Основные функции государственных органов каждого вида. Функция государственного органа: к вопросу интерпретации. Реализация функций государства

Термин "функция" происходит от латинского слова functio, что переводится как "исполнение", "совершение". В гуманитарных и естественных науках данный термин используется в различных значениях и несет различную смысловую нагрузку. Например , в математике понятие "функция" определяется как "зависимая переменная величина" <1>. С помощью функции математически выражаются многообразные количественные закономерности в природе. В биологии функция рассматривается в качестве специфической деятельности какого-либо органа живого организма. В социологии же функция представляет собой "роль, которую выполняет определенный социальный институт или процесс по отношению к целому (например, функция государства, семьи в обществе)", а в филологии она может быть рассмотрена как "назначение, роль языковой единицы или элемента языковой структуры". И наконец, в кибернетике она предстает в виде направленного действия структурного элемента какой-либо системы. Таким образом, обратившись к разным изданиям энциклопедических и толковых словарей, мы, что интересно, можем увидеть часто совершенно схожие, различающиеся только в частностях, а иногда совершенно различные общие определения термина "функция", которые могут заинтересовать нас как представителей социально-гуманитарного знания, а именно как представителей юридической науки <2>.

<1> Советский энциклопедический словарь. М., 1990. С. 1453.
<2> Так, указанный "Советский энциклопедический словарь" под термином "функция" понимает "деятельность", "обязанность", "работу", "внешнее проявление свойств какого-либо объекта в данной системе отношений"; "Краткая философская энциклопедия" рассматривает термин "функция" в виде "обязанности", "круга деятельности" или, приводя определение И.В. Гете, в качестве существования, которое мыслимо нами в действии (Краткая философская энциклопедия. М., 1994. С. 468); "Толковый словарь русского языка" определяет "функцию" как "явление, зависящее от другого и изменяющееся по мере изменения этого другого явления" (философское определение), как "работу, производимую органом" (книжное определение), как "роль, значение чего-нибудь" (книжное определение), как "обязанность", "круг деятельности" (книжное определение) (Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1997. С. 858); "Словарь иностранных слов" предлагает рассматривать "функцию" как "обязанность", "круг деятельности", "назначение", "роль" (Словарь иностранных слов. М., 1981. С. 556).

Мы в интересующем нас контексте будем рассматривать понятие "функция" в качестве "социально значимых направлений деятельности государственного органа", "круга деятельности государственного органа, которая проявляется во внешней системе его отношений", "обязанности государственного органа производить определенную работу, действовать в определенном направлении". Любая социально значимая функция, призванная способствовать достижению целей и задач государственного управления и, таким образом, регулировать общественные отношения, используя различные социальные регуляторы, в том числе и право <3>, реализуется через соответствующую ей деятельность и осуществляется специальными государственными органами, уполномоченными на это законом, в рамках их исключительной компетенции, с использованием предоставленных законом полномочий. Причем, исходя из положений современного структурно-функционального анализа, необходимо помнить, что "функция обусловливается, порождается не элементом, ее исполняющим, а напротив, объективная потребность системы в той или иной деятельности определяет появление функции, а затем и реализующего ее органа" <4>.

<3> В данном случае государство рассматривается в качестве института гражданского общества, основным предназначением которого является поддержание существующей системы общественных отношений, их упорядочение и регулирование с помощью системы права, установленной и действующей в государстве, т.е. в рамках подхода, предложенного Л.И. Каском. См.: Каск Л.И. Функции и структура государства. М., 1969; Он же. Системный подход в познании государства и права // Правоведение. 1977. N 4.
<4> Спиридонов Л.И. Теория государства и права. М., 1995. С. 69.

Можно привести несколько различных определений понятия "функция" государственного органа и различных подходов к соотношению понятий "функция" и "деятельность", которая должна ей соответствовать.

Основным критерием при определении понятия "функция государственного органа" должна являться именно социально значимая направленность деятельности, и, собственно, поэтому сама деятельность должна быть социально значима и проявляться вовне данного органа. Она (деятельность) неизбежно определяется необходимостью достижения целей и задач данного органа, выражает его социальную сущность и социальное предназначение. Так, например, в общей теории государства и права функции государства (и, соответственно, функции государственных органов) принято рассматривать как "основные направления деятельности", "определенная работа", "круг деятельности" <5>. Д.А. Ковачев, определяя понятие "функция", пишет, что "функция - внешнее проявление свойств какого-либо органа, способ его поведения в определенной системе отношений" <6>. И.Л. Бачило полагает, что "функции определяют, что делает орган. Осуществляя определенные ему функции и правомочия, он реализует свою компетенцию, действует в соответствии с ней и в ее пределах" <7>. И наконец, профессор А.Ф. Смирнов предлагает разграничивать понятия "функция государственного органа" и "функция управления". Он, по нашему мнению, совершенно правильно подчеркивает, что "функции государственных органов - это прежде всего направления деятельности по реализации "внешних" целей, стоящих перед государством и его органами" <8>. В свою очередь, "функции управления" можно рассматривать только в качестве такого вида деятельности, который требуется для внутренней организации и упорядочения работы какого-либо государственного органа. Отсюда мы видим, что основным критерием определения сущности понятия "функция государственного органа" является именно проявляемая во внешней системе отношений социально значимая деятельность государственного органа.

<5> Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1996. С. 44.
<6> Ковачев Д.А. Функции, задачи, компетенция и правоспособность государственного органа // Правоведение. 1985. N 4. С. 41.
<7> Бачило И.Л. Функции органов управления. М., 1976. С. 54.
<8> Смирнов А.Ф. Прокуратура и проблемы управления. М., 1997. С. 57.

Вместе с тем здесь же следует привести и несколько иные определения понятия "функция". Для приверженцев второго подхода к соотношению понятий "функция" и "деятельность", которая ей соответствует, характерно, как правило, их полное отождествление. В данном случае любая "функция" рассматривается в качестве конкретного вида деятельности. Иногда же они равным образом используют при определении понятия "функция" как термин "деятельность", так и термин "направления деятельности", не проводя между ними четкого разграничения. Так, Б. Кондрашев утверждает, что "функция государственного органа - это присущие ему виды деятельности, выполняемые в соответствии с его социальным назначением" <9>. Аналогичным образом, помимо приведенных выше позиций в рамках второго подхода, т.е. примерно так же, рассматривают вопросы соотношения понятий "функция" и "деятельность", которая ей соответствует, и ряд других ученых <10>.

<9> Кондрашев Б. Милиция: правовой статус и функции // Законность. 1992. N 6 - 7. С. 13.
<10> См., например: Мелкумов В.Г. Функции советской прокуратуры // Советское государство и право. 1980. N 11. С. 89; Давиденко Л.М. Криминологическая функция советской прокуратуры, основные направления деятельности советской прокуратуры. Свердловск, 1988. С. 23 - 26; Берензон А.Д. Об основных направлениях деятельности прокуратуры // Проблемы организации и деятельности прокурорской системы в свете Закона о прокуратуре СССР. М., 1980. С. 27 - 39; Комментарий к Федеральному закону "О прокуратуре Российской Федерации" / Под ред. Ю.И. Скуратова. М., 1996. С. 6; Герасимов С. Функция уголовного преследования в деятельности прокуратуры // Прокуратура в правовом государстве. Материалы многосторонней встречи, организованной Советом Европы совместно с Генеральной прокуратурой РФ. М., 1997. С. 46 - 53.

