Финансирование бюджетных учреждений. Источники и механизмы финансирования бюджетных учреждений
Вопрос 8: Финансовый механизм государственных (муниципальных) учреждений, направления его реформирования
Формирование финансов в бюджетной организации происходит несколькими путями. Это средства за счет внебюджетных поступлений, целевые средства на содержание учреждения, средства родителей на содержание детских учреждений, средства от реализации материальных ценностей, приобретенных за счет бюджетных средств, средства, поступающие во временное распоряжение учреждений, заемные средства бюджетных учреждений, средства, полученные бюджетными учреждениями от государственных внебюджетных фондов.
Основными формами и методами финансового планирования являются:
экстраполяция, состоит в определении финансовых показателей на основе выявления их динамики;
нормативный, основывается на использовании финансовых норм и нормативов;
математического моделирования, предполагает построение финансовых моделей, которые имитируют течение реальных экономических процессов;
балансовый, используется для согласования направлений использования финансовых ресурсов и источников их формирования;
Одними из недостатков механизма финансирования бюджетных учреждений является то, что учреждения часто находятся в режиме административного ограничения бюджета и инвестиционных средств. Существует жесткая система ограничения внутреннего бюджета и бюджета инвестиций. Отсюда колоссальное недофинансирование определенных направлений. Все еще сохраняется разрыв между объемом законодательно установленных государственных обязательств и объемом фактически имеющихся финансовых ресурсов. Неэффективность механизма финансирования значительной части бюджетных расходов.
Вопрос 9: Финансовое обеспечение деятельности бюджетных и автономных учреждений, повышение его эффективности.
Финансовое обеспечение деятельности бюджетных и автономных учреждений осуществляется путем предоставления данным учреждениям субсидий на финансовое обеспечение выполнениягосударственного (муниципального) заданияна оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) (далее –государственное (муниципальное) задание).
1) Государственные (муниципальные) задания для бюджетного учреждения формирует и утверждает соответствующий орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя.
2) Бюджетное учреждение осуществляет в соответствии с государственными (муниципальными) заданиями и (или) обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг, относящихся к его основным видам деятельности
3) Бюджетное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания.
Уменьшение объема субсидии, предоставленной на выполнение государственного (муниципального) задания, в течение срока его выполнения осуществляется только при соответствующем изменении государственного (муниципального) задания.
4) Бюджетное учреждение вправе сверх установленного государственного (муниципального) задания выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренным его учредительным документом, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях. Порядок определения указанной платы устанавливается соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя.
5) Бюджетное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности, не являющиеся основными видами деятельности, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующие указанным целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах.
6) Бюджетное учреждение осуществляет полномочия соответственно федерального органа государственной власти (государственного органа), исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления по исполнению публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению в денежной форме.
7) Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации.
Действующее федеральное законодательство предусматривает различные источники и механизмы финансирования бюджетных учреждений. Одни из них являются обязательными - без них функционирование учреждения невозможно, а использование других зависит от возможностей и инициативы руководителя бюджетного учреждения и внешних контекстов - как правовых, так и социально-экономических. В данной статье автор делает обзор этих источников и механизмов.
Бюджетная субсидия на выполнение государственного или муниципального задания
Данная субсидия является обязательной, любое бюджетное учреждение должно ее получать от учредителя вместе с установленным государственным или муниципальным заданием . Размер субсидии определяется учредителем на основе следующих факторов: Как порядок финансового обеспечения государственных или муниципальных заданий, так и порядок предоставления субсидий на их выполнение устанавливаются Правительством РФ в отношении федеральных бюджетных учреждений, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ в отношении государственных бюджетных учреждений субъекта РФ и местной администрацией в отношении муниципальных бюджетных учреждений .По затратам на содержание имущества средства субсидии (то есть ее гарантированная часть, фактически не зависящая от того, оказывает ли учреждение какие-то услуги, и от объема) с учетом позиции учредителя могут не покрывать всех существующих затрат учреждения, например в отношении федеральных бюджетных учреждений в эти затраты включаются только 10% от общих затрат учреждения на потребление электрической энергии и 50% от затрат на потребление тепловой энергии , остальные затраты по данным видам расходов включаются в норматив финансирования оказания услуг, и, следовательно, получение соответствующих средств учреждением зависит уже от выполнения установленных объемов государственного задания . Бывают и другие ситуации. Например, в городе Барнауле решением местной администрации расходы на любые коммунальные услуги в полном объеме отнесены к затратам на содержание имущества.
