Охарактеризуйте систему представительных органов власти в рф. Представительный орган власти - это что такое? Степень научной разработанности темы

Судебная система РФ.

Правительство РФ.

Федеральное Собрание РФ.

Президент РФ.

Общая характеристика органов государственной власти.

Деятельность любого государства реализуется прежде всего через систему его государственных органов. Орган государства - это обособленное звено механизма государства, которое имеет собственную структуру, строго определенные функции и необходимые для этого государственно-властные полномочия.

Структура государственных органов может быть различна. Чем выше место органа в вертикальной иерархии, тем, как правило, сложнее его структура. Каждый орган государственной власти создается в соответствии с конституцией, законами или другими нормативно-правовыми актами.

Орган государственной власти наделен властными полномочиями. Его решения обязательны для исполнения всеми гражданами, должностными лицами и организациями, на которых распространяется компетенция данного органа государства.

Согласно Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Эти ветви власти самостоятельны и не вмешиваются в оперативную деятельность друг друга. Реализация принципа разделения их взаимоотношений гарантирует общество от опасной концентрации власти в руках какого-либо одного органа или должностного лица, способного привести к диктатуре и установлению тоталитарного режима.

Органы законодательной власти России включают Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственную Думу) и законодательные (представительные) органы субъектов РФ. Главная задача этих органов состоит в принятии законов, регулирующих наиболее важные общественные отношения. Все органы законодательной власти являются выборными, т. е. избираются непосредственно населением на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Органы исполнительной власти России осуществляют государственную власть в форме организации исполнения законов. К ним относятся Правительство РФ, федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные службы, федеральные комиссий, российские агентства, главы администраций субъектов РФ.

Органы судебной власти России - это Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ и суды в субъектах РФ. Судебная власть является независимой и самостоятельной ветвью и действует посредством конституционного, уголовного, гражданского и административного судопроизводства.

Существуют еще и органы государственной власти, которые не входят ни в одну из трех ветвей власти. К ним следует отнести Прокуратуру РФ, Центральный банк РФ, Счетную палату РФ, Центральную избирательную комиссию РФ.

2 . Президент Российской Федерации

Пост Президента в Российской Федерации был учрежден общенародным референдумом 17 марта 1991 г. 12 июня 1991 г. состоялись первые всеобщие президентские выборы, на которых Президентом РФ сроком на пять лет был избран Б. Н. Ельцин. Избрание первого Президента России осуществлялось на основе Закона РСФСР от 24 апреля 1991 г. «О выборах Президента РСФСР». После принятия Конституции 1993 г. действие данного Закона было прекращено.

В настоящее время порядок избрания Президента РФ закреплен в Федеральном законе от 10 января 2003 г. «О выборах Президента Российской Федерации.

Президент РФ избирается на четыре года гражданами РФ на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Участие гражданина РФ в выборах Президента РФ является добровольным.

Президентом РФ может быть избран гражданин РФ не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет. Не имеет права избирать Президента РФ и быть избранным Президентом гражданин РФ, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда.

Выборы Президента РФ проводятся по единому федеральному избирательному округу, включающему в себя всю территорию Российской Федерации. Избиратели, проживающие за пределами территории Российской Федерации, считаются приписанными к федеральному избирательному округу.

Выборы Президента РФ назначаются Советом Федерации Федерального Собрания. Решение о назначении выборов должно быть принято не ранее чем за 100 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Днем голосования на выборах является второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих выборах Президента РФ.

В случае если Совет Федерации не назначает выборы Президента, то выборы назначаются и проводятся Центральной избирательной комиссией.

При прекращении Президентом РФ исполнения своих полномочий до истечения сроков Совет Федерации не позднее чем через 14 дней назначает досрочные выборы. Днем голосования в этом случае является последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня досрочного прекращения Президентом РФ исполнения своих полномочий.

Одно и то же лицо не может занимать пост Президента РФ более двух сроков подряд.

Подготовку и проведение выборов осуществляют избирательные комиссии, которые независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Государственные органы, их должностные лица обязаны оказывать избирательным комиссиям содействие в реализации их полномочий.

Для проведения голосования и подсчета голосов избирателей образуются избирательные участки на основании данных о числе избирателей, зарегистрированных на территории муниципальных образований (не более 3000 избирателей на избирательный участок).

Выдвигать кандидата на пост Президента России могут политические партии, избирательные блоки, а также граждане в порядке самовыдвижения. Для поддержки самовыдвижения кандидата необходимо создать группу избирателей в количестве не менее 500 граждан РФ, обладающих активным избирательным правом. В поддержку выдвинутой кандидатуры инициаторы должны собрать не менее 2 млн подписей избирателей, при этом на один субъект РФ должно приходиться не более 50 тыс. подписей избирателей.

В случае проведения досрочных или повторных выборов Президента РФ количество подписей сокращается на половину.

Определение результатов выборов производится по мажоритарной системе абсолютного большинства. Избранным считается тот кандидат на должность Президента РФ, который получил более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Выборы Президента РФ признаются состоявшимися, если в них приняло участие более половины избирателей.

В случае если в избирательный бюллетень было внесено более двух кандидатов на должность Президента РФ и ни один из них не был избран, Центральная избирательная комиссия РФ через 21 день назначает повторное голосование по выборам Президента РФ по двум зарегистрированным кандидатам, получившим наибольшее число голосов избирателей.

Избранный Президент РФ вступает в должность на 30-й день со дня официального объявления Центральной избирательной комиссией результатов выборов. При вступлении в должность Президент приносит присягу, текст которой содержится в ст. 82 Конституции РФ. С момента принесения присяги Президент РФ приступает к исполнению своих обязанностей.

Основные функции Президента РФ как главы государства определены в ст. 80 Конституции РФ. Президент РФ:

Является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина;

В установленном Конституцией РФ порядке принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти;

В соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства;

Представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.

Президент РФ обладает неприкосновенностью.

Полномочия Президента РФ очень обширны, особенно они проявляются во взаимодействии главы государства со всеми ветвями власти и субъектами РФ.

Президент и Федеральное Собрание. Президент РФ:

Выступает как непременный участник законодательного процесса;

Имеет право назначать выборы Государственной Думы;

Обладает правом вето на законопроекты, принятые Федеральным Собранием, кроме федеральных конституционных законов;

Назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом;

Распускает Государственную Думу, но не имеет права распустить Совет Федерации.

Роспуск Государственной Думы возможен в случаях:

Трехкратного отклонения Государственной Думой представленных Президентом РФ кандидатур Председателя Правительства;

Двукратного выражения недоверия Правительству в течение трех месяцев;

Отказа Государственной Думы в доверии Правительству. В случае роспуска Государственной Думы Президент назначает новые выборы с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска.

Государственная Дума не может быть распущена Президентом:

В течение года после ее избрания;

С момента выдвижения ею обвинения против Президента до принятия соответствующего решения Советом Федерации;

В период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения;

В течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ.

Президент и Правительство. Президент РФ:

Имеет право председательствовать на заседаниях Правительства;

Принимает решение об отставке Правительства;

По предложению Председателя Правительства назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министерств;

Назначает Председателя Центрального банка и ставит вопрос перед Государственной Думой о его освобождении;

Имеет право отменить постановление Правительства.

Президент и судебная власть. Президент РФ:

Представляет Совету Федерации для назначения на должности судей: Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда РФ;

Самостоятельно назначает судей других федеральных судов;

Вправе обращаться с запросом в Конституционный Суд РФ;

Не вправе вмешиваться в деятельность судебных органов.

Отношения с субъектами РФ. Президент РФ назначает полномочных представителей в федеральных округах. Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. Российская Федерация поделена на семь федеральных округов:

Центральный федеральный округ (центр - г. Москва) объединил 18 субъектов РФ;

Северо-Западный (г. Санкт-Петербург) - 11; Южный (г. Ростов-на-Дону) - 13; Приволжский (г. Нижний Новгород) - 15; Уральский (г. Екатеринбург) - 6;

Сибирский (г. Новосибирск) - 16;

Дальневосточный (г, Хабаровск) - 10.

Полномочные представители не входят в органы государственной власти субъектов РФ, а являются должностными лицами Администрации Президента РФ.

Президент РФ имеет право приостановить действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам.

Конституция РФ относит к компетенции главы государства и ряд других полномочий.

В области кадровой политики:

Формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ;

Формирует Администрацию Президента;

Назначает и освобождает полномочных представителей Президента.

В области обороны:

Утверждает военную доктрину Российской Федерации;

Является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ;

Вводит на территории Российской Федерации или в отдельных местностях военное или чрезвычайное положение снезамедлительным сообщением об этом Совету Федерации Государственной Думе;

Назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ.

В области внешней политики:

Ведет переговоры и подписывает международные договоры

Назначает и отзывает после консультации с соответствующими комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации иностранных государствах и международных организациях;

Осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации;

Подписывает ратификационные грамоты;

Принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей.

Президент влияет на назначение Генерального прокурора РФ. В соответствии с федеральным законом Президент предлагает Совету Федерации кандидатуру на эту должность и он же вносит предложение об освобождении от должности Генерального прокурора РФ. В случае отклонения Советом Федерации кандидатуры, предложенной Президентом, он в течение 30 дней представляет новую кандидатуру.

К компетенции Президента относится решение вопросов гражданства, предоставление политического убежища, осуществление помилования.

Президент выносит свои решения в форме указов и распоряжений. Они обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации.

Указ - это нормативный правовой акт, предусматривающий правила поведения и относящийся к определенному кругу физических и юридических лиц, органов государства, организа­ций.

Распоряжение - это акт индивидуального организационного характера.

Акты Президента издаются им самостоятельно, без уведомления или согласия Федерального Собрания или Правительства. Указы и распоряжения относятся к подзаконным актам и не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

Президент прекращает исполнение полномочий досрочно в случае:

Его отставки;

Стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия;

Отрешения от должности.

Отставка предполагает наличие заявления Президента. По состоянию здоровья в Конституции РФ не предусмотрено никаких процедур отставки.

Процедура отрешения Президента от должности носит сложный характер.

Во-первых, Президент может быть отрешен при совершении тяжкого преступления. При этом Государственная Дума выдвигает обвинение против Президента, подтвержденное заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента признаков преступления и заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. При этом инициатива должна быть проявлена не менее чем 1/3 депутатов Государственной Думы (150 депутатов), и должно быть вынесено заключение специальной комиссии, образованной Государственной Думой (большинством голосов, т. е. 226 депутатами). Решение Государственной Думы овыдвижении обвинения должно быть принято 2/3 голосов от общего числа депутатов палаты (300 депутатов).

Во-вторых, решение об отрешении Президента от должности выносит другая палата парламента - Совет Федерации 2/3 голосов от общего числа членов (119 голосов).

В-третьих, если решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности не будет принято в течение трех месяцев после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента, то обвинение против Президента считаете отклоненным.