Таким образом, представленные два основных подхода к определению понятия "функция государственного органа" дифференцируются по следующим критериям: в первом варианте понятие "функция" рассматривается как определенное "направление деятельности", которое осуществляется через соответствующий ему тип деятельности, в рамках которой выделяют конкретные виды деятельности; во втором случае понятие "функция" определяется через понятие "вид деятельности", который соответствует данной функции. Нам же представляется, что существенные принципиальные противоречия в приведенных выше основных подходах отсутствуют. Имеют место скорее терминологические различия и разногласия при использовании сложных общефилософских понятий, таких как "тип" и "вид", в частнонаучном, а именно юридическом, исследовании. Хотя более удачными, философски и филологически правильными, отражающими истинную сущность явления, нам кажутся определения, предлагаемые сторонниками первого подхода. Это также позволяет нам при классификации функций конкретных государственных органов во многих случаях отказаться от их излишнего дробления, определив основные направления деятельности данного органа через типологию его деятельности и более узкие, более конкретные виды деятельности, которые им соответствуют.

Итак, с нашей точки зрения, функцией любого государственного органа являются социально значимые направления деятельности данного органа, осуществляемые через конкретные виды его деятельности в рамках установленных законом типов его деятельности, в которых реализуется его компетенция. Причем именно компетенция государственного органа определяет наличие тех или иных функций, которые он осуществляет, и соответствующие им типы его деятельности. Объективные потребности государственно-организованного общества в конкретной социально необходимой деятельности на каждом новом этапе исторического развития воплощаются в учреждении определенных государственных органов либо совершенствовании деятельности существующих. Одной из основных функций любого современного государства является установление и поддержание необходимого правопорядка, обеспечение политико-правового режима законности.

Таким образом, рассмотрев ряд различных вариантов определения понятия "функция государственного органа" и соотношения понятий "функция" и "деятельность", мы пришли к выводу, что государственный орган в соответствии с целями и задачами его деятельности, определенными законом, наделен исключительной компетенцией, в соответствии и в рамках которой осуществляет возложенные на него функции, которые определяют основные направления деятельности, реализуемые через социально значимые типы деятельности, осуществляя конкретные виды деятельности, необходимые гражданам, обществу, государству, и с использованием при этом предусмотренных законом правовых средств.

Под функциями государства понимают основные направления внутренней и внешней деятельности госу­дарства, в которых выражаются и конкретизируются его классовая и общечеловеческая сущность и социальное назначение. Наиболее существенно в этих функциях сле­дующее: они выражают и конкретизируют его классовую и общечеловеческую сущность, их содержание учитывает классовые, групповые (корпоративные), национальные и частные интересы членов общества; в них воплощается и раскрывается активная служебная роль государства как важнейшей части надстройки по отношению к своему базису, и реализуется практическая деятельность вну­три страны и на международной арене; они возникают и развиваются сообразно историческим задачам и целям государства, которое выполняет социальное назначение путем осуществления отведенных ему функций, пред­ставляющих собой устойчиво сложившиеся основные направления его деятельности; в государствах различ­ных исторических типов они проявляют и объективиру­ют особенности и закономерности развития, динамику социально-экономических, политических и духовных преобразований в жизни общества.

Поскольку деятельность государства многогранна, она охватывает самые различные стороны общественной жизни. Эти направления деятельности государства и назы­ваются функциями государства. По направленности госу­дарственные функции делятся на внутренние и внешние. Первые охватывают весь спектр внутренней политики, вторые - направлены на обеспечение существования государства в мировом обществе. К внутренним функциям относятся: охранительная, экономическая, социаль­ная, культурно-воспитательная, природоохранительная. К внешним функциям относятся: защита государства от вооруженных нападений других государств, поддержание международных политических отношений (дипломатиче­ская деятельность), экономических и культурных связей, борьба с международной преступностью и терроризмом, участие в международной охране окружающей среды.

Понятие функции государства не следует отождест­влять с такими понятиями, как:

Цели и задачи государства (если цель общества то, к чему стремится государство, а задачи - цель и средства ее достижения, то функции - это лишь основные направ­ления деятельности государства по решению стоящих пе­ред ним задач; следовательно, цели и задачи определяют функции);

Функции отдельных органов (в отличие от функций многочисленных государственных органов, специально предназначенных для определенного вида деятельно­сти, функции государства охватывают его деятельность в целом, в них находит выражение социальная ценность и сущность государства, их осуществлению подчинена ра­бота всего государственного аппарата и каждого органа в отдельности).

Однако реализовать свои функции государство мо­жет лишь через собственные органы управления в не­скольких формах и разными методами, которые зави­сят от сферы деятельности: выполняя охранительную функцию, государство использует методы убеждения и принуждения, для реализации экономической функции необходим целый набор экономических методов - про­гнозирование, планирование, льготное кредитование и инвестирование, государственные субсидии, защита по­требителей и др.

В своей деятельности государство используют как пра­вовые, так и неправовые формы реализации функций.

Правовые формы отражают тесную связь между го­сударством и правом, в этом случае государство исполня­ет свои функции на основе права и в рамках закона - то есть действуя через государственные органы и совершая определенные юридические действия. Существует три правовых формы функция государства: правотворческая, правоисполнительская и правоохранительная. Право­творческая деятельность предполагает подготовку и издание нормативно-правовых актов. От этой функции зависит реализация всех остальных функций государ­ства. От правоисполнительской деятельности зависит реализация законов и других нормативных актов. Эта за­дача возложена на органы управления (исполнительно-распорядительные органы), возглавляемые правитель­ством страны. Они выполняют повседневную работу, решая вопросы управленческого характера, издают соот­ветствующие акты, контролируют выполнение обязанно­стей исполнителями и др.

Правоохранительная деятельность, или властная оперативная и правоприменительная деятельность по охране правопорядка, прав и свобод граждан подразу­мевает меры по предупреждению правонарушений, раз­решение юридических дел, привлечение к юридической ответственности и др. По мере развития рыночной эконо­мики возросла роль договорной формы в осуществлении функций государства: государственно-властные решения органов государства сочетаются с договорной формой, структурами гражданского общества и гражданами.

К неправовым формам относится организационно-подготовительная работа, необходимая для осуществле­ния функций государства. Эта деятельность не облечена формами права, поскольку не имеет правовых последствий (например, сбор информации, работа с письмами и заявлениями, изучение документации и т. п.).

Свою власть государство выполняет при помощи меха­низма государства. Механизмом государства называют це­лостную иерархическую систему государственных органов и учреждений, осуществляющих государственную власть, задачи и функции государства.

Выделяют следующие характеристики механизма государства: целостная иерархическая система госу­дарственных органов и учреждений, целостность которой поддерживается едиными принципами организации и дея­тельности государственных органов и учреждений, едины­ми задачами и целями их деятельности; государственные органы и учреждения, в которых работают государствен­ные служащие, они служат для механизма первичными структурными частями, между собой они связаны начала­ми субординации и координации; механизм государства имеет для обеспечения власти учреждения и органы при­нуждения (армию, полицию, тюрьмы); механизм дает го­сударству возможность осуществлять власть и выполнять функции государства.

Между функциями государства и его механизмом су­ществует нерасторжимая связь, а сам механизм создается для выполнения функций государства, поэтому изменение задач государства тут же отражается на устройстве госу­дарственного механизма. Механизм современного госу­дарства отличается высокой степенью сложности, много­образием составляющих его частей, блоков подсистем.

