Что такое муниципальное право определение. Муниципальное право

И осуществления отдельных государственных полномочий.

На сегодняшний день серьезная дискуссия ведется по вопросу о целесообразности выделения муниципального права в качестве отрасли российского права. Согласно наиболее распространенной в научной литературе точке зрения муниципальное право является самостоятельной отраслью права, характеризующейся таким свойством как комплексность. В силу чего предмет регулирования муниципального права пересекается с предметом регулирования других отраслей права. Например, бюджетный процесс в муниципальном образовании регулируется нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации и потому указанная область общественных отношений относится к предмету регулирования и муниципального и финансового права.

Согласно другой точке зрения муниципальное право не следует рассматривать в качестве самостоятельной отрасли права, так как предмет и метод регулирования муниципально-правовых норм охватывается предметом и методом конституционного права. При этом муниципальное право рассматривается как подотрасль конституционного права, т.е. совокупность норм, регулирующих однородные отношения в рамках отрасли конституционного права, наряду с избирательным правом, нормами, регулирующими деятельности представительных органов (парламентским правом) и др. Главным аргументом в данном случае является единство по своей природе вопросов местного значения и вопросов государственного значения.

1) особую отрасль знаний - науку муниципального права;

2) учебную дисциплину - муниципальное право.

Таким образом, для глубокого понимания смысла категории муниципального права необходимо проанализировать различные ее аспекты.

Муниципальное право как отрасль российского права. Предмет и метод муниципального права

В основе классификации отраслей права лежат категории предмета и метода. Однако выделение муниципального права в качестве самостоятельной отрасли права во многом обусловлено изменениями общественно-политического строя Российской Федерации в ходе преобразований 80-90-х годов.

Традиционно деятельность местных органов власти, а также участие населения в решении актуальных вопросов жизнедеятельности той или иной территории в российском праве регулировалась в рамках отрасли государственного права. С внедрением в российскую действительность категории гражданского общества как сферы деятельности общественных институтов, свободной от вмешательства государства, формируется концепция, затем воплощенная в Конституции Российской Федерации, согласно которой органы не входят в структуру органов государственной власти.

Закрепление указанной концепции на конституционном уровне послужило юридическим основанием для формирования базы муниципального законодательства и выделения муниципального права в качестве самостоятельной отрасли права

Предметом муниципального права в широком смысле являются правоотношения, производные от принципа народного суверенитета и воплощенные в различных формах народовластия.

Наиболее обще группа муниципально- правовых отношений, составляющих предмет муниципального права, может быть разделена на два блока:

1. общественные отношения по поводу решения вопросов местного значения;
2. общественные отношения, связанные с реализацией отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

Однако предмет муниципального права может быть детализирован:

• общественные отношения по поводу формирования органов местного самоуправления;
• общественные отношения по поводу владения, пользования, распоряжения муниципальной собственностью ;
• общественные отношения, связанные с формированием, исполнением, контролем за исполнением местного бюджета ;
• общественные отношения, связанные с функционированием институтов непосредственной демократии;
• общественные отношения, связанные с деятельностью территориального общественного самоуправления;
• и другие.

Как было сказано выше, предмет муниципального права имеет комплексный характер, что позволяет говорить о наличии в муниципальном праве смежных норм, то есть норм , относящихся и к другим отраслям права ( , гражданскому праву , административному праву и др.).

Субъектами муниципально-правовых отношений являются:

1. Население муниципального образования . При этом к участию в решении определенных вопросов могут быть привлечены только жители муниципального образования, обладающие право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. По ряду вопросов такого ограничения нет, как нет и привязки места жительства лица к территории конкретного муниципального образования .

2. Органы и должностные лица местного самоуправления : глава муниципального образования, представительный орган местного самоуправления, местная администрация, контрольный орган муниципального образования, а также иные органы и должностные лица местного самоуправления участвуют в издании муниципальных правовых актов и принятии решений по , по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, а также по вопросам организации собственной деятельности.

Особым статусом обладает избирательная комиссия муниципального образования, которая согласно части 2 статьи 39 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления.

3. Территориальное общественное самоуправление - особый субъект муниципального права, о котором речь идет статье 27 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Под территориальным общественным самоуправлением при этом понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.

4. Муниципальные образования . Муниципальное образование представляется возможным также рассматривать в качестве самостоятельного субъекта муниципального права. Муниципальное образование является собственником муниципального имущества, в гражданских правоотношениях муниципальное образование представляют органы местного самоуправления. В рамках межмуниципального сотрудничества муниципальные образования образуют советы муниципальных образований и межмуниципальные организации .

5. Органы государственной власти в установленных законодательством случаях выступают в качестве субъектов муниципального права. Так, органы государственной власти участвуют в муниципальных-правоотношениях в процессе выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов, в рамках реализации мер ответственности в отношении органов местного самоуправления и др.

Перечисленные группы субъектов муниципально-правовых отношений являются основными. В юридической литературе при этом указывается на существование таких субъектов муниципальных правоотношений как общественные объединения, в ходе муниципальных выборов, советы муниципальных образований в рамках межмуниципального сотрудничества и др.

Для муниципального права характерна триада общеправовых методов регулирования: предписание, дозволение и запрет. При этом в муниципальном праве присутствует как императивное, так и диспозитивное начало. Императивное начало, в частности, проявляется в установлении обязательного перечня органов, которые должны быть созданы в каждом муниципальном образовании, определении исчерпывающего перечня муниципальных правовых актов, необходимости вынесения установленного перечня проектов муниципальных правовых актов на публичные слушания, установлении круга запретов для лиц, замещающих должности муниципальной службы и т.д.

Диспозитивное начало проявляется в возможности выбора механизма формирования представительного органа местного самоуправления, в полномочиях по самостоятельному владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом и т.п.

Система отрасли муниципального права

Совокупности норм муниципального права, регулирующие однородные общественные отношения, образуют институты муниципального права. К таковым в частности относятся:

• совокупность норм, определяющих компетенцию местного самоуправления (вопросы местного значения и отдельные государственные полномочия);
• совокупность норм, устанавливающих систему и полномочия органов местного самоуправления, а также статус и полномочия должностных лиц местного самоуправления;
• совокупность норм, регулирующих формы народовластия в системе местного самоуправления;
• совокупность норм, устанавливающих территориальные основы местного самоуправления;
• совокупность норм, устанавливающих порядок применения мер ответственности в отношении органов и должностных лиц местного самоуправления;
• иные институты.

Следует отметить, что в литературе существует подход, согласно которому в системе отрасли муниципального права можно выделить общую и особенную части. При этом к общей части относят федеральный уровень регулирования, а к особенной - региональный и муниципальный уровни регулирования.

Согласно другой точке зрения общую часть муниципального права составляют нормы, устанавливающие ключевые для данной отрасли понятия и закрепляющие статусы, а к особенной части относятся нормы, закрепляющие полномочия органов по отдельным отраслям деятельности.

Однако на сегодняшний день в литературе преобладает подход, согласно которому муниципальное право рассматривается как отрасль права, в которой общая и особенная части не выделяются.

Иерархия источников муниципального права строится в соответствии с общими принципами иерархии правовых актов в Российской Федерации.

Таким образом, важнейшее место в системе муниципального права занимает Конституция Российской Федерации. Закрепление норм о местном самоуправлении в первой главе Конституции Российской Федерации «Основы конституционного строя» обеспечивает высокий уровень гарантий местному самоуправлению в Российской Федерации. Следует отметить, что вопросам организации местного самоуправления также посвящена отдельная глава 8 Конституции Российской Федерации.

В соответствии с частью 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Одним из основных международных документов в сфере местного самоуправления является Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. (ратифицирована Российской Федерацией 11 апреля 1998 г.). Европейская хартия местного самоуправления - рамочный документ, в ней закреплены основные принципы организации местного самоуправления в демократическом государстве.

Источниками муниципального права также являются федеральные конституционные законы. Например, ряд норм муниципального права содержит Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации».

Федеральные законы, составляющие правовую основу местного самоуправления, можно разделить на законы общего характера (Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Гражданский кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации и др.) и законы специального характера (Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» и др.).

Ключевое место в системе отраслевых законов о местном самоуправлении занимает Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором исчерпывающим образом перечислены типы муниципальных образований, а также за каждым типом закреплен соответствующий исчерпывающий перечень вопросов местного значения.

Указанный Федеральный закон устанавливает экономические основы местного самоуправления. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит наиболее полный в российском законодательстве перечень институтов непосредственной демократии.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в отличие от его предшественника Федерального закона 1995 года более полно регулирует вопросы организации местного самоуправления в Российской Федерации, оставляя органам власти субъектов Федерации четко очерченную сферу регулирования.

Вопросы организации местного самоуправления также регулируются актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. К таковым, например, относятся: Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. N 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и принятое во исполнение данного Указа Президента распоряжение Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2008 г. N 1313-р, которым, в частности, утвержден дополнительный перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления.

Согласно пункту «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации местного самоуправления относится к вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Таким образом, органы государственной власти субъектов Российской Федерации также участвуют в регулировании вопросов организации местного самоуправления.

Как было отмечено выше, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» существенно сузил возможности регионов в части регулирования местного самоуправления. Однако по вопросам, прямо установленным указанным Федеральным законом, могут приниматься законы субъектов Российской Федерации. К примеру, такие законы принимаются по вопросам гарантий прав граждан на участие в муниципальных выборах и местных референдумах, законами субъектов Российской Федерации устанавливаются границы муниципальных образований и др.

Другим источником муниципального права являются муниципальные правовые акты. Согласно части 1 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в систему муниципальных правовых актов входят:

1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Примером муниципального правового акта являются Положение о бюджетном процесс в муниципальном образовании, а также порядок осуществления правотворческой инициативы граждан, утверждаемые решением представительного органа местного самоуправления.

Спорным является вопрос об отнесении к источникам муниципального права решений Конституционного Суда Российской Федерации. Формально решения Конституционного Суда в Российской Федерации не являются источниками права, однако в правовой доктрине уже давно признана роль Конституционного Суда как негативного законодателя, кроме того, мотивировочная часть решений Конституционного Суда зачастую позволяет лучше понять и правильно применять нормы законодательства.

В качестве иных источников права в юридической литературе также указываются соглашения между органами местного самоуправления, традиции и обычаи, сложившиеся на территории муниципального образования, и др.

Муниципальное право как наука и учебная дисциплина

Понятием муниципального права как науки охватываются не только вопросы, связанные с изучением действующего российского законодательства о местном самоуправлении, но и вопросы организации местного самоуправления за рубежом, а также и др.

В рамках учебной дисциплины муниципального права рассматриваются ключевые положения законодательства о местном самоуправления, а также фундаментальные начала науки муниципального права. Наука и учебная дисциплина муниципального права составляют теорию муниципального права как особой области знания.

Формирование государственной политики в области местного самоуправления с учетом теоретических разработок ученых - специалистов в области муниципального права является условием обеспечения построения эффективной модели местного самоуправления на практике.

Подробнее:

1. Авакьян С.А., Лютцер В.Л., Пешин Н.Л., Сивицкий В.А., Тимофеев Н.С. Муниципальное право России. Учебник . М.: Проспект. 2009.

2. Костюков А.Н. Муницпальное право как отрасль российского права: Монография.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и правою 2003.

3. Мокрый В.С. Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти в гражданском обществе. Монография. Самара: Изд-во Самар. науч. центра РАН, 2003.

4. Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М.: Проспект, ТК Велби. 2006.

5. Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации: учеб. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Проспект, 2009. С. 3-10.

