Аннотация.

Предметом исследования в настоящей статье являются возникающие на практике случаи образования кредиторской задолженности бюджетного (автономного) учреждения перед третьими лицами в ситуации недофинансирования со стороны учредителя. В таких условиях, на наш взгляд, происходит ограничение предоставленных законодателем гарантий финансовой самостоятельности учреждений при формировании расходов (в части распоряжения средствами от приносящей доход деятельности). В статье сделана научная оценка механизмов погашения задолженности учреждением при наступлении такого случая. Рассмотрен институт субсидиарной ответственности в историческом контексте и в современном законодательстве о бюджетных (автономных) учреждениях. В ходе исследования автором были использованы такие методы как сравнение, обобщение, системный анализ, моделирование, дедукция. Особым вкладом автора в исследование данной темы является формулирование вывода о необходимости рассмотрения вопроса о расширении границ субсидиарной ответственности учредителя, но при условии, если такая ответственность будет установлена императивно на уровне закона и будет иметь место прямая связь между наступлением задолженности и фактом недофинансирования.

10.7256/2306-9945.2017.6.25958

Дата направления в редакцию:

06-04-2018

Keywords:

Budgetary law, Creditors liabilities, Joint responsibility, Budgeting domain, Non-profit organizations, Authority establishments, Budgeting establishments, Financial, Subsidy, Guarantees

В законодательстве Российской Федерации применительно к бюджетным (автономным) учреждениям закреплен ряд гарантий финансовой самостоятельности (например, в части формирования расходов и доходов), цель которых - позволить таким учреждениям выступать в качестве самостоятельных хозяйствующих субъектов на рынке услуг наравне с иными, в том числе негосударственными экономическими субъектами. Указанная самостоятельность в условиях конкуренции должна способствовать повышению качества оказываемых услуг государственными (муниципальными) учреждениями. Это предполагается достичь за счет повышения заинтересованности в этом самих учреждений в результате использования рыночных механизмов.

В рамках такого подхода предоставленный законодателем ряд гарантий финансовой самостоятельности бюджетных и автономных учреждений затрагивает взаимоотношения с учредителем (собственником), в том числе по поводу его ответственности по обязательствам учреждения перед третьими лицами.

В соответствии с общими правилами, установленными гражданским законодательством, бюджетное (автономное) учреждение отвечает по своим обязательствам, находящимся в его распоряжении на праве оперативного управления имуществом, в том числе приобретенным за счет доходов от приносящей доход деятельности за рядом исключений. При этом собственник учреждения несет субсидиарную ответственность в нескольких ситуациях: по связанным с причинением вреда гражданам обязательствам и при недостаточности имущества учреждения, на которое обращено взыскание (пункты 5 - 6 статьи 123.22 Гражданского кодекса РФ ).

Такой подход является следствием существующего противоречия в статусе бюджетных (автономных) учреждений. С одной стороны учреждения наделены определенной самостоятельностью (например, в части распоряжения средствами от приносящей доход деятельности), направленной на повышение качества оказываемых ими услуг в условиях конкуренции наравне с иными, в том числе негосударственными организациями. С другой стороны, деятельность бюджетных и автономных учреждений имеет публичный характер в связи с тем, что целью таких учреждений является выполнение работ и оказание услуг в рамках обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной (муниципальной) власти в наиболее важных сферах жизни общества. Такой двойственный статус требует сбалансированного подхода при определении набора прав и обязанностей.

Однако возникает вопрос, насколько в действительности созданный законодателем режим деятельности бюджетных и автономных учреждений, в частности в сфере субсидиарной ответственности учредителя по обязательствам учреждений перед третьими лицами, способствует достижению заданных целей.

Бюджетные и автономные учреждения осуществляют свою деятельность на основании государственного (муниципального) задания, которое формирует и утверждает орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя (пункт 3 статьи 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. №7-ФЗ «О некоммерческих организациях» ). При его утверждении также рассчитывается объем финансового обеспечения выполнения задания на основании нормативных затрат на оказание услуг (выполнение работ) с учетом затрат на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества (за некоторым исключением), в том числе земельных участков, и затрат на уплату налогов (пункт 11 раздела 2 постановления Правительства РФ от 26.06.2015 г. №640 ). Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания осуществляется путем предоставления субсидии на основании соглашения о порядке и условиях предоставления субсидии, заключаемого с учредителем.

На практике встречаются случаи, когда из-за недостаточного финансирования на выполнение государственного (муниципального) задания у учреждения возникает кредиторская задолженность перед поставщиками, например, тепловой и электрической энергии . В этой ситуации в связи с образованием недоимки возникает также неустойка за просрочку в соответствии с законом или условиями договора, расходы на покрытие которой в составе субсидии на текущий финансовый год не предусмотрены.

