в 2006 – 2010 гг.: содержание и результаты.
Основные направления административной реформы в 2011 – 2013 гг.: направления, плановые показатели, промежуточные и фактические результаты.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р утверждены Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах, а также План мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах, разработанные Минэкономразвития России по поручению Правительственной комиссии по проведению административной реформы .
В результате реализации мероприятий административной реформы в 2006-2010 годах предполагается рост удовлетворенности граждан качеством государственных услуг, снижение издержек бизнеса на преодоление административных барьеров, повышение позиции Российской Федерации по основным международным рейтингам эффективности государственного управления.
1. К ведению Государственной Думы относятся:
а) дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации;
б) решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации;
в) заслушивание ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой <13>;
г) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;
д) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;
е) назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом;
ж) объявление амнистии;
з) выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности.
2. Государственная Дума принимает постановления по вопросам, отнесенным к ее ведению Конституцией Российской Федерации.
3. Постановления Государственной Думы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией Российской Федерации.
8. Перечислите формы взаимодействия Государственной Думы с иными органами государственной власти:
9. Укажите основания для роспуска депутатов Государственной Думы рф -
Государственная Дума распускается после трехкратного отклонения представленных ей Президентом РФ кандидатур Председателя Правительства РФ; 2) Государственная Дума может быть распущена Президентом РФ, если Председатель Правительства РФ поставил перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству РФ, а она откажет Правительству РФ в доверии; 3) Государственная Дума может быть распущена Президентом РФ, если она в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству РФ. В случае роспуска Государственной Думы Президент РФ назначает дату новых выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска предыдущей.
3.3.1. Административные реформы
1. «Административная реформа» - реформа системы государственного управления.
2. Укажите правовые основы разработки и реализации административной реформы:
3. Перечислите цели административной реформы и показатели оценки их достижения:
Целями административной реформы в Российской Федерации в 2005 – 2010 годах являются: Повышение качества и доступности государственных услуг; Ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства; Повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти. Для достижения данных целей необходимо решение ниже представленных задач: Внедрение принципов и процедур по управлению результатами в органах исполнительной власти; Внедрение и разработка стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти; Реализация единой вертикально интегрированной автоматизированной системы мониторинга результативной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по достижению важнейших показателей социально-экономического развития Российской Федерации и исполнения ими своих полномочий. Создание многофункциональных центров по предоставлению государственных и муниципальных услуг; Организация предоставления государственных услуг в электронной форме; Оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти; Улучшение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение деятельности органов исполнительной власти; Модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти; -Формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.
Модернизация экономики невозможна без проведения глубоких преобразований в области государственного и муниципального управления вследствие того, что эффективность деятельности бизнес-сообщества напрямую зависит от качества работы органов власти. С целью преодоления разрыва между социально-экономическим потенциалом и уровнем государственного управления в России проводится Административная реформа, направленная на кардинальное увеличение результатов деятельности органов государственной власти. В ходе реализации реформы планируется проведение мероприятий, направленных на повышение профессионализма чиновников, устранение излишнего государственного вмешательства в экономику, а также борьбу с коррупцией.
4 . Какой вид приобрела система федеральных органов исполнительной власти РФ в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г., на каком принципе она базируется? Вертикальный вид, принцип демократии
- под функциями по разработке государственной политики и обеспечению правового регулирования понимается издание на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц;
- под функцией по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ;
- под функциями по контролю и надзору понимаются: осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;
выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов
Административная реформа
- деятельность органов власти всех уровней, направленная на повышение эффективности их работы, качества предоставляемых гражданам и организациям услуг и формирование благоприятной среды для развития бизнеса.
Цели проведения административной реформы в Российской Федерации:
1) повышение качества и доступности государственных услуг;
2) ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;
3) повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.
Учитывая цели, задачи и широкий уровень компетенции, административную реформу необходимо рассматривать как деятельность органов власти всех уровней, направленную на повышение эффективности их работы, качества предоставляемых гражданам и организациям услуг и формирование благоприятной среды для развития бизнеса.
При этом в законодательстве определены 8 направлений
проведения административной реформы в Российской Федерации:
- управление по результатам;
- стандартизация и регламентация;
- предоставление государственных услуг на базе многофункциональных центров;
- предоставление информации о государственных услугах и государственных услуг в электронной форме;
- оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции;
- повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества;
- модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;
- обеспечение административной реформы.
Целью управления по результатам является внедрение методов и процедур управления, ориентированного на результат, и проектного управления в органах власти всех уровней.