Рекомендуемая литература

Безобразов В.П. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть . СПб., 1882.

Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: Конституционализация муниципальной демократии в России. М.: Норма. 2008.

Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. - М.: «Формула права», 2005.

Васильев В.И. Муниципальное право России. Учебник М., 2008.

Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб., 1869-1871. Т. I-III.

Дитятин И.И. К истории городового положения 1870 г. // Статьи по истории русского права. Спб., 1913.

Колюшин Е.И. Муниципальное право России. Курс лекций. М., 2008.

Конституция как символ эпохи: В 2-х т. / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. Т. 2. М., 2004.

Костюков А.Н. Муницпальное право как отрасль российского права: Монография.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и правою 2003.

Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. 3-е издание М., 2009.

Мокрый В.С. Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти в гражданском обществе. Монография. Самара: Изд-во Самар. науч. центра РАН, 2003.

Мокрый В.С. Местное самоуправление в России. Конституционно-правовые основы и пути реформирования . Самара, 2003.

Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации. 2-е издание М., 2007.

Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М., 2007.

Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М.: Проспект, ТК Велби. 2006.

Тимофеев Н.С. Местное самоуправление в системе государственных и общественных отношений. М., 2005.

Шеремет К.Ф. Советское строительство: учебник. М., 1965.

Муниципальное право – отрасль права, регулирующая муниципальные отношения, то есть отношения, складывающиеся в системе местного самоуправления. Основные особенности муниципального права проистекают из того факта, что оно регулирует, прежде всего, отношения, связанные с формированием и деятельностью органов местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти; их деятельность подчинена интересам населения, осуществляющего самостоятельное решение вопросов местного значения.

Муниципальное право – во-первых, выступает в виде совокупной связи юридических норм, в которых выражена воля государства и местного населения; во-вторых, эти нормы, создаются как и на федеральном, региональном и местном уровне; в-третьих, система его норм состоит как из обычных (предписываемых государством) норм различных отраслей права, так и норм, являющихся результатом прямого волеизъявления местного населения, правотворчества органов местного самоуправления. Этим и объясняется то, что муниципальное право является комплексной отраслью права; в-четвертых, в случае нарушения этих норм принуждение в муниципальном праве основывается на государственном принуждении.

Муниципальное право, как и любая отрасль права, имеет свой предмет.

Под предметом муниципального права понимается совокупность общественных отношений, лежащих в основе организации и деятельности местного самоуправления.

Эти общественные отношения можно классифицировать следующим образом:

1) отношения, возникающие в процессе формирования, преобразования муниципальных образований и формирования органов местного самоуправления;

2) отношения, связанные с решением населением и органами местного самоуправления вопросов местного значения;

3) отношения, возникающие в процессе государственной поддержки местного самоуправления;

4) отношения, конкретизирующие деятельность органов местного самоуправления в результате наделения их отдельными государственными полномочиями органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

5) отношения, связанные с судебной защитой прав органов местного самоуправления и гарантиями местного самоуправления;

6) отношения, обусловленные ответственностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами.

Субъектами муниципального права являются:

– местное население, выражающее свою волю путем референдума, выборов органов местного самоуправления и других форм прямого волеизъявления;

– органы местного самоуправления;

– органы государственной власти Российской Федерации;

– органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Главенствующее место населения и образуемых им органов местного самоуправления среди других субъектов муниципального права определяется и тем, что они решают такие важнейшие вопросы местного значения, как владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, установление местных налогов и сборов, формирование и исполнение местного бюджета и др.

Субъектом муниципального права является и отдельный гражданин Российской Федерации, постоянно проживающий на соответствующей территории муниципального образования. Он является таковым, прежде всего, в качестве лица, участвующего в выборах органов и должностных лиц местного самоуправления и обладающего правом быть избранным в них.

Гражданину, проживающему на территории соответствующего муниципального образования, гарантируются все права на участие в местном самоуправлении.

Субъектом муниципального права являются и органы местного самоуправления. Наделенные широкими властными полномочиями, они реализуют в своей деятельности интересы местного населения.

В качестве субъектов муниципального права могут выступать органы государственной власти, предприятия, организации и учреждения, общественные объединения.

Метод правового регулирования муниципальных отношений – это правовые приемы, способы воздействия на общественные отношения. В муниципальном праве используется сочетание различных методов правового регулирования: императивный и диспозитивный и др. Деятельность органов местного самоуправления преимущественно регулируется императивными методами.

Правовые нормы, регулирующие отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления принято называть муниципально-правовыми нормами , которые в своей совокупности и образуют муниципальное право как отрасль российского права.

Особенность норм муниципального права определяется тем, что оно является комплексной отраслью права, поэтому муниципально-правовые нормы содержат нормы гражданского, административного, финансового, земельного и других отраслей права.

Муниципально-правовые нормы – составная часть источников муниципального права.

Муниципально-правовые нормы классифицируются по следующим видам: по объекту правового регулирования они делятся на нормы, закрепляющие местное самоуправление как форму народовластия, основы местного самоуправления, вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления; его гарантии и ответственность; по характеру предписаний – на нормы управомочивающие, обязывающие, запрещающие, отсылочные; по степени предписаний – на императивные и диспозитивные; по источникам, в которых они содержатся; по времени и территории действия – на материальные и процессуальные нормы.

Совокупность близких по характеру регулируемых общественных отношений муниципально-правовых норм представляет собой институт муниципального права. К институтам муниципального права относятся: конституционно-правовые основы местного самоуправления; территориальные основы; финансовые и экономические основы; формы осуществления местного самоуправления; органы и должностные лица местного самоуправления.

Источниками муниципального права являются правовые акты, в которых содержатся муниципально-правовые нормы. Выделяются три основных уровня источников: федеральный, региональный, местный.

К первой группе относятся федеральные нормативные правовые акты. Это – Конституция Российской Федерации – как основной источник муниципального права. Федеральные конституционные законы и федеральные законы. К этой группе относятся указы и распоряжения Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации.

Основным источником муниципального права является Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, который определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления, государственные гарантии его осуществления.

В течение переходного периода (до 2009 года) действуют отдельные положения Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”.

Важное место в системе источников муниципального права занимает Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации, которые устанавливают основные принципы организации местных финансов, налоговые и не налоговые источники формирования и использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с субъектами межбюджетных отношений и финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.

Нормы муниципального права содержатся в других федеральных законах. Среди них следует назвать Федеральный закон “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы мест­ного самоуправления” от 26.11.1996 г. № 138-ФЗ и Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ.

К основным источникам муниципального права относятся также некоторые отраслевые федеральные законы: Земельный, Градостроительный, Жилищный кодексы.

Источниками муниципального права являются указы Президента Российской Федерации, в которых содержатся нормы муниципального права.

В постановлениях Правительства РФ также содержатся нормы муниципального права. Нормы муниципального права содержатся и в нормативных актах иных федеральных органов исполнительной власти.

К источникам федерального уровня относятся также решения Конституционного Суда Российской Федерации. Важнейшими из них являются:

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 мая 1996 года № 13-П по делу “О проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа 1995 года “Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации”;

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 года № 1-П по делу “О проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года “О системе ор­ганов государственной власти в Удмуртской Республике”;

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 года № 15-П по делу “О проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области”;

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации № 16-П от 11 ноября 2003 года по делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области».

Региональный уровень источников составляют конституции, уставы, законы и другие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В связи с принятием новой редакции Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в субъектах Российской Федерации предстоит существенная корректировка законодательной базы местного самоуправления в соответствии с принципами разграничения полномочий органов публичной власти в сфере нормативного правового регулирования вопросов организации местного самоуправления, установленными Федеральными законами:

Федеральным законом от 6.10.1999 г. № 184-ФЗ “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”;

Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»”;

Федеральным законом от 06.11.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Можно выделить следующие особенности нормативного правового регулирования сферы местного самоуправления и основных полномочий органов государственной власти в новой редакции Федерального закона от 06.11.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:

1. Правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления субъектами Российской Федерации осуществляется в случаях и порядке, установленных новой редакцией Федерального закона (ст. 6, ч. 1, абз. второй).

2. Новой редакцией Федерального закона в значительно большем объеме по сравнению с Федеральным законом в редакции 1995 года вводятся нормы прямого действия.

3. Расширены полномочия органов местного самоуправления по правовому регулированию решения вопросов местного значения по сравнению с Федеральным законом в редакции 1995 года.

4. Существенно расширены полномочия Правительства Российской Федерации в области местного самоуправления. (ч. 1 ст. 4)

5. Допускается осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления. (ч. 2 ст. 6).

В группу источников муниципального права входят также акты глав субъектов Российской Федерации, постановления законодательных (представительных) органов государственной власти, акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в которых содержатся муниципальные правовые нормы.

На местном уровне в систему источников муниципального права входят, прежде всего, уставы муниципальных образований , которые принимаются представительным органом местного самоуправления, а также другие правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления.

К источникам муниципального права относятся общепризнанные принципы и нормы международного права. В их числе следует назвать Европейскую хартию местного самоуправления, Декларацию о принципах местного самоуправления в государствах СНГ.

Муниципальное право (как и любая отрасль российского права) имеет свою систему , под которой понимается объединение норм муниципального права в муниципальные институты, расположенные в определенной последовательности в зависимости от их роли и значения в регулировании общественных отношений.

Выделяют несколько элементов системы муниципального права. В их числе:

1. Нормы, закрепляющие место местного самоуправления в системе народовластия. К этой же группе относятся нормы, определяющие основные понятия и термины, используемые в законодательстве о местном самоуправлении. Понятийный аппарат муниципального права включает в себя такие основополагающие понятия, как “муниципальное образование”, “вопросы местного значения”, “местный референдум”, “представительный орган местного самоуправления”, “должностное лицо местного самоуправления”, “выборное должностное лицо местного самоуправления”, “муниципальная собственность”, “муниципальная служба”.

2. Нормы, закрепляющие основы деятельности местного самоуправления, территориальные, компетенционные, организационные, финансово-экономические. Эти нормы определяют порядок преобразования муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований. Они закрепляют принципы организации местного самоуправления, основы взаимоотношений выборных и других органов местного самоуправления, условия и порядок прохождения муниципальной службы, статус муниципального служащего. Нормы муниципального права закрепляют финансово-экономические основы деятельности органов местного самоуправле­ния, порядок формирования муниципальной собственности, ее состав, а также устанавливают основы финансовой самостоятельности местного самоуправления.

3. Нормы, закрепляющие вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления. Данные нормы устанавливают собственные полномочия органов местного самоуправления, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Нормы этой группы регулируют принципы определения компетенции органов местного самоуправления, отношения, которые возникают в процессе реализации полномочий органами местного самоуправления при решении вопросов местного значения.

4. Нормы, устанавливающие гарантии местного самоуправления, в которых закрепляются система гарантий, обеспечивающих организационную и финансовую самостоятельность местного самоуправления, а также судебную и другие правовые формы защиты местного самоуправления.

5. Нормы, устанавливающие ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Эти нормы определяют формы, порядок и условия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством, а также физическими и юридическими лицами.

Таким образом, система муниципального права включает следующие структурные части:

1) Местное самоуправление в системе народовластия.

2) Основы местного самоуправления: территориальные, организационные и финансово-экономические.

3) Компетенционные основы. Вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления.

4) Гарантии местного самоуправления.

5) Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Контроль за их деятельностью.

Муниципальное право, будучи комплексной отраслью российского права, тесно связано и взаимодействует со многими отраслями права, в которых в той или иной мере затрагиваются вопросы муниципальной деятельности.