Таким образом, в отрешении от должности Президента участвуют обе палаты Федерального Собрания, Верховный Суд РФ и Конституционный Суд РФ.

К числу представительных государственных органов относятся законодательные учреждения и местные органы власти и самоуправления. Они формируются путем избрания их населением страны, действуют от его имени и ответственны перед ним.

Функции законодательной власти осуществляют высшие представительные органы государства. Законодательный орган занимает главенствующее положение в механизме государства, поскольку в соответствии с принципом разделения властей законодательная власть является наиболее важной. Она устанавливает общеобязательные требования, которые исполнительная власть должна проводить в жизнь и которые служат законодательной основой для деятельности судебной власти. Хропанюк В. И. Теория государства и права, М., 1993. Гл. VI, с. 105

При демократическом государственном строе высшим представительным и законодательным органом является парламент. Он представляет суверенитет народа, и только он один правомочен выражать: волю народа в форме закона. «Парламент» -- это общеродовой термин. В Англии, Индии, Канаде, Финляндии, Японии и ряде других стран законодательный орган непосредственно именуется парламентом. В остальных странах этот государственный орган называется иначе (например, Сейм -- в Польше, Фолькетинг -- в Дании, Альтинг -- в Исландии, Конгресс -- в Соединенных Штатах Америки).

Парламенты могут иметь двухпалатную и однопалатную структуру. В федеративных государствах парламенты состоят из двух палат -- нижней и верхней, которые в принципе обладают одинаковыми законодательными полномочиями (в США -- это Палата представителей и Сенат, в Австрии -- Союзный совет и Национальный совет, в Индии -- Народная палата и Совет штатов). В Федеративной Республике Германии законодательные полномочия осуществляет нижняя палата -- Бундестаг, а Бундесрат, осуществляющий представительство земель, может лишь затормозить принятие того или иного закона, опротестовав законопроект в Федеральном конституционном суде.

Двухпалатная парламентская система имеет место и в некоторых унитарных государствах. Это в значительной мере обусловлено стремлением к более устойчивому равновесию сил между исполнительной и законодательной властями, при котором ничем не ограниченная власть одной палаты сдерживается созданием второй палаты, формируемой на иной основе (например, Палата общин и Палата лордов в Англии).

Однопалатные парламенты существуют главным образом в странах с более или менее однородным национальным составом населения или небольших по территориальным размерам (Венгрия, Дания, Польша, Финляндия).

При парламентах образуются и действуют различные комитеты и комиссии (постоянные и временные), которые призваны обеспечивать более эффективную деятельность законодательного органа. Они ведут работу по конкретным вопросам, входящим в компетенцию парламента: бюджетно-финансовую деятельность, международные дела, здравоохранение, ведают вопросами социальной политики, борьбы с преступностью, обороны страны и другими.

Наряду с непосредственным законотворчеством парламент обладает верховными финансовыми полномочиями, осуществляет контроль над исполнительной властью, а также решает другие важные вопросы государственной жизни общества.

Финансовые полномочия парламента. Решение финансовых вопросов, прежде всего рассмотрение проекта государственного бюджета, составляет особую парламентскую прерогативу. Утверждая государственный бюджет, парламент сравнивает общую сумму расходов с общей суммой доходов, классифицирует расходы по статьям, определяет их важность для экономики и других сфер общественной жизни и, таким образом, делает достаточно эффективным парламентский контроль за расходованием финансовых средств государства.

Контроль парламента над исполнительной властью. Парламент осуществляет контроль над органами исполнительной власти самыми разнообразными методами. Первый из них заключается в том, что парламент участвует в назначении различных должностных лиц и органов. оставляющих исполнительную власть. Главным видом парламентского контроля над исполнительной властью является назначение парламентом главы государства. Такой контроль в полном объеме осуществляется в парламентарных республиках. При президентском правлении, где выборы главы государства проводятся на основе всеобщего избирательного права, в том числе коллегией выборщиков, участие парламента в формировании главы высшей исполнительной власти номинально. К примеру, Конгресс США занимается лишь подсчетом голосов избирателей при выборах президента, и только в том случае, если ни один из кандидатов не соберет абсолютного большинства голосов, Палата представителей избирает президента, а Сенат -- вице-президента. Во Франции в выборах кандидата на пост главы государства участвуют члены парламента, более того, каждый депутат должен заручиться поддержкой не менее 100 лиц, в числе которых должны быть члены парламента, члены Экономического и социального совета, генеральные советники или выборные мэры.

В зависимости от формы государственного правления парламент в той или иной мере участвует в процедуре назначения главы правительства и кабинета и, таким образом, оказывает влияние на структуру, персональный состав и характер деятельности правительства. В ряде стран главы правительства и члены кабинета министров назначаются парламентом и ответственны перед ним. Это характерно для тех государств, где действует метод прямых выборов исполнительных органов государственной власти. При такой избирательной системе парламент абсолютным большинством палат (палаты) избирает главу правительства, который затем представляет для утверждения в парламент кандидатов в члены правительства.

В некоторых странах, согласно конституции, парламент выражает свою точку зрения на кандидатуру главы правительства до формального акта его назначения. Так, в Японии парламент назначает премьер-министра из числа своих членов, после чего император должен утвердить его назначение. Премьер-министр выдвигается резолюцией каждой из палат парламента. Однако если Палата представителей и Палата советников не могут достичь соглашения в отношении кандидата, то по истечении 10 дней решение Палаты представителей становится решением всего парламента. Премьер-министр назначает государственных министров, которые образуют Кабинет. В соответствии с Конституцией Японии большинство членов Кабинета должны быть избраны из членов парламента.

В государствах с классическим президентским правлением, как известно, полномочия главы государства и главы правительства совмещаются в одном лице, и в их избрании парламент принимает лишь косвенное участие. Однако даже в США члены президентского Кабинета назначаются не по прямому усмотрению президента, а «по совету и с согласия» Сената. По такому же принципу осуществляется назначение послов, консулов, судей Верховного суда.

Ответственность исполнительной власти перед парламентом. В цивилизованных странах высшие органы исполнительной власти несут ответственность за свою деятельность перед парламентом. Марченко М.Н. Теория прав и государства. Ч. 1. М., 1998. С. 183.

Это выражается в следующем:

• -- во-первых, глава государства по решению высших представительных органов государственной власти лишается своих полномочий;
• -- во-вторых, правительство одновременно с главой государства уходит в отставку;
• -- в-третьих, парламент может лишить мандата отдельных членов правительства и на их место назначить новых;
• -- в-четвертых, в соответствии с принципами, лежащими в основе парламентарной системы, роспуск парламента по требованию главы государства или правительства сопровождается их ответственностью перед парламентом.

Парламентский контроль предназначь для того, чтобы законодательная власть была в курсе проводимой правительственной политики, конституционными методами способствовала ее общественной полезности и реально гарантировала свободное развитие личности.

Несовместимость должностей. Под несовместимостью должностей понимается правило, запрещающее члену парламента в течение срока его полномочий занимать другие государственные или общественные должности.

Цель этого правила -- не допустить, чтобы парламентарии могли попасть в зависимость от каких-либо государственных органов власти или интересов частных лиц.

Важным фактором в деятельности многих парламентов является оппозиция, включающая депутатов парламентского меньшинства, которые расходятся по определенным вопросам с политикой парламентского большинства и правительства.

Местные органы государственной власти и местного самоуправления. Эти государственные органы, как правило, имеют представительный характер и действуют в пределах соответствующих административно-территориальных единиц (муниципальных советов, префектурных собраний, Советов народных депутатов, национальных советов, коммунальных советов).

Местные представительные органы избираются непосредственно населением административно-территориальных единиц. Им подведомственны в пределах, установленных законом, местные предприятия, местный бюджет, вопросы местного благоустройства, транспорта, водоснабжения, бытового обслуживания, народного образования, здравоохранения, поддержания правопорядка, гражданской обороны, противопожарной безопасности и другие.

Исторически сложились две основные формы организации государственной власти на местах. Наиболее демократичной является такая организация местной власти, при которой все местные дела находятся в руках выборных органов (местного самоуправления) различных уровней. В Японии, например, все основные вопросы внутренней жизни в префектурах, городах, поселках и деревнях решают выборные собрания. В нашей стране местные органы государственной власти также имеют широкие полномочия в самостоятельном решении разнообразных вопросов жизни той или иной административно-территориальной единицы (поселка, села, города, района, области).

В ряде стран органы местного самоуправления в определенных параметрах ограничены в своих действиях центральной властью. Хотя они ведают местным хозяйством, финансами, здравоохранением, дорожным строительством и другими важными вопросами, тем не менее поддержание правопорядка возлагается на лицо, назначаемое центром.

Характерным примером этого является организация местной власти во Франции, где в департаментах центральная власть представлена префектом, который назначается президентом.

Префекту подчинены все ведомственные службы, он осуществляет контроль над муниципальными службами, руководит полицией.

Генеральный совет, как орган самоуправления, решает все остальные вопросы местного значения.

Муниципальные советы, действующие в коммунах, в свою очередь избирают мэра, который также является представителем центра и главой местной полиции.

государство власть правоохранительный

Лекция 12. КОНСТИТУЦИОННАЯ СИСТЕМА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

12.1. Система государственных органов Российской Федерации

Государственные органы - это один из каналов, через который народ, согласно Конституции Российской Федерации, осуществляет свою власть.

Органы государственной власти характеризуются следующими чертами:

- наделены государственно-властными полномочиями;

Об-разуются и действуют в установленном государством порядке;

Уполномочены государством осуществлять его задачи и функции;

- являются составной частью единой системы органов государственной власти Российской Федерации.

В своей совокупности государственные органы Российской Федерации образуют единую систему. Согласно Конституции (ст.11), в нее входят органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти ее субъектов. Единство системы государственных органов Российской Федерации обусловлено тем, что эта система основывается на государственной целостности России, на единстве системы государственной власти. Единство системы проявляется в разграничении предметов ведения и пол-номочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. В соответствии со ст. 11 Конституции государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание, Правительство и суды Российской Федерации. Каждый из этих видов органов власти представляет собой фактически подсистему единой сис-темы государственных органов Российской Федерации.

Президент , согласно ст.80 Конституции, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, осуществляет общее руководство деятельностью Правительства и других звеньев исполнительной вла-сти, с органами которой он связан наиболее тесно.

Органы законодательной власти - это Федеральное Собрание Российской Федерации, народные собрания, государственные собрания, законодательные собрания республик в составе Российской Федерации; думы, законодательные собрания, областные собрания и другие законо-дательные органы власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов. Основная особенность этих органов состоит в том, что они избираются не-посредственно народом и никаким другим способом формироваться не могут. В своей совокупности они составляют систему предста-вительных органов государственной власти Российской Федерации. Органы законода-тельной власти делятся на федеральные и региональные (субъек-тов Федерации).