Для поиска возможных вариантов решения данной проблемы необходимо проанализировать основания, при которых может наступить ситуация недостаточного финансирования со стороны учредителя.

Например, может оказаться, что лимиты бюджетных обязательств будут доведены до главных распорядителей не в полном объеме, как, например, случилось в 2015 г., когда с учетом экономической ситуации по отдельным направлениям расходов федерального бюджета лимиты бюджетных обязательств были доведены в размере 90% от объема бюджетных ассигнований, предусмотренных Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» (письмо Министерства финансов РФ от 29 января 2015 г. №02-01-09/3427 ). Важно обратить внимание на то, что на федеральном уровне в утратившем силу постановлении Правительства РФ от 02.09.2010 г. №671 существовала норма, прямо предусматривающая изменение размера бюджетных ассигнований на текущий финансовый год как основание для формирования нового государственного задания с измененными показателями. На сегодняшний день в пришедшем на смену постановлении Правительства РФ от 26.06.2015 г. №640 аналогичная норма отсутствует. В пункте 41 данного нормативного акта установлено общее правило, в соответствии с которым уменьшение объема субсидии в течение срока выполнения государственного (муниципального) задания осуществляется только при соответствующем изменении государственного задания.

Применительно к рассматриваемой ситуации Министерство финансов РФ прямо указывает, что такое решение не должно приводить к образованию кредиторской задолженности по принятым учреждениям обязательствам (письмо Министерства финансов РФ от 23.06.2015 г. №02-01-10/36141 ). В случае, если такая задолженность все-таки образовалась, на наш взгляд, возникает вопрос о поиске справедливого механизма разрешения возникшей ситуации с учетом статуса бюджетных (автономных) учреждений в условиях нового правового регулирования.

Одним из таких механизмов может являться предоставление учреждению отдельной субсидии на погашение кредиторской задолженности прошлых лет в форме субсидии на иные цели в соответствии со статьей 78.1 Бюджетного кодекса РФ. Данная практика широко распространена (например, постановление Администрации муниципального образования «Город Саратов» от 29.01.2018 г. №203 ; приказ Комитета государственной охраны объектов культурного наследия Волгоградской области от 18 июля 2017 г. №90 ).

Предоставление субсидии осуществляется на основании соглашения о порядке и условиях предоставления субсидии. Однако в соответствии с бюджетным законодательством такие субсидии могут предоставляться бюджетным и автономным учреждениям. Обязанность компенсировать расходы, связанные с возникновением кредиторской задолженности в рассматриваемой нами ситуации, законодательством РФ не установлена.

Такой подход, на наш взгляд, влечет возникновение определенной финансовой незащищенности для бюджетного (автономного) учреждения, когда оно вынуждено направлять средства от приносящей доход деятельности на погашение задолженности. Подобные действия имеют признаки скрытого изъятия доходов, так как ограничивают право учреждения на самостоятельное распоряжение доходами от приносящей доход деятельности. Такие средства поступают в самостоятельное распоряжение учреждений и используются им для достижения целей, ради которых оно создано. Данные доходы расходуются в соответствии с планом финансово-хозяйственной деятельности учреждений. Правовые основания для установления правовым актом публично-правового образования порядка расходования таких средств отсутствуют.

В этом случае было бы правильным, на наш взгляд, с учетом публичного характера деятельности бюджетного (автономного) учреждения поставить вопрос о возможности применения субсидиарной ответственности учредителя.

Как следует из пояснительной записки «К проекту Федерального закона «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации» субсидиарная ответственность учредителя (публично-правового образования) была восстановлена в отношении бюджетных учреждений и установлена в отношении автономных учреждений. Разработчики законопроекта делают акцент на особом значении субсидиарной ответственности по обязательствам учреждения, связанным с причинением вреда жизни и здоровью граждан, так как при ее отсутствии граждане, здоровью или жизни которых был причинен вред, могут не получить удовлетворения своих обоснованных требований, поскольку реальная имущественная база самостоятельной ответственности бюджетного учреждения по действующему законодательству ограничена денежными средствами и малоценным движимым имуществом. Такой подход справедлив в отношении граждан, поскольку они являются более незащищенной категорией в отношениях с бюджетными (автономными) учреждениями. Однако институт субсидиарной ответственности является важным инструментом достижения справедливого баланса интересов не только между юридическими лицами и их кредиторами, с одной стороны, но и между юридическими лицами и их учредителями.

В целях поиска справедливого решения необходимо обратиться и к этимологии термина «субсидиарный». Она связана с латинским словом subsidiarus (в переводе с лат. «резервный, вспомогательный») и производным от него subsidium (в переводе с лат. «помощь, поддержка, резерв») . Слово «субсидия» было заимствовано из польского или немецкого языка в начале XVIII века и имело значение «денежное вспомоществование, пособие, денежная помощь». В дореволюционной литературе в качестве примеров его употребления приводились случаи вспомоществования деньгами (или войсками) на ведение войны одним государством другому, союзному; денежная помощь государства отдельным лицам или обществам, поддерживающим его принципы; денежная или натуральная помощь государства или учреждения кому-либо . С.С. Покровский делает следующий вывод о сущности субсидии на основании анализа исторических лексических конструкций - вспомоществование денежного характера, оказываемое на почве общности интересов в случае недостатка собственных ресурсов реципиента .