Это – конституционное право, определяющее основные начала, принципы организации местного самоуправления, гарантии и формы его осуществления, место в системе народовластия.

Муниципальное право тесно связано с гражданским, финансовым, земельным и другими отраслями российского права.

Муниципальное право как наука и учебная дисциплина . Изучая муниципальное право, следует иметь в виду то, что это не только отрасль права, но и наука, проблемы которой всегда вызывали интерес известных зарубежных и российских ученых.

Глубокие социально-политические изменения в обществе в конце XX – начале XXI века привели к необходимости воссоздания института местного самоуправления в современной России и обусловили актуальность научной разработки его проблем.

Заметным явлением в муниципальном праве России стали работы С.А. Авакьяна, Г.В. Барабашева, М.А. Краснова, Л.Е. Лаптевой, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева, Е.С. Шугриной и др.

К предмету научной дисциплины “муниципальное право” относятся:

1) изучение отрасли муниципального права;

2) изучение практики правового регулирования организации и деятельности местной власти;

3) изучение российского и зарубежного опыта местного самоуправления, развития муници­пального права и его институтов.

Научную дисциплину “муниципальное право” можно определить как совокупность знаний, теорий о местном самоуправлении, формах и практике его осуществления и правового регулирова­ния.

В систему научной дисциплины входят следующие разделы (части):

– введение в муниципальное право, в котором изучаются понятия муниципального права, его предмет и источники, вопросы истории муниципального права России, опыт муниципального развития в зарубежных странах;

– местное самоуправление как форма народовластия, где изучаются: понятие, система, принципы местного самоуправления, соотношение непосредственной и представительной форм демократии;

– основы местного самоуправления, в которых рассматриваются территориальная, правовая, организационная, экономическая, финансовая основы местного самоуправления;

– полномочия местного самоуправления – в этом разделе рассматриваются понятие и правовое регулирование вопросов местного значения, компетенция органов местного самоуправления;

– гарантии местного самоуправления;

– ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

К источникам научной дисциплины муниципального права относятся: правовые акты, в которых закрепляются и регулируются организация и деятельность местного самоуправления; научные труды российских и зарубежных ученых; практика муниципальной деятельности в России; зарубежный муниципальный опыт.

Перспективы развития любой научной отрасли всегда связывают с наличием своей школы. Осознание этого приводит, как правило, к формированию новых учебных дисциплин, разработке учебно-методической базы для их преподавания.

В настоящее время учебная дисциплина “муниципальное право России” изучается практически во всех юридических вузах страны, в наиболее крупных из них существуют соответствующие кафедры.

Муниципальное право представляет собой систему конституционных и обычных норм, творимых или санкционируемых государством, направленных на регулирование отношений в сфере местного самоуправления.

Наименование отрасли берет начало от лат. minicipium - самоуправляющаяся община <*>. В законодательстве о местном самоуправлении термины "муниципальный", "местный" и словосочетания с ними применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, связанных с осуществлением населением местного самоуправления, как равнозначные. Поэтому можно было бы именовать отрасль права, регулирующую отношения местного самоуправления, не муниципальным, а местным правом. Возможны и другие наименования - земское право, коммунальное право, право местного самоуправления.

Выбор термина "муниципальное право", видимо, во многом предопределен наименованием основной территориальной ячейки местного самоуправления - "муниципальное образование" и тем, что иноязычное слово "муниципальное" не обросло в русском языке множеством значений и смыслов, лишающих искомый термин однозначности. Вместе с тем оно способно охватить все аспекты правового регулирования местного самоуправления, в отличие, например, от коммунального права.

Признаки отрасли права. Можно ли муниципальное право рассматривать как самостоятельную отрасль права? В теории под отраслью права обычно понимают совокупность норм права, имеющую собственные предмет и режим (метод) регулирования, особую функциональную (целевую) специализацию, общие нормы и институты (общую часть) <*>.

Предмет правового регулирования - совокупность общественных отношений (деятельностных проявлений), упорядочиваемых правовыми нормами. Своеобразие тех или иных групп общественных отношений определяет своеобразие регулирующих их правовых норм и обособление последних в отдельные нормативные ассоциации (институты, отрасли права и т.д.).

Режим (способ или метод) правового регулирования - порядок регулирования общественных отношений, характеризующийся особым сочетанием взаимодействующих между собой дозволений, запретов, позитивных обязываний и создающий особую направленность регулирования. Выделяют, например, общедозволительные ("дозволено все, кроме прямо запрещенного") и разрешительные ("запрещено все, кроме прямо разрешенного") правовые режимы. Отмечается, что уголовному праву присущ преимущественно запретительный характер, административному праву - обязывающий, гражданскому праву - дозволительный. Применительно к способу задания самих правовых режимов выделяют методы императивного регулирования (одностороннее задание субъектом правотворчества правил поведения для участников общественных отношений) и диспозитивного регулирования (предоставление участникам общественных отношений возможности правового саморегулирования собственного поведения).

Функции отрасли права - основные направления регулирующего воздействия норм данной отрасли на общественные отношения. К числу функций разных отраслей права традиционно относят: закрепление господствующих общественных отношений (регулятивная статическая функция); обеспечение развития последних (регулятивная динамическая функция); охрану желательных отношений и вытеснение нежелательных (охранительная функция). К числу функций (целей) необходимо отнести и внутриправовые роли отдельных отраслей, заключающиеся в объединении разных групп норм, их специализации и т.п.

Общеотраслевые обобщения - совокупность правовых норм, направленных на объединение и согласование норм, непосредственно определяющих поведение индивидов, организаций, других субъектов. Правовые обобщения (нормы-цели, нормы-принципы, дефинитивные нормы и т.п.) обеспечивают единое согласованное воздействие на общественные отношения всей совокупности норм конкретных отраслей права.

Муниципальное право следует рассматривать как отрасль права при наличии перечисленных признаков.

Предмет муниципального права. В качестве предмета муниципального права выступает местное самоуправление, представляющее собой сложную, многоплановую сферу общественных отношений, регулируемых многими отраслями права. Участие муниципальных образований, их органов в хозяйственной деятельности, имущественном обороте определяется нормами гражданского, предпринимательского права. Введение местных налогов, сборов, установление порядка их взимания - предмет налогового права. Разработка, принятие, исполнение местного бюджета регулируются нормами бюджетного права. Избрание должностных лиц, депутатов представительных органов местного самоуправления определяется нормами избирательного права как подотраслью конституционного права. Правовое положение выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих во многом определяется нормами административного права (иногда в качестве отдельной отрасли права выделяют служебное право, имея в виду нормы законодательства о государственной, муниципальной службе). На охрану местного самоуправления нацелены нормы конституционного, уголовного, административного, гражданского права. Основы местного самоуправления закладываются на уровне конституционного регулирования. В конечном итоге оказывается, что местное самоуправление - предмет регулирующего воздействия со стороны множества самых разных отраслей национального права.

Можно ли в рамках местного самоуправления выделить отношения, детально регулируемые нормами именно муниципального права (прежде всего нормами специального законодательства о местном самоуправлении)? Да, можно. Это территориальные и организационные формы местного самоуправления (территории муниципальных образований, их состав, границы, структура органов местного самоуправления, иные аспекты устройства аппарата муниципальной власти, органы общественной самодеятельности); это порядок деятельности органов местного самоуправления, органов территориального общественного самоуправления, положение депутатов представительных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Иными словами, то, что в свое время называлось советским строительством, а сегодня по традиции можно условно определить как муниципальное строительство или муниципальное устройство.

Таким образом, в рамках местного самоуправления (общий предмет муниципального права) выделяется муниципальное строительство, муниципальное устройство - собственный предмет муниципального права. Он задает своеобразие предмета муниципального регулирования в целом.

Функции муниципального права и метод муниципального регулирования. Муниципальное право не только закрепляет территориальные и организационные формы местного самоуправления, иные элементы муниципального строительства, но и объединяет в себе нормы разных отраслей, прямо или косвенно нацеленные на регулирование местного самоуправления. В итоге нормы гражданского, предпринимательского, административного, налогового, бюджетного, трудового, социального, земельного права, не меняя своей первичной отраслевой принадлежности, попадают в поле действия норм муниципального права, превращаются в средства и муниципального регулирования. Иными словами, в сфере местного самоуправления муниципальное право приобретает по отношению к нормам иных отраслей (за исключением конституционного права) роль управляющей, ориентирующей системы. В этом видится особая общеправовая функция муниципального права и главная особенность метода муниципального регулирования общественных отношений. Муниципальное право выполняет указанную роль разными способами.

Во-первых, путем закрепления на основе конституционных норм ценностей, целей и принципов местного самоуправления (например, принципов децентрализации местного самоуправления, муниципальных образований). Очевидно, что названные положения должны развиваться, дополняться в отдельных отраслях права, но не могут в них искажаться.

Муниципальные нормы, не меняя режимов других отраслей права, требуют их индивидуализации применительно к отношениям местного самоуправления, нацеливают на учет особенностей субъектов муниципального права, объектов муниципальных отношений. Так, в гражданском, предпринимательском законодательстве выделяются особенности правового положения муниципальных образований, муниципальных предприятий как субъектов гражданско-правовых отношений, режима муниципального имущества, порядка его приватизации; в бюджетном законодательстве - особенности правового положения муниципальных образований как бюджетных территорий; в законодательстве об образовании, здравоохранении - особенности правового положения муниципальных учреждений образования, здравоохранения и т.п.

Во-вторых, посредством установления базовых категорий, конструкций, имеющих межотраслевое значение. В их числе такие категории, как местное самоуправление, муниципальное образование, органы местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления, муниципальные акты, местный бюджет, муниципальная собственность.

Интересно, что термин "муниципальное образование" впервые появился в ГК РФ и только потом был введен в специальное законодательство о местном самоуправлении. Однако после его закрепления в законодательстве о местном самоуправлении он не может меняться в гражданском, ином законодательстве произвольно. Такое изменение возможно вслед за соответствующим изменением в законодательстве о местном самоуправлении. Например, гражданское законодательство определяет включение муниципальных образований в имущественный оборот, а бюджетное законодательство - содержательную "начинку" местного бюджета и муниципального бюджетного процесса. Но в рамках этих законодательных разделов конструкции муниципального образования, местного бюджета не могут заменяться какими-либо другими.

В-третьих, через установление компетенции муниципальных образований, органов местного самоуправления в различных сферах общественной жизнедеятельности, а также путем наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Компетенция муниципальных образований, органов местного самоуправления носит межотраслевой характер. Она выступает в качестве "площадки" соединения предписаний разных отраслей, закрепляющих компетенцию субъектов муниципального права.

В-четвертых, путем установления коллизионных правил, определяющих приоритет действия одних норм права перед другими в сфере местного самоуправления.

В рамках собственного предмета регулирования (муниципального строительства) муниципальное право использует те же методы регулирования, что и другие отрасли публичного права. Вряд ли можно говорить о серьезных отличиях методов муниципального регулирования от методов конституционного (государственного), административного права. Так, процедуры разработки, принятия муниципальных нормативных актов имеют много общего с процедурами разработки, принятия нормативных актов регионального уровня. Статус органов местного самоуправления, муниципальных депутатов, должностных лиц местного самоуправления отличается от статуса органов власти, депутатов, должностных лиц иных властных уровней, но закрепляется с помощью тех же средств, что и статус последних.