К органам исполнительной власти относятся Правительство Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации - президенты и главы администраций субъектов Российской Федерации, их правительства, министерства, государственные комитеты и другие ведомства. Они составляют единую систему органов ис-полнительной власти, возглавляемую Правительством Российской Федерации. Для органов исполнительной власти характерно то, что они образуются (назначаются) соответствующими руководителями исполнительной власти - президентами или главами админист-раций. Органы исполнительной власти выполняют особый вид государственной деятельности, которая носит исполнительный и распорядитель-ный характер. Органы исполнительной власти делятся на федеральные и субъектов Федерации.

Органы судебной власти образуют Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, другие феде-ральные суды, а также суды субъектов Российской Федерации. Органы правосудия в совокупности составляют судебную систему Российской Федерации. Основной видо-вой особенностью этих органов является осуществление судебной власти посредством конституционного, гражданского, админист-ративного и уголовного судопроизводства.

Особую группу государственных органов, не относящуюся ни к одному из ранее названных видов органов государственной вла-сти, образуют органы прокуратуры. Прокуратура Российской Федерации , согласно Конституции (ст. 129), составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. Ос-новной видовой особенностью органов прокуратуры является осуществление ими надзора за исполнением законов федераль-ными министерствами и ведомствами, представительными (законо-дательными) и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля за должностными лицами, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов.

Кроме названных органов в систему государственных органов Российской Федерации входят также ряд других органов, осуществляющих вспомога-тельные, совещательные и иного рода функции, которые опреде-ляются органами государственной власти. К числу этих органов относятся, например, Администрация ПрезидентаРоссийской Федерации, Совет Безопасности Российской Федерации.

12.2. Администрация Президента

Многогранность работы Президента, широчайший спектр его деятельности, необходимость постоянного контроля исполнения решений главы государства, - эти и другие факторы предполагают существование специального органа, создающего условия для реализации Президентом его конституционных полномочий. Таким органом является Администрация Президента .

Администрация Президента обеспечивает деятельность главы государства, создает условия для реализации Президентом его конституционных полномочий. Это выражается, в частности, в подготовке законопроектов для внесения их Президентом в Госдуму в порядке законодательной инициативы. Администрация готовит проекты указов, распоряжений, поручений, обращений Президента, иных документов, в том числе проектов ежегодных посланий Президента Федеральному Собранию.

Администрация контролирует и проверяет исполнение федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента и представляет ему соответствующие доклады; обеспечивает взаимодействие Президента с политическими партиями, общественными объединениями, профессиональными и творческими союзами в России, а также с государственными органами и должностными лицами иностранных государств, российскими и зарубежными политическими и общественными деятелями, международными организациями.

В Администрации анализируются: информация о социально-экономических, политических и правовых процессах в стране и мире; обращения граждан; предложения общественных объединений и органов местного самоуправления. На основе обрабатываемых материалов готовятся доклады Президенту.

За время существования структура и состав Администрации Президента многократно менялись. Общее руководство Администрацией осуществляет Президент. Непосредственно управляет работой Администрации ее глава - Руководитель Администрации. С 14 ноября 2005 года Руководителем Администрации Президента является С.С.Собянин . Нынешняя структура Администрации Президента утверждена Указом «Об Администрации Президента Российской Федерации» от 25 марта 2004 года .

В соответствии с этим указом у Руководителя Администрации есть два заместителя. Высокопоставленными должностными лицами Администрации являются также пресс-секретарь Президента, руководитель протокола Президента, помощники и советники главы государства, полномочные представители Президента в органах государственной власти, уполномоченный Российской Федерации при Европейском суде по правам человека, руководители самостоятельных подразделений Администрации. Полномочные представители Президента в федеральных округах также входят в состав Администрации и подчинены ее Руководителю. Администрация обеспечивает работу президентских полпредов во всех семи федеральных округах.

К числу самостоятельных подразделений Администрации относятся 12 управлений, Референтура Президента, Канцелярия Президента.

В состав Администрации входит также аппарат Совета Безопасности. Администрация обеспечивает деятельность Государственного совета, иных советов и комиссий при Президенте. В президентской Администрации насчитывается около двух тысяч государственных служащих.

Администрация Президента - государственный орган, но при этом органом власти не является. Материально-техническим и финансовым обеспечением деятельности Президента и его Администрации занимается Управление делами Президента - самостоятельный федеральный орган исполнительной власти. Управление делами не входит в состав Администрации.

12.3. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации

Организация регионального управления в России и характер ис-пользования местными властями социальных технологий регули-рования общественно-экономических процессов сегодня в значи-тельной мере предопределены нормативными отношениями между центром и субъектами Федерации.

Согласно Конституции Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов как равноправных субъек-тов в их отношениях с федеральными органами государственной власти.

В России существует единая системы государственной вла-сти , т.е. федеральная власть распространяется на всю ее территорию. Кроме того, на территорию каждого субъекта Российской Федерации распространяется государственная власть этого субъ-екта, носящая региональный характер.

Конституция создает правовую основу для разграничения полномочий и предметов ведения государства и регионов, кото-рые конкретизируются в индивидуальных договорах между Рос-сийской Федерацией и ее субъектами. Поэтому отдельным субъ-ектам Российской Федерации могут быть предоставлены такие права, которыми не располагают другие субъекты.

Конституция не устанавливает систему органов государствен-ной власти субъектов Федерации . Она предоставляет возмож-ность субъектам самостоятельно определять их, требуя лишь со-ответствия системы региональных органов государственной власти основам конституционного строя и общим принципам ор-ганизации государственной власти в стране.

Представительными (законодательными) органами государст-венной власти в субъектах Федерации являются думы, собрания и т.п. Органами исполнительной власти выступают администра-ции (правительства). Деятельностью администрации руководит глава администрации (губернатор), а его первый заместитель иног-да является главой правительства. В систему исполнительной власти области, края входят отрас-левые и территориальные органы управления и иные органы, со-здаваемые главой администрации, который самостоятельно опре-деляет их компетенцию и утверждает Положение о них.

Региональные органы власти разделяется также на законода-тельную, исполнительную и судебную ветви.

Общим для всех субъектов Российской Федерации является то, что их законодательные органы государственной власти со стоят из депутатов, избираемых населением на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на срок не более четырех лет.

Главы исполни-тельной власти субъектов Федерации избираются органами законодательной власти субъекта по представлению Президента России.

Конституция определяет предметы совместного ведения Рос-сийской Федерации и ее субъектов (ст.72), включающие: обеспечение соответствия конституций и законов, иных нормативных право-вых актов субъектов Федерации Конституции Российской Феде-рации и федеральным законам; защиту прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств, обеспечение за-конности, правопорядка, общественной безопасности; совмест-ную собственность на землю, недра, водные и другие природные ресурсы; разграничение государственной собственности; приро-допользование; обеспечение экологической безопасности; охрану памятников истории и культуры; общие вопросы воспитания, об-разования, науки и культуры; координацию вопросов здравоохра-нения; защиту семьи; социальную защиту, включая социальное обеспечение; осуществление мер по борьбе с катастрофами и стихийными бедствиями; установление общих принципов налогообложения и сборов; общее законодательство; кадровое обеспе-чение правоохранительных органов; установление общих прин-ципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления и некоторые др.

Конституция устанавливает (ст.73), что «вне пределов ведения Рос-сийской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъ-ектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти».

Например, в соответствии с уставами субъектов Федерации в исключительное их ведение входят: принятие, изменение и до-полнение устава, региональных законов и иных правовых актов, контроль за их соблюдением; установление системы органов за-конодательной и исполнительной власти в регионе, определение порядка формирования, организации и деятельности этих орга-нов, исходя из общих принципов, закрепленных законодательст-вом Российской Федерации; разработка и исполнение региональ-ных социально-экономических, научно-технических, экологиче-ских программ; распоряжение природными ресурсами, имуществом и финансовыми ресурсами региона; решение вопросов админи-стративно-территориального деления региона, организация и раз-витие местного самоуправления; учреждение и присвоение по-четных региональных званий и премий; иные полномочия.

Взаимоотношения между федеральным центром и субъектами Федерации в России носят амбивалентный (двойственный) характер, свойствен-ный всем институтам переходного общества. С одной стороны, многие аналитики отмечают слабость центральной власти и от-сутствие продуманной стратегии, в том числе в области регио-нального управления. С другой стороны, государство, представ-ляя собой главную общественную силу, зачастую пытается рег-ламентировать те области региональной жизни, которые и с точки зрения конституционного права, и из соображений целесо-образности должны были бы находиться исключительно в компе-тенции региональных властей. По этому поводу Президент России решительно высказался в ежегодном Послании Федеральному Собранию 2006 г.: «И давно пора прекратить из Москвы руководить строительством школ, бань и канализаций».

Это ведет к дроблению объектов социально-экономического управления, их двойному подчинении - региональной администрации и федеральному центру, что усложняет структуру уп-равления и процесс принятия решений. С одной стороны, необ-ходимость решения вопросов региональной жизни в центре сдерживает инициативу и самостоятельность региональных властей. С другой стороны, стремление центра к всеохватывающему кон-тролю приводит к чрезмерной загрузке федерального правительства текущими во-просами вместо сосредоточения его на проблемах стратегическо-го управления.

Такая управленческая ситуация в России обусловлена целым рядом объективных и субъективных факторов.

Во-первых, Конституция Российской Федерации определяет чрезвычайно широкий круг вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Наличие такой области двойного подчинения, управление которой сопровожда-ется противоречиям между центральной и региональной властью, требует конкретного подхода и специальных решений в каждом отдельном случае. Так, например, трактовка пункта об установ-лении общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации может привести к устраивающему обе стороны реше-нию только в результате длительного процесса переговоров и компромиссов.

Во-вторых, в России сложились общенациональные (или даже транснациональные) финансово-промышленные группы, имею-щие свои интересы в регионах и стремящиеся их отстаивать с помощью центральной власти, заручившись поддержкой государ-ственных чиновников. Интересы этих групп сталкиваются в ходе приватизации, развития банковской сферы, проведения экспорт-но-импортных операций и т.д.

В-третьих, установились особые отношения того или иного ре-гиона с Москвой, выражающиеся, например, в наличии предста-вителей регионального «землячества» в различных органах цент-ральной власти.

В-четвертых, в ходе выборов в представительные органы власти центр под-держивает тех кандидатов, которые наиболее подходят для про-ведения сбалансированной политики общегосударственной на-правленности, стремясь не допустить победы популистов или экстремистов.

В-пятых, только центр может выступать арбитром в террито-риально-отраслевых или межрегиональных конфликтах, стре-мясь разрешать их с учетом, прежде всего, федеральных интере-сов.

Для эффективного функционирования власти, по мнению А.Салмина, целесообразно введение принципа субсидиарности - «такого распределения полномочий и ресурсов между различными территориальными уровнями управления, при котором каждый следующий «этаж» брал бы на себя выполнение тех функций, которые уже не могут выполняться предыдущим».