Структура механизма государства включает в себя: сами государственные органы, которые находятся в тесной взаимосвязи и соподчиненности при осуществлении сво­их непосредственных властных функций; государственные учреждения и предприятия, которые властными полномо­чиями (за исключением их администраций) не обладают, а выполняют общесоциальные функции в сфере экономики, образования, здравоохранения, культуры, науки и т. д.; го­сударственных служащих (чиновников), специально зани­мающихся управлением; организационные и финансовые средства, а также принудительную силу, необходимые для обеспечения деятельности государственного аппарата. Однако при любой структуре механизма государства в нем всегда существуют органы управления и органы принуж­дения. Без них государство существовать не может. Неко­торые органы, как понятно из перечня, властными функци­ями не обладают: они заняты в сфере социальной жизни, экономики и т. д.

Органы государства, его первичную составляющую, иначе называют звеном, или элементом механизма, госу­дарства, участвующим в осуществлении функций государ­ства и наделенным для этого властными полномочиями. Органов у государства много, их сложность возрастает от низших (первичных, местных) к высшим. Каждый орган занимает в структуре государственного механизма свое определенное место, если его изъять, то нарушится вся це­почка, по которой реализуются властные функции.

В государственном органе работают государственные служащие и должностные лица, которые абстрагированы от семейных, гражданских и других отношений, не имею­щих связи с государственной службой, то есть являются официальными. Для того чтобы государственные служа­щие ясно понимали, что от них желает получить государ­ство, для каждого из них (или для группы с одинаковыми задачами) составляются должностные инструкции, в кото­рых даны указания, как и каким образом свою задачу они обязаны выполнять. И рядовые сотрудники, и должностные лица следуют должностным инструкциям и выполняют по­ложенные предписания. Но правами обладают различны­ми: должностные лица, в отличие от служащих, обладают полномочиями издавать правовые акты, самостоятельно проводить их в жизнь.

Органы государства состоят из подразделений, скре­пленных единством целей, ради достижения которых об­разованы, и дисциплиной, которую все служащие обязаны соблюдать. Государственные органы наделены компетен­циями, то есть властными правомочиями определенного содержания и объема, эти компетенции определены вы­полняемыми органом задачами. Властные полномочия выражаются в: а) возможности издавать обязательные к исполнению правовые акты. Эти акты могут быть норма­тивными или индивидуально-определенными (акты при­менения норм права); б) обеспечении выполнения право­вых актов органов государства путем применения различ­ных методов, в том числе методов принуждения.

Для реализации задач каждый государственный ор­ган располагает материальной базой, имеет финансовые средства, свой счет в банке, источник финансирования (из бюджета). Задачи органы государства проводят в жизнь надлежащими методами и формами.

Органы государства можно разделить по следую­щим критериям:

1) по способу возникновения: первичные и произ­водные. Первичные органы либо возникают в порядке наследования (наследственная монархия), либо избира­ются по установленной процедуре и получают властные полномочия от избирателей (представительные органы). Производное органы создаются первичными органами, наделяющими их властными полномочиями. К производ­ным органам относят исполнительно-распорядительные органы, органы прокуратуры и т. д.;

2) по объему властных полномочий органы государства: высшие и местные. Местные органы государства функцио­нируют в административных единицах (графствах, округах, коммунах, уездах, провинциях и др.), их полномочия рас­пространяются только на эти регионы. Высшие органы госу­дарства аккумулируют в себе всю государственную власть;

3) по широте компетенции: органы государства общей и специальной компетенции. Органы общей компетенции правомочны решать широкий круг вопросов. Органы спе­циальной (отраслевой) компетенции исполняют какую-то одну функцию одного вида деятельности (министерство финансов, министерство юстиции).

Исходя из принципа разделения властей, все государ­ственные органы высшего порядка разделены на три ка­тегории: законодательные, исполнительные и судебные органы.

Законодательные органы. Имеют право издания за­конов. Могут называться по-разному, но суть одна - это высший представительный орган. По традиции или из государственной необходимости обычно имеет две пала­ты - верхнюю и нижнюю.

Глава государства. В задачи главы государства вхо­дит обеспечивать согласованное функционирование орга­нов исполнительной законодательной и судебной власти в интересах единой властной воли народа и достижения общегосударственных целей.

Исполнительные органы. Исполнительная власть принадлежит правительству, которое обычно состоит из главы правительства, его заместителей и членов прави­тельства (министров), которые возглавляют отдельные центральные ведомства государственного управления. Правительство осуществляет управление страной.

Органы правосудия. Это наиболее сложная система государственных органов, которая состоит из гражданских, уголовных, административных, военно-полевых, транс­портных и иных судов. Высшую судебную власть представ­ляют верховные и конституционные суды.

К особой системе органов относятся силовые ведом­ства - вооруженные силы, органы безопасности, поли­ция (милиция).

Прокуратура. Прокуратура имеет единую централизо­ванную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и генеральному прокурору. Последний назна­чается на должность и освобождается от должности высшей палатой парламента по представлению президента.

Системы органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, авто­номной области, автономных округов создаются ими в со­ответствии с основами конституционного строя.

Органы местного самоуправления не считаются госу­дарственными и в механизм государства не входят.

К общим принципам, на которых основано устройство и работа органов госаппарата, относятся такие, которые распространяются на весь механизм государства. Кроме общих существуют частные принципы, которые касаются только какого-то определенного органа или каких-то зве­ньев механизма. В РФ, например, общие принципы можно разделить на две категории. Первая категория касается принципов, закрепленных в Конституции РФ, вторая -принципов, сформулированных в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» и других федеральных законах.

Принцип народовластия (демократизма) проявляется в демократической организации государства, республикан­ской форме правления, при которых носитель суверените­та и единственный источник власти в Российской Федера­ции - многонациональный народ. Принцип демократизма лежит в основе не только организации, но и деятельности государственного аппарата. Органы государства в любой демократической стране должны действовать от имени и в интересах народа, решая все основные задачи общества и обеспечивая в нем необходимый порядок. Принцип гума­низма выражается в том, что государство позиционирует себя как социальное, политика которого направлена на удовлетворение духовных и материальных потребностей личности, обеспечение благосостояния человека и обще­ства. Принцип федерализма определяется равноправием всех субъектов федерации. Принцип законности провоз­глашает равенство всех перед законом и требует соблюде­ния законов РФ.

Вторая группа принципов касается устройства и дея­тельности госаппарата, она развивает и углубляет консти­туционные принципы и закрепляет их на федеральном уровне, в федеральных законах и нормативных актах. Комплексное выражение эта группа принципов получила в Федеральном законе «Об основах государственной служ­бы Российской Федерации». Среди принципов второго уровня можно назвать принцип единства и целостности государственного аппарата. Суть этого принципа состоит в том, что любой государственный аппарат формируется и функционирует как единая, целостная система государ­ственных органов в масштабах страны. Принцип единства и целостности государственного аппарата основывается на идее единства государственной власти. Принцип про­фессионализма имеет отношение, прежде всего, к органи­зации и деятельности органов исполнительной и судебной власти, которые должны формироваться и функциониро­вать на профессиональной основе.

Одним их важнейших является принцип разделения властей, который предполагает разделение всей полноты государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Первым на необходимость разделе­ния властей указывал еще деятель английской революции Лильберн. Наметки концепции разделения властей можно обнаружить у Дж. Локка, который писал о необходимости разделения законодательной (парламент) и исполнитель­ной (правительство) функций и особо выделял федера­тивную власть (поддержание внешних сношений).