В качестве элементарных способов правового регулирования называют запреты, обязывания, дозволения. Из них конструируются режимы правового регулирования и в муниципальном праве. Дозволения используются по преимуществу при установлении правовых возможностей граждан, местного населения. Обязывания служат основным материалом для определения компетенции органов местного самоуправления. Запреты вводятся во взаимоотношения государства и местного самоуправления, прежде всего как способ обеспечения самостоятельности последнего.

Распространено мнение, согласно которому доминирующим способом муниципального регулирования общественных отношений является императивное (односторонне властное) регулирование. С этим следует согласиться. Законодатель императивно определяет основные параметры местного самоуправления, задавая необходимую меру, с одной стороны, единства муниципальной власти, с другой стороны, самостоятельности отдельных субъектов местного самоуправления. В качестве примера приведем нормы об отделении органов местного самоуправления от системы органов государственной власти, обязательности государственной регистрации уставов муниципальных образований, наличия выборных представительных органов местного самоуправления. Императивность свойственна и правотворческому регулированию, осуществляемому местным населением, органами местного самоуправления. На началах императивности строится ответственность органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством.

В то же время в муниципальных отношениях присутствует и диспозитивное начало. Оно используется в первую очередь при закреплении статуса местного населения. Однако точнее говорить в этом случае об использовании рамочного регулирования. Его суть в том, что императивным образом очерчиваются пределы усмотрения, в том числе нормативного, какого-либо субъекта. В этих пределах названный субъект сам избирает линию собственного поведения. Использование рамочного регулирования сближает муниципальное право с конституционным правом. Более того, конституционно-правовые нормы зачастую рамочным образом закрепляют основы местного самоуправления.

Например, согласно ч. 1 ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Данная конституционная установка не запрещает федеральному, региональному законодателю вводить те или иные схемы организации местной власти. Однако подобное законодательное регулирование должно быть вариативным, предусматривать разные модели организации местной власти, перечень которых не может закрываться. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <*> расширил число базовых территориальных, организационных моделей местного самоуправления по сравнению с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <**>. Однако вариантности в регулировании местного самоуправления по-прежнему недостает современному российскому законодательству о местном самоуправлении.

Рамочным образом очерчивается и компетенция муниципальных образований. Императивно определяя перечень базовых вопросов местного значения, федеральный законодатель затем указывает, что муниципальные образования дополнительно вправе принимать к своему рассмотрению вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Как и в конституционном праве, в муниципальном праве используется метод гарантий. Его раскрывают О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев. Так, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации обязаны обеспечивать муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Эти же авторы выделяют метод рекомендательного регулирования <*>. Действительно, в муниципальном праве, как и в конституционном, административном праве, имеются нормы, исполнение которых желательно, но не обязательно. Данный метод учитывает самостоятельность местного самоуправления, особым образом ее подчеркивает.

Общеотраслевые обобщения в муниципальном праве. Нормы муниципального права, направляющие нормы иных отраслей в рамках муниципального права, обретают качество его общеотраслевых обобщений, образуют общую часть муниципального права, что также свидетельствует о превращении муниципального права в самостоятельную отрасль права. Общеотраслевые обобщения содержатся главным образом в Конституции РФ и Федеральном законе об общих принципах организации местного самоуправления.

Итак, муниципальное право выступает одновременно и как комплексное межотраслевое образование <*>, вбирающее в себя нормы разных отраслей права, и как обособленная по предмету регулирования часть российского права, упорядочивающая то, что мы определили выше в качестве муниципального строительства.

Муниципальное право как комплексное межотраслевое образование российского права - совокупность норм, закрепляющих ценности, цели, принципы, исходные категории местного самоуправления, ориентирующих иные отрасли права на учет особенностей муниципальных образований, местного населения, других субъектов местного самоуправления, объектов муниципальных отношений, обеспечивающих согласованное, непротиворечивое воздействие норм разных отраслей права на отношения местного самоуправления.

В состав муниципального права в этом значении целесообразно включать не только собственно муниципальные нормы, но и нормы иных отраслей права, участвующие в регулировании отношений местного самоуправления (нормы гражданского, земельного, водного, административного права и др.). Однако такое вхождение является лишь функциональным. Указанные отраслевые нормы регулируют не только отношения местного самоуправления. Их действие определяется принципиальными положениями их собственных отраслей и только потом целями, принципами муниципального права.

Муниципальное право как обособленная часть российского права - совокупность норм, закрепляющих с помощью разнообразных методов правового регулирования территориальные и организационные формы местного самоуправления, порядок деятельности органов местного самоуправления, органов территориального общественного самоуправления, положение депутатов представительных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.

Приведенные определения характеризуют муниципальное право с двух разных, но связанных между собой направлений его действия. Целостность муниципального права в таких условиях обеспечивается прежде всего наличием единой конституционной основы территориальных, организационных, функциональных, материально-финансовых форм местного самоуправления. Конституционные нормы лежат в основе обоих направлений действия муниципального права. Относясь к конституционному праву, указанные конституционные нормы входят и в муниципальное право как его отправные положения.

Специфической особенностью муниципального права как комплексной отрасли права является тот факт, что отраслевые правовые нормы реализуются на территории муниципальных образований. Кроме того, данные нормы применяются специальными субъектами, которые являются субъектами муниципального права . Среди субъектов муниципального права можно выделить статусные субъекты, деятельность которых регулируется преимущественно муниципальным правом. Таковыми, в частности, являются население муниципального образования, органы местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления, сами муниципальные образования как субъекты права.

Деятельность субъектов муниципального права (как особых, статусных, так и иных, не являющихся исключительно субъектами муниципального права) осуществляется посредством сложного комплекса отношений. Для этих отношений характерны регулярность, возобновляемость и повторяемость, многоцелевой характер, специализация и интеграция. Общественные отношения, регулируемые муниципальным правом, составляют своеобразную систему, поскольку складываются в различных сферах и областях местной жизни: в сфере жилищно-коммунального хозяйства, благоустройства и озеленения, транспортного обслуживания населения и т.д.

Местное самоуправление органично связано и тесно взаимодействует с техническими системами, функционирующими на уровне муниципальных образований (энергетика, связь, транспорт, теплоснабжение, водоснабжение и др.). Технические системы представляют собой сочетание технических средств из множества отдельных видов различного оборудования. Местное самоуправление как социальная система является совокупностью общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся на территории муниципальных образований в результате совместной деятельности субъектов местного самоуправления. Социальные и технические системы составляют целостный организм. Системный подход являются важнейшим, определяющим компонентом и техники, и управления . Основная цель системного подхода состоит в том, чтобы в опоре на современные технические средства рационализировать управление социальными процессами. Проблемы рационализации управления решаются на местном уровне органами местного самоуправления, населением муниципальных образований и другими субъектами муниципальных отношений. Тесная взаимосвязь местного самоуправления с техническими системами практически доказывает комплексность муниципального права.

Итак, выделение муниципального права в самостоятельное правовое образование - явление закономерное и обоснованное с учетом сложности и неоднородности самоуправленческих отношений, регулируемых данной отраслью.

Муниципальное право - самостоятельная отрасль права в силу того, что имеет свой предмет правового регулирования - муниципальные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях. Кроме того, есть и дополнительные признаки: субъектный состав данной отрасли, своеобразный муниципально-правовой режим, наличие собственных правовых конструкций.

Муниципальное право - первичная, приоритетная по отношению к другим правовым образованиям отрасль права. Дискуссия по этой проблеме определяет возрастающую роль муниципального права как комплексного правового образования в системе российского права .

Муниципально-правовой режим

Специфика рассматриваемого режима предопределена рядом факторов, среди которых наиболее значимыми являются: сфера формирования режима - местное самоуправление; особый субъектный состав отношений, составляющих предмет муниципально-правового регулирования; право муниципальной собственности - экономическая основа режима; оригинальное сочетание обязываний, дозволений и запретов в муниципальном праве; особенности правовой защиты муниципально-правового режима.

1. Местное самоуправление как сфера формирования муниципально-правового режима. Специфика муниципально-правового режима во многом предопределена государственно-правовой природой такого социально-политического института, как местное самоуправление. Так, в законодательстве развитых зарубежных стран муниципалитеты закреплены в качестве корпораций публичного и частного права, т.е. учреждений, обладающих правами публичного содержания (субъектов конституционных, административных финансовых и иных правоотношений) и правами юридического лица . В такой правоспособности муниципального образования и проявляется его государственно-правовая природа как организации публичной власти на местах и в то же время как юридического лица. Другими словами, местное самоуправление - это одновременно и публичная власть, и элемент гражданского общества .

Важной отличительной чертой отраслевого муниципально-правового режима, позволяющей выделять его в числе прочих отраслевых режимов, является комплексный характер - его формирование происходило на основе заимствования правовых режимов основных отраслей права: конституционного, административного, финансового, гражданского, земельного и т.д.

Этот процесс был охарактеризован в науке как удвоение структуры права, которое полностью согласуется с общефилософскими представлениями о возможности объективирования того или иного явления в нескольких перекрещивающихся структурах. Здесь специфика отраслевого муниципально-правового режима заключается в согласовании различных правовых режимов в одной сфере - сфере местного самоуправления.

Предмет муниципального права

Предметная определенность - ключевое условие формирования и развития муниципального права. Предметом муниципального права является круг общественных отношений, складывающихся в сфере местного самоуправления. В муниципально-правовой науке можно выделить три основных подхода к определению понятия и содержания предмета муниципального права, каждый из которых имеет важное теоретическое, познавательное и практическое значение.

Сторонники первого подхода - С.Д. Князев и Е.Н. Хрусталев, Е.С. Шугрина - под предметом муниципального права понимают общественные отношения, возникающие в процессе реализации населением своего права на местное самоуправление. Конституция РФ определила, что граждане РФ осуществляют местное самоуправление путем референдума, выборов, других форм волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. При этом структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 130 и 131). В рамках данного подхода к пониманию предмета муниципального права находятся также позиции, выраженные А.И. Коваленко, Н.Л. Пешиным, Т.М. Бялкиной и М.В. Карасевой, которые под предметом муниципального права понимают общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления. По сути, это лишь незначительная конкретизация приведенного выше определения, поскольку осуществление права на местное самоуправление проявляется как в организационном его оформлении, так и в непосредственном осуществлении.

Сторонники второго подхода - А.Н. Кокотов и А.С. Саломаткин - под предметом муниципального права понимают местное самоуправление как комплекс общественных отношений, регулируемых многими отраслями права. Предмет муниципального права они видят в специфическом комплексе общественных отношений, которые объединяют понятием «местное самоуправление». Местное самоуправление как право граждан на его осуществление, основа конституционного строя и форма народовластия не может одновременно выступать предметом правового регулирования исключительно муниципального права. Это особая сфера жизни общества, которая определяет специфику общего предмета муниципального права. Собственный же предмет муниципального права - это так называемое муниципальное строительство или муниципальное устройство, которые задают своеобразие предмета муниципального регулирования в целом. При определении общего предмета муниципального права О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев своеобразие системы отношений связывают с особой сферой общества - сферой местного самоуправления. И.В. Выдрин рассматривает предмет муниципального права как комплекс общественных отношений властно-управленческого, организационного и финансово-экономического свойства, складывающихся в местном самоуправлении.

Третий подход предложил В.А. Пертцик. По его мнению, предмет муниципального права имеет сложный состав и включает ряд элементов: а) правовые и организационные отношения, складывающиеся в процессе работы муниципальных органов; б) правовые нормы и организационные обычаи (правила), регулирующие деятельность органов представительства и управления; в) права и обязанности муниципальных органов при условии четкого разделения их компетенции и обособленности относительно органов государственной власти; г) бюджетное устройство и бюджетный процесс муниципальной единицы; д) практику функционирования муниципальных органов.