Внедрение механизмов управления, ориентированного на результат, позволит повысить эффективность использования ресурсов и ответственность органов власти за результаты работы и достижение целевых показателей.
С этой целью необходимо обеспечить:
- создание и внедрение комплексной системы ведомственного и межведомственного планирования и проектного управления по целям и результатам деятельности, конкурентного распределения ресурсов между ведомствами и контроля за достижением результатов их деятельности;
- разработку ключевых измеримых показателей эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти по основным направлениям их деятельности в соответствии со стратегическими целями государства;
- внедрение технологий и процедур целеполагания, обеспечивающих привязку целей к конкретным исполнителям, выработку показателей, позволяющих адекватно оценить степень достижения поставленных целей и действия исполнителей, предпринимаемые для достижения этих целей;
- разработку и внедрение управленческого учета, позволяющего распределять ресурсы по поставленным задачам, а также обеспечивать контроль за достижением результатов и определять персональную ответственность руководителей и должностных лиц за решение указанных задач;
- разработку и внедрение системы внутреннего аудита, позволяющей оценивать эффективность деятельности структурных подразделений и должностных лиц, ответственных за решение поставленных задач, а также проводить оценку эффективности бюджетных расходов;
- внедрение системы регулярной оценки рисков, препятствующих достижению намеченных целей;
- внедрение механизмов управления подведомственными органам исполнительной власти организациями.
Административно-управленческие процессы в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации недостаточно организованы и часто не эффективны. Качество этих процессов может быть существенно улучшено путем их модернизации, опирающейся на разработку и внедрение административных регламентов с использованием возможностей информационно-коммуникационных технологий.
В связи с этим, необходимо разработать и внедрить стандарты государственных услуг, административных регламентов, а также совершенствовать имеющихся и создавать новые эффективные механизмы досудебного обжалования действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц.
Административный регламент
- это правовой документ, упорядочивающий деятельность органов власти, уполномоченных на организацию и проведение проверок юридических лиц и предпринимателей, а также оказание общественно значимых услуг и исполнение функций.
Государственные (муниципальные) услуги
- услуги, которые предоставляются физическим лицам и организациям по их запросу федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами управления государственных внебюджетных фондов Российской Федерации или местными администрациями в рамках их компетенции.
В целях повышения качества предоставления государственных услуг при взаимодействии граждан и организаций с государственными и муниципальными органами власти создаются многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг.
Многофункциональные центры обеспечивают предоставление комплекса государственных услуг федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в режиме "единого окна". При этом взаимодействие, необходимое для оказания государственной услуги (включая необходимые согласования, получение выписок, справок и т.п.), происходит без участия заявителя.
Размещение актуальных, достоверных, легко доступных и исчерпывающих сведений о порядке предоставления государственных услуг, требованиях, предъявляемых к заявителям и представляемым документам, а также обеспечение актуализации этих сведений являются востребованной задачей для получателей услуг.
Решение этой задачи может быть осуществлено посредством создания системы порталов государственных услуг, объединяющих в единое информационное пространство данные о государственных услугах, оказываемых федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Через Интернет-порталы граждане должны иметь возможность получать государственные и муниципальные услуги.
Наличие у органов исполнительной власти значительного числа избыточных функций и неэффективные механизмы их реализации являются серьезным препятствием интенсивному развитию предпринимательства, подрывают доверие бизнеса к государственной власти.
Решение этой проблемы предполагает ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования за счет оптимизации функций органов исполнительной власти, и формирование эффективных механизмов противодействия коррупции.
Одной из ключевых проблем функционирования системы исполнительной власти в Российской Федерации является информационная закрытость органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также отсутствие обратной связи с гражданами и организациями.
В связи с этим, необходимо повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
Не менее важной задачей в рамках проведения административной реформы является создание эффективной системы мониторинга показателей деятельности субъектов бюджетного планирования, развитие нормативно-правовой и методической базы системы информационно-статистического обеспечения органов исполнительной власти.
Наконец, достижение целей административной реформы требует формирования необходимого организационного, информационного, кадрового и ресурсного обеспечения, совершенствования механизмов распространения успешного опыта государственного и муниципального управления.
С. БУЯНСКИЙ,
прокурор международно-правового управления Генеральной прокуратуры России, соискатель НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре
ЦЕЛИ И СОДЕРЖАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ В РОССИИ
В конце XX в. многие государства мира проводили крупномасштабные реформы государственного управления (США, Канада, Великобритания, Германия, Франция, Япония, Китай, Австралия, Бразилия, Венгрия, Нидерланды, Польша, Финляндия).