Что касается той части субсидии, которая относится к финансированию процесса оказания услуг, то она включает в себя как прямые расходы учреждения на оказание той или иной услуги (например, расходы по оплате труда персонала, непосредственно занятого в оказании услуги), так и непрямые расходы (в частности, оплату труда административного персонала учреждения), а также, как было указано в вышеприведенном примере, может включать в себя и расходы по содержанию имущества .
Если в рамках государственного или муниципального задания бюджетное учреждение оказывает гражданам и (или) юридическим лицам услуги за плату , то, как правило, из размера субсидии на выполнение задания вычитаются средства, планируемые к поступлению от потребителей услуг .
Таким образом, руководителю конкретного бюджетного учреждения крайне важно знать, на основании какого нормативного правового акта своего учредителя происходит определение размера субсидии на выполнение государственного или муниципального задания, и понимать, по каким правилам производится данный расчет: какие расходы и в какой доле отнесены к гарантированной части субсидии (затраты на содержание имущества), какие - к переменной (затраты на оказание услуг). Это необходимо для того, чтобы иметь возможность влиять на определяемый учредителем размер субсидии , отстаивая интересы учреждения, поскольку нередки случаи, когда из-за дефицита бюджетных средств сами же правила и нарушаются учредителем , например в субсидию не включаются предусмотренные правилами виды расходов. Однако следует признать, что и без этого при финансовом планировании учредитель имеет немало возможностей снижать размер субсидии при сохранении объема показателей государственного или муниципального задания , в частности на законных основаниях установить меньший, чем ранее, норматив затрат на приобретение услуг связи, транспортных услуг и т. д. Тем более что зачастую в нормативных правовых актах прямо указывается, что объем нормативных затрат на оказание услуг не должен превышать объем бюджетных ассигнований , предусмотренных на соответствующие цели в том или ином бюджете на соответствующий финансовый год. Поэтому в данном случае единственным путем сохранения субсидии по крайней мере на прежнем уровне - убедить руководителю бюджетного учреждения своего учредителя в том, что снижение нормативов приведет к невыполнению задания, заметному снижению качества услуг или необходимости повышать размер платы за оказываемые в рамках задания услуги со стороны потребителей.
Также важно учитывать, что на уменьшение учредителем размера нормативов в рамках субсидии на выполнение государственного или муниципального задания может повлиять ситуация, когда бюджетное учреждение по тем или иным причинам не израсходовало полностью данную субсидию . В соответствии с федеральным законодательством не использованные в текущем финансовом году средства этой субсидии остаются у учреждения и используются в очередном финансовом году для достижения целей, ради которых учреждение создано . Установленные федеральным законодательством цели создания бюджетного учреждения - это выполнение работ или оказание услуг для обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в других сферах (ч. 1 ст. 9.2 Закона № 7-ФЗ ). Иными словами, неиспользованная субсидия на выполнение государственного или муниципального задания в текущем финансовом году должна быть потрачена бюджетным учреждением на выполнение задания в очередном финансовом году, а это, в свою очередь, может подвигнуть учредителя на снижение размеров нормативов (или отказ от их повышения) на очередной финансовый год. Следовательно, предполагая такое решение учредителя, руководитель бюджетного учреждения может быть заинтересован не заниматься экономией и полностью израсходовать средства рассматриваемой субсидии в текущем финансовом году .
Кроме того, следует отметить, что согласно федеральному законодательству уменьшение объема субсидии , предоставленной бюджетному учреждению на выполнение государственного или муниципального задания, в течение срока его выполнения осуществляется только при соответствующем изменении государственного или муниципального задания (ч. 3 ст. 9.2 Закона № 7-ФЗ ). Но и здесь таится некая формальная неоднозначность, которой может воспользоваться учредитель. Речь в вышеуказанной формулировке идет об изменении задания, что формально может дать основание учредителю снизить размер субсидии при внесении любых изменений в задание (необязательно именно снижение объемных показателей). Таким изменением может быть внесение в задание каких-либо незначимых коррекций и, как это ни парадоксально, даже увеличение объема задания.