12.4. Местное самоуправление

Особое место в механизме управления страной занимает местное самоуправление. Можно сказать, что оно начинается там, где заканчивается функционирование органов государ-ственной власти. В соответствии со ст.12 Конституции в Российской Федерации признается и гарантирует-ся местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Следовательно, органы местного самоуправления отделены от государствен-ной власти. Отсюда разнообразие способов формирования испол-нительных и представительных органов местного самоуправле-ния.

В соответствии с действующим законодательством главы местных администраций получили статус глав местного самоуп-равления (как правило, они избираются гражданами городских или сельских поселений).

Представительные органы местного самоуправления (дума, собрание представителей, местный совет и т.п.) избираются, как правило, на основе мажоритарной системы по одномандатным ок-ругам.

В малочисленных населенных пунктах (до 5 тыс. чел.) осу-ществление местного самоуправления возможно без образования представительного органа власти, а посредством собраний, схо-дов и выборным главой местного самоуправления, который пери-одически отчитывается перед населением.

Местное самоуправление осуществляется населением. В этих целях население использует как институты непосредст-венной демократии - местные референдумы и выборы, так и представительные органы, должностных лиц и т.д. Здесь не может быть какого-либо шаблона, поскольку местные сооб-щества отличаются друг от друга размерами территории, количеством населения, характером поселений (городских или сельских) и т.п. Но любые органы местного самоуправ-ления обособлены от органов государственной власти и не входят в их систему. Общий принцип таков: местное самоуп-равление в пределах своих полномочий самостоятельно.

Этот принцип, однако, не означает, что местное самоуп-равление оторвано от государства и противостоит ему. Та-кой подход противоречил бы в первую очередь интересам самого местного самоуправления, которое немыслимо без государственной поддержки, государственных гарантий. Прежде всего, вся деятельность местного самоуправления развивается на основе и в соответствии с законами, дей-ствующими на территории государства. Это означает, что все государственные органы, должностные лица, предприя-тия и учреждения, граждане и их объединения обязаны соб-людать права местного самоуправления. Более того, госу-дарство своими актами может наделять местное самоуправ-ление дополнительными полномочиями, переносить на них часть функций своих органов, передавать в муниципальную собственность новые объекты.

О разделении властей в местном самоуправлении можно говорить с очень большой натяжкой. Здесь нет судебной ветви. Но и в распределении функций между представительными и исполнительными органами нет полной аналогии с государственным уровнем, тем более что исполнительный аппарат создается только в крупных терри-ториальных единицах.

Для органов местного самоуправления наибольшее значение имеют вопросы жизнеобеспечения, функционирования местной инфраструктуры, соблюдения населением правил общежития, совершенствования микросреды обитания. Муниципальные институты призваны решать те задачи, которые требуют координации их усилий и соответствующего финансирования. На этом уровне, как свидетельствует практика, базовая демократия в чистом виде не эффективна. Оптимально ее сочетание с низовыми представительными институтами. Важнейшие предпосылки успешного функционирования муниципальных органов - четко очерченная сфера полномочий, самостоятельный бюджет, формируемый за счет муниципальных налогов и региональных (центральных) субвенций, а также действенная система обратной связи, способная свести к минимуму склонность муниципальных властей использовать полученные полномочия в своекорыстных целях.

12.5. Ресурсы государственной власти в современной России

Ресурсы государственной власти - это потенциальные возможно-сти, средства, которые она может использовать для осуществления своих полномочий, функций. Ресурсы власти разнообразны. В зави-симости от этапа общественно-политического развития конкретной страны и политического режима ресурсы власти существенно раз-личаются между собой. Они изменчивы, подвижны и в то же время традиционны. На ранних этапах общественного развития ресурсом власти выступала сила. На стадии капиталистического развития превалировало богатство, деньги. В постиндустриальных странах знания и информация становятся основным ресурсом развития производства, власти и общества в целом.

Ресурсы классифицируются по раз-ным основаниям. Так, А. Этциони выделяет утилитарные, прину-дительные и нормативные ресурсы. Однако наиболее распростра-ненной является классификация ресурсов в зависимости от ос-новных сфер общественной жизни: экономической, социальной, политической и духовной.

К экономическим ресурсам государственной власти относят материальные ресурсы и ценности, составляющие фундамент власти. К ним относят плодородные земли, полезные ископае-мые, заводы, фабрики, деньги, технику и т.п. Использование данных ресурсов позволяет органам государственной власти прово-дить экономическую политику, направленную на повышение бла-госостояния своих граждан, регулировать оценку их вклада в трудовую деятельность, дифференцируя степень оплаты и т.п.

Социальные ресурсы государственной власти представляют собой совокупность социальных благ, статусов, областей соци-ального назначения (образование, здравоохранение, социальное обеспечение и др.), которые являются средствами удовлетворе-ния интересов людей. Государство, обладая социальными ресур-сами, стремится акцентировать внимание в своей деятельности на социальных проблемах. Не случайно российское государство по Конституции характеризуется как социальное государство, по-литика которого направлена на создание условий, обеспечиваю-щих достойную жизнь людей.

К политическим ресурсам государственной власти можно от-нести ее политическую структурированность, организованность, легитимность, имидж руководителей, реализованные обществен-ные проблемы, значимые для масс, международно-политические средства решения глобальных и внешнеполитических проблем и др. Они могут быть внутригосударственными, межгосударст-венными и общими для этих направлений деятельности государ-ственной власти. Например, опыт политической деятельности выступает общим ресурсом, а дипломатический опыт есть ресурс внешнеполитической деятельности.

Духовные ресурсы государственной власти включают в себя знания, информацию, средства их получения и распространения. Органы государственной власти являются важнейшими институ-тами, в которых аккумулирована информация о всех процессах, происходящих в России. Только на базе знаний и информации государственные органы могут принимать решения, верные для данного момента и максимально учитывающие интересы всех россиян. К духовным ресурсам относят также традиции общест-ва, культурное наследие, общественные настроения людей, пре-стижное образование (это и социальный ресурс) и многие другие. Их значимость в политике государственной власти, деятельности общественно-политических институтов резко возрастает. Прав-да, не все органы государственной власти учитывают данное об-стоятельство в своей деятельности.

Выделяют также силовые ресурсы, к которым относят вооруженные силы, органы охраны правопорядка, органы государственной безопасности и другие силовые структуры.

Важнейшим ресурсом власти является демографический. Без возобновления населения, без повышения его качества невозможно эффективно решать стоящие перед обществом задачи. Решению демографических проблем было посвящено в значительной мере ежегодное послание Президента Федеральному Собранию, с которым он выступил 10 мая 2006 г.

Мощным ресур-сом государственной власти является фундаментальная и прикладная наука, которая ориентирована на эффективное решение многих проблем российского общества, которой властью не уделяется еще должного внимания.

Исследователи отмечают важность и нетрадиционных ресур-сов государственной власти. Например, традиционные ресурсы развития избирательного процесса - финансы, кадры, информа-ция, нетрадиционные - культура участия граждан в выборах. К ресурсам системы исполнительной власти в России относят, кроме традиционных, научно-исследовательскую работу, ряд кон-кретных предложений, направленных на совершенствование ор-ганизации и регулирования государственной службы, информа-ционного обеспечения исполнительной власти и др.

12.6. Эффективность государственной власти в современной России

Государственная власть, как правило, является легитимной лишь при условии эффективного управления. Акцент по этому поводу был сделан Президентом России в ежегодном послании Федеральному Собранию в 2005 г. В.Путин сказал: «…задачей номер один для нас по-прежнему остается повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению». Только эффективная власть способна обеспечить государственный суверенитет и достойную жизнь граждан.

Различают технологи-ческую и социальную эффективность государственной власти. Технологическая эффективность государст-венной власти определяется степенью ее бюрократической раци-ональности, адекватностью структур и институтов власти целям преобразований, характером их реакции на изменяющуюся си-туацию. Социальная эффективность определяется соотношением затрат и полученных результатов, что находит отражение в соци-альной цене реформ. Социальная эффективность государствен-ной власти во многом зависит от того, насколько цели, средства и результаты ее управляющего воздействия соответствуют ожида-ниям и интересам управляемых.

Для современной России характерна ситуации социальной неопределенности и ограниченности ресурсов управления, поэтому необходима такая модель, при которой государственная власть в наибольшей мере может проявить свою технологическую и социальную эффектив-ность. Одной из таких моделей управления может быть «инициирующе-резонансная» модель, большое влияние на формирование которой оказывают идеи синергетики. Эта модель ориентирует государственную власть не на поиск идеалов социального разви-тия, не на конструирование его желательных образов в соответ-ствие с имеющимися уже образцами, а на использование законов самоорганизации в целях наиболее эффективного управляющего воздействия.

Синергетические представления об эффективном управлении основаны на двух принципах. Во-первых, управление есть выбор целей и вариантов развития, которые ограничены спектром по-тенциально возможных структур управляемой системы. От этого выбора зависит социальная эффективность государственной власти. Во-вторых, управление — это резонансное воздействие на систему, связанное с поиском «точек роста», который позволя-ет при наименьших затратах получать максимальный результат. От направления и характера такого воздействия зависит техно-логическая эффективность государственной власти. При этом цели и результаты реформы должны соответствовать социокультурному пространству, в котором они осуществляются, т.е. быть обусловлены менталитетом различных социальных групп.

В соответствии с этой моделью государственная власть долж-на не «строить» или «перестраивать» социальную систему, а с помощью инициирующего воздействия выводить ее на собствен-ный и в то же время желательный уровень социального разви-тия. При этом управление будет эффективным в том случае, если государственная власть окажется в состоянии согласовать цен-ностные ориентации и социальные интересы различных групп на-селения не только по поводу целей, но и средств развития, и не допустить перерастания социокультурных противоречий раскола в необратимый процесс социально-политической дезорганизации. Эти условия проведения реформ тесно связаны между собой, поскольку речь идет прежде всего о ценностном обосновании со-циальных инноваций и реформаторской деятельности самой госу-дарственной власти.

Недостаточная эффективность государственной власти в со-временной России обусловлена несколькими факторами:

использование российскими реформаторами такой модели модернизации, которая ориентируется на положительные примеры других стран, без учета ценностных ориентаций, способствующих такой модернизации;

проведение реформ основе нормативистского, про-граммно-целевого подхода в управлении, слабо учитывающего социокультурные возможности управляемой системы и исходя-щего из иллюзии о всесильности власти;

блуждание между реформацией и реставрацией, представляющее собой циклы реформ, где движение по пути демократии и законности прерывается контрре-формами, связанными с восстановлением в той или иной форме начал авторитаризма и вседозволенности, мотивированной соображе-ниями практической целесообразности;

препятствие реформам со стороны бюрократического аппарата, который, по выражению Президента, «представляет собой замкнутую и подчас просто надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса».