При таком подходе помимо общественных отношений в предмет правового регулирования включаются материальные и юридические (нормы и обычаи, практика функционирования муниципальных органов), права и обязанности (элементы муниципальных правоотношений), бюджетное устройство и бюджетный процесс муниципального образования.

Это весьма интересный подход, но с ним сложно согласиться. Во-первых, нормы и обычаи призваны регулировать те общественникающих в связи с возложением на них дополнительных полномочий, а также в связи с непрерывной деятельностью органов государственной власти.

Основанием для выделения данных групп общественных отношений служит их содержание. При этом последняя группа общественных отношений, связанная с реализацией права на судебную защиту, призвана обеспечивать осуществление предыдущих групп общественных отношений.

О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев подразделяют общественные отношения, составляющие предмет муниципального права, в зависимости от формы осуществления местного самоуправления: а) возникающие в процессе решения вопросов местного значения путем непосредственного выражения гражданами своей воли (в данную группу входят отношения, возникающие в связи с проведением местного референдума, схода граждан, муниципальных выборов и других форм непосредственной демократии); б) связанные с деятельностью выборных и других органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, объектами муниципального хозяйства, формированием и исполнением местного бюджета , а также иной их деятельностью в различных сферах местной жизни, направленной на обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования, решение других вопросов местного значения, включая и вопросы организации работы муниципальной службы; в) возникающие в процессе реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с законодательством, а также в процессе организации и исполнения органами местного самоуправления законодательных и правовых актов федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации.

Подобную классификацию предлагают И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов, добавляя при этом общественные отношения, связанные с функционированием различных отраслей местного хозяйства - через определение компетенции муниципальных образований и статуса различных объектов муниципального имущества . Данный подход к структуре предмета муниципального права также обоснован.

Вместе с тем в приведенной классификации не выдерживается классификационное основание. Так, последние две группы отношений (связанные с осуществлением государственных полномочий и с функционированием различных отраслей местного хозяйства) скорее характеризуют структуру деятельности органов местного самоуправления, не выступая самостоятельными формами осуществления местного самоуправления.

К выделенным О.Е. Кутафиным, В.И. Фадеевым в структуре предмета муниципального права общественным отношениям Н.В. Постовой добавляет следующие группы: а) отношения, возникающие в связи с наличием финансово-экономической основы местного самоуправления; б) отношения, возникающие в связи с установлением территориальной основы местного самоуправления; в) отношения по гарантиям местного самоуправления; г) отношения ответственности в системе местного самоуправления; д) отношения муниципальной службы в системе местного самоуправления; е) взаимоотношения органов местного самоуправления и органов государственной власти. В данном случае основаниями классификации выступают институты муниципального права.

А.И. Коваленко классифицирует общественные отношения, составляющие предмет муниципального права на следующие группы: а) отношения, возникающие в процессе формирования местного самоуправления и его органов; б) отношения, связанные с рамками деятельности и предметами ведения местного самоуправления и его органов; в) отношения, возникающие в процессе государственной поддержки местного самоуправления; г) отношения, специфицирующие деятельность органов местного самоуправления в результате наделения их определенными государственными полномочиями федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации; д) отношения, связанные с судебной защитой прав органов местного самоуправления и гарантиями местного самоуправления; е) отношения, обусловленные ответственностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами. Данное структурирование также осуществлено в зависимости от построения муниципально-правовых институтов.

Признавая позитивным институциональный подход как критерий классификации, необходимо отметить следующее. Институт права (как совокупность правовых норм) является элементом системы права, но не структуры предмета правового регулирования (состоящем из общественных отношений). Для определения структуры предмета муниципального права не может применяться институциональный подход. В противном случае будет происходить подмена одного правового явления другим. На наш взгляд, такая группировка общественных отношений, возникающих в связи с осуществлением местного самоуправления, не может рассматриваться для структурирования предмета муниципального права.

Н.С. Бондарь приводит другую, не менее значимую в теоретическом плане классификацию общественных отношений, составляющих предмет муниципального права, исходя из их материального содержания: а) отношения, определяющие систему самоорганизации населения, включая функционирование институтов непосредственной демократии по месту жительства для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения; б) отношения, характеризующие закономерности социально-политической организации муниципальной власти, ее выборность, независимость и организационную обособленность по отношению к государственной власти, формы осуществления, основные начала взаимоотношений муниципальной власти с гражданами, хозяйствующими субъектами, общественными объединениями. В своей основе это организационно-управленческие муниципальные отношения; в) имущественные муниципальные отношения, характеризующие экономическое содержание местного самоуправления, закономерности его экономической организации. Основу муниципально-правовых имущественных отношений составляет муниципальная собственность как система отношений, складывающихся в результате владения, пользования и распоряжения муниципальным образованием экономическими и финансовыми объектами местного самоуправления; г) отношения, связанные с формированием и распределением бюджетных и внебюджетных средств местного самоуправления, которые должны развиваться в рамках муниципальных образований на основе самостоятельности, под ответственность самих местных сообществ за формирование и распоряжение местными бюджетными и внебюджетными средствами; д) личные неимущественные отношения, определяющие положение человека в системе местного самоуправления как субъекта нематериальных благ . Последние во многом совпадают с перечнем тех нематериальных благ, которые указаны в ст. 150 ГК РФ как объекты гражданско-правовой защиты. Это вполне обоснованно и может быть объяснено сущностными особенностями соответствующих отношений как самоуправленческих, основанных на единстве власти и свободы.

В данном случае Н.С. Бондарь исходит из детального рассмотрения общественных отношений, составляющих предмет муниципального права, и разбивает их на более частные. Так, отношения, определяющие систему самоорганизации населения, и организационно-управленческие муниципальные отношения по своей сути связаны с организацией местного самоуправления. А отношения имущественные, а также те, что, связаны с формированием и распределением бюджетных и внебюджетных средств местного самоуправления, характеризуют муниципальную деятельность по непосредственному жизнеобеспечению населения муниципального образования.

Особую позицию в понимании структуры предмета муниципального права занимает Е.С. Шугрина, выделяя следующие отношения: а) возникающие в процессе осуществления принадлежащей народу власти (при использовании форм непосредственной демократии); б) возникающие в процессе формирования органов местного самоуправления; в) связанные с разделением полномочий между представительным и исполнительным органами местного самоуправления; г) возникающие в процессе деятельности органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, формированием и исполнением местного бюджета , установлением и взиманием местных налогов и сборов , иные отношения в сферах управленческой и контрольной деятельности; е) по поводу обязательств муниципальных органов перед органами государственной власти и обратных обязательств; ж) связанные с организацией и деятельностью особых муниципальных органов (например, органов территориального общественного самоуправления)1.

Такая позиция вызывает сомнения. Во-первых, некоторые отношения дублируют друг друга: отношения, возникающие в процессе формирования органов местного самоуправления, а также отношения по поводу разделения полномочий между представительным и исполнительным органами местного самоуправления связаны с организацией местного самоуправления. Во-вторых, здесь две классификации сводятся вместе: по принадлежности к определенному элементу системы местного самоуправления и по содержанию.

Муниципальное право регулирует систему отношений, возникающих в процессе организации и деятельности местного самоуправления в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях. При исследовании структуры предмета муниципального права необходимо уделить внимание особым ее элементам, которыми выступают элементы системы управления: интересы субъектов муниципального права, публичная власть; управленческие средства, используемые системой местного самоуправления для решения вопросов местного значения; население.

В обществе существуют различные интересы и потребности . В области местного самоуправления интересы его субъектов нашли отражение в перечне вопросов местного значения. Удовлетворение текущих потребностей жителей, эффективное и комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования составляют главные, основные цели местного самоуправления. Кроме того, характер интересов определяет и средства их удовлетворения, средства достижения целей. Так, для удовлетворения потребности населения в транспортном обслуживании органами местного самоуправления организуется система муниципального транспорта. Если потребность в оказании транспортных услуг увеличивается (либо уменьшается), то соответственно должна изменяться и транспортная схема муниципального образования (путем введения новых маршрутов, дополнительных видов транспортных средств и т.д.).

Публичная власть на местном уровне проявляется в двух аспектах. Во-первых, власть, возникающая в связи с непосредственным осуществлением полномочий, принадлежащим самому муниципальному образованию, его населению и органам местного самоуправления. Местное самоуправление - это прежде всего властное управление, воздействие, имеющее в основе правовую обусловленность (легитимность). Во-вторых, в системе местного самоуправления действуют и органы государственной власти, которые также являются субъектами местного самоуправления. Для органов власти характерно наличие полномочий властного характера, обязательность принимаемых решений на соответствующей территории. Власть государственная и власть муниципальная являются формами осуществления единой публичной власти.

Что касается управленческих средств, применяемых в системе местного самоуправления, то необходимо выделить собственно средства муниципального образования, к которым Конституция РФ и Закон от 6 октября 2003 г. относят муниципальную собственность и местные финансы, и материальные и финансовые средства, предоставляемые муниципальным образованиям в связи с передачей им отдельных государственных полномочий.

Таким образом, структура предмета муниципального права представляет собой достаточно сложное правовое явление. Ее построение предопределяется особым, комплексным характером отрасли муниципального права, особой сферой управления - местным самоуправлением, сочетанием различных форм осуществления публичной власти (прямой, представительной, исполнительной).

Поскольку предмет муниципального права составляют общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением местного самоуправления (муниципальные отношения), то и структура предмета муниципального права должна рассматриваться как классификация этих отношений по различным критериям.

Отношения, составляющие предмет муниципального права, в зависимости от форм осуществления местного самоуправления дифференцируются на следующие группы.

1. Отношения, возникающие в процессе решения вопросов местного значения путем непосредственного выражения гражданами своей воли через использование всех форм прямой демократии, предусмотренных законодательством в области местного самоуправления. Первостепенное значение этой группы отношений связано с тем, что в них реализуется один из основополагающих принципов муниципального права - соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Организация местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях дает возможность каждому гражданину непосредственно участвовать в решении вопросов местного значения.

2. Отношения, связанные с деятельностью выборных и других органов местного самоуправления, а также иных субъектов муниципального права в различных сферах местной жизни. В особую группу они выделяются потому, что в качестве одной из сторон в них выступают органы местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления, депутаты представительного органа местного самоуправления, наделенные властными полномочиями по решению вопросов местного значения. В свою очередь, они подразделяются на отношения по решению субъектами местного самоуправления вопросов, отнесенных к сфере ведения местного самоуправления, и отношения, возникающие в процессе реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с законодательством, а также в процессе исполнения нормативно-правовых актов органов государственной власти РФ и субъектов РФ.

В зависимости от содержания в структуру предмета муниципального права включаются следующие группы отношений.

1. Отношения, связанные с организацией местного самоуправления. Особенность их заключается в том, что они возникают в связи с решением вопросов организационного оформления местного самоуправления, необходимого для надлежащего функционирования местного самоуправления на территории того или иного муниципального образования.

2. Отношения по непосредственному жизнеобеспечению населения муниципального образования. Они складываются в различных сферах: в области местного хозяйства и благоустройства, в области социально-культурного развития, в административно-политической сфере и т.д.

Структуру предмета муниципального права можно рассматривать через систему местного самоуправления, которая состоит из следующих элементов:

• непосредственное осуществление местного самоуправления населением;
• выборные и иные органы местного самоуправления;
• иные формы участия населения в осуществлении местного самоуправления (прежде всего территориальное общественное самоуправление);
• ассоциации и союзы муниципальных образований.