Ш. Монтескье в качестве основной цели разделе­ния властей указывал на недопущение злоупотребления властью, он выделял законодательную, исполнительную и судебную ветви власти. Принцип разделения властей был реализован в Конституции США. Главное требование принципа разделения властей заключается в том, что для утверждения политической свободы, обеспечения закон­ности и устранения злоупотреблений властью со стороны какой-либо социальной группы, учреждения или отдель­ного лица необходимо разделить государственную власть на законодательную, исполнительную и судебную. Причем каждая из этих ветвей власти, являясь самостоятельной и сдерживающей одна другую, должна осуществлять свои функции посредством особой системы органов и в специ­фических формах.

Система «сдержек и противовесов», установленная в конституции, законах, представляет собой совокупность правовых ограничений в отношении конкретной государ­ственной власти: законодательной, исполнительной, су­дебной. Применительно к законодательной власти исполь­зуется довольно жесткая юридическая процедура законо­дательного процесса, которая регламентирует основные его стадии. В системе противовесов важную роль призван играть президент, который имеет право применить отлага­тельное вето при поспешных решениях законодателя.

В отношении исполнительной власти используются ограничения ведомственного нормотворчества и делегированного законодательства, запреты на принятие ею актов, затрагивающих такие отношения, которые должны быть урегулированы только законом (сроки президентской власти, импичмент, вотум недоверия правительству, запрет ответственным работникам исполнительных органов из­бираться в состав законодательных структур, заниматься коммерческой деятельностью). Для судебной власти есть свои правоограничивающие средства, выражающиеся в конституции, процессуальном законодательстве, в его га­рантиях, принципах: презумпции невиновности, праве на защиту, равенстве граждан перед законом и судом, глас­ности и состязательности процесса, отводе судей и т. п. Кроме всего прочего, фиксируются правоограничения, ко­торые запрещают осуществлять функции, принадлежащие по закону другому органу.

Деятельность государственных структур должна огра­ничиваться их компетенцией, которая основывается на принципе «дозволено только то, что прямо разрешено за­коном». Особую роль в системе разделения властей игра­ет конституционный суд (либо иные суды, выполняющие функции конституционного контроля).

Государственное управление протекает как опреде­ленный, длящийся во времени процесс и проходит четыре стадии: стадию сбора, обработки и оценки информации; стадию разработки и принятия управленческого решения; стадию исполнения управленческого решения; стадию контроля за исполнением управленческого решения.

Стадия сбора, обработки и оценки информации явля­ется первоначальной стадией управленческого процесса, поскольку прежде чем принять, вынести решение, нужно получить требуемую информацию, обработать ее и оценить на предмет полноты и достоверности. От того, насколько успешно проведена работа на этой стадии, зависит успеш­ность или неуспешность всей дальнейшей работы.

Стадия разработки и принятия управленческого ре­шения считается основной, центральной стадией управ­ленческого процесса: чтобы управлять, нужно принимать решения, потому что в решениях закладываются все не­обходимые основы предстоящего управления. Управлен­ческие решения могут быть двух видов - нормативные и индивидуальные. Нормативные решения носят общий ха­рактер и оформляются в виде определенных нормативно-правовых актов (законов, указов президента, постановле­ний правительства и т. д.). Индивидуальные решения носят уже конкретный характер, так как адресуются конкретным лицам и рассчитаны на конкретную ситуацию.

Стадия исполнения управленческого решения харак­теризует государственное управление с фактической сто­роны. Только путем исполнения управленческих решений можно реально, фактически осуществить управление. Стадией контроля за исполнением управленческого реше­ния завершается процесс управления: без организации надлежащего контроля за исполнением управленческих решений нет гарантии того, что эти решения будут свое­временно и надлежащим образом исполняться. Контроль за исполнением управленческих решений (причем как нормативных, так и индивидуальных) возлагается либо на соответствующие органы государства, либо на соответ­ствующих должностных лиц,

Самоуправление не связано с деятельностью государ­ства, его органов. При самоуправлении народ непосред­ственно или через выборные органы самостоятельно ре­шает вопросы своей жизнедеятельности, без вмешатель­ства органов государства. Самоуправление представлено деятельностью различных негосударственных организа­ций Государство осуществляет лишь внешний контроль за их деятельностью, предъявляя некоторые требова­ния. Местное самоуправление - это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Исходя из этого определения можно сделать выводы:

1. Местное самоуправление не является осуществле­нием государственной власти и не относится к государ­ственному управлению.

2. Население, осуществляя самоуправление, самостоя­тельно решает вопросы местного значения на свои финан­совые и средства и под свою ответственность.

3. Органы местного самоуправления автономны, не вхо­дят в систему государственных органов (органов государ­ственной власти) и не соподчинены друг другу, действуютв пределах своих административно-территориальных гра­ниц.

4. Их деятельность осуществляется, исходя из интере­сов населения, с учетом его исторических и местных тра­диций. Местное самоуправление нетождественно местно­му управлению, которое может быть двух видов: государ­ственным и негосударственным. Местное государственное управление может осуществляться как выборными органа­ми государства, так и назначаемыми государственными ор­ганами и должностными лицами. Местное негосударствен­ное управление осуществляется либо непосредственно населением, либо органами местного самоуправления.

Органы местного самоуправления могут сочетать в своей деятельности как функции местного самоуправления, так и функции государственного управления. (В РФ местное управление выступает преимущественно в качестве мест­ного самоуправления. В то же время не исключается и местное государственное управление. Оно выражается в деятельности местных органов государства - городских или районных прокуратур, управлений или отделений внутренних дел и т. д.)

В демократических странах государство осуществляет власть как путем представительной (через выборные государственные законодательные органы), так и путем непосредственной демократии (референдум, петиции, манифесты, право на объединение). Граждане могут реали­зовывать права путем объединения в общественные организации: политические партии, профессиональные и молодежные организации, трудовые коллективы и самые разнообразные иные творческие союзы.

Под функциями государства понимают основные направления внутренней и внешней деятельности госу­дарства, в которых выражаются и конкретизируются его классовая и общечеловеческая сущность и социальное назначение. Наиболее существенно в этих функциях сле­дующее: они выражают и конкретизируют его классовую и общечеловеческую сущность, их содержание учитывает классовые, групповые (корпоративные), национальные и частные интересы членов общества; в них воплощается и раскрывается активная служебная роль государства как важнейшей части надстройки по отношению к своему базису, и реализуется практическая деятельность вну­три страны и на международной арене; они возникают и развиваются сообразно историческим задачам и целям государства, которое выполняет социальное назначение путем осуществления отведенных ему функций, пред­ставляющих собой устойчиво сложившиеся основные направления его деятельности; в государствах различ­ных исторических типов они проявляют и объективиру­ют особенности и закономерности развития, динамику социально-экономических, политических и духовных преобразований в жизни общества.

Поскольку деятельность государства многогранна, она охватывает самые различные стороны общественной жизни. Эти направления деятельности государства и назы­ваются функциями государства. По направленности госу­дарственные функции делятся на внутренние и внешние. Первые охватывают весь спектр внутренней политики, вторые - направлены на обеспечение существования государства в мировом обществе. К внутренним функциям относятся: охранительная, экономическая, социаль­ная, культурно-воспитательная, природоохранительная. К внешним функциям относятся: защита государства от вооруженных нападений других государств, поддержание международных политических отношений (дипломатиче­ская деятельность), экономических и культурных связей, борьба с международной преступностью и терроризмом, участие в международной охране окружающей среды.