Основной причиной этих реформ стало осознание необходимости решения одной или нескольких из следующих комплексных задач:
повышения эффективности системы государственных органов;
превращения государства в ответственного работодателя, способного привлечь необходимое число служащих высокой квалификации и в то же время контролировать издержки на их содержание;
повышение доверия населения и частного сектора к государству.
Главная область административной реформы роль государства в обществе, структура органов государственного управления, повышение эффективности и результативности деятельности государственного аппарата, управление государственной службой, реформа финансового управления, подотчетность и прозрачность государственного аппарата.
Административная реформа политический инструмент реформирования публичного управления или, как говорят, самогó государственного аппарата. Административную реформу можно сравнить с предвыборной агитацией или предвыборной кампанией. Именно при подготовке и во время проведения выборов различные политические силы, партии, политические деятели дают обещания, формируют новые взгляды, строят планы реформирования общества и государства. И, как известно, после выборов быстро забываются данные в период предвыборной борьбы обещания, остаются прежние проблемы, а разочарование избирателей становится глубже. Так и с административной реформой: она политическое шоу, хотя и должна быть тесно связана с административным правом. Административная реформа должна изменить административное право, вывести его на новый уровень законодательного обеспечения, концептуального оформления и политического смысла.
Главные цели административной реформы «разведение» государственных функций, сокращение и повышение эффективности государственного аппарата, борьба с коррупцией, создание компактного правительства, совершенствование государственного управления. Сколько подобных проектов, задач и целей многочисленных реформ провозглашалось в последние годы? И что получилось? Ответы на эти и многие другие аналогичные вопросы будут, очевидно, противоречить официально провозглашенным результатам политико-экономического развития страны.
Административная реформа должна иметь административно-правовое измерение, иными словами, ее результаты (и промежуточные, и окончательные) становятся предметом административно-правового регулирования. Содействует ли административная реформа совершенствованию административного права? Ответить на этот вопрос можно только утвердительно. Весьма значительные результаты первого этапа административной реформы могут показать, как представляется, взаимосвязь целей и желаний авторов административной реформы, намеренных улучшить «деятельности госаппарата» и «повысить квалификацию государственных служащих», определить хотя бы самые общие контуры будущей модели административно-правового регулирования и системы административного права.
Первые высказывания об административной реформе, проводимой в постсоветской России, встречаются в середине 90-х гг. прошлого столетия. Специалисты отмечают, что проводимая в настоящее время административная реформа уходит своими корнями в те годы. В 19961998 гг. было разработано 13 вариантов административной реформы; один из них востребован сегодня для проведения глубоких преобразований в системе организации административной власти.
Административная реформа инициировалась самой политической и государственной властью. Сейчас уместно сопоставить условия появления и проведения административной реформы. Для этого целесообразно вспомнить некоторые программные тезисы выступления В.В. Путина 12 февраля 2004 г.: в конце XX столетия в России Конституция страны и федеральные законы «утратили во многих регионах качество актов высшей юридической силы», «региональные парламенты принимали законы вразрез с конституционными принципами и федеральными нормами», «федеральные акты применялись избирательно, что называется, по собственному усмотрению», появление «произвола властей, от которого страдали люди», «отдельные регионы фактически оказались вне единой правовой и финансово-фискальной системы государства, перестали отчислять налоги в федеральный бюджет, требовали создания так называемых собственных золотовалютных резервов, собственных энергетических, таможенных систем, региональных денежных единиц» 1 . Что было достигнуто за прошедшие четыре года: «восстановлен конституционный правопорядок, укреплена а по сути, отстроена заново вертикаль федеральной исполнительной власти», «восстановлено единое правовое пространство страны», пресечены опасные процессы деградации государственной власти, ослабления армии, разрушения правоохранительных органов, других силовых структур, «идут кардинальные по своей сути изменения в системе правосудия» 2 .
Административная реформа рассматривается и как средство усиления эффективности государства. По мнению одного из авторов концепции административной реформы, Л. Якобсона, в настоящее время «проводится технократическая реформа, нацеленная на повышение эффективности госаппарата» 3 . Например, Г. Греф считает неправильным, что структура Правительства дублируется в его аппарате, а затем и в Администрации Президента 4 .