Основные понятия: Администрация Президента, государственные органы Российской Федерации, единая системы государственной вла-сти, органы государственной власти субъектов Федерации, местное самоуправление, органы законодательной власти, органы исполнительной власти, органы судебной власти, представительные органы местного самоуправления, Прокуратура Российской Федерации, ресурсы государственной власти, социальная эффективность государственной власти, технологическая эффективность государственной власти, эффективность государственной власти.

Вопросы для самоконтроля:

1. Дайте характеристику органам государственной власти.

2.Что составляет единую систему государственных органов Российской Федерации?

3.Какова основная особенность органов законодательной власти?

4.Назовите органы исполнительной власти Российской Федерации.

5.Каковы функции Прокуратуры Российской Федерации?

6.Для каких целей создана Администрация Президента?

7.Является ли Администрация Президента органом государственной власти?

8.Что для России означает понятие «единая система государственной власти»?

9.Кто устанавливает систему органов государственной власти субъектов Федерации?

10.Охарактеризуйте взаимоотношения между государственными органами федеральными и региональными.

11.Что означает принцип субсидиарности?

12.Является местное самоуправление органом государственной власти?

13.Какие ветви власти функционируют на уровне местного самоуправления?

14.Дайте определение ресурсам государственной власти.

15.Охарактеризуйте основные ресурсы государственной власти.

16.Чем определяется технологическая эффективность государственной власти?

17.От чего зависит социальная эффективность государственной власти?

18.В чем заключается сущность «инициирующее-резонансной» модели управления?

19.Чем объясняется недостаточная эффективность государственной власти в России?

Литература:

Дилигенский Г.Г. Политическая институционализация в России: социально-культурные и психологические аспекты // Мировая экономика и международ-ные отношения. 1997. № 7, 8.

480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников

Мурычев Константин Васильевич. Система представительных органов власти в Российской Федерации: диссертация... кандидата юридических наук: 12.00.02 / Мурычев Константин Васильевич; [Место защиты: Академия управления МВД РФ].- Москва, 2010.- 196 с.: ил.

Введение

Глава 1. Общая характеристика системы представительных органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации

1.1. Понятие и структура системы законодательных (представительных) органов в Российской Федерации и её место в механизме разделения властей 15

1.2. Конституционно-правовые основы организации деятельности системы законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации 45

1.3. Полномочия законодательных (представительных) органов государственной власти в Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления в системе реализации народовластия в России

Глава 2. Взаимодействие представительных органов публичной власти в Российской Федерации

2.1. Общая характеристика взаимодействия представительных органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации 101

2.2. Правовые основы взаимодействия федеральных органов законодательной власти, органов законодательной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления 121

2.3. Организационные формы взаимодействия федеральных органов законодательной власти, органов законодательной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления

Заключение 160

Список использованной литературы 168

Приложения

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Современный процесс преобразования российского общества поставил перед государством множество сложных, правовых, политических, экономических и социальных задач, требующих своего решения. Среди них - необходимость теоретического осмысления существования и функционирования в Российской Федерации системы законодательных (представительных) органов. Многие ученые в своих работах рассматривали проблематику парламентских органов, однако, до сих пор нет ни одного диссертационного исследования, посвященного комплексному анализу системы законодательных (представительных) органов власти. Недостаточно исследованы основные направления взаимодействия между различными уровнями представительных органов власти в Российской Федерации (далее по тексту - РФ).

Вместе с тем, вопрос существования системы представительных органов власти сводится к доказательству наличия в Российской Федерации «единой» и вместе с тем жестко не связанной системы представительных органов власти, учитывая при этом такие уровни представительной власти как федеральный и региональный. Исходя из существования теории разделения властей и согласно ч. 2 ст. 77 Конституции РФ, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в рамках ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Суды, согласно ч. 3 ст. 118 Конституции РФ, также образуют единую судебную систему Российской Федерации, которая устанавливается федеральным законом. Следовательно, необходимо признание, помимо вышеуказанных двух систем, и наличия системы представительных органов власти в Российской Федерации.

Сегодня, как никогда, актуальна проблема поиска новых форм взаимодействия представительных органов, функционирующих на различных уровнях государственной власти. Оптимальное взаимодействие, в свою очередь,

4 будет способствовать эффективности механизма разделения властей и позволит минимизировать возникновение противоречий между представительной и исполнительной ветвями власти.

Анализ действующего федерального законодательства и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации позволяют говорить о несовершенстве правового регулирования организации и деятельности представительных органов, в частности, и их системы в целом. В этой связи особую актуальность и значимость приобретает исследование правовых основ и организационных форм взаимодействия органов данной системы. Все это создает объективные предпосылки для проведения научного исследования системы законодательных (представительных) органов в Российской Федерации, которая является одним из важнейших факторов функционирования системы разделения властей в современной России.

Таким образом, указанные обстоятельства в значительной степени обусловливают актуальность предпринятого диссертационного исследования, которое в этой связи имеет свою теоретическую и практическую значимость, а также определяют выбор темы.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе функционирования системы представительных органов публичной власти, а также системного взаимодействия представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации.

Предметом исследования являются конституционно-правовые нормы, регулирующие правоотношения в области формирования, деятельности и взаимодействия законодательных (представительных) органов публичной власти на федеральном, региональном и местном уровнях.

Цели и задачи исследования. Цель исследования состоит в том, чтобы на основе комплексного анализа конституционно-правовых основ российского государства, нормативных источников и фактического материала рассмотреть деятельность представительных органов власти в Российской Федерации и научно обосновать наличие системы данных органов.

В соответствии с поставленной целью в процессе исследования реша-

5 лись следующие задачи:

определение понятия системы законодательных (представительных) органов власти в Российской Федерации и исследование её места в механизме разделения властей;

исследование и анализ конституционно-правовых основ организации и деятельности системы законодательных (представительных) органов власти в Российской Федерации;

рассмотрение полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти в Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления в системе реализации народовластия в России;

анализ правовых основ взаимодействия федеральных органов законодательной власти, органов законодательной власти субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления;

исследование организационных форм взаимодействия федеральных органов законодательной власти, органов законодательной власти субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления;

выявление на основе проведенного анализа пробелов в законодательстве Российской Федерации, касающихся взаимодействия федеральных органов законодательной власти, органов законодательной власти субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления, а также выработка предложений и рекомендаций по развитию и совершенствованию данных отношений.

Степень научной разработанности темы.

Данное научное исследование и поднятые в нём проблемы, связанные с особенностями деятельности представительных органов публичной власти в Российской Федерации, не могли быть реализованы без опоры на имеющиеся значительные достижения ученых в области права.

Общетеоретической основой данного исследования послужили труды отечественных ученых-правоведов, разработавших основополагающие категории общей теории государства и права, конституционного и муниципального права: Авакьяна С.А., Автономова А.С., Алексеева С.С., Альхи-

менко В.В., Анчуткиной Т.А., Афанасьева B.C., Баглая М.В., Безуглова А.А., Булакова О.Н., БутылинаВ.Н., Васильева В.И., Гончарова И.В., Гороб-цаВ.Д., Гранкина И.В., Григоряна Л.А., Дмитриева Ю.А., Елисеева Б.П., Ен-гибаряна Р.В., Зиновьева А.В., Козловой Е.И., Кутафина О.Е., Лазарева В.В., Лукьянова А.И., Мальцева Г.В., Марченко М.Н., Матузова Н.И., Михалевой Н.А., Прудникова А.С., Румянцева О.Г., Солдатова С.А., Чиркина В.Е., Фадеева В.И. и других авторов.

Отдельного внимания заслуживают работы ученых-юристов, занимающихся исследованиями в области становления и развития представительных органов публичной власти в Российской Федерации: Антоновой Н.А., Болтенковой Л.Ф., Вихарева А.А., Вишневского Б.Л., Гошуля-каВ.В., Дитятковского М.Ю., Дымберовой Э.Д., КарноваА.А., Коваче-ва Д.А., Конюховой (Умновой) И.А., Лебедева В.А., Мадъяровой А.В., Масловской М.В., Миронова О.О., Николаева A.M., Тихомирова Ю.А., Топор-нинаБ.Н., Овчинникова И.И., Смольякова А.А., Степанова И.М., Толмачевой Н.Н., Туманова В.А., Хабриевой Т.Я., Чеботарева Г.Н., Юдина Ю.А., Якина Р.Л. и иных авторов.

Вопросы, связанные с осуществлением деятельности представительных органов власти в Российской Федерации приобрели особую актуальность в современный период. В этой связи, различные аспекты рассматриваемых проблем нашли своё отражение в работах: Абрамовой А.И., Агошко-войЕ.Б., Амиантова А.А., Бабичева И.В., Бакаевой О.Ю., Безрукова А.В., Вишневского Б.Л., Волковой Н.С., Головко А.Г., ГулидоваП.В., Дымберовой Э.Д., КовешниковаЕ.М., Курманова М.М., КухтикС.Н., МалькоА.В., Немовой Н.Ю., Овчинникова И.И., Першина Е.В., Паргачевой И.П., Симоновой Н.В., УсановаВ.Е., Шахрая СМ., Шеремета К.Ф., ШилинойЕ.В. и других авторов, непосредственно исследующих основы функционирования и организацию деятельности представительных органов публичной власти в России.

Следует также отметить, что в диссертации достаточно широко использованы работы отечественных и зарубежных философов, прежде всего, специалистов в области системных исследований: Аверьянова А.Н., Ако-

7 фаР.А., Анохина П.К., Афанасьева В.Г., Берталанфи Л., Блауберга И.В., Захарова Ю.Р., Садовского В.Н., Свидерского В.И., Солодовникова С.Ю., Уе-мова А.И., Урманцева Ю.А., Урсула А.Д., Юдина Э.Г. и др.

Признавая огромный вклад учёных в исследовании вопросов, лежащих в основе диссертационной работы, следует отметить, что фактически проблема существования системы законодательных (представительных) органов власти в Российской Федерации на уровне сформулированных к исследованию подходов и задач ранее не рассматривалась в научной литературе, тем более, не изучалась в комплексе, что позволяет говорить о сложности и многогранности данного явления.

Методологическую основу исследования составляют современные методы познания явлений и процессов правовой действительности. В процессе исследования использовались общенаучные (исторический, системный, материалистической диалектики, логический, целевой), частные (формально-юридический, сравнительно-правовой, структурно-функциональный, социологический) и другие методы исследования. Применение указанных методов позволило исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно, выявить отдельные тенденции и сделать обобщения.

Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что в ней впервые на основе комплексного анализа полномочий и особенностей взаимодействия представительных органов государственной власти и местного самоуправления предпринята попытка обоснования наличия системы представительных органов власти в Российской Федерации.

Деятельность представительных органов публичной власти в настоящей работе исследуется в рамках системы и сочетании взаимоотношений представительных органов федерального, регионального и местного уровней, а также организационных и правовых взаимосвязей между ними.