Соответственно, предмет муниципального права включает следующие группы отношений:

1. возникающие при непосредственном осуществлении населением местного самоуправления (путем референдума, сходов, муниципальных выборов, обращений в органы местного самоуправления и других форм);
2. складывающиеся в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления;
3. возникающие при реализации гражданами своего права на местное самоуправление через иные формы участия в решении вопросов местного значения (территориальное общественное самоуправление);
4. возникающие в результате деятельности объединений муниципальных образований - ассоциаций и союзов, которые создаются в целях координации деятельности, более эффективного осуществления прав и интересов муниципальных образований.

Итак, предмет муниципального права можно дифференцировать по основаниям, характеризующим местное самоуправление как многообразное и разностороннее явление социальной действительности, в котором исчерпывающе проявляются такие общетеоретические признаки предмета правового регулирования, как единство, универсальность и структурированность.

Предмет муниципального права един, потому что местное самоуправление исходя из сущностных начал социальной деятельности вбирает в себя разнородный поведенческий материал как единая сфера общественной жизни государства. Он универсален, потому что в местном самоуправлении естественным образом сосуществуют социальные и технические системы, образующие особые деятельностные структуры в низовых территориальных сообществах. Предмет муниципального права структурирован на великое множество общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в сфере местного самоуправления.

Метод муниципально-правового регулирования общественных отношений

Специфические черты метода муниципально-правового регулирования предопределены рядом факторов, к числу которых относятся: относительная новизна данной отрасли в системе российского права; специфика предмета муниципально-правового регулирования; комплексность муниципального права; трехуровневый характер муниципально-правового регулирования.

С учетом перечисленных выше факторов можно выделить следующие особенности метода муниципально-правового регулирования:

1. Специфика сочетания дозволений, позитивных обязываний и запретов, которая выражается в преобладании позитивных обязываний и запретов при активном использовании дозволений. Большая часть позитивных обязываний, содержащихся в нормах муниципального права, применяется при регулировании общественных отношений, связанных с организацией и деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, с одной стороны, действующим законодательством устанавливается обязательность решений органов и должностных лиц местного самоуправления. С другой - на них возлагаются обязанности совершения различных действий для достижения каких-либо конкретных целей.

Например, согласно ст. 45 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ органы и (или) должностные лица местного самоуправления обязаны в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на местном референдуме, определить срок подготовки и (или) принятия муниципального правового акта, если его принятие необходимо для реализации этого решения. Нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения, является основанием для отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, увольнения главы местной администрации или досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления.

Примером использования запретов в муниципально-правовом регулировании могут служить нормы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, согласно которому не допускается: наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами кроме федеральных законов или законов субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 19); установление дополнительных требований к уставу территориального общественного самоуправления органами местного самоуправления (ч. 10 ст. 27) и др.

Дозволения в муниципальном праве применяются прежде всего при регулировании общественных отношений в хозяйственной деятельности муниципального образования, в частности в связи с реализацией органами местного самоуправления прав собственника в отношении имущества, находящегося в муниципальной собственности. Дозволения также широко используются при правовом регулировании деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления в части установления их полномочий, т.е. при регулировании тех общественных отношений, которые возникают в публично-правовой сфере.

2. Специфическое сочетание федерального, регионального и локально-территориального (местного) регулирования отношений, возникающих в сфере местного самоуправления. Рассматриваемое сочетание уровней правового регулирования - многоаспектное явление, которое представляет собой:

• одну из основных черт метода муниципально-правового регулирования;
• разграничение правотворческой компетенции в сфере местного самоуправления;
• отражение в отрасли муниципального права принципа федерализма;
• особенность системы источников муниципального права.

Как особенность метода муниципально-правового регулирования оно выражается прежде всего в том, что на федеральном уровне должны устанавливаться только основные начала организации и деятельности местного самоуправления в России. Согласно п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению Федерации и ее субъектов отнесено лишь установление общих принципов организации системы местного самоуправления.

Именно федеральным законодательством определяются основные параметры развития местного самоуправления как в Российской Федерации в целом, так и в отдельных ее субъектах. Вместе с тем согласно Конституции РФ основная нагрузка в сфере муниципально-правового регулирования смещена с федерального уровня на региональный и муниципальный.

3. Динамизм и изменчивость проявлений метода муниципально-правового регулирования общественных отношений, которые выражаются в нестабильности параметров муниципально-правового регулирования. Например, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. соотношение уровней муниципально-правового регулирования было существенно изменено в сторону увеличения нагрузки на федеральном уровне за счет ограничения регионального.

Структура метода муниципально-правового регулирования представлена следующими элементами:

• правовой статус субъектов муниципально-правовых отношений;
• система юридических фактов , необходимых для возникновения, изменения и прекращения муниципальных правоотношений;
• порядок определения прав и обязанностей участников муниципально-правовоых отношений;
• система юридических санкций в муниципально-правовом регулировании.

Специфика метода муниципально-правового регулирования общественных отношений проявляется в каждом из элементов, образующих его структуру.

Например, с точки зрения правового статуса субъектов отрасли муниципального права своеобразие метода муниципально-правового регулирования общественных отношений проявляется в том, что правовое положение субъектов муниципально-правовых отношений основывается как на субординации и прямом подчинении, так и на координации и юридическом равенстве сторон.

В сфере местного самоуправления преобладают ситуации, когда субъект, принимающий решение, не связан согласием стороны, которой это решение адресовано. Например, согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. (ч. 7 ст. 22) решения, принятые на местном референдуме, подлежат обязательному исполнению на территории муниципального образования.

Названный закон также предусматривает возможность осуществления исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными и региональными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления. Так, органы местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий подотчетны органам государственной власти. Порядок отчетности устанавливается соответственно федеральным законом или законом субъекта Федерации, предусматривающим наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Кроме того, органам государственной власти предоставлено право контролировать осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Вместе с тем правовое регулирование многих муниципально-правовых отношений основано на координации и равноправии сторон. Равенство субъектов характерно для тех муниципально-правовых отношений, которые возникают на основе договора , причем не только в частноправовой сфере (между органами местного самоуправления и другими хозяйствующими субъектами). Так, органы местного самоуправления могут заключать между собой договоры и соглашения в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения (ст. 8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), а также при передаче части своих полномочий в случаях, предусмотренных ч. 4 ст. 15 указанного Закона.

Муниципально-правовые отношения

Муниципально-правовые отношения - урегулированные нормами муниципального права общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления местного самоуправления. Будучи главным элементом механизма правового регулирования в сфере местного самоуправления, они выполняют три основные функции:

1. фиксируют круг лиц, на которых в тот или иной момент распространяется действие соответствующих муниципально-правовых норм;
2. закрепляют конкретное поведение участников этих отношений;
3. являются условием для возможного приведения в действие специальных юридических средств обеспечения субъективных прав и юридических обязанностей в области местного самоуправления. Муниципально-правовые отношения являются универсальным средством обеспечения устойчивой связи муниципального законодательства с практикой осуществления местного самоуправления, служат средством перевода муниципально-правовых норм в плоскость реальных социальных процессов, представляют собой юридическую связь между участниками общественных отношений, характер и пределы которой определены нормами муниципального права, они являются волевыми отношениями, зависят от воли и сознания людей, а также обеспечиваются и охраняются государством.

Исходя из этого значение муниципально-правовых отношений как главного средства, обеспечивающего функционирование норм муниципального права, является всеобщим. Реализация муниципального законодательства невозможна вне правоотношений.

Муниципально-правовым отношениям свойственны все признаки, которые присущи правоотношениям в целом.

1. Муниципально-правовое отношение - это связь между лицами, возникающая на основе норм права. Нормы муниципального права предусматривают условия возникновения, изменения, прекращения муниципально-правовых отношений, права и обязанности участников конкретных правоотношений, а также ответственность за нарушение этих норм.

3. Муниципально-правовые отношения обеспечиваются принудительной силой государства. Государство поддерживает, гарантирует действие носителя субъективного права, обеспечивает исполнение обязанностей. Местное самоуправление гарантируется государством, поэтому запрещается ограничение прав субъектов муниципально-правовых отношений, установленных Конституцией и федеральными законами.

4. Муниципально-правовое отношение имеет индивидуализированный, определенный характер. Правоотношение прежде всего индивидуализируется по своим субъектам. Основной субъект муниципально-правовых отношений - население соответствующей территории, которое является носителем определенных субъективных прав и обязанностей, например, обязанности исполнять соответствующие федеральному законодательству муниципальные правовые акты.

Муниципально-правовые отношения имеют присущие только им отличительные признаки, которые свидетельствуют об их качественной обособленности и позволяют рассматривать эти отношения как самостоятельный вид правоотношений. Эти особенности обусловлены той сферой, в которой возникают, изменяются и прекращаются правоотношения. Характер и сущность муниципально-правовых отношений обусловлены в первую очередь их социальной природой, местом и ролью в системе общественных отношений. Особая сфера существования муниципально-правовых отношений - местное самоуправление - определяет следующие отличительные признаки этих отношений.

1. Муниципально-правовые отношения имеют четко выраженный локально-территориальный характер. Они возникают, развиваются и прекращаются на местном (муниципальном) уровне, на тех территориях, где осуществляется местное самоуправление. Согласно ст. 131 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Осуществление местного самоуправления закон связывает не с административно-территориальными единицами, как было в прежнем законодательстве, а с муниципальными образованиями (что не исключает осуществления местного самоуправления в границах административно-территориальных единиц).

2. Особенностью муниципально-правовых отношений является основной субъект реализации права на местное самоуправление. Это либо население муниципального образования, которое непосредственно - путем прямого волеизъявления - решает вопросы местного значения, либо органы и должностные лица местного самоуправления, наделенные полномочиями по решению этих вопросов.

Специфическими субъектами муниципально-правовых отношений являются муниципальные образования, органы территориального общественного самоуправления, депутаты представительных органов местного самоуправления, глава муниципального образования, иные должностные лица местного самоуправления, муниципальные служащие , ассоциации и союзы муниципальных образований и органов местного самоуправления, собрания (сходы) граждан. Кроме того, субъектами муниципально-правовых отношений выступают граждане России, иностранные граждане и лица без гражданства , юридические лица (в том числе муниципальные предприятия и учреждения), общественные объединения (в том числе политические партии), органы государственной власти РФ и субъектов РФ (в том числе судебные, государственные органы), а также государство - субъекты РФ и Российская Федерация в целом.

3. Муниципально-правовые отношения, как правило, имеют комплексный характер. Местное самоуправление - комплексное правовое явление, и его задачи и функции реализуются во всех сферах местной жизни: экономической, финансовой, социальной, культурной, жилищной, в области строительства, транспорта, охраны общественного порядка, коммунального хозяйства и др. Комплексность муниципально-правовых отношений объясняется и своеобразием муниципально-правовых норм, которые одновременно являются и нормами других отраслей права. Общность данных правоотношений определяется природой местного самоуправления. Предназначение местного самоуправления проявляется в самостоятельном решении вопросов местного значения. Через муниципально-правовые отношения главным образом и реализуются следующие основные функции местного самоуправления:

• обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;
• управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления;
• обеспечение комплексного развития территории муниципального образования;
• удовлетворение потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах;
• обеспечение общественного порядка; защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ и федеральными законами.