Административная реформа с концептуальной точки зрения должна способствовать позитивному развитию административного законодательства, самого административного права, многих его институтов. Однако на практике в настоящее время произошло лишь изменение структурной организации исполнительной власти, перестройка системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. Например, планировалось провести реструктуризацию Правительства, формирование структуры кабинета министров, дать глубокий анализ реального сектора экономики, изучить социальную сферу, поддержать науку, подготовить квалифицированные кадры 5 .
Под административной реформой понимаются на первый взгляд сходные и взаимосвязанные, но все же разные преобразования в отдельных сферах государственного управления. Можно выделить несколько типичных представлений о содержании административной реформы:
модернизация государственной власти, включающая в себя реформу законодательной, исполнительной и судебной власти;
реформа административно-территориального устройства государства;
разграничение полномочий и предметов ведения между федеральной, региональной и муниципальной властью;
реформа государственной службы;
реформа функций и структуры исполнительной власти.
Первые две реформы не входят в содержание административной реформы. Они не направлены на радикальный пересмотр функций исполнительной, законодательной и судебной власти и касаются, в частности, совершенствования процедур реализации функций судебной власти, приведения в соответствие с ними судебной системы, а для законодательной власти в большей степени связаны с изменением порядка формирования представительных органов власти избранием членов Совета Федерации или формированием Государственной Думы и региональных представительных органов власти по смешанному (пропорциональному и мажоритарному принципу).
Изменение административно-территориального устройства, которое на данной стадии в основном связано с объединением субъектов Российской Федерации, не затрагивает полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, а лишь приводит к закреплению функций, осуществляемых исполнительной властью двух регионов, за органами исполнительной власти объединенного субъекта Российской Федерации.
Остальные из перечисленных выше три реформы и составляют административную реформу в широком смысле слова.
Основным содержанием разграничения полномочий и предметов ведения между федеральной, региональной и муниципальной властью является закрепление за каждым уровнем власти четких функций, обеспеченных финансовыми ресурсами, исходя из принципа субсидиарности, т. е. закрепления функции за минимально необходимым уровнем власти. Одна из главных проблем этой части реформы, имеющей значение для успеха административной реформы в целом, состоит в том, что она производна от определения функций, остающихся за государством и исполнительной властью на всех уровнях. Поэтому проведенное законом разграничение полномочий между федеральной, региональной и муниципальной властью нельзя рассматривать как окончательное, и оно будет пересмотрено после определения необходимых функций государства 6 .
Реформа государственной службы состоит в пересмотре статуса государственных служащих и порядка прохождения ими государственной службы, что делает государство конкурентоспособным работодателем, а государственных служащих эффективными исполнителями функций государства в этом ее основное значение для административной реформы.
Реформа функций и структуры исполнительной власти представляет собой административную реформу в собственном смысле слова. Она состоит из двух частей оперативной и институциональной.
Оперативная составляющая заключается в отказе от избыточных функций, совершенствовании порядка реализации необходимых государственных функций, построении системы и структуры исполнительной власти, соответствующей новым функциям, исключающим между ними конфликт интересов.
Институциональная часть реформы состоит в создании механизмов предотвращения появления новых избыточных функций, закреплении процедур исполнения необходимых функций, обеспечении информационной открытости власти, закреплении стандартов качества оказания государственных услуг.
Таким образом, административная реформа в узком смысле может быть определена как процесс пересмотра функций исполнительной власти, закрепления необходимых и упразднения избыточных функций, создания адекватной функциям структуры и системы исполнительной власти, а также институциональных изменений в системе государственного управления. Целью является создание системы эффективного исполнения государственных функций, обеспечивающей высокие темпы экономического роста и общественного развития.
Конечная цель современных административных реформ определяется в совершенствовании способности государства реализовывать политику, предписанную законом. Данные реформы имеют своей целью устранение препятствий, с которыми сталкиваются правительства при попытке изменить направления социальной и отраслевой политики.
1 См.: Программное выступление Владимира Путина перед доверенными лицами 12 февраля 2004 г. «Время неопределенности и тревожных ожиданий прошло» // Рос. газета. 2004. 13 февраля.
2 Там же.
5 См.: Лашкина Е. Первые пять шагов премьера: Михаил Фрадков обнародовал свою программу // Российская газета. 2004. 6 марта.
6 См.: Князев С. Д. Принципы административного права Российской Федерации: Отраслевой формат и юридическое значение // Гос. и право. 2003. № 10. С. 39.
Вопрос 3. Административная реформа: понятие, цели и задачи, направления реализации
Административная реформа в современной России: понятие, предпосылки и цели.