Бюджетная субсидия на цели, не связанные с выполнением государственного или муниципального задания
Предоставление данных субсидий бюджетным учреждениям предусматривается федеральным законодательством. Но, в отличие от субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного или муниципального задания, такая субсидия не является обязательной: вопрос об ее предоставлении решается учредителем , а порядок определения объема и условия предоставления субсидий устанавливаются в отношении федеральных учреждений Правительством РФ, в отношении государственных учреждений субъекта РФ - высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, в отношении муниципальных учреждений - местной администрацией (ч. 1 ст. 78.1 БК РФ ).Главным содержательным элементом данных нормативных правовых актов является то, на какие именно цели, не связанные с выполнением государственного или муниципального задания, бюджетные учреждения могут получать данные субсидии от учредителя. В нормотворческой практике учредителей цели могут быть разнообразными: эти субсидии могут предоставляться на приобретение основных средств (в том числе недвижимого имущества), проведение капитального ремонта и реконструкции, мероприятий по ресурсосбережению, реализацию различных мероприятий в рамках целевых программ, обучение и повышение квалификации сотрудников, исполнение судебных решений, ликвидацию последствий стихийных бедствий, погашение кредиторской задолженности, проведение юбилейных мероприятий, реализацию социально значимых грантовых проектов, осуществление мероприятий, связанных с началом деятельности или ликвидацией учреждения, и т. д. Таким образом, субсидии на иные цели являются механизмом предоставления бюджетных инвестиций (бюджетных средств, направляемых на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного или муниципального имущества), укрепления ресурсов учреждения (как материальных, так и нематериальных), обеспечения участия учреждения в мероприятиях, не предусмотренных ранее установленным государственным или муниципальным заданием, финансирования определенных форс-мажорных расходов, которые могут возникать у учреждения.
В связи с широтой понимания словосочетания «иные цели» (нередко в нормативных правовых актах такие цели вообще могут быть не конкретизированы) можно рассматривать данный механизм как возможность для учредителя финансировать любые расходы и потребности бюджетного учреждения, что по своей сути нивелирует декларируемую идеологию реформирования государственных и муниципальных учреждений в направлении обеспечения зависимости их бюджетного финансирования от объема и качества оказываемых ими услуг (выполняемых работ). Однако избежать этого, пожалуй, невозможно (а сами учреждения в этом, естественно, и не заинтересованы), так как собственником имущества бюджетных учреждений является государство или муниципалитет , и это «системное обстоятельство» в любом случае заставляет собственника использовать (или иметь в своем распоряжении) те или иные способы финансирования своих учреждений «от потребности». Обратим внимание, что в практике иногда имеют место даже крайние случаи, когда рассматриваемые субсидии предоставляются и на выполнение государственного или муниципального задания, например в Пензенской области бюджетное учреждению может получить финансирование на такую цель, как осуществление затрат разового характера, необходимых для исполнения государственного задания и не учтенных при его формировании на текущий финансовый год (?!), что в принципе противоречит федеральному законодательству.
В соответствии с региональной и муниципальной нормативно-правовой базой для определения объема таких субсидий на практике могут использоваться два способа . Первый заключается в том, что объем субсидии определяется учредителем исходя из планируемой стоимости необходимых товаров, работ или услуг с учетом пределов бюджетных ассигнований, предусмотренных учредителю согласно территориальному бюджету. При втором способе дополнительно используется заявка на субсидию , которую бюджетное учреждение подает учредителю и в которой указывает наименование расходов, их целевое направление (наименование мероприятия и т. д.), их сумму, а также приводит необходимые обоснования.
Руководителю бюджетного учреждения нужно тщательно изучить соответствующие нормативные правовые акты своего учредителя, чтобы понимать, на что конкретно ему могут быть предоставлены субсидии, как определяется их размер и какова процедура их получения.
Рассматриваемые субсидии носят целевой характер, поэтому предметом контроля выступает здесь целевое использование учреждением средств субсидии. Общераспространенной практикой является заключение соглашений между учредителем и бюджетным учреждением о предоставлении таких субсидий. В этих соглашениях устанавливается обязанность учреждения использовать субсидию исключительно по целевому назначению и право учредителя прекращать предоставление субсидии в случае нецелевого использования средств и принимать меры к взысканию у учреждения в бесспорном порядке средств, использованных не по целевому назначению. Также общераспространенной практикой является представление учреждением учредителю отчета об использовании средств субсидии по определенной форме.