Можно сказать, что муниципально-правовые отношения складываются в областях, составляющих основные элементы государства, которыми являются население, территория и власть. По своему содержанию и характеру муниципально-правовые отношения могут быть организационными, управленческими, имущественными, финансовыми и т.д. Но все эти отношения объединяет в самостоятельный вид общественных отношений общий признак: они возникают при решении населением муниципального образования вопросов местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления.

Особенность муниципально-правовых отношений проявляется и в своеобразии их структурной организации. Состав муниципально-правовых отношений, как и других правоотношений, образуют объекты правоотношений, субъекты правоотношений , содержание правоотношений. Специфика муниципально-правовых отношений выражается в содержании каждого из этих элементов.

Объекты муниципально-правовых отношений можно определить как предметы и явления окружающего мира, с которыми нормы муниципального права связывают поведение участников правоотношений.

Наиболее полное представление о составе объектов муниципально-правовых отношений можно получить при их классификации, которую можно провести в зависимости от характера правоотношений, т.е. от того, в какой сфере они складываются:

в административно-политической сфере - муниципальная власть, устав муниципального образования, проекты муниципальных правовых актов, неприкосновенность депутатов представительных органов, депутатские запросы и вопросы, депутатские проверки и их результаты (заключения), соглашения и договоры между органами государственной власти и органами местного самоуправления, периодические отчеты главы муниципального образования перед представительным органом местного самоуправления, территория и границы муниципального образования, символика муниципального образования и другие объекты властных правоотношений;

в имущественной, гражданско-правовой области - муниципальная собственность (в том числе жилой и нежилой фонд, муниципальные земли, транспорт, предприятия), муниципальные ценные бумаги , отдельные услуги, в том числе жилищно-коммунальные, транспортные и др.;

в финансовой сфере - местные налоги и сборы , местные бюджеты и их проекты, планы социально-экономического развития муниципальных образований, финансовый контроль представительного органа и местных контрольных органов за деятельностью органов и лиц, исполняющих местный бюджет.

Субъекты муниципально-правовых отношений имеют особый статус, который определяется их положением в системе управления обществом, их правами и обязанностями, отвечающими социальной роли этих лиц в механизме осуществления народовластия на местном уровне. Можно выделить следующие особенности субъектов муниципально-правовых отношений.

1. Некоторые из них могут быть участниками только муниципально-правовых отношений, выступать в качестве носителей прав и обязанностей, предусмотренных исключительно в муниципально-правовых предписаниях. Вне пределов действия муниципально-правовых норм немыслима правосубъектность муниципальных образований, населения муниципальных образований и других территорий, где осуществляется местное самоуправление, органов местного самоуправления, органов территориального общественного самоуправления и др. Деятельность этих субъектов осуществляется в рамках муниципально-правовых отношений. Спецификой в муниципально-правовых отношениях обладают и субъекты, деятельность которых не ограничена муниципально-правовой регламентацией (граждане, органы государственной власти, общественные объединения и др.).

2. Все субъекты муниципально-правовых отношений участвуют в процессе осуществления местного самоуправления, в решении вопросов местного значения либо осуществляют непосредственно связанную с этим деятельность.

3. Большинства субъектов муниципально-правовых отношений могут принимать решения властного характера. Властными полномочиями наделены и население, и отдельные граждане, так как они являются носителями народного суверенитета (ст. 3 Конституции РФ), органы и должностные лица местного самоуправления, депутаты, собрания (сходы) граждан и другие. Разумеется, юридическая значимость и сила действий и решений субъектов муниципального права различны.

Все субъекты муниципально-правовых отношений по публично-территориальному признаку подразделяются следующим образом:

• индивидуальные (граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства, депутаты представительных органов местного самоуправления, глава муниципального образования, иные должностные лица местного самоуправления, муниципальные служащие);
• коллективные (население муниципального образования, органы местного самоуправления, юридические лица, в том числе муниципальные предприятия и учреждения, общественные объединения, в том числе политические партии, ассоциации и союзы муниципальных образований и органов местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления и их объединения, собрания (сходы) граждан, органы государственной власти РФ и субъектов РФ, в том числе судебные, государственные органы);
• публично-территориальные образования (муниципальные образования, государство - субъекты РФ и Российская Федерация в целом).

Особая классификация субъектов муниципально-правовых отношений предложена О.Е. Кутафиным, В.И. Фадеевым: а) особый субъект - муниципальное образование; б) субъекты, наделенные правом принимать решения по вопросам местного значения; в) субъекты, которые содействуют осуществлению местного самоуправления. Такой подход также заслуживает внимания, поскольку адекватно и полно отражает круг субъектов муниципально-правовых отношений.

Материальное содержание муниципально-правового отношения непосредственно индивидуализирует его среди иных правоотношений и выражается в фактическом поведении субъектов этого отношения в пределах предоставленных им субъективных прав и юридических обязанностей. Оно связывает муниципально-правовое отношение с социальными, экономическими, политическими процессами, фактически протекающими на местном уровне, с реальными отношениями по осуществлению самоуправления на местах.

Юридическое содержание муниципально-правовых отношений является средством обеспечения соответствия материального содержания этих отношений требованиям муниципального законодательства, обслуживает механизм сцепления юридических и фактических отношений в области местного самоуправления. Оно унифицировано, не зависит от его участников, а материальное содержание в каждом конкретном случае значительно отличается своим социальным наполнением и по характеру, и по структуре поведения субъектов.

В муниципально-правовых отношениях по утверждению местного бюджета юридическим содержанием являются: право представительного органа местного самоуправления требовать от исполнительного органа представления в установленный срок проекта бюджета , сопутствующих документов (финансовых заключений, планов, прогнозов и т.д.), право отклонить представленный проект и др., обязанность рассмотреть представленный проект бюджета в установленный срок, рассмотреть его в постоянных комиссиях представительного органа, после всех необходимых процедур утвердить бюджет муниципального образования на очередной финансовый год и т.д. Материальным содержанием будут конкретные действия представительного органа местного самоуправления по принятию бюджета. В одном муниципальном образовании может быть создана рабочая группа по рассмотрению проекта бюджета, действующая наряду с постоянными комиссиями, в другом на рассмотрение проекта бюджета могут приглашаться отдельные должностные лица, общественные организации, граждане, предприятия. Материальное содержание данного правоотношения в каждой конкретной ситуации с конкретными субъектами будет различным. Следует отметить, что все действия участников правоотношения осуществляются исключительно в рамках прав и обязанностей, установленных законодательством.

Юридическое содержание муниципально-правовых отношений связано с законодательным оформлением правомочий их субъектов, с государственной волей, выраженной в муниципально-правовых нормах, а лишь затем - с субъективной волей участников отношений. Притязания субъектов муниципально-правовых отношений возможны только в пределах меры поведения, установленной законодательством. Противоречие между муниципально-правовыми нормами и фактическими муниципально-правовыми отношениями (фактическим содержанием правоотношений) должно разрешаться в пользу норм.

В муниципально-правовых отношениях субъективное право как элемент юридического содержания представляет собой гарантируемые муниципальным законодательством вид и меру возможного или дозволенного поведения лица, а юридическая обязанность выступает как установленные муниципально-правовыми нормами вид и мера должного или требуемого поведения. В основе субъективного права лежит юридически обеспеченная возможность, а в основе обязанности - юридически закрепленная необходимость. Предоставленная управомоченному лицу мера дозволенного поведения в рамках муниципально-правовых отношений обеспечивается государством путем создания необходимых условий (установление соответствующих процедур, выделение материальных и финансовых ресурсов , возложение на других лиц юридических обязанностей, установление ответственности за их ненадлежащее исполнение и др.).

Субъективное право состоит из четырех элементов: а) право на собственные действия, т.е. возможность положительного поведения самого управомоченного (например, право граждан направлять индивидуальные и коллективные обращения органам и должностным лицам местного самоуправления); б) право на чужие действия, т.е. возможность требовать соответствующего поведения от правообязанного лица (право гражданина получить ответ на свое обращение в течение месяца); в) притязание, т.е. возможность прибегнуть к государственному принуждению в случае неисполнения противостоящей стороной своей обязанности (федеральным законом, законом субъекта РФ может быть установлена административная ответственность за нарушение сроков и порядка рассмотрения обращений граждан); г) возможность пользоваться на основе данного права определенным социальным благом (возможность в результате ответа на обращение воспользоваться льготой, субсидией, совершить определенные действия и т.д.)1.

Характерной чертой субъективного права является то, что оно обеспечивается не только законом, государством, но и обязанностями других лиц, выступающих субъектами муниципального права.

Обязанности участников муниципально-правовых отношений связаны с правами субъектов этих отношений. Структура юридической обязанности соответствует структуре субъективного права (только с противоположным содержанием): а) необходимость совершить определенные действия либо воздержаться от них (в приведенном ранее примере: обязанность органа местного самоуправления принимать поступающие в его адрес индивидуальные и коллективные обращения граждан); б) необходимость для обязанного лица отреагировать на обращенные к нему законные требования управомоченного (обязанность органа местного самоуправления рассмотреть конкретное обращение в месячный срок и ответить на него); в) необходимость нести ответственность за неисполнение этих требований (за нарушение установленного порядка рассмотрения виновные лица несут ответственность - дисциплинарную, административную); г) необходимость не препятствовать лицу, пользоваться тем благом, в отношении которого оно имеет право (если гражданин имеет право на какие-либо блага, на совершение каких-либо действий, орган местного самоуправления обязан не препятствовать этому)2.

В отличие от управомоченного субъекта обязанное лицо не преследует собственные цели при осуществлении различных действий в рамках муниципально-правового отношения, а действует в интересах носителя субъективного права. Обязанности соответствующих субъектов приобретают статус своеобразных гарантий субъективных прав. Такое значение имеют прежде всего обязанности органов местного самоуправления и других субъектов муниципально-правовых отношений при реализации прав граждан на местное самоуправление.

В большинстве муниципально-правовых отношений каждый из участников одновременно обладает субъективными правами и несет юридические обязанности, т.е. стороны правоотношения взаимно управомочены и правообязаны. Такое положение следует из характера муниципально-правовых норм.

Обязанности участников муниципально-правовых отношений неоднородны. Одни из них носят всеобщий характер и в равной мере распространяются на всех субъектов муниципально-правовых отношений (обязанность не ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией РФ и федеральными законами, обязанность органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений соблюдать Конституцию РФ и законы, регулирующие муниципально-правовые отношения). Другие обязанности (их большинство) свойственны определенному виду субъектов муниципально-правовых отношений и имеют конкретных адресатов (обязанность органов местного самоуправления рассмотреть проекты правовых актов, внесенных в порядке правотворческой инициативы, обязанность органов государственной власти при передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий одновременно передавать и необходимые материальные и финансовые средства для осуществления этих полномочий и т.д.).

Субъективные права и юридические обязанности конкретных субъектов могут совпадать. Например, только представительный орган местного самоуправления имеет право устанавливать местные налоги и сборы, но в то же время он обязан устанавливать местные налоги и сборы, поскольку эти действия относятся к исключительным полномочиям представительного органа и никакой иной субъект муниципально-правовых отношений не имеет ни права, ни обязанности осуществлять эту деятельность.

Субъективные права и юридические обязанности как содержание муниципально-правовых отношений являются равными и взаимозависимыми категориями, которые в рамках конкретных правовых отношений неразрывно связаны.

Муниципально-правовые конструкции

Под муниципально-правовыми конструкциями понимаются самоуправленческие модели, построенные из муниципально-правовых норм. Наиболее значимыми конструкциями муниципального права являются следующие: местное самоуправление, муниципальное образование, поселение, муниципальный район, городской округ, население муниципального образования, вопросы местного значения, модели местного самоуправления, органы местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления, муниципальный правовой акт и другие.