Под "административной реформой" принято понимать преобразования в системе органов исполнительной власти с целью создания реально действующей единой системы исполнительной власти, работающей в "автоматическом режиме" в интересах общества. Объектом реформы стали федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, государственные организации при органах исполнительной власти, иные системы управления, обладающие государственно-властными полномочиями.
повышение качества и доступности государственных услуг;
ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;
повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.
Правовые основы реализации административной реформы в РФ.
Характеристика этапов реализации административной реформы.
Первый этап (1992-1993 гг.)
Об идеях проведения административной реформы, о конкретных мероприятиях по их реализации написано немало, особенно в периодической печати и в юридической литературе*(7) . Исследователи административной реформы четко выделяют несколько этапов, на каждом из которых ставились и решались определенные задачи*(8) .
На первом этапе были предприняты меры по департизации государственного аппарата и формированию конкретных федеральных органов исполнительной власти, которые по своей типологии и компетенции ничем не отличались от советских министерств и ведомств.
Второй этап административной реформы (1996-1998 гг.)
В сентябре 1996 г. Президенту РФ была представлена аналитическая записка под названием "О проблеме слабой управляемости государственными процессами". В ней в качестве основной проблемы выделялась и обосновывалась необходимость подготовки концепции новой системы исполнительной власти и обеспечения правового порядка в государственном управлении*(9) .
Ключевые идеи этой записки нашли отражение в Послании Президента РФ на 1997 год "Порядок во власти - порядок в стране".
С 27 по 30 мая 1997 г. состоялось совещание под условным названием "Круглый стол", где обсуждались проблемы, которые необходимо решить в ходе административной реформы.
Основным результатом этого совещания было создание пяти рабочих групп экспертов по подготовке Концепции административной реформы. С сентября 1996 г. по май 1997 г. были подготовлены 12 вариантов Концепции административной реформы.
В Концепции в качестве основных обозначались следующие проблемы:
гражданин и власть;
исполнительная власть: новые функции;
проблемы государственной службы;
коррупция в системе управления.
13 марта 1998 г. в Администрации Президента РФ состоялось обсуждение проекта Концепции административной реформы. Участники совещания высказали убеждение, что до 2000 г. к ее практической реализации приступать нецелесообразно.
Текст Концепции был вручен в мае 1998 г. новому Председателю Правительства РФ С.В. Кириенко с целью опубликования, но он не был опубликован.
Третий этап административной реформы (1999-2000 гг.)
С осени 1999 г. центр разработок проблем административной реформы переместился из Администрации Президента РФ в Центр стратегических разработок (Центр Г. Грефа) - предвыборный штаб В.В. Путина как действующего Председателя Правительства РФ.
В начале 2000 г. Центр подготовил Концепцию государственного строительства, вобравшую основные идеи Концепции административной реформы 1998 г.
В разделе "Власть и общество" констатировалась высокая степень дисгармоничности отношений между государственной властью и обществом.
В разделе "Отношения внутри системы власти" обосновывалось несоответствие устройства и особенно функционирования структур исполнительной власти основам конституционного строя Российской Федерации (демократическое, правовое, федеративное, социальное государство). Утверждалось, что исполнительный аппарат воспроизводит советскую систему управления.
В разделе "Политика изменений в государственной службе" утверждалось, что государственная служба должна создаваться на принципах "merit system" ("системы заслуг и достоинств"), открытости и доступности государственной службы.
Весной 2000 г. в реализации проекта Центра стратегических разработок наступило затишье в связи с выборами Президента РФ.
К осени того же года действительная причина торможения стала проясняться, в качестве приоритетов власти были выбраны другие задачи: укрепление вертикали власти, федеративных отношений, изменение верхней палаты Федерального Собрания РФ и т.д.
Административная реформа была в очередной раз отложена.
Четвертый этап административной реформы (2003-2005 гг.)
В Послании Президента РФ Федеральному собранию на 2003 год отмечалось, что "...бюрократия... обладает огромными полномочиями. Но находящееся в ее руках количество полномочий по-прежнему не соответствует качеству власти...; такая власть в значительной степени имеет своим источником не что иное, как избыточные функции госорганов". Это обстоятельство и составляло тот фон, на котором предстояло провести административную реформу. В Послании поставлена задача: "Надо провести радикальное сокращение функций госорганов. Конечно, это должно быть просчитано очень точно".
В Послании на 2004 год также было уделено внимание вопросам оптимизации функций федеральных органов исполнительной власти. Президент РФ подчеркнул, что государственные функции, уже признанные избыточными, не должны быть реанимированы на уровне субъектов РФ и муниципалитетов.