В работе даны авторское определение и характеристика системы законодательных (представительных) органов публичной власти, выделены её системообразующие признаки, критически проанализированы конституционно-правовые основы функционирования рассматриваемой системы, на ос-

8 нове чего выявлены и систематизированы основные полномочия представительных органов различных уровней власти.

Особое внимание в диссертации уделено исследованию системных аспектов взаимодействия законодательных (представительных) органов власти в Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления, выявлены правовые основы и организационные формы взаимодействия органов законодательной власти Российской Федерации, субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления, определены и раскрыты основные направления совершенствования указанного взаимодействия.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Авторское определение понятия «система законодательных (пред
ставительных) органов публичной власти», под которым понимается сово
купность представительных органов федерального, регионального и местно
го уровней власти, находящихся во взаимодействии с целью нормотворчест
ва, представительства интересов избирателей и контроля за деятельностью
других органов публичной власти.

Данная система состоит из трёх уровней - два из них носят характер государственной власти (федеральной и региональной), а третий уровень публичной власти реализуется на уровне местного самоуправления; её существование объективно, обусловлено единой политико-правовой природой законодательных (представительных) органов, их общими целями и задачами, опорой на единые принципы, методы формирования и характер деятельности.

2. Анализ сущности, условий функционирования, полномочий законо
дательных (представительных) органов государственной власти в Россий
ской Федерации и представительных органов местного самоуправления в РФ
позволяет выделить следующие системообразующие признаки, свидетельст
вующие о том, что данные органы публичной власти образуют систему:

представительный характер деятельности (представляют граждан Российской Федерации и их интересы);

законодательный характер деятельности (на федеральном и региональном уровнях), нормотворческий - на уровне местного самоуправления;

единый порядок формирования (путём выборов);

постоянный (регулярный) характер деятельности (действуют в течение всего срока полномочий);

коллегиальный характер деятельности (наличие определённого кворума для легитимной работы);

открытый (публичный) характер деятельности (в установленных случаях заседания могут проводиться в закрытом режиме);

участие в руководстве делами государства (рассматривают состояние и проблемы различных сфер государственной и муниципальной деятельности, дают свои оценки, вносят предложения и рекомендации);

участие в формировании ряда государственных и муниципальных органов власти (назначение на должность, вопросы о доверии и т.д.);

осуществление в пределах своих полномочий контроля за деятельностью соответствующих органов исполнительной власти (исполнение бюджета, сбор налогов и т.д.);

самостоятельность деятельности (иные органы власти не вправе вмешиваться в деятельность законодательных (представительных) органов в процессе реализации ими своей компетенции).

3. Обосновывается и формулируется вывод о том, что законодательные
(представительные) органы власти в Российской Федерации в настоящее
время могут рассматриваться в качестве системы суммативного типа с авто
номным принципом организации внутренних подразделений (элементов) в
рамках публичной власти.

Суммативная система - это система со слабо выраженной системностью, её элементы обладают значительной автономностью по отношению друг к другу и к самой системе, связи между ними несущественные и непостоянные, качество системы практически равно сумме качеств (или свойств) её составных компонентов, взятых изолированно друг от друга.

4. Несмотря на то, что полномочия законодательных (представитель
ных) органов государственной власти в Российской Федерации и представи
тельных органов местного самоуправления в системе реализации народовла
стия в России определяются исходя из природы представительных органов

10 различных уровней, тем не менее особенности государственного устройства в Российской Федерации влияют на перечень, объём и характер реализации полномочий законодательных (представительных) органов власти, особенно во взаимоотношениях с органами исполнительной власти.

С целью законодательного закрепления общих правил поведения субъектов законодательной и правоприменительной деятельности, границ их ответственности в работе предлагается принятие Федерального закона «О Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации», нормы которого регламентировали бы порядок формирования и деятельности палат Федерального Собрания, содержали положения о системе законодательных (представительных) органов власти на федеральном и региональном уровнях, а также положения, касающиеся взаимоотношений между органами этих уровней с органами исполнительной, судебной ветвей власти и с органами местного самоуправления.

5. Обосновывается целесообразность расширения контрольных и нор-мотворческих полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти в рамках реализации принципа разделения властей на региональном уровне путём введения правовых норм в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» следующего содержания:

во-первых, «заслушивание ежегодных отчётов руководителей исполнительных органов государственной власти субъекта РФ о результатах своей деятельности перед законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта»;

во-вторых, «при подготовке отзыва от субъекта РФ на присланный проект федерального закона по предметам совместного ведения, в случае имеющихся разногласий между законодательным (представительным) органом субъекта РФ и высшим исполнительным органом власти субъекта, учитывать приоритет ответа законодательного органа и считать при этом, что мнение органов государственной власти субъекта Российской Федерации выражено».

6. Общий характер публичной природы представительных органов
власти обуславливает необходимость взаимодействия органов государствен
ной власти и местного самоуправления путём проведения совместных засе
даний депутатов различных уровней публичной власти, общих форумов и
конференций, которые можно рассматривать как эффективное средство опе
ративного выявления интересов общества, совершенствования законодатель
ства и одновременно контроля за его исполнением.

Целесообразно в рамках осуществления подобного взаимодействия создание специальных совместных комиссий федеральных законодательных органов и органов законодательной власти субъектов Федерации по расследованию определённого круга вопросов, в целях осуществления контроля за деятельностью соответствующих органов государственной власти субъектов РФ, предусмотрев соответствующую правовую норму в Федеральном законе от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации».

7. Выявление и устранение правовых пробелов, несовершенства кон
ституционно-правового регулирования действующего законодательства в
Российской Федерации наиболее эффективно осуществляется на основе не
посредственного участия законодательных (представительных) органов вла
сти в реализации недавно принятой Концепции по совершенствованию взаи
модействия Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федера
ции с законодательными (представительными) органами государственной
власти субъектов РФ в федеральном законодательном процессе.

В этой связи предлагается внесение изменений в положения данной Концепции направленные на совершенствование взаимодействия законодательных (представительных) органов государственной власти в Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления.

8. Сложившаяся практика взаимодействия и сотрудничества предста
вительных органов власти с органами внутренних дел показывает, что участ
вуя в подготовке проектов нормативных правовых актов, затрагивающих их
деятельность, осуществляя их правовую экспертизу и обеспечивая сопрово
ждение до окончательного принятия, органы внутренних дел, с одной сторо-

12 ны, решают вопросы, укрепления законности и правопорядка в условиях современного российского общества, а с другой стороны, на законодательном уровне отстаивают правовые, экономические и социальные интересы ведомства в пределах своей компетенции, сочетая при этом общественные и государственные интересы.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что полученные в ходе исследования выводы развивают и дополняют понятийный аппарат науки конституционного права в сфере деятельности законодательных (представительных) органов в России, освещают и переосмысливают важные аспекты конституционно-правового регулирования системы представительных органов.

Материалы диссертации могут служить основой для последующих исследований в этой области. Работа в целом способствует пониманию и развитию научного содержания категорий «парламентаризм», «система представительных органов», «механизм взаимодействия представительных органов», «суммативная система», «публичная власть», тем самым дополняя существующую научную базу для развития законодательства и последующих научных исследований.

Практическая значимость исследования состоит в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе практические предложения будут способствовать утверждению научно-обоснованного подхода при разработке нормативной правовой базы для осуществления законодательной деятельности представительных органов в Российской Федерации.

Положения диссертации расширяют теоретико-методологическую основу для дальнейшего проведения исследований в данной области, могут быть использованы в процессе преподавания курса теории государства и права, конституционного права, муниципального права, основанных на них спецкурсов и семинаров. Сформулированные автором предложения могут быть использованы в деятельности государственных органов, а также для подготовки, переподготовки и повышении квалификации кадров государственных служащих, практических работников региональных и местных пред-

13 ставительных органов власти.

Обоснованность и достоверность полученных результатов обусловлена комплексным характером диссертационного исследования, его результаты базируются на основе анализа норм действующего законодательства, научных источниках общей теории государства и права, конституционного и муниципального права, других смежных отраслей правовой системы Российской Федерации.

Нормативную правовую основу диссертации составили внутригосударственные нормативные правовые акты. К числу действующих внутригосударственных актов в сфере функционирования системы законодательных (представительных) органов власти Российской Федерации следует отнести: Конституцию Российской Федерации от 12 декабря 1993 г., Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон от б октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и др.

Положения, рекомендации и выводы диссертационного исследования сформировались в процессе изучения, анализа, обобщения и использования трудов отечественных и зарубежных учёных, большого числа нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Федерации, прежде всего: конституций, уставов, законов, договоров, актов Президента РФ и Правительства РФ, актов конституционного правосудия, материалов судебной практики и т.д.

В историческом аспекте проанализирована общая теория парламентаризма, а также соответствующее законодательство СССР, РСФСР и России,

14 исследованы место и роль парламента в системе органов государственной власти в зависимости от формы правления государства.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России.

Основные положения и выводы диссертационного исследования излагались автором в материалах научно-практических конференций и семинаров, посвященных вопросам особенностей деятельности представительных органов власти в Российской Федерации, в частности: международного семинара «Конституционный статус верхних палат парламентов» (г. Москва, 15 декабря 2004 г.), всероссийской научно-практической конференции «Современные проблемы борьбы с преступностью» (г.Воронеж, 19-20 мая 2005 г.), всероссийской научно-практической конференции «Современные тенденции развития федерализма и демократических институтов в России» (г. Москва, 6 декабря 2005 г.), международной научно-практической конференции «Современные проблемы борьбы с преступностью» (г. Воронеж, 1-2 июня 2006 г.), научного семинара «Проблемы и коллизии в законодательстве о местном самоуправлении» (г.Москва, 10 апреля 2007 г.), международной научно-практической конференции «Современное российское законодательство: законотворчество и правоприменение» (г. Москва, 7-8 декабря 2007 г.), обсуждались на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России.

Результаты диссертационного исследования нашли отражение в 16 научных статьях общим объёмом 12,0 п.л. Материалы диссертации внедрены в практическую деятельность федеральных и региональных органов государственной власти.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.

Понятие и структура системы законодательных (представительных) органов в Российской Федерации и её место в механизме разделения властей

Законодательные (представительные) органы выступают гарантами правового государства и олицетворяют демократические начала государства. Их значимость обусловлена набором властных полномочий и масштабом влияния на всестороннее развитие Российской Федерации.

Однако, несмотря на весомую роль законодательных (представительных) органов власти уровень конституционно-правового регулирования их формирования и деятельности в настоящее время явно недостаточен. В частности, в Конституции РФ не закреплена система законодательной (представительной) власти, в ст. 77 Конституции РФ речь идет только о системе исполнительных органов власти".