Однако здесь необходимо отметить, что в римском праве существовал actio subsidiaria (субсидиарный иск), который в качестве последнего средства давался подопечному против магистрата, проявившего небрежность при назначении опекуна. В его основе лежало неисполнение магистратом обязанности истребовать у назначаемого им опекуна гарантии сохранности имущества подопечного и ручательства в совершении всего от него зависящего для сбережения имущества подопечного в целостности . С.С. Покровский отмечает существенные черты такого субсидиарного иска - отсутствие у потерпевшего иного процессуального способа для получения возмещения (за несправедливость) и направленность иска против лица, проявившего небрежность в обеспечении гарантий сохранности имущества, которое находится в сфере субъективных интересов потерпевшего.

Анализ рассматриваемой ситуации, когда у учреждения возникает кредиторская задолженность по обязательствам перед третьими лицами в связи с недофинансированием со стороны учредителя, позволяет сделать вывод о наличии определенной несправедливости. Учредителем не были в полной мере обеспечены гарантии сохранности имущества, которое находится в сфере субъективных интересов учреждения. Установленные законодателем гарантии финансовой самостоятельности бюджетных (автономных) учреждений в части формирования расходов в связи с необходимостью в данной ситуации направлять средства от приносящей доход деятельности на погашение недоимки и неустойки не обеспечены.

В связи с этим необходимо рассмотреть вопрос о введении применительно к данному случаю субсидиарной ответственности учредителя. Данный подход будет справедливым при выполнении следующих условиях.

Во-первых, субсидиарная ответственность учредителя должна быть введена на основании закона императивно. Дело в том, что типовые формы соглашений о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое выполнение государственного (муниципального) задания (например, приказ Министерства финансов РФ от 31.10.2016 г. №197н ) содержат общие формулировки об ответственности сторон, которые устанавливают, что в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения своих обязательств стороны несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Во-вторых, для применения положений о субсидиарной ответственности учредителя необходимо строго определять основание возникновения кредиторской задолженности учреждения. Должна иметь место связь между наступлением данной ситуации и недофинансированием учреждения со стороны учредителя.

В-третьих, субсидиарная ответственность учредителя должна покрывать как возникшую недоимку, так и неустойку, в случае если такая предусмотрена в соответствии с законом или договором учреждения с третьим лицом.

Применительно к последнему тезису необходимо отметить наличие судебной практики, в соответствии с которой суды делают вывод о недопустимости взыскания неустойки с бюджетополучателей ввиду отсутствия в их действиях вины по ненадлежащему исполнению обязательств по оплате (постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.03.2017 г. по делу №А53-30980/2016 ). Несмотря на то, что данное решение касается казенного учреждения, являющегося бюджетополучателем, и имеющего иной правовой статус, необходимо его оценить для формулирования выводов применительно к бюджетным (автономным) учреждениям, поскольку так или иначе речь идет о финансировании обязательств с использованием средств, имеющих бюджетное происхождение. Суд отмечает, что содержащие сообщения письма кредитору, о том, что учреждение не может взять на себя бюджетные обязательства при отсутствии бюджетных средств по целевой статье на оплату коммунальных услуг, указание на сообщение главному распорядителю средств федерального бюджета о сложившейся ситуации положены в основу вывода об отсутствии вины ответчика в просрочке платежей по контракту. При таких обстоятельствах, по мнению суда, отсутствуют основания для удовлетворения требований в части взыскания законной неустойки.

Такой вывод может быть подвергнут дискуссии, поскольку в соответствии с сохраняющей на сегодняшний день силу правовой позицией Высшего арбитражного суда РФ, выраженной в постановлении Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 г. №21 , недофинансирование учреждения со стороны собственника его имущества само по себе не может служить обстоятельством, свидетельствующим об отсутствии вины учреждения, и следовательно, основанием для освобождения его от ответственности по пункту 1 статьи 401 Гражданского кодекса РФ. Исходя из основополагающих принципов гражданского законодательства, установленных статьей 1 Гражданского кодекса РФ, признания равенства участников регулируемых гражданским законодательством правоотношений и обеспечения восстановления нарушенных прав можно полагать, что кредитор, надлежащим образом исполнивший свое обязательство, вправе рассчитывать на компенсацию его имущественных потерь в результате ненадлежащего исполнения должником обязательства. Очевидно, что ни один из участников правоотношений не может находиться в преимущественном положении . Такой подход соответствовал бы правовому статусу бюджетных (автономных) учреждений как полноценных участников рыночных отношений.