В 2003-2005 гг. административная реформа практически осуществляется по следующим направлениям:
оптимизация функций органов исполнительной власти и структуры исполнительной власти;
реформирование государственной службы;
совершенствование управленческих процедур;
создание административной юстиции.
В марте 2003 г. Президентом РФ были изданы указы, сразу названные в СМИ "указами об административной реформе". В Указе N 824 выделен комплекс целей, которыми должна руководствоваться в своей работе Комиссия по административной реформе Правительства РФ, созданная во исполнение этого Указа.
Постановлением Правительства РФ от 31.07.2003 N 451 утверждено Положение о Правительственной комиссии по проведению административной реформы. Комиссия является координационным органом Правительства РФ для обеспечения реализации приоритетных направлений административной реформы. На нее возложено предварительное рассмотрение проектов федеральных законов, других нормативных правовых актов и предложений по вопросам: исключения дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти; организационного разделения функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам и др.
Распоряжением Правительства РФ от 21.05.2004 N 682-р при Правительственной комиссии по проведению административной реформы созданы рабочие группы по вопросам оптимизации структуры и функций подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных учреждений, федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных казенных предприятий, действующих в соответствующих сферах государственного регулирования.
В целях совершенствования государственного управления, оптимизации структуры и упорядочения функций федеральных органов исполнительной власти в 2004 г. образована Комиссия при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления, которая является постоянно действующим консультативным органом (Указ Президента РФ от 16.07.2004 N 910 "О мерах по совершенствованию государственного управления"). При Комиссии образованы три межведомственных рабочих группы по основным вопросам административной реформы: реформирование государственной службы, системы и структуры федеральных органов исполнительной власти и др.
Оптимизация и упорядочение функций федеральных органов исполнительной власти; изменение их системы, структуры и режима функционирования; простота и эффективность работы государственных органов; совершенствование отношений между ними и хозяйствующими субъектами; демократизация управления, его открытость и доступность для граждан - объявлены в качестве главных целей административной реформы. Достижение этих целей требует новых соотношений, с одной стороны, между централизацией, децентрализацией и деконцентрацией, с другой - между формами и методами правового регулирования разных сфер общественной жизни.
Успешное проведение административной реформы зависит не только от организационного обеспечения, но и от выработки нового порядка организации и функционирования исполнительной власти. Поэтому конституционно-правовое и административно-правовое обеспечение мероприятий играет ключевую роль в ее осуществлении. Подготовка и принятие нормативных правовых актов - имманентная часть процесса реформирования исполнительной власти, самый необходимый его "инструмент".
Опыт проведения административных реформ в других странах показывает важность своевременной подготовки нормативных актов, особую потребность в правовых нормах для стабильного функционирования административных институтов.
Нормативно-правовое обеспечение административной реформы проводится в двух направлениях:
анализ (инвентаризация) нормативных правовых актов на предмет их соответствия потребностям административной реформы;
подготовка новых нормативных актов;
исполнение норм, вне зависимости от их содержания.
Однако "...важнейшими, пока еще не разрешенными, а во многом и не продуманными, вопросами остаются конституционно-правовые и административно-правовые параметры проводимой реформы"*(10) .
Задача науки административного права состоит в выработке предложений по развитию административного законодательства в целях практической реализации намеченных мероприятий по осуществлению административной реформы. Ибо "юридическое "оформление политических предположений и инициатив - процесс необратимый и в то же время самый ответственный"*(11) .
Пятый этап реформы связан с разработкой Программы административной реформы на период до 2010 г.
В соответствии с протоколом заседания Правительства РФ от 21.10.2004 Минэкономразвития России была подготовлена и представлена в Правительство РФ Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах и план мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах.
Распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 N 1789-р указанные документы одобрены.
Концепция административной реформы предусматривает:
реализацию комплекса мер в области внедрения в деятельность органов исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам;
внедрение стандартов государственных и муниципальных услуг;
разработку и внедрение административных и электронных административных регламентов;
повышение эффективности системы закупок для государственных и муниципальных нужд;
создание и реализацию особых механизмов регулирования в коррупционно опасных сферах;
создание механизмов досудебного обжалования и административного судопроизводства (административной юстиции);
завершение пересмотра избыточных и дублирующих функций органов исполнительной власти и устранение неэффективного государственного вмешательства в экономику;
реформу контрольно-надзорных органов, развитие системы аутсорсинга административно-управленческих процессов;
реформирование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти;
обеспечение прозрачности и эффективности взаимодействия органов исполнительной власти со структурами гражданского общества.