Муниципально-правовые конструкции характеризуются признаками, которые проявляются в их активной, целенаправленной роли при решении конкретных правовых ситуаций, а также в преемственности, полноте, последовательности, простоте, стабильности.

1. Активная, целенаправленная роль в решении конкретных правовых ситуаций в системе местного самоуправления. Муниципально-правовые конструкции заключают в себе цепочки субъективных прав и юридических обязанностей, предназначены для неоднократного применения, формально определены, обладают чертами общеобязательности и государственной гарантированности. Например, в конструкции муниципального образования обязательным является наличие территории, в рамках которой осуществляется местное самоуправление, имеются выборные органы, объекты муниципальной собственности, местный бюджет и многочисленные формальные и неформальные связи и отношения между этими структурными элементами. Наличие всех перечисленных свойств позволяет говорить о том, что сами по себе муниципально-правовые конструкции можно рассматривать в качестве одного из правовых регуляторов муниципально-правовых отношений. Если правовая норма регламентирует отдельные правомочия, обязанности, то юридические конструкции позволяют увидеть всю динамику соответствующего правоотношения в целом. В этом и заключается их самостоятельная роль в муниципально-правовом регулировании.

2. Стабильность муниципально-правовых конструкций. Неотъемлемый признак юридических конструкций, важность которого обусловлена необходимостью обеспечить нормальное функционирование местного самоуправления (всех его органов, должностных лиц), - эффективное решение вопросов местного значения, их дальнейшее развитие, определение путей дальнейшего совершенствования соответствующих конструкций муниципального права. Например, совершенствование финансовой основы местного самоуправления в направлении развития местного налогообложения , муниципального кредита , закрепления отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов за местным уровнем власти на долговременной основе.

3. Преемственность муниципально-правовых конструкций. Сохранение, удержание привычной устойчивости свойств и механизмов муниципально-правового регулирования является важной задачей.

Не менее существенно, не нарушая «право устойчивости», изменить правовое регулирование или даже ввести новые правовые принципы. Поиск меры «старого» и «нового» в праве был и остается актуальной задачей. Преемственность конструкций муниципального права означает сохранение ранее действовавших конструкций и признание их роли в новой, изменившейся общественной ситуации. В качестве примера можно привести конструкцию предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления, изменившуюся после падения республики Советов и получающую новое развитие в настоящий период.

4. Полнота муниципально-правовых конструкций заключается в том, что соответствующие конструкции должны наиболее полно отражать динамику муниципально-правовых отношений, исключать возможность параллельного существования множества ситуаций, оказавшихся вне юридической конструкции. Подобную динамику отражает конструкция ответственности органов местного самоуправления перед государством, измененная Законом от 6 октября 2003 г. Отсюда емкость муниципально-правовых конструкций, их универсальность.

5. Последовательность муниципально-правовых конструкций. Конструкции муниципального права существуют в единой системе, они не должны взаимоисключать, противоречить, дублировать друг друга, они должны быть по возможности беспробельными. Такова, например, конструкция главы муниципального образования.

6. Простота муниципально-правовых конструкций состоит в том, что слишком сложная или неестественная конструкция не облегчит, а только затруднит понимание.

Муниципально-правовые конструкции совместно с предметом, режимом, методом муниципально-правового регулирования и другими элементами образуют отрасль муниципального права. С помощью конструкций муниципального права дается истолкование, объяснение явлений муниципально-правовой действительности, их внутренней, динамической и статической структуры. Конструкции муниципального права обладают определенной наглядностью, упорядочивают муниципально-правовые знания, приводят их в определенную систему. Муниципально-правовые конструкции выступают также средством построения нормативного материала, одним из средств юридической техники . Их можно использовать в решении конкретных муниципально-правовых ситуаций.

Источники отрасли муниципального права

Юридические источники муниципального права Российской Федерации как правовой отрасли могут быть разделены на три группы: нормативные правовые акты федерального уровня; нормативные правовые акты регионального уровня (субъектов РФ); нормативные правовые акты муниципального уровня.

Основным источником муниципального права федерального уровня является Конституция России, в которой закреплено право населения на местное самоуправление. Правовому регулированию местного самоуправления посвящены следующие нормы Конституции России:

1. в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление (ст. 12);
2. местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно (ст. 12);
3. органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12);
4. народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления (ч. 2 ст. 3);
5. в Российской Федерации признается и защищается муниципальная форма собственности (ч. 2 ст. 8);
6. в муниципальной собственности могут находиться земля и другие природные ресурсы (ч. 2 ст. 9);
7. органы местного самоуправления и их должностные лица обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (ч. 2 ст. 15);
8. права и свободы человека и гражданина определяют деятельность органов местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18);
9. органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ч. 2 ст. 24);
10. граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ч. 2 ст. 32);
11. граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные сообщения в органы местного самоуправления (ст. 33);
12. решения и действия (или бездействие) органов местного самоуправления и их должностных лиц могут быть обжалованы в суд (ч. 2 ст. 46);
13. установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72);
14. местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130);
15. местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130);
16. местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций, структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131);
17. изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (ч. 2 ст. 131);
18. органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (ч. 1 ст. 132);
19. органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ч. 2 ст. 132);
20. местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (ст. 133).

Особое место в системе нормативных источников отрасли муниципального права занимают также общепризнанные принципы и нормы международного права , которые согласно ч. 4 ст. 15 Конституции России являются составной частью ее правовой системы . Основным международным источником правового регулирования муниципальных отношений в Российской Федерации является Европейская хартия местного самоуправления, которая была подписана от имени Российской Федерации 28 февраля 1996 г. и вступила в силу на территории России с 1 сентября 1998 г. Согласно Европейской хартии местного самоуправления:

1. основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией или законом, однако это положение не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом полномочий для выполнения конкретных задач;
2. органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти;
3. осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам; передача какойлибо функции какомулибо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии;
4. предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть полными и исключительными; они могут быть поставлены под сомнение или ограничены какимлибо другим центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом;
5. при делегировании полномочий какимлибо центральным или региональным органом власти органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным условиям;
6. необходимо консультироваться с органами местного самоуправления, насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся.

Следующий вид источников муниципального права - федеральные законы. Важнейшим источником правового регулирования в сфере местного самоуправления на данном уровне является Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г.

Источниками муниципального права являются также указы Президента Российской Федерации, постановления органов исполнительной власти субъектов РФ; нормативные правовые акты органов законодательной власти субъектов РФ; нормативные правовые акты главы исполнительной власти субъекта РФ.

К числу источников муниципального уровня относятся: устав муниципального образования; решения представительного органа местного самоуправления; решения исполнительного органа местного самоуправления; решения, принимаемые выборными должностными лицами местного самоуправления; решения, принимаемые на местном референдуме, собрании или сходе граждан.

Контрольные вопросы

1. В чем выражается комплексный характер муниципального права как отрасли права?
2. Что следует понимать под муниципально-правовым режимом? В чем заключается его специфика?
3. Каковы особенности метода муниципально-правового регулирования?
4. Какие общественные отношения составляют предмет отрасли муниципального права Российской Федерации?
5. В чем состоят особенности муниципально-правовых отношений?
6. Какие характерные черты присущи муниципально-правовым конструкциям?

Решите казусы

Уставом поселка, входящего в состав города, предусмотрено, что по вопросам распоряжения объектами муниципальной собственности глава поселка отчитывается перед главой города. Оцените соответствие данной нормы действующему законодательству. В чем особенность муниципального образования как субъекта муниципального права?

Мэр города принял решение об отводе нефтяной компании участка на строительство автозаправочной станции. В период строительства были допущены серьезные злоупотребления гражданско-правового, административно-правового, уголовно-правового характера. Будет ли решение мэра города порождать правовые последствия при применении гражданского, административного и уголовного законодательства?

Население двух муниципальных районов области на референдумах высказалось за объединение этих муниципальных образований. Является ли данное решение обязательным для органов государственной власти?

Городской совет увеличил тарифы на жилищно-коммунальные услуги и проезд в городском пассажирском транспорте. Мэр города подписал данное решение и обнародовал его в средствах массовой информации. Проанализируйте возникшие муниципально-правовые отношения. Определите их элементы: субъекты, объекты, содержание.

Президент России провел реформу системы российского права путем ликвидации комплексных правовых образований. Нормы комплексных отраслей, в том числе муниципального права, решено передать основным отраслям права: конституционному, административному, гражданскому, финансовому и др. Возможна ли подобная реформа? Существуют ли муниципально-правовые нормы, не имеющие «двойной прописки»? Если они существуют, приведите примеры.

Муниципальное право, как и любая иная его отрасль, является совокупностью связанных между собой норм права, которые регулируют и закрепляют конкретный круг общественных отношений. В основе лежит конституционное и административное право. Принципы функционирования любого местного самоуправления (то есть местной власти) основываются именно на них. Также можно наблюдать много заимствований из прочих отраслей. Муниципальное право является относительно самостоятельной научной дисциплиной. Входит в программу всех юридических курсов. Изучение ее для студентов-юристов является обязательным.

Понятие и предмет муниципального права.

Главным условием развития и формирования муниципального права считается предметная определенность. Муниципальное право, конечно же, имеет собственный предмет. Речь об общественных отношениях, формирующихся в сфере местного управления. Существуют определенные обстоятельства, которые необходимо учесть при определении предмета. В первую очередь, к таким обстоятельствам стоит отнести то, что эта отрасль права имеет комплексный характер, связь с прочими отраслями очевидна. Например, конституционное и муниципальное право имеют непосредственную связь, которая заключается в подчинении второго положениям, прописанным в первом.

Предмет муниципального права, так или иначе, включает в себя те отношения, которые в большинстве случаев регулируются комплексно - то есть, сразу же несколькими отраслями. В связи с этим часть норм всевозможных отраслей является нормами муниципального права. Вообще же им регулируются системы отношений частноправового и, конечно, публично правового характера. В первом случае все связано с предпринимательской деятельностью различного рода отношениями юридических и физических лиц с органами местного самоуправления.

Публично-правовые отношения связаны - это взаимодействие муниципальных и государственных органов управления. Муниципальное право принято рассматривать как совокупность различного рода правовых институтов, имеющих комплексный характер, то есть, регулируют самые разные Также под муниципальным правом понимают совокупность норм и институтов, которые возникли в муниципальных образований, РФ и ее субъектов. Муниципальное право наиболее полно отражает интересы, формирующиеся и регулирующиеся на всевозможных уровнях контролируют взаимодействие этих уровней, проверяют соотношение интересов.

В целом же эта отрасль права регулирует общественные отношения, которые можно поделить на несколько групп:

Возникшие тогда, когда органы выступали в качестве института народовластия;

Возникшие тогда, когда отдельные граждане или местное самоуправление занималось ;

Возникшие по причине действий каких-то органов местного самоуправления;

Возникшие, в результате действий лиц, имеющих должностные полномочия, предоставленные органами местного самоуправления.

Также стоит учесть отношения, возникающие тогда, когда местное самоуправление взаимодействует с органами государственной власти, либо в процессе межмуниципальных сотрудничеств.

Муниципальное право и его источники

Конечно же, первой в списке идет Конституция РФ. На втором месте - международные договоры РФ, далее следуют многочисленные Федеральные законы, постановления Правительства нашей страны, указы Президента. Также к источникам относят муниципальные правовые акты, решения, принятые на собраниях. Еще известны судебные и договорные источники данного права.