Одной из основных причин трудностей в определении системы законодательных (представительных) органов в России является автономный статус органов местного самоуправления и отсутствие четко выраженной иерархии и соподчинения органов государственной власти разных уровней и органов местного самоуправления. В сложившейся ситуации проблематично рассуждать о «единстве» вертикальной системы органов государственной власти и местного самоуправления, о сильном государстве, об эффективности управления всей страной, и самое главное - о наличии отлаженной системы вертикали власти.

Таким образом, к вопросам, носящим дискуссионный характер, можно отнести проблему отсутствия в Российской Федерации законодательно закрепленного понятия системы законодательных (представительных) органов власти. Тем не менее, никто не отрицает наличие в Российской Федерации трёх уровней публичной власти: федеральный уровень, публичная власть, осуществляемая на уровне субъектов Федерации и на уровне местного самоуправления. И на всех этих уровнях публичной власти существуют избранные непосредственно населением соответствующие органы власти, выполняющие во многом сходные функции в рамках своей компетенции.

Основанием подобного рассуждения являются постулаты теории разделения властей, исходящей из деления власти на законодательную, исполнительную и судебную. Согласно Конституции Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ, в рамках предметов ведения РФ и совместного ведения РФ и её субъектов образуют единую систему исполнительной власти в РФ. Суды образуют единую судебную систему, которая устанавливается федеральным законом. Следовательно, обосновано считать, что помимо вышеуказанных систем, функционирует еще одна - система законодательных (представительных) органов власти Российской Федерации, в которой Федеральное Собрание РФ и законодательные (представительные) органы являются органами государственной власти. Если говорить о системе представительных органов публичной власти, то добавляется еще один уровень публичной власти - представительные органы местного самоуправления.

Следовательно, можно предположить, что если один законодательный (представительный) орган выступает от лица государства, а второй аналогичный орган выступает от лица местного самоуправления, то можно обосновано считать, что они между собой имеют признак системности.

Данное утверждение свидетельствует о том, что функционирует «единая»1 система, и включение в неё всех уровней публичной власти не предполагает их соподчиненности, иерархии и права верхних звеньев управлять нижестоящими структурными единицами. Иными словами, у законодательных (представительных) органов власти различных уровней, между собой в рамках «единой» системы, нет подчиненности по вертикали и нет взаимного контроля по отношению друг к другу. Напротив, существуют различные формы сотрудничества и координации деятельности на всех уровнях власти по принятию согласованных решений в различных сферах общественной жизни (разграничение предметов ведения и полномочий между субъектами и федерацией, взаимное делегирование полномочий, распределение бюджетных и финансовых потоков, вопросы парламентского контроля за исполнительной властью и т.д.).

В целом, вопрос наличия «единой» системы законодательных (представительных) органов власти в Российской Федерации, следует рассматривать в аспекте сохранения, поддержания и дальнейшего развития государства как единого целого. Поскольку условия, в которых принимаются законы в настоящее время, противоречия, складывающиеся в отношениях между центром и субъектами, никаким образом не говорят в пользу факторов стабильности и устойчивости в области законотворчества и государственного управления.

Необходимо обратить внимание на то, что система законодательных (представительных) органов является неотъемлемой составляющей парламентаризма, который является фундаментальным понятием в государствове-дении и политологии и представляет собой одно из сложнейших явлений общественно-политической жизни. Однако современная юриспруденция только начинает осознавать сущность и многогранность данного явления.

В юридической литературе часто констатируется, что пока не сложилось достаточно четкого, развернутого, общепринятого и вполне устоявшегося представления о парламентаризме как существующей во многих странах государственно-правовой реальности и не сформировалась единая точка зрения относительно истолкования, содержательного наполнения, определения данного понятия1.

Так, О.О. Миронов трактует парламентаризм как сложный и многогранный феномен, некую шкалу социальных ценностей, «где господствует закон, утвердились принципы верховенства права и разделения властей, где гражданское общество характеризуется демократизмом и высокой политико-правовой культурой»1.

В большинстве случае, ученые отождествляют парламентаризм с верховенством или привилегированным положением центрального законодательного (представительного) учреждения по отношению к иным политическим институтам. Как подчеркивает В.Е. Чиркин, первое место среди ветвей государственной власти принадлежит власти законодательной".

Однако имеются и иные мнения. Например, А.Д. Керимов полагает, что парламентаризм не предполагает приоритетной роли высшего законода-тельного органа. Так, безусловно, наличие в государстве представительного учреждения относится к обязательным признакам парламентаризма. Без парламента немыслим и парламентаризм, это аксиома, разделяемая всеми исследователями. Верно и то, что парламент, законодательствуя, определяет порядок функционирования как исполнительной, так и судебной властей, что, однако, не должно быть причиной абсолютизации его роли в системе разделения властей. При парламентаризме особую важность приобретает баланс властных полномочий, когда ни один государственный орган не имеет возможности единолично осуществлять государственную власть.

Конституционно-правовые основы организации деятельности системы законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации

Законодательные (представительные) органы являются олицетворением демократических начал государства. Их значение в Российской Федерации обусловлено влиянием на протекающие демократические процессы, такие как формирование многопартийности, идеологическое многообразие, плюрализм представленных мнений, они способствуют развитию политической и правовой активности граждан. Кроме того, деятельность системы законодательных (представительных) органов обеспечивает территориальную целостность и единство правового пространства Российской Федерации1.

Однако, несмотря на столь весомую роль в развитии Российской Федерации конституционно-правовое регулирование порядка формирования и деятельности рассматриваемых органов развито в недостаточной степени. В Конституции РФ нормативно не закреплено функционирование системы представительных органов в России. Актуальность данного вопроса подтверждается еще и тем, что система сдержек и противовесов, закрепленная в Конституции РФ имеет определенный перекос в сторону увеличения полномочий исполнительной власти, которая посредством главы государства фактически доминирует над всеми остальными ветвями власти".

Высшим органом представительства в системе законодательных (представительных) органов публичной власти Российской Федерации является Федеральное Собрание России. Роль данного органа в настоящее время сложно переоценить, т.к. высший парламентский орган оказывает существенное влияние на формирование в России гражданского общества и строительство правового государства.

Согласно ст. 94 Конституции РФ, Федеральное Собрание Российской Федерации - является представительным и законодательным органом. Федеральное Собрание РФ представляет интересы всего народа, выражает и осуществляет его государственную волю и суверенитет, одновременно являясь тем органом, который обладает исключительным правом принимать законы, имеющие, после Конституции РФ, высшую юридическую силу по сравнению с иными нормативными правовыми актами государства.

«Не умаляя значения исполнительной и судебной властей, следует признать, - пишут Румянцева Т.С., Анчуткина Т.А. в своей работе, - что «первой среди равных, несомненно, является законодательная власть. Ей, по Конституции РФ, отведено особое место, поскольку в её прерогативы входит разработка и принятие законов, на которых строится организация и деятельность всего государства» .

В отличие от других государственных органов Федеральное Собрание -сложный, многофункциональный механизм, имеющий разнообразные связи и отношения с другими государственными и общественными институтами. Отсюда проявляются его специфические особенности в формировании, функционировании и внутреннем устройстве. Однако в вопросах конституционно-правого регулирования в настоящее время существует ряд проблем, на чем следует остановиться более подробно.

Прежде всего, приходится говорить об особенностях регулирования конституционно-правового статуса Федерального Собрания РФ. Нормативно-правовых актов, посвященных вопросам формирования и деятельности российского парламента достаточно много, тем не менее, федерального закона, содержащего нормы, определяющие правовой статус и структуру российского парламента до сих пор не принято".

Вместе с тем, необходимо отметить, что основы формирования и принципы деятельности законодательной власти в Российской Федерации регулируются непосредственно Конституцией РФ. Статья 94 Конституции Российской Федерации закрепляет общую характеристику Федерального Собрания, ст. 95 определяет внутреннюю структуру, ст. 96 определяет процедуру выборов в данный орган. Содержание других статей гл. 5 Конституции РФ также относится непосредственно к вопросам организации и деятельности парламента России.

Однако содержательная характеристика Конституции РФ в аспекте поставленного вопроса позволяет говорить о том, что Конституция РФ лишь в общих чертах определяет конституционный статус парламента. Соответственно, подробное изложение вопросов организации и деятельности формализуется в иных нормативных правовых актах, направленных на оптимальное обеспечение функционирования Федерального Собрания РФ.

К данным нормативным правовым актам относятся следующие Федеральные законы: «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» , «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания России-ской Федерации» , «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»4, «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» , а также регламенты палат российского парламента6.

Некоторые стороны отношений, так или иначе затрагивающих парламентскую деятельность, урегулированы на уровне подзаконных нормативных правовых актов1, например, Указа Президента РФ от 10 февраля 1996 г. № 169 «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации»".

Из анализа указанных выше нормативных правовых актов наглядно прослеживается позиция законодателя в желании закрепить вопросы относительно формирования и правового статуса членов Федерального Собрания, вместе с тем, не затрагивая весьма актуального вопроса о деятельности непосредственно Федерального Собрания как органа, олицетворяющего государственную власть.

Общая характеристика взаимодействия представительных органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации

В настоящее время вопросы взаимодействия законодательных (представительных) органов в России учеными практически не исследованы. Это объективно предполагает рассмотрение в рамках данного диссертационного исследования проблемных вопросов взаимодействия представительных органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации. Тем более, что взаимодействие представительных органов публичной власти в РФ служит дополнительным аргументом существования системы данных органов власти.

Наиболее оптимальным подходом к определению сути взаимодействия законодательных (представительных) органов в России является их рассмотрение через порядок (организацию) деятельности, где порядок (организацию) деятельности представительных органов в Российской Федерации можно определить как взятую в «единстве» систему взаимодействующих между собой органов народного представительства, которые посредством реализации конституционно-правовых средств (норм права, правоотношений, актов реализации норм права), реализуют народное представительство и осуществляют нормотворческий процесс.

Следует отметить, что деятельность представительных органов играет важнейшую роль в механизме государства в целом, что объясняется назначением законодательных органов (народное представительство, нормотворчество), не только в рамках конституционного права, но и в рамках других отраслей права. Таким образом, раскрывая содержание порядка (организации) деятельности законодательных (представительных) органов власти необходимо последовательно остановиться на правоотношениях, возникающих в сфере их деятельности, а также на субъекте и объекте их деятельности.

Так, субъектами порядка (организации) деятельности законодательных (представительных) органов публичной власти в Российской Федерации являются непосредственно представительные органы, а именно: Федеральное Собрание РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ (образующие вместе систему законодательных органов власти) и представительные органы муниципальных образований.

Учитывая то обстоятельство, что деятельность представительных органов подчинена задаче реализации режима народовластия в России, необходимо отметить, что функционирование представительных органов сосредоточено на целях осуществления народного представительства и правотворчества1.