Понятие функции государства не следует отождест­влять с такими понятиями, как:

Цели и задачи государства (если цель общества то, к чему стремится государство, а задачи - цель и средства ее достижения, то функции - это лишь основные направ­ления деятельности государства по решению стоящих пе­ред ним задач; следовательно, цели и задачи определяют функции);

Функции отдельных органов (в отличие от функций многочисленных государственных органов, специально предназначенных для определенного вида деятельно­сти, функции государства охватывают его деятельность в целом, в них находит выражение социальная ценность и сущность государства, их осуществлению подчинена ра­бота всего государственного аппарата и каждого органа в отдельности).

Однако реализовать свои функции государство мо­жет лишь через собственные органы управления в не­скольких формах и разными методами, которые зави­сят от сферы деятельности: выполняя охранительную функцию, государство использует методы убеждения и принуждения, для реализации экономической функции необходим целый набор экономических методов - про­гнозирование, планирование, льготное кредитование и инвестирование, государственные субсидии, защита по­требителей и др.

В своей деятельности государство используют как пра­вовые, так и неправовые формы реализации функций.

Правовые формы отражают тесную связь между го­сударством и правом, в этом случае государство исполня­ет свои функции на основе права и в рамках закона - то есть действуя через государственные органы и совершая определенные юридические действия. Существует три правовых формы функция государства: правотворческая, правоисполнительская и правоохранительная. Право­творческая деятельность предполагает подготовку и издание нормативно-правовых актов. От этой функции зависит реализация всех остальных функций государ­ства. От правоисполнительской деятельности зависит реализация законов и других нормативных актов. Эта за­дача возложена на органы управления (исполнительно-распорядительные органы), возглавляемые правитель­ством страны. Они выполняют повседневную работу, решая вопросы управленческого характера, издают соот­ветствующие акты, контролируют выполнение обязанно­стей исполнителями и др.

Правоохранительная деятельность, или властная оперативная и правоприменительная деятельность по охране правопорядка, прав и свобод граждан подразу­мевает меры по предупреждению правонарушений, раз­решение юридических дел, привлечение к юридической ответственности и др. По мере развития рыночной эконо­мики возросла роль договорной формы в осуществлении функций государства: государственно-властные решения органов государства сочетаются с договорной формой, структурами гражданского общества и гражданами.

К неправовым формам относится организационно-подготовительная работа, необходимая для осуществле­ния функций государства. Эта деятельность не облечена формами права, поскольку не имеет правовых последствий (например, сбор информации, работа с письмами и заявлениями, изучение документации и т. п.).

Свою власть государство выполняет при помощи меха­низма государства. Механизмом государства называют це­лостную иерархическую систему государственных органов и учреждений, осуществляющих государственную власть, задачи и функции государства.

Выделяют следующие характеристики механизма государства: целостная иерархическая система госу­дарственных органов и учреждений, целостность которой поддерживается едиными принципами организации и дея­тельности государственных органов и учреждений, едины­ми задачами и целями их деятельности; государственные органы и учреждения, в которых работают государствен­ные служащие, они служат для механизма первичными структурными частями, между собой они связаны начала­ми субординации и координации; механизм государства имеет для обеспечения власти учреждения и органы при­нуждения (армию, полицию, тюрьмы); механизм дает го­сударству возможность осуществлять власть и выполнять функции государства.

Между функциями государства и его механизмом су­ществует нерасторжимая связь, а сам механизм создается для выполнения функций государства, поэтому изменение задач государства тут же отражается на устройстве госу­дарственного механизма. Механизм современного госу­дарства отличается высокой степенью сложности, много­образием составляющих его частей, блоков подсистем.

Структура механизма государства включает в себя: сами государственные органы, которые находятся в тесной взаимосвязи и соподчиненности при осуществлении сво­их непосредственных властных функций; государственные учреждения и предприятия, которые властными полномо­чиями (за исключением их администраций) не обладают, а выполняют общесоциальные функции в сфере экономики, образования, здравоохранения, культуры, науки и т. д.; го­сударственных служащих (чиновников), специально зани­мающихся управлением; организационные и финансовые средства, а также принудительную силу, необходимые для обеспечения деятельности государственного аппарата. Однако при любой структуре механизма государства в нем всегда существуют органы управления и органы принуж­дения. Без них государство существовать не может. Неко­торые органы, как понятно из перечня, властными функци­ями не обладают: они заняты в сфере социальной жизни, экономики и т. д.

Органы государства, его первичную составляющую, иначе называют звеном, или элементом механизма, госу­дарства, участвующим в осуществлении функций государ­ства и наделенным для этого властными полномочиями. Органов у государства много, их сложность возрастает от низших (первичных, местных) к высшим. Каждый орган занимает в структуре государственного механизма свое определенное место, если его изъять, то нарушится вся це­почка, по которой реализуются властные функции.

В государственном органе работают государственные служащие и должностные лица, которые абстрагированы от семейных, гражданских и других отношений, не имею­щих связи с государственной службой, то есть являются официальными. Для того чтобы государственные служа­щие ясно понимали, что от них желает получить государ­ство, для каждого из них (или для группы с одинаковыми задачами) составляются должностные инструкции, в кото­рых даны указания, как и каким образом свою задачу они обязаны выполнять. И рядовые сотрудники, и должностные лица следуют должностным инструкциям и выполняют по­ложенные предписания. Но правами обладают различны­ми: должностные лица, в отличие от служащих, обладают полномочиями издавать правовые акты, самостоятельно проводить их в жизнь.

Органы государства состоят из подразделений, скре­пленных единством целей, ради достижения которых об­разованы, и дисциплиной, которую все служащие обязаны соблюдать. Государственные органы наделены компетен­циями, то есть властными правомочиями определенного содержания и объема, эти компетенции определены вы­полняемыми органом задачами. Властные полномочия выражаются в: а) возможности издавать обязательные к исполнению правовые акты. Эти акты могут быть норма­тивными или индивидуально-определенными (акты при­менения норм права); б) обеспечении выполнения право­вых актов органов государства путем применения различ­ных методов, в том числе методов принуждения.

Для реализации задач каждый государственный ор­ган располагает материальной базой, имеет финансовые средства, свой счет в банке, источник финансирования (из бюджета). Задачи органы государства проводят в жизнь надлежащими методами и формами.

Органы государства можно разделить по следую­щим критериям:

1) по способу возникновения: первичные и произ­водные. Первичные органы либо возникают в порядке наследования (наследственная монархия), либо избира­ются по установленной процедуре и получают властные полномочия от избирателей (представительные органы). Производное органы создаются первичными органами, наделяющими их властными полномочиями. К производ­ным органам относят исполнительно-распорядительные органы, органы прокуратуры и т. д.;

2) по объему властных полномочий органы государства: высшие и местные. Местные органы государства функцио­нируют в административных единицах (графствах, округах, коммунах, уездах, провинциях и др.), их полномочия рас­пространяются только на эти регионы. Высшие органы госу­дарства аккумулируют в себе всю государственную власть;

3) по широте компетенции: органы государства общей и специальной компетенции. Органы общей компетенции правомочны решать широкий круг вопросов. Органы спе­циальной (отраслевой) компетенции исполняют какую-то одну функцию одного вида деятельности (министерство финансов, министерство юстиции).

Исходя из принципа разделения властей, все государ­ственные органы высшего порядка разделены на три ка­тегории: законодательные, исполнительные и судебные органы.

Законодательные органы. Имеют право издания за­конов. Могут называться по-разному, но суть одна - это высший представительный орган. По традиции или из государственной необходимости обычно имеет две пала­ты - верхнюю и нижнюю.