Таким образом, на сегодняшний день существует ситуация, когда гарантии финансовой самостоятельности бюджетных (автономных) учреждений в части формирования расходов применительно к распоряжению средствами от приносящей доход деятельности могут быть ограничены. Речь идет о возникновении кредиторской задолженности перед третьими лицами в случае недофинансирования учреждения собственником. На наш взгляд, в данном случае необходимо рассмотреть вопрос о расширении границ субсидиарной ответственности учредителя, но при условии, если такая ответственность будет установлена императивно на уровне закона и будет иметь место прямая связь между наступлением задолженности и фактом недофинансирования. Субсидиарная ответственность учредителя должна распространяться как на образовавшуюся недоимку, так и на неустойку, если такая предусмотрена законом или договором с третьим лицом.

Такой подход является следствием поиска сбалансированного решения в ситуации, когда с одной стороны бюджетные (автономные) учреждения имеют известную самостоятельность в своей деятельности, используя для этого предоставленные законодателем ряд гарантий, участвуя на рынке услуг наравне с иными, в том числе негосударственными организациями, а с другой стороны - в силу публичного характера их деятельности имеют определенную зависимость от учредителя в части выполнения показателей государственного (муниципального) задания.

Библиография

References (transliterated)

Федосеева К.П. О финансовой ответственности учредителя по обязательствам бюджетного (автономного) учреждения перед третьими лицами // NB: Административное право и практика администрирования. - 2017. - № 6. - С.1-8. DOI: 10.7256/2306-9945.2017.6.25958. URL: http://e-notabene.ru/al/article_25958.html

1. Государственное или муниципальное учреждение может быть казенным, бюджетным или автономным учреждением.

2. Порядок финансового обеспечения деятельности государственных и муниципальных учреждений определяется законом.

3. Государственные и муниципальные учреждения не отвечают по обязательствам собственников своего имущества.

4. Казенное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам казенного учреждения несет собственник его имущества.

5. Бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, в том числе приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет средств, выделенных собственником его имущества, а также недвижимого имущества независимо от того, по каким основаниям оно поступило в оперативное управление бюджетного учреждения и за счет каких средств оно приобретено.

По обязательствам бюджетного учреждения, связанным с причинением вреда гражданам, при недостаточности имущества учреждения, на которое в соответствии с абзацем первым настоящего пункта может быть обращено взыскание, субсидиарную ответственность несет собственник имущества бюджетного учреждения.

6. Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением собственником этого имущества или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных собственником его имущества.

По обязательствам автономного учреждения, связанным с причинением вреда гражданам, при недостаточности имущества учреждения, на которое в соответствии с абзацем первым настоящего пункта может быть обращено взыскание, субсидиарную ответственность несет собственник имущества автономного учреждения.

7. Государственное или муниципальное учреждение может быть преобразовано в некоммерческую организацию иных организационно-правовых форм в случаях, предусмотренных законом.

8. Особенности правового положения государственных и муниципальных учреждений отдельных типов определяются законом.

Комментарий к статье 123.22 ГК РФ

1. С 1 января 2011 г. вступили в силу комплексные изменения, затрагивающие правовой статус бюджетных учреждений, внесенные Федеральным законом от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений". Изменение правового положения бюджетных учреждений без их преобразования обосновывалось необходимостью обеспечения функционирования таких учреждений на основе рыночных принципов, создания условий и стимулов для сокращения внутренних издержек, повышения эффективности их деятельности. Для достижения поставленных задач было предложено следующее:

1) изменить механизмы финансового обеспечения бюджетных учреждений с расширенным объемом прав, переведя их с 1 января 2011 г. со сметного финансирования на субсидии в рамках выполнения государственного задания;

2) предоставить право бюджетным учреждениям заниматься приносящей доходы деятельностью с поступлением доходов в самостоятельное распоряжение этих учреждений;

3) устранить субсидиарную ответственность государства по обязательствам бюджетных учреждений с расширенным объемом прав;

4) расширить права бюджетных учреждений по распоряжению любым закрепленным за учреждением движимым имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, перечень которого устанавливает орган публичной власти - учредитель соответствующего учреждения.

В результате предусмотрены три типа государственных или муниципальных учреждений: автономные, бюджетные и казенные. При этом не является реорганизацией изменение одного типа государственного или муниципального учреждения на другой. Такое изменение осуществляется только путем внесения в учредительные документы учреждения соответствующих изменений.

2. Основной деятельностью бюджетного и казенного учреждений признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых они созданы. Исчерпывающий перечень видов деятельности, которые бюджетные и казенные учреждения могут осуществлять в соответствии с целями их создания, определяется учредительными документами учреждений.