Несмотря на то, что Конституция РФ и действующее законодательство нормативно не закрепляют существование системы представительных органов, в основу организации деятельности представительных органов должен быть положен фактор их системности. Также деятельность по представительству интересов населения и нормотворческий процесс органов публичной власти всех уровней необходимо рассматривать сквозь призму системы представительных органов в России.

В настоящее время, представительная и правотворческая деятельность законодательных (представительных) органов федерального, регионального и местных уровней органов публичной власти характеризуются рядом обстоятельств. В связи с чем, субъекты деятельности законодательных (представительных) органов должны решать задачи оптимизации деятельности органов публичной власти всех уровней в сфере правотворчества и народного представительства", т.е. те, на которые рассматриваемые органы оказывают своё воздействие. Деятельность органов законодательной (представительной) власти всех уровней в целом осуществляется на основании единых форм: таких, как сессии, пленарные заседания палат органа либо его комитетов (комиссий), парламентские слушания, непосредственная работа депутатов с избирателями и других.

В данном аспекте, следует отметить, что деятельность законодательных (представительных) органов в подавляющем большинстве стран мира, так или иначе, строится с учетом индивидуальных, свойственных той или иной системе права особенностей и, следовательно, в каждой стране их взаимодействие отличается несомненной спецификой и многочисленными особенностями.

Таким образом, соответственно, объектом деятельности представительных органов в России является народное представительство, нормотворчество, организационные основы, такие как заседания, сессии органов, совместные совещания и другие, а также вопросы взаимодействия между представительными органами различных уровней государственной власти".

Взаимодействие органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления - это их активная, согласованная деятельность, выражающаяся в принятии решений и совершении действий в соответствии с Конституцией РФ, законами и иными нормативными правовыми актами, направленная на достижение единой цели - решение вопросов местного значения и осуществление переданных органам местного самоуправления государственных полномочий.

Нормативное выражение (закрепление) объект деятельности законодательных (представительных) органов власти Российской Федерации находит в положениях федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации.

Следует учитывать, что основная масса общественных отношений, связанных с вопросами деятельности органов государственной власти закрепляются в Конституции РФ, регулируются в рамках федерального законодательства и конкретизируются в законодательстве субъектов РФ в зависимости от сложившейся ситуации в том или ином регионе страны1.

В аналитических материалах, представляемых должностным лицам парламентских органов государственной власти субъектов РФ, которые обладают властными полномочиями по планированию законотворческой деятельности и имеют реальное влияние на законодательный процесс, в том или ином виде содержится перечисление установленных федеральными законами полномочий субъекта РФ по регулированию тех или иных правоотношений".

Исполнение полномочий субъекта РФ по правовому регулированию правоотношений в сфере деятельности парламентского органа должно осуществляться субъектами РФ путем принятия не только законов субъектов РФ, но и подзаконных правовых актов. Более того, в ч. 2 ст. 76 Конституции РФ содержится прямое указание на то, что «по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаются в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации» .

Правовые основы взаимодействия федеральных органов законодательной власти, органов законодательной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления

В настоящее время одним из актуальных направлений развития российской государственности является поиск теоретически обоснованной, эффективно действующей модели взаимоотношений органов представительной власти на всех уровнях1.

В современной юридической литературе авторами также отмечается взаимодействие не только между ветвями власти, но и между их уровнями2. Достаточно подробно исследуются вопросы взаимоотношений законодательных (представительных) органов государственной власти республик с другими органами власти субъектов Федерации, рассматриваются отдельные аспекты взаимодействия между различными государственными органами, например, взаимодействие органов государственной и муниципальной власти - публичной в охране общественного порядка, взаимодействие Президента РФ и Правительства РФ; взаимодействие Президента РФ с регионами через своих полномочных представителей в федеральных округах и другие возможные формы взаимодействия.

Так, Н.В. Симонова рассматривает категорию «взаимодействие» с двух сторон: как связь и как процесс. Взаимодействие как связь между различными органами публичной власти характеризуется одновременным и взаимообусловленным изменением состояния двух или большего числа органов в процессе обмена информацией. Взаимодействие органов публичной власти на территории субъекта Федерации - процесс, направленный на установление закономерных связей между органами публичной власти на данной территории с целью выработки эффективного механизма совместных действий, необходимого для слаженной работы государства и населения1.

Большинство ученых делают акцент на взаимном влиянии, воздействии нескольких субъектов правоотношений друг на друга, их совместных действиях". Взаимодействие - это активная, согласованная деятельность двух и более субъектов правоотношения, выражающаяся в принятии решений и совершении действий, направленных на достижение единой цели. Взаимодействие обладает следующими признаками: 1) два и более субъекта правоотношения; 2) активная деятельность субъектов правоотношения (принятие ими решений и совершение действий, влияющих на другие субъекты правоотношения, а не пассивное ожидание воздействия); 3) согласованная деятельность субъектов правоотношения (принятие ими таких решений и совершение действий, которые известны другим субъектам, на основе закона и иных нормативных правовых актов); 4) наличие единой цели, на достижение которой направлена деятель-ность субъектов правоотношения.

Начиная с 2000 г. в Российской Федерации проводится преобразование управления путем реформирования системы государственной власти. Данные преобразования производятся на основании Конституции РФ, гарантирующей самостоятельность уровней власти.

К примеру, в ст. 12 Конституции РФ содержатся принципиальные положения о признании и гарантиях местного самоуправления со стороны государства. Данное положение означает, что государство принимает на себя обязательства по обеспечению всех необходимых условий для развития местного самоуправления1.

Наличие самостоятельной, не находящейся в административной зависимости от государственных органов, системы местного самоуправления и обязанности государства обеспечить условия её нормального развития должны обусловить единственный способ влияния государства на деятельность органов местного самоуправления - правовое воздействие".

Используя его, государство в настоящее время преобразует систему отношений не только с местным самоуправлением, но и с региональным уровнем власти, создавая модель, с помощью которой делается попытка сохранения определенной степени самостоятельности обозначенных уровней власти и вместе с тем существенно повышается степень влияния органов и должностных лиц государственной власти на организацию и функционирование региональной и местной представительной власти. Уяснение возможностей этой, по сути новой, модели, её особенностей, тенденций её развития нуждается во всестороннем изучении на уровне теории и практики осуществления государственной деятельности.

В целом, формирование оптимальной модели взаимодействия представительных органов на федеральном, региональном и местных уровнях представляет собой способ конструирования взаимоотношений государства и более низких уровней власти на основе принципа системности, который учитывает все особенности субъектов данных правоотношений, как в целом, так и на отдельных уровнях.

Принцип системности позволяет выявить пробелы в регулировании взаимодействия, преодолеть противоречия. Определение взаимодействия следует рассматривать и как метод научного изучения особенностей организации государственной, региональной власти и местного самоуправления, способствующих выявлению условий их реализации в конкретных обстоятельствах, с учетом интересов населения каждого муниципального образования, субъекта Российской Федерации и государства в целом1. Изучение возможностей совершенствования взаимоотношений Федерального Собрания, законодательных (представительных) органов субъектов РФ и представительных органов муниципальных образований представляет актуальную проблему для современной правовой науки". В рамках настоящего исследования следует последовательно рассмотреть вопросы взаимодействия федеральных органов законодательной власти с органами законодательной власти субъектов Федерации, правовые основы взаимодействия федерального парламента с представительными органами местного самоуправления и правовые основы взаимодействия парламентов субъектов федерации с представительными органами местного самоуправления.

Представительные (законодательные) органы государственной власти – избираемые народом для общего руководства и осуществления установленной компетенции государственные органы, которые определяют основные направления деятельности государства путем принятия актов, обладающих юридической силой – законов, и контролируют их исполнение.

Виды представительных органов:

высшие представительные органы (парламенты).

Виды структур парламентов:

а) однопалатные;

б) двухпалатные: палата депутатов, представляющих интересы всех граждан, и палата представителей, отражающих интересы социальных групп определенной административно-территориальной единицы государства.

местные органы власти и самоуправления.

Местное самоуправление означает самостоятельное решение населением какой – либо территориальной общности вопросов местного значения с финансированием за счет средств местного бюджета и под ответственность населения указанной общности.

Основные функции представительного органа:

Принятие законов;

Утверждение бюджетов;

Контроль над Правительством в виде запросов, обсуждения его деятельности, отчетов.

3.3.4. Исполнительные органы государственной власти

Исполнительные органы государственной власти (правительства, министерства) – органы, призванные обеспечить реализацию политики государства и исполнение законов, принятых представительными органами государственной власти. Деятельность по управлению различными областями социальной сферы исполнительные государственные органы осуществляют путем принятия подзаконных решений, оперативной работы и контроля за выполнением принятых решений органами иных ветвей власти.

Исполнительная деятельность указанных органов реализуется путем осуществления решений, принятых представительными органами.

Распорядительная деятельность заключается в управлении путем издания подзаконных актов и выполнения организаторских действий.

Принципы организации и деятельности органов исполнительной власти:

1) наличие служебной иерархии;

2) существование системы разделения труда;

3) функционирование системы правил, устанавливающих права и обязанности государственных служащих;

4) внедрение в политику управления определенных методов и приемов для решения стоящих задач.

3.3.5.Органы судебной власти государства

Органы судебной власти – государственные учреждения, осуществляющие правосудие. Осуществляют контроль и надзор за исполнением законов и подзаконных актов, решают споры о праве, применяют санкции за правонарушения.

Виды судов России:

Конституционный суд,

Верховный суд (суды общей юрисдикции),

Высший арбитражный суд (арбитражные суды).

Виды судопроизводства:

конституционное;

гражданское;

административное;

уголовное.

Каждая из ветвей власти, осуществляя собственные полномочия, обладает функцией контроля и ограничения действий других ветвей власти в случае их выхода за пределы полномочий.

4. Теория права

1. Понятие, принципы и функции права

Важную роль в организации общественной жизни, регулировании поведения людей и деятельности коллективов играет право.

Право – система правил поведения, направленных на регулирование общественных отношений, создание в общественных отношениях порядка.

4.1.1 .Понятие и признаки права

Право – система общеобязательных, формально определенных норм, устанавливаемых и обеспечиваемых государством, выражающих волю народа и направленных на регулирование поведения индивидов и организаций.

Право понимают в объективном и субъективном смысле.

Объективное право – совокупность общеобязательных правил поведения, выраженных в системе юридических норм.

Субъективное право – совокупность правомочий конкретного лица, заключающихся в возможности самостоятельно избирать вид и меру собственного поведения.

Признаки права:

Системность – совокупность правовых норм, характеризующаяся взаимодействием, согласованностью и непротиворечивостью.

Исходит от государства – принимается или санкционируется им.

Охраняется государством – нарушение норм права влечет применение мер государственного принуждения.

Общеобязательность – нормы права распространяют свое действие на всех субъектов, находящихся на территории данного государства.

Формальная определенность – право содержится в определенных формах: нормативно-правовых актах, судебных прецедентах и правовых обычаях.

Регулирует общественные отношения.