Глава государства. В задачи главы государства вхо­дит обеспечивать согласованное функционирование орга­нов исполнительной законодательной и судебной власти в интересах единой властной воли народа и достижения общегосударственных целей.

Исполнительные органы. Исполнительная власть принадлежит правительству, которое обычно состоит из главы правительства, его заместителей и членов прави­тельства (министров), которые возглавляют отдельные центральные ведомства государственного управления. Правительство осуществляет управление страной.

Органы правосудия. Это наиболее сложная система государственных органов, которая состоит из гражданских, уголовных, административных, военно-полевых, транс­портных и иных судов. Высшую судебную власть представ­ляют верховные и конституционные суды.

К особой системе органов относятся силовые ведом­ства - вооруженные силы, органы безопасности, поли­ция (милиция).

Прокуратура. Прокуратура имеет единую централизо­ванную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и генеральному прокурору. Последний назна­чается на должность и освобождается от должности высшей палатой парламента по представлению президента.

Системы органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, авто­номной области, автономных округов создаются ими в со­ответствии с основами конституционного строя.

Органы местного самоуправления не считаются госу­дарственными и в механизм государства не входят.

К общим принципам, на которых основано устройство и работа органов госаппарата, относятся такие, которые распространяются на весь механизм государства. Кроме общих существуют частные принципы, которые касаются только какого-то определенного органа или каких-то зве­ньев механизма. В РФ, например, общие принципы можно разделить на две категории. Первая категория касается принципов, закрепленных в Конституции РФ, вторая -принципов, сформулированных в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» и других федеральных законах.

Принцип народовластия (демократизма) проявляется в демократической организации государства, республикан­ской форме правления, при которых носитель суверените­та и единственный источник власти в Российской Федера­ции - многонациональный народ. Принцип демократизма лежит в основе не только организации, но и деятельности государственного аппарата. Органы государства в любой демократической стране должны действовать от имени и в интересах народа, решая все основные задачи общества и обеспечивая в нем необходимый порядок. Принцип гума­низма выражается в том, что государство позиционирует себя как социальное, политика которого направлена на удовлетворение духовных и материальных потребностей личности, обеспечение благосостояния человека и обще­ства. Принцип федерализма определяется равноправием всех субъектов федерации. Принцип законности провоз­глашает равенство всех перед законом и требует соблюде­ния законов РФ.

Вторая группа принципов касается устройства и дея­тельности госаппарата, она развивает и углубляет консти­туционные принципы и закрепляет их на федеральном уровне, в федеральных законах и нормативных актах. Комплексное выражение эта группа принципов получила в Федеральном законе «Об основах государственной служ­бы Российской Федерации». Среди принципов второго уровня можно назвать принцип единства и целостности государственного аппарата. Суть этого принципа состоит в том, что любой государственный аппарат формируется и функционирует как единая, целостная система государ­ственных органов в масштабах страны. Принцип единства и целостности государственного аппарата основывается на идее единства государственной власти. Принцип про­фессионализма имеет отношение, прежде всего, к органи­зации и деятельности органов исполнительной и судебной власти, которые должны формироваться и функциониро­вать на профессиональной основе.

Одним их важнейших является принцип разделения властей, который предполагает разделение всей полноты государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Первым на необходимость разделе­ния властей указывал еще деятель английской революции Лильберн. Наметки концепции разделения властей можно обнаружить у Дж. Локка, который писал о необходимости разделения законодательной (парламент) и исполнитель­ной (правительство) функций и особо выделял федера­тивную власть (поддержание внешних сношений).

Ш. Монтескье в качестве основной цели разделе­ния властей указывал на недопущение злоупотребления властью, он выделял законодательную, исполнительную и судебную ветви власти. Принцип разделения властей был реализован в Конституции США. Главное требование принципа разделения властей заключается в том, что для утверждения политической свободы, обеспечения закон­ности и устранения злоупотреблений властью со стороны какой-либо социальной группы, учреждения или отдель­ного лица необходимо разделить государственную власть на законодательную, исполнительную и судебную. Причем каждая из этих ветвей власти, являясь самостоятельной и сдерживающей одна другую, должна осуществлять свои функции посредством особой системы органов и в специ­фических формах.

Система «сдержек и противовесов», установленная в конституции, законах, представляет собой совокупность правовых ограничений в отношении конкретной государ­ственной власти: законодательной, исполнительной, су­дебной. Применительно к законодательной власти исполь­зуется довольно жесткая юридическая процедура законо­дательного процесса, которая регламентирует основные его стадии. В системе противовесов важную роль призван играть президент, который имеет право применить отлага­тельное вето при поспешных решениях законодателя.

В отношении исполнительной власти используются ограничения ведомственного нормотворчества и делегированного законодательства, запреты на принятие ею актов, затрагивающих такие отношения, которые должны быть урегулированы только законом (сроки президентской власти, импичмент, вотум недоверия правительству, запрет ответственным работникам исполнительных органов из­бираться в состав законодательных структур, заниматься коммерческой деятельностью). Для судебной власти есть свои правоограничивающие средства, выражающиеся в конституции, процессуальном законодательстве, в его га­рантиях, принципах: презумпции невиновности, праве на защиту, равенстве граждан перед законом и судом, глас­ности и состязательности процесса, отводе судей и т. п. Кроме всего прочего, фиксируются правоограничения, ко­торые запрещают осуществлять функции, принадлежащие по закону другому органу.

Деятельность государственных структур должна огра­ничиваться их компетенцией, которая основывается на принципе «дозволено только то, что прямо разрешено за­коном». Особую роль в системе разделения властей игра­ет конституционный суд (либо иные суды, выполняющие функции конституционного контроля).

Государственное управление протекает как опреде­ленный, длящийся во времени процесс и проходит четыре стадии: стадию сбора, обработки и оценки информации; стадию разработки и принятия управленческого решения; стадию исполнения управленческого решения; стадию контроля за исполнением управленческого решения.

Стадия сбора, обработки и оценки информации явля­ется первоначальной стадией управленческого процесса, поскольку прежде чем принять, вынести решение, нужно получить требуемую информацию, обработать ее и оценить на предмет полноты и достоверности. От того, насколько успешно проведена работа на этой стадии, зависит успеш­ность или неуспешность всей дальнейшей работы.

Стадия разработки и принятия управленческого ре­шения считается основной, центральной стадией управ­ленческого процесса: чтобы управлять, нужно принимать решения, потому что в решениях закладываются все не­обходимые основы предстоящего управления. Управлен­ческие решения могут быть двух видов - нормативные и индивидуальные. Нормативные решения носят общий ха­рактер и оформляются в виде определенных нормативно-правовых актов (законов, указов президента, постановле­ний правительства и т. д.). Индивидуальные решения носят уже конкретный характер, так как адресуются конкретным лицам и рассчитаны на конкретную ситуацию.

Стадия исполнения управленческого решения харак­теризует государственное управление с фактической сто­роны. Только путем исполнения управленческих решений можно реально, фактически осуществить управление. Стадией контроля за исполнением управленческого реше­ния завершается процесс управления: без организации надлежащего контроля за исполнением управленческих решений нет гарантии того, что эти решения будут свое­временно и надлежащим образом исполняться. Контроль за исполнением управленческих решений (причем как нормативных, так и индивидуальных) возлагается либо на соответствующие органы государства, либо на соответ­ствующих должностных лиц,

Самоуправление не связано с деятельностью государ­ства, его органов. При самоуправлении народ непосред­ственно или через выборные органы самостоятельно ре­шает вопросы своей жизнедеятельности, без вмешатель­ства органов государства. Самоуправление представлено деятельностью различных негосударственных организа­ций Государство осуществляет лишь внешний контроль за их деятельностью, предъявляя некоторые требова­ния. Местное самоуправление - это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Исходя из этого определения можно сделать выводы:

1. Местное самоуправление не является осуществле­нием государственной власти и не относится к государ­ственному управлению.