Кроме того, следует обратить внимание, что не использованные в текущем финансовом году остатки данных субсидий, предоставленных учреждениям, подлежат перечислению в бюджет и могут быть возвращены бюджетным учреждениям в очередном финансовом году при наличии потребности в направлении их на те же цели в соответствии с решением учредителя (ч. 18 ст. 30 Закона № 83-ФЗ ). То есть если неизрасходованные субсидии на выполнение государственного или муниципального задания не могут быть изъяты у бюджетного учреждения учредителем, то аналогичные субсидии на иную цель учреждение может больше и не увидеть, поэтому, конечно же, оно должно быть заинтересовано в освоении данных средств в текущем году.
В следующем номере журнала будет опубликовано продолжение статьи, где речь пойдет о других источниках и механизмах финансирования бюджетных учреждений - получении доходов от оказания платных услуг и выполнении платных работ, сдаче в аренду имущества и т. д.
Части 3 и 6 ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее - Закон № 7-ФЗ).
Часть 6 ст. 9.2 Закона № 7-ФЗ.
Часть 7 ст. 9.2 Закона № 7-ФЗ и часть 1 ст. 78.1 БК РФ.
Пункт 13 Положения о формировании государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансовом обеспечении выполнения государственного задания, утв. Постановлением Правительства РФ от 02.09.2010 № 671.
Пункт 3.4 Порядка формирования и финансового обеспечения выполнения муниципального задания муниципальными учреждениями, утв. Постановлением администрации города Барнаула от 22.02.2011 № 454.
Например, см. п. 11 Порядка формирования государственного задания в отношении государственных учреждений Тульской области и финансового обеспечения выполнения государственного задания, утв. Постановлением администрации Тульской области от 22.12.2010 № 1196.
Часть 17 ст. 30 Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее - Закона № 83-ФЗ).
Статья 6 БК РФ.
Абзац 1 ч. 9 ст. 9.2 Закона № 7-ФЗ.
Постановление Правительства Пензенской области от 06.05.2011 № 282-пП «О Порядке определения объема и условиях предоставления из бюджета Пензенской области субсидий государственным бюджетным и государственным автономным учреждениям Пензенской области на иные цели».
В экономическом словаре дается определение бюджетного финансирования как предоставленное в безвозвратном порядке денежное обеспечение, выделение (ассигнование) денежных средств из государственного (местного) бюджета на расходы, связанные с осуществлением государственных заказов, выполнением государственных программ, содержанием государственных организаций.
Без бюджетного финансирования такие сферы как наука, культура, образование, здравоохранение не будут развиваться, поэтому оно просто необходимо.
Принципы бюджетного финансирования:
- целевой характер использования бюджетных ассигнований (нет возможности тратить бюджетные средства на цели, не относящиеся к деятельности учреждения);
- бюджетные средства даются по мере выполнения планов, а также учитываются ранее выделенные средства;
- бюджетные средства даются на безвозмездной и безвозвратной основе.
Мы знаем, что бюджетные учреждения являются некоммерческими организациями, которые создаются для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации полномочий органов власти и местного самоуправления в сферах, перечисленных в п. 1 ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (в том числе в сфере образования).
Образовательные учреждения по организационно-правовым формам делятся на государственные, муниципальные и частные. По источникам финансирования образовательные учреждения можно объединить, так как их финансирование основывается на принципе единства консолидированного бюджета РФ.
Государственное задание
Начиная с 2012 года, все бюджетные учреждения работают в соответствии с государственными (муниципальными) заданиями (далее - госзадание). Постановление Правительства РФ № 671 «О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания» конкретизирует механизм государственного финансирования деятельности всех видов бюджетных учреждений.
Госзадание формируют на основе учредительных документов в зависимости от вида деятельности, которую осуществляет учреждение. Стоит отметить, что в соответствии с п. 3 ст. 9.2 Закона N 7-ФЗ, учреждение не вправе отказаться от полученного госзадания.
Порядок и условия финансового обеспечения госзадания из бюджетов РФ всех уровней для каждого типа государственных учреждений утвержден свой. Так, финансирование казенных учреждений происходит за счет бюджетных средств (необходима смета доходов и расходов). А для бюджетных и автономных учреждений предусмотрены субсидии.