Концепция нацелена, прежде всего, на повышение способности исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления обеспечить достижение конкретных результатов в экономике и социальной сфере, а также рост качества и доступности государственных и муниципальных услуг, на снижение издержек от неэффективности государственных закупок.
Финансирование мероприятий административной реформы (2006-2008 гг.), проводимых федеральными органами исполнительной власти, предполагается производить за счет средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание соответствующих федеральных органов исполнительной власти.
Финансирование мероприятий административной реформы, проводимых в субъектах РФ, осуществляется в соответствии с законодательством субъектов РФ.
Основные мероприятия административной реформы 2006-2008 гг. будут осуществляться в четыре этапа.
I этап (конец 2005 г.) - разработка и принятие первоочередных нормативных правовых актов, упраздняющих избыточные и дублирующие функции органов исполнительной власти, разработка методической базы; координация действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.
II этап (2006 г.) - передача ряда государственных функций саморегулируемым организациям; передача части государственных организаций с федерального на региональный уровень; разработка нормативной базы для применения процедур управления по результатам; разработка стандартов массовых общественно значимых государственных услуг; разработка нормативных актов для совершенствования контроля и надзора процесса закупок для государственных нужд, аутсорсинга административно-управленческих процессов и др.
III этап (2007 г.) - ликвидация и приватизация избыточных государственных функций, разработка и внедрение большинства административных регламентов в федеральных и региональных органах исполнительной власти, внедрение процедур управления по результатам приоритетных стандартов государственных услуг и др.
IV этап (2008 г.) - корректировка нормативно-правовой базы реформы с учетом анализа накопленного опыта; обеспечение широкого внедрения успешного опыта государственного управления на региональном уровне; развитие форм участия гражданского общества в разработке и принятии решений органов исполнительной власти, мониторинг мероприятий административной реформы.
Для решения поставленных в проекте программы задач предусмотрены мероприятия по следующим разделам - "управление по результатам", "стандартизация и регламентация", "оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции", "повышение эффективности взаимодействия государства и общества", "модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти и мониторинг административной реформы" и др.
В качестве непосредственных результатов реализации Концепции предполагаются:
1) создание системы государственного управления, способной достигать общественно значимых измеримых целей;
2) снижение издержек на ведение бизнеса за счет сокращения административных барьеров (не менее чем в три раза);
3) создание новых рынков услуг для частного бизнеса в результате ухода государства из сфер экономики, где его присутствие нецелесообразно;
4) повышение качества и доступности государственных услуг для граждан;
5) повышение доверия граждан и бизнеса к государственным институтам.
В качестве приложения к Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах Правительством РФ утверждены показатели достижения целей административной реформы. В качестве таковых приведены следующие.
1. Оценка гражданами деятельности органов исполнительной власти по оказанию государственных услуг. Предполагается, что в результате проведения административной реформы степень удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных услуг повысится к 2008 г. до 50% и к 2010 г. - не менее чем до 70%.
Основным инструментом исследования количества и доступности государственных услуг признано проведение социологических опросов. В настоящее время существуют социологические методы определения удовлетворенности граждан количеством и доступностью государственных услуг, которые в значительной мере формируют отношение населения к деятельности органов исполнительной власти как на федеральном, так и на региональном уровне.
2. Уровень издержек бизнеса на преодоление административных барьеров. По данным научных исследований размер издержек бизнеса на преодоление административных барьеров в 2004 г. составил в среднем 8,5% выручки предприятия. В качестве целевого показателя реализации мероприятий административной реформы определено снижение доли издержек бизнеса на преодоление административных барьеров в выручке к 2008 г. до 3%.
3. Место Российской Федерации в международных рейтингах показателей качества государственного управления. В 2004 г. в международный рейтинг качества государственного управления входило 209 стран. Процентный ранг Российской Федерации по эффективности государственного управления в 2004 г. равнялся 48,1 единицы (из 100 возможных), по качеству государственного регулирования - 30,5 единицы (из 100 возможных).
Для оценки системы государственного управления в Российской Федерации предполагается использовать следующие показатели.
Эффективность государственного управления. Этот показатель определяет качество государственных услуг, качественные характеристики государственных институтов, компетенцию государственных служащих, уровень доверия к политике, проводимой Правительством, и др.