Важной характеристикой учреждения как юридического лица является то, что их деятельность финансируется собственником его имущества. Такое финансирование должно обеспечивать либо все, либо основные потребности учреждения, возникающие в связи с его деятельностью. Закон о порядке финансового обеспечения деятельности государственных и муниципальных учреждений, о котором сказано в комментируемой статье, пока не принят.

3. Согласно ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Бюджетные учреждения осуществляют деятельность в соответствии с государственными (муниципальными) заданиями, которые формирует и утверждает осуществляющий функции и полномочия учредителя соответствующий орган. При этом не допускается отказ бюджетного учреждения от выполнения государственного (муниципального) задания. Одновременно бюджетным учреждениям предоставлено право выполнять за плату работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренным его учредительным документом сверх установленного государственного (муниципального) задания. Порядок определения указанной платы устанавливается соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя.

Имущество бюджетного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления в соответствии с ГК РФ. Собственником имущества бюджетного учреждения является соответственно Российская Федерация, субъект Федерации или муниципальное образование. При этом необходимый для выполнения бюджетным учреждением своих уставных задач земельный участок предоставляется ему на праве постоянного (бессрочного) пользования.

Бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом. Остальным находящимся на праве оперативного управления имуществом бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно. Исключение составляют случаи:

Совершения бюджетным учреждением крупной сделки (только с предварительного согласия органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя);

Размещения денежных средств на депозитах в кредитных организациях, а также совершения сделок с ценными бумагами (такие действия возможны, если это предусмотрено соответствующим федеральным законом);

Заинтересованности соответствующего лица в сделке, стороной которой является или намеревается быть некоммерческая организация, а также в случае иного противоречия интересов такого лица и некоммерческой организации в отношении существующей или предполагаемой сделки (заинтересованное лицо обязано сообщить о своей заинтересованности и получить одобрение органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя).

Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации. Такое обеспечение осуществляется с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за бюджетным учреждением учредителем или приобретенных бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки.

Все операции с поступающими в бюджетное учреждение средствами осуществляются через лицевые счета, открываемые в территориальном органе Федерального казначейства или финансовом органе субъекта Российской Федерации (муниципального образования), если иной порядок не установлен федеральным законом.

Допускается с согласия учредителя сдача в аренду недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением учредителем или приобретенного бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества. Однако при предоставлении указанного имущества в аренду финансовое обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется.

В случае сдачи в аренду с согласия учредителя недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением учредителем или приобретенного бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, финансовое обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется.

Бюджетное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствует этим целям при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах. При этом доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение бюджетного учреждения (новая редакция ст. 298 ГК).

Бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом. Исключение составляет только особо ценное движимое имущество, закрепленное за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенное таким учреждением за счет средств, выделенных собственником его имущества, а также недвижимое имущество независимо от того, по каким основаниям оно поступило в оперативное управление бюджетного учреждения и за счет каких средств оно приобретено. При недостаточности имущества учреждения по отдельным видам социально значимых обязательств собственник имущества бюджетного учреждения несет субсидиарную ответственность. Названной ответственности по обязательствам, связанным с причинением вреда гражданам, придана обратная сила. С учетом ч. 15 ст. 3 Федерального закона от 5 мая 2014 г. N 99-ФЗ субсидиарная ответственность собственника имущества бюджетного учреждения при наличии указанного вреда распространяется на правоотношения, возникшие также после 1 января 2011 г.

4. Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ казенным признается государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.

В отличие от бюджетного казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества. Казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность в соответствии со своими учредительными документами. Все доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы РФ. Вместе с тем следует отметить, что согласно ч. 22 ст. 30 Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ главные распорядители бюджетных средств, в ведении которых находятся казенные учреждения, осуществляющие приносящую доходы деятельность, имеют право распределять бюджетные ассигнования между указанными учреждениями с учетом объемов доходов от приносящей доходы деятельности, осуществляемой этими учреждениями, зачисляемых в соответствующий бюджет бюджетной системы РФ.

Казенное учреждение не имеет права предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать ценные бумаги. Субсидии и бюджетные кредиты казенному учреждению не предоставляются. При недостаточности лимитов бюджетных обязательств, доверенных казенному учреждению для исполнения его денежных обязательств, по таким обязательствам от имени Российской Федерации, субъекта Федерации, муниципального образования отвечает соответственно орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, осуществляющий бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, в ведении которого находится соответствующее казенное учреждение.

В полном соответствии с общими положениями п. 3 ст. 123.21 ГК РФ казенное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам казенного учреждения несет собственник его имущества (см. комментарий к ст. 123.21 ГК).

5. В отличие от бюджетных учреждений правовое положение и деятельность автономных учреждений более детализированы специальным законом. Прежде всего следует отметить, что Федеральным законом от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" по сравнению с комментируемой статьей конкретизированы цели создания таких учреждений. Вместе с тем перечень сфер деятельности, которые определены Законом об автономных учреждениях, также остается открытым. В частности, автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах (п. 1 ст. 2 Закона об автономных учреждениях).