2. Население, осуществляя самоуправление, самостоя­тельно решает вопросы местного значения на свои финан­совые и средства и под свою ответственность.

3. Органы местного самоуправления автономны, не вхо­дят в систему государственных органов (органов государ­ственной власти) и не соподчинены друг другу, действуютв пределах своих административно-территориальных гра­ниц.

4. Их деятельность осуществляется, исходя из интере­сов населения, с учетом его исторических и местных тра­диций. Местное самоуправление нетождественно местно­му управлению, которое может быть двух видов: государ­ственным и негосударственным. Местное государственное управление может осуществляться как выборными органа­ми государства, так и назначаемыми государственными ор­ганами и должностными лицами. Местное негосударствен­ное управление осуществляется либо непосредственно населением, либо органами местного самоуправления.

Органы местного самоуправления могут сочетать в своей деятельности как функции местного самоуправления, так и функции государственного управления. (В РФ местное управление выступает преимущественно в качестве мест­ного самоуправления. В то же время не исключается и местное государственное управление. Оно выражается в деятельности местных органов государства - городских или районных прокуратур, управлений или отделений внутренних дел и т. д.)

В демократических странах государство осуществляет власть как путем представительной (через выборные государственные законодательные органы), так и путем непосредственной демократии (референдум, петиции, манифесты, право на объединение). Граждане могут реали­зовывать права путем объединения в общественные организации: политические партии, профессиональные и молодежные организации, трудовые коллективы и самые разнообразные иные творческие союзы.

Под функциями государства понимают основные направления внутренней и внешней деятельности государства, в которых выражаются и конкретизируются его классовая и общечеловеческая сущность и социальное назначение. Наиболее существенно в этих функциях следующее: они выражают и конкретизируют его классовую и общечеловеческую сущность, их содержание учитывает классовые, групповые (корпоративные), национальные и частные интересы членов общества; в них воплощается и раскрывается активная служебная роль государства как важнейшей части надстройки по отношению к своему базису, и реализуется практическая деятельность внутри страны и на международной арене; они возникают и развиваются сообразно историческим задачам и целям государства, которое выполняет социальное назначение путем осуществления отведенных ему функций, представляющих собой устойчиво сложившиеся основные направления его деятельности; в государствах различных исторических типов они проявляют и объективируют особенности и закономерности развития, динамику социально-экономических, политических и духовных преобразований в жизни общества.
Поскольку деятельность государства многогранна, она охватывает самые различные стороны общественной жизни. Эти направления деятельности государства и называются функциями государства. По направленности государственные функции делятся на внутренние и внешние. Первые охватывают весь спектр внутренней политики, вторые - направлены на обеспечение существования государства в мировом обществе. К внутренним функциям относятся: охранительная, экономическая, социальная, культурно-воспитательная, природоохранительная. К внешним функциям относятся: защита государства от вооруженных нападений других государств, поддержание международных политических отношений (дипломатическая деятельность), экономических и культурных связей, борьба с международной преступностью и терроризмом, участие в международной охране окружающей среды.
Понятие функции государства не следует отождествлять с такими понятиями, как:
- цели и задачи государства (если цель общества то, к чему стремится государство, а задачи - цель и средства ее достижения, то функции - это лишь основные направления деятельности государства по решению стоящих перед ним задач; следовательно, цели и задачи определяют функции);
- функции отдельных органов (в отличие от функций многочисленных государственных органов, специально предназначенных для определенного вида деятельности, функции государства охватывают его деятельность в целом, в них находит выражение социальная ценность и сущность государства, их осуществлению подчинена работа всего государственного аппарата и каждого органа в отдельности).
Однако реализовать свои функции государство может лишь через собственные органы управления в нескольких формах и разными методами, которые зависят от сферы деятельности: выполняя охранительную функцию, государство использует методы убеждения и принуждения, для реализации экономической функции необходим целый набор экономических методов - прогнозирование, планирование, льготное кредитование и инвестирование, государственные субсидии, защита потребителей и др.
В своей деятельности государство используют как правовые, так и неправовые формы реализации функций.
Правовые формы отражают тесную связь между государством и правом, в этом случае государство исполняет свои функции на основе права и в рамках закона - то есть действуя через государственные органы и совершая определенные юридические действия. Существует три правовых формы функция государства: правотворческая, правоисполнительская и правоохранительная. Правотворческая деятельность предполагает подготовку и издание нормативно-правовых актов. От этой функции зависит реализация всех остальных функций государства. От правоисполнительской деятельности зависит реализация законов и других нормативных актов. Эта задача возложена на органы управления (исполнительно-распорядительные органы), возглавляемые правительством страны. Они выполняют повседневную работу, решая вопросы управленческого характера, издают соответствующие акты, контролируют выполнение обязанностей исполнителями и др.
Правоохранительная деятельность, или властная оперативная и правоприменительная деятельность по охране правопорядка, прав и свобод граждан подразумевает меры по предупреждению правонарушений, разрешение юридических дел, привлечение к юридической ответственности и др. По мере развития рыночной экономики возросла роль договорной формы в осуществлении функций государства: государственно-властные решения органов государства сочетаются с договорной формой, структурами гражданского общества и гражданами.
К неправовым формам относится организационно-подготовительная работа, необходимая для осуществления функций государства. Эта деятельность не облечена формами права, поскольку не имеет правовых последствий (например, сбор информации, работа с письмами и заявлениями, изучение документации и т. п.).
Свою власть государство выполняет при помощи механизма государства. Механизмом государства называют целостную иерархическую систему государственных органов и учреждений, осуществляющих государственную власть, задачи и функции государства.
Выделяют следующие характеристики механизма государства: целостная иерархическая система государственных органов и учреждений, целостность которой поддерживается едиными принципами организации и деятельности государственных органов и учреждений, едиными задачами и целями их деятельности; государственные органы и учреждения, в которых работают государственные служащие, они служат для механизма первичными структурными частями, между собой они связаны началами субординации и координации; механизм государства имеет для обеспечения власти учреждения и органы принуждения (армию, полицию, тюрьмы); механизм дает государству возможность осуществлять власть и выполнять функции государства.
Между функциями государства и его механизмом существует нерасторжимая связь, а сам механизм создается для выполнения функций государства, поэтому изменение задач государства тут же отражается на устройстве государственного механизма. Механизм современного государства отличается высокой степенью сложности, многообразием составляющих его частей, блоков подсистем.
Структура механизма государства включает в себя: сами государственные органы, которые находятся в тесной взаимосвязи и соподчиненности при осуществлении своих непосредственных властных функций; государственные учреждения и предприятия, которые властными полномочиями (за исключением их администраций) не обладают, а выполняют общесоциальные функции в сфере экономики, образования, здравоохранения, культуры, науки и т. д.; государственных служащих (чиновников), специально занимающихся управлением; организационные и финансовые средства, а также принудительную силу, необходимые для обеспечения деятельности государственного аппарата. Однако при любой структуре механизма государства в нем всегда существуют органы управления и органы принуждения. Без них государство существовать не может. Некоторые органы, как понятно из перечня, властными функциями не обладают: они заняты в сфере социальной жизни, экономики и т. д.
Органы государства, его первичную составляющую, иначе называют звеном, или элементом механизма, государства, участвующим в осуществлении функций государства и наделенным для этого властными полномочиями. Органов у государства много, их сложность возрастает от низших (первичных, местных) к высшим. Каждый орган занимает в структуре государственного механизма свое определенное место, если его изъять, то нарушится вся цепочка, по которой реализуются властные функции.
В государственном органе работают государственные служащие и должностные лица, которые абстрагированы от семейных, гражданских и других отношений, не имеющих связи с государственной службой, то есть являются официальными. Для того чтобы государственные служащие ясно понимали, что от них желает получить государство, для каждого из них (или для группы с одинаковыми задачами) составляются должностные инструкции, в которых даны указания, как и каким образом свою задачу они обязаны выполнять. И рядовые сотрудники, и должностные лица следуют должностным инструкциям и выполняют положенные предписания. Но правами обладают различными: должностные лица, в отличие от служащих, обладают полномочиями издавать правовые акты, самостоятельно проводить их в жизнь.
Органы государства состоят из подразделений, скрепленных единством целей, ради достижения которых образованы, и дисциплиной, которую все служащие обязаны соблюдать. Государственные органы наделены компетенциями, то есть властными правомочиями определенного содержания и объема, эти компетенции определены выполняемыми органом задачами. Властные полномочия выражаются в: а) возможности издавать обязательные к исполнению правовые акты. Эти акты могут быть нормативными или индивидуально-определенными (акты применения норм права); б) обеспечении выполнения правовых актов органов государства путем применения различных методов, в том числе методов принуждения.
Для реализации задач каждый государственный орган располагает материальной базой, имеет финансовые средства, свой счет в банке, источник финансирования (из бюджета). Задачи органы государства проводят в жизнь надлежащими методами и формами.