Особенности финансового обеспечения бюджетного сектора
Финансовое обеспечение осуществляется путем перечисления бюджетным учреждениям субсидий (п. 1 ст. 78.1 БК РФ (п. 6 ст. 9.2 Закона N 7-ФЗ) на выполнение госзадания. А учреждение уже самостоятельно выбирает, по каким направлениям будут расходоваться такие субсидии, и при этом несет ответственность перед вышестоящими организациями за полноту и своевременность выполнения госзадания.
Кроме того, бюджетному учреждению могут выделяться:
- субсидии на иные цели (абзац второй п. 1 ст. 78.1 БК РФ);
- субсидии на приобретение капитальных вложений (ст. 78.2 БК РФ).
Кроме основной деятельности, бюджетные учреждения также вправе осуществлять иную приносящую доход деятельность, но только если это необходимо для достижения целей, ради которых это учреждение создано. На такую деятельность должно быть соответствующее разрешение. Также она в обязательном порядке должна быть прописана в учредительных документах организации (п. 3 ст. 298 ГК РФ; п. 2 ст. 24 Закона N 7-ФЗ). Доходы, которые поступают от приносящей доход деятельности идут в самостоятельное распоряжение учреждения и расходуются с целью достижения целей, ради которых оно создано (п. 3 ст. 298 ГК РФ).
Все источники финансового обеспечения, а также расходы учреждения должны отражаться в Плане финансово-хозяйственной деятельности (план ФХД) учреждения (пп. 6 п. 3.3 ст. 32 Закона N 7-ФЗ). Приказом Минфина России от 28.07.2010 N 81н. (ред. от 27.12.2013г.) утверждены требования к плану ФХД государственного (муниципального) учреждения.
Главное общее правило для всех учреждений - операции с денежными средствами должны осуществляться посредством открытия лицевых счетов в органах Федерального казначейства либо в финансовых органах субъектов РФ или муниципальных образований (п. 8 ст. 9.2 Закона N 7-ФЗ). Эти органы также определяют условия открытия и порядок ведения лицевых счетов. Например, Федеральным казначейством утвержден приказ 29.12.2012 N 24н. Если учреждение получает субсидии на иные цели или субсидии на приобретение капитальных вложений, то в соответствии с действующим законодательством ему необходимо открыть отдельный лицевой счет. Таким образом, у бюджетного учреждения может быть несколько лицевых счетов в финансовых органах РФ.
Финансирование в сфере образования
Глава 13 Федерального закона от 29.12.2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" регламентирует особенности финансового обеспечения в сфере образования. Например, процесс и особенности определения нормативных затрат на оказание государственной или муниципальной услуги, определен в ст. 99 Закона N 273-ФЗ. А особенности и порядок осуществления приносящей доход деятельности в ст. 101 Закона N 273-ФЗ.
Чтобы в полном объеме вести учет финансирования учреждения обязаны регулярно сдавать отчетность в вышестоящие органы в соответствии с Приказом Минфина России от 28.12.2010 N 191н (ред. от 26.10.2012) "Об утверждении Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации".
Также для полноценного функционирования образовательных учреждений существуют комплексы федеральных целевых программ (ФЦП). Денежные средства на такие программы выделяются исключительно из федерального бюджета. Эти программы нужны для выполнения конкретных функций и решения поставленных задач. Как правило, в процессе выполнения таких программ задействовано множество различных министерств и ведомств.
На основе вышеизложенного можно сделать вывод, что в настоящее время деятельность образовательного учреждения не сводится к простому функционированию. Это целый набор всевозможных «операций», которые необходимы для осуществления образовательного процесса, а, следовательно, определенный набор ресурсов, без которых поставленные перед учреждением цели не могут быть выполнены. Поэтому, чтобы избежать проблемы финансирования деятельности образовательного учреждения, оно должно быть соответствующим, чтобы была возможность приобретения всех тех ресурсов, которые необходимы.
Статья актуальна на март 2015 года.
Елизавета Ликина
Бухгалтер - эксперт
Интеркомп ЦБУ
Реализуя Закон № 83-ФЗ, законодательные струк-туры и федеральные органы, осуществляющие методическое руководство перехода учреждений в новый правовой статус (казенные, бюджет-ные, автономные), упустили важнейший мо-мент - формирование единого юридико-технического подхода к применению основных терминов - «услуга», «работа», «функция». Эта законодательная недоработка негативно отраз-илась на методике расчета нормативных затрат и, как следствие, финансовом обеспечении учреждений. По-чему это произошло, и каковы пути решения проблемы, рассмо-трим далее.