Автономное учреждение может быть создано путем его учреждения или путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения. Решение о создании автономного учреждения на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, принимается Правительством РФ на основании предложений федеральных органов исполнительной власти, если иное не предусмотрено нормативным правовым актом Президента РФ.

Предложение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения подготавливается соответствующим исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления по инициативе либо с согласия государственного или муниципального учреждения.

Учредительным документом автономного учреждения является устав, утверждаемый его учредителем. Устав автономного учреждения должен содержать следующие сведения:

1) наименование автономного учреждения, включающее в себя слова "автономное учреждение" и содержащее указание на характер его деятельности, а также на собственника его имущества;

2) о месте нахождения автономного учреждения;

3) об органе, осуществляющем функции и полномочия учредителя автономного учреждения;

4) о предмете и целях деятельности автономного учреждения;

5) исчерпывающий перечень видов деятельности, которые автономное учреждение вправе осуществлять в соответствии с целями, для достижения которых оно создано;

6) о филиалах, представительствах автономного учреждения;

7) о структуре, компетенции органов автономного учреждения, порядке их формирования, сроках полномочий и порядке деятельности таких органов;

8) об иных предусмотренных федеральными законами сведениях.

Законом об автономных учреждениях установлены дополнительные требования к органам управления таких учреждений. В качестве обязательных органов управления предусмотрены:

Руководитель автономного учреждения;

Наблюдательный совет автономного учреждения;

Иные предусмотренные законом и уставом автономного учреждения органы (общее собрание (конференция) работников автономного учреждения, ученый совет, художественный совет и др.).

К компетенции руководителя автономного учреждения (директора, генерального директора, ректора, главного врача, художественного руководителя, управляющего и др.) относятся вопросы осуществления текущего руководства деятельностью автономного учреждения, за исключением вопросов, отнесенных законом или уставом учреждения к компетенции его учредителя, наблюдательного совета или иных органов автономного учреждения. Руководитель автономного учреждения без доверенности действует от имени автономного учреждения, в том числе представляет его интересы и совершает сделки от его имени, утверждает штатное расписание автономного учреждения, план его финансово-хозяйственной деятельности, его годовую бухгалтерскую отчетность и регламентирующие деятельность автономного учреждения внутренние документы, издает приказы и дает указания, обязательные для исполнения всеми работниками автономного учреждения.

Наблюдательный совет автономного учреждения осуществляет контроль за текущей деятельностью учреждения. Такой совет создается в составе не менее чем пять и не более чем 11 членов. В состав наблюдательного совета автономного учреждения входят представители учредителя автономного учреждения, исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, на которые возложено управление государственным или муниципальным имуществом, и представители общественности, в том числе лица, имеющие заслуги и достижения в соответствующей сфере деятельности. К компетенции наблюдательного совета отнесены следующие вопросы:

1) предложения учредителя или руководителя о внесении изменений в устав автономного учреждения;

2) предложения учредителя или руководителя о создании и ликвидации филиалов автономного учреждения, об открытии и о закрытии его представительств;

3) предложения учредителя или руководителя о реорганизации автономного учреждения или о его ликвидации;

4) предложения учредителя или руководителя об изъятии имущества, закрепленного за автономным учреждением на праве оперативного управления;

5) предложения руководителя об участии автономного учреждения в других юридических лицах, в том числе о внесении денежных средств и иного имущества в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или о передаче такого имущества иным образом другим юридическим лицам в качестве учредителя или участника;

6) вопросы финансово-хозяйственной деятельности автономного учреждения, в том числе предложения руководителя автономного учреждения о совершении крупных сделок, о совершении сделок, в совершении которых имеется заинтересованность, о совершении сделок по распоряжению имуществом, которым автономное учреждение не вправе распоряжаться самостоятельно.

В отличие от других учреждений автономное учреждение в достаточной степени независимо от решений собственника имущества. Так, доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано. При этом собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от осуществления автономным учреждением деятельности и использования закрепленного за автономным учреждением имущества. В то же время учредитель осуществляет финансовое обеспечение выполнения задания с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, а также финансовое обеспечение развития автономных учреждений в рамках программ, утвержденных в установленном порядке. Финансовое обеспечение осуществляется в виде субвенций и субсидий из бюджета Российской Федерации и иных не запрещенных федеральными законами источников.

В случае сдачи в аренду с согласия учредителя недвижимого имущества или особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, финансовое обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется.