Качество государственного регулирования. Этот показатель связан с оценкой политики, проводимой в сфере государственного регулирования в экономике. С его помощью измеряются такие факторы, как государственное регулирование цен на товары и услуги, неадекватный контроль в данной сфере, избыточное регулирование бизнеса и др.
Реализация мероприятий административной реформы должна способствовать повышению качества государственного управления и государственного регулирования. В качестве целевых ориентиров по данным показателям в Концепции предполагается использовать значения, близкие к уровню государств Восточной Европы. Так, к 2008 г. предполагается достичь значения показателя эффективности государственного управления - 55 единиц, эффективности государственного регулирования - 60 единиц, а в 2010 г. - не менее 70 единиц по каждому из показателей.
В числе важных инструментов реализации административной реформы, с помощью которых должны достигаться поставленные цели, долгое время оставался спорным вопрос о механизме управления реализацией мероприятий административной реформы. В частности, федеральные органы исполнительной власти были не согласны с тем, что государственным заказчиком программы определялось Минэкономразвития России, которое, соответственно, направляло в ведомства своих менеджеров, а управление программой поручалось Дирекции программы. Серьезным недостатком программы был слабый охват регионального уровня управления в России*(12) . Субъекты РФ пока пытались самостоятельно осуществлять преобразования в сфере государственного управления, как правило, ориентируясь на весьма нерезультативный федеральный опыт. Такая разобщенность не позволяла говорить о концептуальной определенности предполагаемых масштабных изменений.
Поставлен был под сомнение сам характер программы - федеральная целевая - как мало подходящий для мероприятий, результат которых четко не просматривается.
Федеральные органы исполнительной власти предлагали, выработав общие принципы, поручить им самим вести реформу на бюджетные средства, выделяемые им в рамках ведомственных программ. Привлекательность такого решения заключается в отсутствии необходимости изыскивать дополнительное финансирование. Кроме того, недопустимо, по их мнению, "внешнее управление" программой.
В Концепции четко определена система управления реализацией мероприятий административной реформы в 2006-2008 гг., которая должна гарантировать достижение поставленных целей, эффективность проведения каждого из мероприятий, а также долгосрочную устойчивость полученных результатов.
Ответственными за реализацию административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг. являются Правительственная комиссия по проведению административной реформы, комиссии по проведению административной реформы, создаваемые в субъектах РФ, федеральные органы исполнительной власти субъектов РФ.
Правительственная комиссия по проведению административной реформы в целях реализации Концепции на 2006-2008 годы:
обеспечивает согласование действий федеральных органов исполнительной власти, взаимодействие с органами исполнительной власти субъектов РФ, а также с заинтересованными организациями и общественными объединениями при проведении административной реформы;
заслушивает отчеты представителей федеральных органов исполнительной власти о выполнении возложенных на них задач по проведению административной реформы.
Правительственная комиссия имеет право:
запрашивать в установленном порядке у федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и организаций необходимые материалы по вопросам административной реформы.
Нормативно-правовую и методическую поддержку мероприятий по проведению административной реформы осуществляет уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти.
Для осуществления эффективного управления и контроля выполнения плана мероприятий на федеральном уровне в каждом федеральном органе исполнительной власти определены должностные лица и соответствующие подразделения, ответственные за проведение административной реформы.
Федеральные органы исполнительной власти на основании Концепции и плана мероприятий от 25 октября 2005 года утвердили собственные планы по проведению административной реформы.
На региональном уровне управление, координация и контроль за ходом реализации мероприятий по проведению административной реформы осуществляются комиссиями по проведению административной реформы в субъектах РФ в соответствии с законодательством субъектов РФ.
В целях согласования планов и реализуемых мероприятий и исключения возможного дублирования федеральной целевой программы "Электронная Россия (2002-2004 годы)", федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)" и других федеральных программ созданы постоянно действующие координационные органы (советы). Координационные органы (советы) осуществляют согласование мероприятий данных программ с мероприятиями по проведению административной реформы.
Основные направления административной реформы в 2006 – 2010 гг.: содержание и результаты.
Основные направления административной реформы в 2011 – 2013 гг.: направления, плановые показатели, промежуточные и фактические результаты.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р утверждены Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах, а также План мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах, разработанные Минэкономразвития России по поручению Правительственной комиссии по проведению административной реформы .
В результате реализации мероприятий административной реформы в 2006-2010 годах предполагается рост удовлетворенности граждан качеством государственных услуг, снижение издержек бизнеса на преодоление административных барьеров, повышение позиции Российской Федерации по основным международным рейтингам эффективности государственного управления.