Методы финансирования
Порядок финансирования деятель-ности государственных и муници-пальных учреждений, понимаемой как оказание услуг (выполнение ра-бот), регламентирован главой 10 Бюд-жетного кодекса РФ (далее - БК РФ). Для автономных и бюджетных учреж-дений под финансированием пони-мается предоставление субсидий , в том числе на возмещение норматив-ных затрат, связанных с оказанием услуг (выполнением работ) в рамках государственных (муниципальных) за-даний. Для казенных - обеспечение выполнения ими госфункций .
На практике указанные методы фи-нансирования именуются соответ-ственно нормативно-затратным и смет-ным .
Если услуги (работы) могут выпол-нять как бюджетные, так и автоном-ные учреждения, то функции - ис-ключительно казенные 2 . Оказание казенными учреждениями услуг (вы-полнение работ) в соответствии с формулировкой, данной в абзаце втором ст. 69.1 БК РФ, является состав-ной и неотъемлемой частью их дея-тельности по выполнению функций. Следовательно, отдельному, обособ-ленному расчету выполнение функ-ций не подлежит. Вся деятельность казенного учреждения (даже при наличии государственного (муници-пального) задания) финансируется со-гласно бюджетной смете (ст. 221 БК РФ).
Лабиринты терминов
В обширной подзаконной норма-тивно-правовой базе, созданной в рамках реализации Закона № 83-ФЗ, под услугой понимается некая дея-тельность учреждения, осуществляе-мая в интересах отдельных физиче-ских и (или) юридических лиц , а под работой - деятельность, реализуемая в интересах всего общества в целом. Попытка поставить данную термино-логию в правовое русло действующих документов, уже содержащих понятия «услуга», «работа» (Налоговый ко-декс РФ, Гражданский кодекс РФ (да-лее - ГК РФ), Закон № 212-ФЗ 1 , За-кон № 94-ФЗ 2 и др.), была отвергнута.
Тем не менее в соответствии с об-щепринятой юридической техникой обратимся к принятым ранее форму-лировкам. В обобщенном виде значе-ния рассматриваемых терминов будут следующими:
услуга - деятельность, результат которой не имеет материального выражения, а полезные свойства потребляются в процессе ее оказа-ния;
работа - деятельность, результат осуществления которой имеет ма-териальную форму.
И работы, и услуги по ГК РФ имеют своих заказчиков, заинтересованныхв их исполнении. Согласно Закону № 94-ФЗ работы и услуги, заказчиком по которым выступают бюджетные и казенные учреждения, осуществляют-ся для нужд этих учреждений (а не в интересах абстрактных понятий «об-щество», «государство»). Под функция-ми же традиционно понимается об-щественно полезная деятельность, осуществление которой не должно зависеть от интересов отдельных ор-ганизаций, сообществ, граждан (на-пример, охрана государственной гра-ницы, хранение музейных предметов).
Запомнить
Так называемое обезличивание ра-бот, наполнение их абстрактным смыслом выливается в невозмож-ность произвести расчет затрат на их выполнение. Прежде всего пото-му, что крайне сложно определить нормативы затрат на оказание еди-ницы работы, а вернее, найти эту самую единицу.
Кто оплатит расходы?
Чтобы получить финансовое обе-спечение на оказание услуг (работ) в рамках государственного (муници-пального) задания, учреждение долж-но представить нормативы затрат на эти услуги (работы) исходя из потре-бительских ожиданий. Причем объем финансирования будет не больше указанного норматива. Заявки на субси-дии будущего года формируются в конце текущего, а потребительский прогноз зачастую складывается на ос-нове интуитивных ощущений, а не прагматичных расчетов. То есть доля ошибки в расчете будущих затрат очень велика.