Таким образом, автономное учреждение финансируется его учредителем только в той мере, в какой финансирование обеспечивает выполнение тех заданий для автономного учреждения, которые учредитель устанавливает в соответствии с предусмотренной его уставом основной деятельностью. Ответственность автономного учреждения по своим обязательствам имеет некоторые отличия по сравнению с бюджетными и казенными учреждениями (см. комментарий к ст. 123.21 ГК).

Большая по сравнению с казенными учреждениями самостоятельность в распоряжении имуществом влечет и большую ответственность бюджетных и автономных учреждений по своим обязательствам.

Автономные учреждения отвечают по своим обязательствам всем имуществом, кроме недвижимого и ОЦДИ, закрепленного собственником или приобретенного за счет выделенных им средств.

Бюджетные учреждения отвечают по своим обязательствам всем имуществом, за исключением ОЦДИ, закрепленного собственником или приобретенного за счет выделенных им средств, а также недвижимого имущества.

Таким образом, бюджетные и автономные учреждения отвечают по своим обязательствам тем имуществом, которым они распоряжаются самостоятельно, а основная часть имущества остается за рамками их имущественной ответственности. Именно ограниченная имущественная ответственность затрудняет взаимоотношения автономных учреждений с кредиторами.

Ответственность собственника по обязательствам учреждения.

Снижение гарантий со стороны органов власти всех уровней проявляется в том, что собственник имущества бюджетного и автономного учреждения не несет субсидиарной ответственности по его обязательствам.

Однако сохраняется субсидиарная ответственность собственника по обязательствам бюджетного учреждения, возникшим до 2011 г. Теоретически этой нормой могут воспользоваться бюджетные учреждения, имеющие кредиторскую задолженность. Вместе с тем реализация данной нормы на практике зависит от наличия финансовых средств в соответствующем бюджете.

Банкротство бюджетных и автономных учреждений законодательством не предусмотрено. По сути модели хозяйствования бюджетных и автономных учреждений предполагают разделенную ответственность между собственником (учредителем) и самим учреждением.

По обязательствам казенного учреждения собственник продолжает нести субсидиарную ответственность.

Контроль .

Контроль использования средств сохраняется для всех типов государственных (муниципальных) учреждений культуры. Однако формы контроля для казенных, бюджетных и автономных учреждений различаются.

У казенных учреждений органы казначейства (финансовые органы) контролируют расходование средств по утвержденной смете.

Для бюджетных учреждений предусмотрена обязательная проверка органом казначейства документов о возникновении денежных обязательств, соответствия операций кодам классификации и целям предоставления субсидий.*

Для всех типов государственных (муниципальных) учреждений также предусмотрен контроль со стороны учредителей и независимых финансовых органов.

Отчетность.

Закон № 83-ФЗ предъявляет более высокие требования к публичности и прозрачности информации о государственных (муниципальных) учреждениях. Учреждения всех типов обязаны ежегодно публиковать отчет о своей деятельности и об использовании закрепленного за ними государственного (муниципального) имущества. Порядок разработки и утверждения такого отчета определяется нормативным актом учредителя. Кроме того, в установленном порядке учреждения предоставляют статистическую и бухгалтерскую отчетность.

Бухгалтерский учет.

До принятия Закона № 83-ФЗ автономные учреждения вели не бюджетный, а бухгалтерский учет на основе хозрасчетного плана счетов как коммерческие организации. На сегодняшний день для всех типов государственных (муниципальных) учреждений разработана единая система бухгалтерского учета с единым планом счетов, дополненным отдельными позициями с учетом особенностей их правового положения. Соответственно, изменилась и система бухгалтерского учета автономных учреждений, перешедших в эту форму до принятия Закона № 83-ФЗ. Бухгалтерский учет автономных учреждений становится более приближенным к бюджетному учету.

В любом случае, изменение плана счетов бухгалтерского учета в совокупности с модификацией бюджетной классификации потребует очередного переучивания бухгалтерских кадров и закупки нового программного обеспечения.

В условиях внедрения новых моделей хозяйствования роль бухгалтера в сфере культуры несомненно возрастает. Одновременно меняются и требования, предъявляемые к бухгалтерскому корпусу.

Налоговый учет.

Автономные учреждения могут переходить на упрощенную систему налогообложения, однако должны учитываться ограничения, предусмотренные Налоговым кодексом РФ. Например, средняя численность работников за налоговый (отчетный) период не должна превышать 100 человек. Остаточная стоимость основных средств и нематериальных активов не должна превышать 100 млн. руб. И наконец, доходы по итогам девяти месяцев работы не должны превышать 60 млн. руб. Ряд крупных учреждений культуры не вписываются в установленные ограничения, например по численности работников. При наличии возможности перехода конкретного автономного учреждения на «упрощенку» решение следует принимать только после проведения детальных экономических расчетов.

Казенные и бюджетные учреждения не обладают правом перехода на упрощенную систему налогообложения.

Органы управления.

В казенных и бюджетных учреждениях единоличным исполнительным органом управления является руководитель. Также могут быть сформированы совещательные органы и органы самоуправления.