Еще по теме 8. ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА И ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОРГАНЫ:

1. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОРГАНЫ (ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВА), ПОНЯТИЕ И ВИДЫ
2. 4.4. Органы государства. Представительные(законодательные), исполнительные и судебные органы государства. Контрольно-надзорные органы. Прокуратура. Силовые структуры
3. 3.4.1. Структура механизма государства. Государственные органы, их виды 3.4.1.1. Механизм государства:понятие, признаки, принципы его построения и деятельности
4. Понятие, признаки и функции государства. Форма правления, форма государственного устройства, политический (государственный) режим

Множество столетий государственный аппарат был неразвит, а органы не были дифференцированы по составу и компетенции. Так, в рабовладельческом, феодальном, да и на ранних этапах развития капиталистического государства основу механизма составляли военное ведомство, ведомства внутренних дел, финансов и иностранных дел. Механизм же современного государства может быть отмечен высокой степенью сложности и многообразием органов и учреждений, подразделяющихся на крупные подсистемы. Так, одну его подсистему (часть) образуют высшие органы государства: представительные, глава государства, правительство. Они обычно находятся в поле зрения общественности, средств массовой информации, вокруг них формируется общественное мнение. Другая подсистема- это органы правопорядка, суд, прокуратура, а также силовые структуры (армия, полиция, разведка). Последние выполняют решения высших органов государства, в том числе методами государственного принуждения (военное подавление, полицейские меры). Наиболее жесткие способы принуждения осуществляют вооруженные отряды людей - войско, полиция.

Итак, единый целостный механизм государства в целях реализации присущих ему функций расчленяется на составные части - органы и подсистемы, расположенные в определенной иерархии: различные органы и подсистемы занимают неодинаковое место в государственном механизме, находятся в сложных отношениях субординации и координации. Такая структура изменчива и разнообразна, но при всех условиях в его структуре существуют органы управления и органы принуждения, при этом управление и принуждении зачастую переплетаются между собой, в этом проявляется общесоциальная и классовая сущность государства.

Основным критерием при определении понятия "функция государственного органа" должна являться именно социально значимая направленность деятельности, и, собственно, поэтому сама деятельность должна быть социально значима и проявляться вовне данного органа. Она (деятельность) неизбежно определяется необходимостью достижения целей и задач данного органа, выражает его социальную сущность и социальное предназначение.

Основным критерием определения сущности понятия "функция государственного органа" является именно проявляемая во внешней системе отношений социально значимая деятельность государственного органа.

Итак, с нашей точки зрения, функцией любого государственного органа являются социально значимые направления деятельности данного органа, осуществляемые через конкретные виды его деятельности в рамках установленных законом типов его деятельности, в которых реализуется его компетенция.

Причем именно компетенция государственного органа определяет наличие тех или иных функций, которые он осуществляет, и соответствующие им типы его деятельности. Объективные потребности государственно-организованного общества в конкретной социально необходимой деятельности на каждом новом этапе исторического развития воплощаются в учреждении определенных государственных органов либо совершенствовании деятельности существующих. Одной из основных функций любого современного государства является установление и поддержание необходимого правопорядка, обеспечение политико-правового режима законности.

Таким образом, рассмотрев ряд различных вариантов определения понятия "функция государственного органа" и соотношения понятий "функция" и "деятельность", мы пришли к выводу, что государственный орган в соответствии с целями и задачами его деятельности, определенными законом, наделен исключительной компетенцией, в соответствии и в рамках которой осуществляет возложенные на него функции, которые определяют основные направления деятельности, реализуемые через социально значимые типы деятельности, осуществляя конкретные виды деятельности, необходимые гражданам.

Под функциями органов обычно понимаются их конкретные цели и полномочия (компетенция). Функции органа государства и его компетенция -не совпадающие понятия. Функции органов государства представляют собой отдельные направления в содержании их практической деятельности. Компетенция же есть выражение функций в полномочиях органа, его правах и обязанностях, т.е. правовое установление их объема и границ.

Таким образом, функции государственных органов являются юридическим понятием. Их содержание находится в зависимости от волевых установлений государства, которые определяются объективной действительностью, материальными условиями жизни общества. Тем не менее содержание функций государственных органов устанавливается и изменяется государством в лице тех же органов и их должностных лиц.

В отличие от функций государственных органов, функции государства выступают как политико-философское понятие. Они объективны по своему характеру и не зависят от воли людей. Перед государством не может стоять вопрос: осуществлять или не осуществлять ему свои функции. Их проведение обязательно и необходимо для существования и развития всякого государства, так как в функциях выражается его сущность, его внутренняя природа.

Функции государственных органов по своему содержанию подчинены функциям государства, их целям и требованиям. Поэтому деятельность государственных органов должна быть строго согласована с функциями государства. Это правило распространяется на законы и иные нормативные акты, формулирующие права и обязанности органов государства, т.е. их функции.

Понятие функций государственных органов не тождественно понятию конкретных действий этих органов. Функции государственных органов стоят ближе к конкретной деятельности, нежели функции самого государства. Однако как ни близки функции государственных органов к их практической деятельности, эти понятия не равнозначны друг другу. Конкретные акции государственных органов означают осуществление их полномочий, т.е. реализацию их функций, а не сами функции.

Из этого вытекает, что функции государственных органов являются понятием общим по отношению к их практическим действиям. Однако оно более конкретно по сравнению с понятием функций государства. Следовательно, функции государственных органов располагаются между функциями государства и его практической деятельностью.

Множество органов можно разделить по различным основаниям: по принципу разделения властей (законодательные, исполнительные, судебные органы); в зависимости от организационно-правовых форм деятельности и компетенции выделяют органы: представительные, исполнительно-распорядительные, судебные и контроля и надзора.