В автономных учреждениях создается коллегиальный общественно-государственный орган управления – наблюдательный совет. Он утверждает проекты отчетов о деятельности автономного учреждения и об использовании его имущества, об исполнении плана финансово-хозяйственной деятельности, а также годовую бухгалтерскую отчетность. Кроме того, по широкому кругу вопросов наблюдательный совет принимает решения, дает заключения или рекомендации. При этом законодательством не предусмотрена ответственность наблюдательного совета за результаты финансово-хозяйственной деятельности автономного учреждения. Обратим внимание на то, что, в соответствии с «Основами законодательства Российской Федерации о культуре» (ст. 41.1), по инициативе организации культуры, созданной в форме автономного учреждения, учредитель может принять решение об упразднении наблюдательного совета. В этом случае его функции исполняет учредитель. Данная норма, установленная только для учреждений культуры, кажется достаточно заманчивой. Однако мониторинг правоприменительной практики свидетельствует, что в большинстве автономных учреждений наблюдательные советы все-таки создаются.

В автономных учреждениях возможно образование и других коллегиальных органов.

Ответственность руководителя .

В общем виде ответственность руководителя организации прописана в действующем законодательстве. Однако по отдельным типам государственных (муниципальных) учреждений она конкретизирована. Так, руководитель автономного или бюджетного учреждения несет ответственность перед учреждением в размере убытков в результате совершения крупной сделки с нарушением установленных требований. Особое внимание необходимо обратить на норму, согласно которой при превышении установленного учредителем значения предельно допустимой кредиторской задолженности трудовой договор с руководителем бюджетного учреждения расторгается по инициативе работодателя. То есть при превышении установленного значения предельно допустимой кредиторской задолженности руководитель бюджетного учреждения будет уволен. Порядок определения предельно допустимого значения просроченной кредиторской задолженности утверждается соответствующим нормативным актом учредителя. При этом возможна дифференциация установленных сроков по видам учреждений культуры, платежей и т.д.

Свод основных характеристик различных типов государственных (муниципальных) учреждений в табличной форме дан в прил.1.

Подчеркнем, что любое изменение типа государственного (муниципального) учреждения не является реорганизацией. Кроме того, в законодательстве заложена возможность последующего изменения типа, например переход автономного учреждения в статус бюджетного или казенного и наоборот.

Хотя, справедливости ради, отметим, что реальная возможность перевода автономного учреждения в статус казенного вызывает большие сомнения.

Проведенный анализ специфики различных типов государственных (муниципальных) учреждений позволяет сделать вывод, что все они применимы к учреждениям сферы культуры, имеют свои достоинства и недостатки.

Для казенных учреждений сохраняется субсидиарная ответственность собственника по их обязательствам. Однако гарантии со стороны органов власти предоставляются в обмен на экономическую несвободу, лишение остатков финансово-хозяйственной самостоятельности. По мнению автора, статус казенного все же не гарантирует учреждению культуры улучшение бюджетного финансирования или хотя бы его сохранение на прежнем уровне.

Права бюджетных учреждений нового типа существенно расширены и приближаются к правам автономных учреждений. Бюджетное финансирование будет выделяться бюджетным учреждениям, как и автономным, прежде всего в виде субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания, которая при определенных обстоятельствах может быть уменьшена. Также отменяется субсидиарная ответственность собственника по обязательствам бюджетного учреждения. Таким образом, наличие в названии слова «бюджетное» отнюдь не является охранной грамотой.

Приобретая ряд минусов автономных учреждений, бюджетные учреждения в то же время не получают их основных преимуществ: они не освобождаются от контроля со стороны органов казначейства, попадают под действие Закона № 94-ФЗ. В целом конструкция бюджетного учреждения с расширенным объемом прав носит размытый характер.

Доля казенных учреждений культуры, видимо, будет незначительной, поскольку для органов власти сохранение сложившегося положения вещей противоречит взятому курсу на применение новых форм хозяйствования. Да и крупные учреждения культуры, имеющие существенные внебюджетные источники финансирования, вряд ли захотят лишаться права самостоятельно распоряжаться полученными доходами. Очевидно, что модель казенного учреждения наиболее адекватна для небольших муниципальных учреждений культуры и органов управления в сфере культуры.

Понятно, что основная часть учреждений культуры останется бюджетными учреждениями с расширенным объемом прав.

В ситуации выбора между статусом бюджетного учреждения нового типа и автономного учреждения некоторые учреждения культуры отдадут предпочтение автономному учреждению как меньшему из двух зол.

Теоретически процесс перехода бюджетных учреждений в статус автономных должен ускориться, тем более что с принятием Закона № 83-ФЗ процедура перехода несколько упрощена. Однако могут возникнуть определенные препятствия как « снизу», так и « сверху».