Но если по итогу затраты выйдут за край дозволенного, кто будет возме-щать недополученные учреждением бюджетные средства? По идее - «лата-ние финансовых дыр» придется пере-ложить на получателя услуг (либо аб-страктного потребителя работ). Однако плата с получателей за ока-занные услуги (работы) в рамках госу-дарственного (муниципального) зада-ния может быть взята только в случаях, если это предусмотрено за-конодательством (абзац седьмой ча-сти 1 ст. 69.2 БК РФ). 1
Есть еще один момент. Согласно Федеральному закону от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организа-циях» (далее - Закон о некоммерче-ских организациях) объем бюджетно-го финансирования зависит от объема средств, поступающих в учреждение от платной и иной приносящей доход деятельности. В соответствии со ст. 2 рассматриваемого закона некоммер-ческой является организация, не имеющая в качестве основной цели своей деятельности извлечение при-были и не распределяющая получен-ную прибыль между участниками. Та-ким образом, при осуществлении основной деятельности (реализации государственного (муниципального) задания) учреждение не вправе из-влекать прибыль и распределять ее между работниками (в том числе, на-правляя ее на выплату зарплаты).
Данное требование не относится к осуществлению учреждением платной и иной приносящей доход деятельно-сти - здесь цена на услугу (работу) должна соответствовать рыночным требованиям и быть конкурентной.
В настоящее время большинство учреждений определяют цены на ус-луги (работы), оказываемые как в рам-ках государственного (муниципально-го) задания, так и сверх него, а также при осуществлении приносящей до-ход деятельности исходя из практики делового оборота: оценив потреби-тельский спрос и аналогичные цены конкурентов.
Но, как мы говорили, каждый рубль, включенный в стоимость услуги (ра-боты) для покупателя должен быть обоснован необходимостью компен-сировать расходы у чреждения, кото-рые оно несет при оказании этой ус-луги (работы). Если установленная цена значительно превышает затраты учреждения на оказание (выполне-ние) услуг (работ), это свидетельству-ет о наличии «коммерческой накрут-ки», о том, что в цену закладывается и впоследствии извлекается прибыль.
Если прибыль становится система-тической, то вероятен вопрос о закон-ности существования учреждения в форме некоммерческой организации.
Если цена государственного (муни-ципального) учреждения на услугу (работу) не отличается (или немногим отличается) от стоимости аналогич-ной услуги (работы), предлагаемой коммерческой организацией, индиви-дуальным предпринимателем, кото-рые не имеют стабильного источника финансирования в форме бюджетных субсидий, это свидетельствует о не-верной финансовой политике учреж-дения. Причины могут быть разными: желание заработать; стремление уч-редителя максимально увеличить количественные показатели реализации задания, сохраняя минимальный объ-ем бюджетного финансирования; установление цены по принципу «у всех так» и пр. Объяснять сложив-шуюся ситуацию правоохранитель-ным органам (антимонопольной, на-логовой службам, прокуратуре, органам Роспотребнадзора) и нести за нее ответственность придется ру-ководителю учреждения.
Нормативный документ
Главным ориентиром для учре-дителей и главных распоряди-телей бюджетных средств всех уровней является совместный приказ от 29.10.2010 Минфина России № 137н и Минрегион-развития России № 527 «О Ме-тодических рекомендациях по расчету нормативных затрат на оказание федеральными го-сударственными учреждениями государственных услуг и нор-мативных затрат на содержание имущества федеральных го-сударственных учреждений». Этот документ по сути являет-ся правовой основой для рас-чета норматива затрат как на оказание услуг, так и на вы-полнение работ.
Запомнить.
Порядок формирования цен на ус-луги (работы), включенные в госу-дарственное (муниципальное) зада-ние, должен быть прозрачным. Все планово-финансовые документы учреждений с 1 января 2012 г. в со-ответствии с Законом о некоммер-ческих организациях должны раз-мещаться для открытого доступа на официальном сайте РФ по адресу www . bus . gov . ru .
Нормативно-правовая база оставляет желать..
Вернемся к существующей норма-тивно-правовой документации. Ана-лиз совместного приказа от 29.10.2010 Минфина России № 137н и Минреги-онразвития России № 527 (далее -Приказ № 137/527) свидетельствует о том, что методологическая ясность при расчете нормативов затрат, свя-занных с оказанием бюджетными и автономными учреждениями услуг (выполнением работ) отсутствует.
БК РФ устанавливает, что оказание услуг (выполнение работ) произво-дится в интересах физических и юри-дических лиц, а, следовательно, по-нимать работы как деятельность учреждения, осуществляемую в инте-ресах общества в целом, не представ-ляется возможным.
Не понятен сам принцип финобеспечения: нормативы затрат, связан-ные с оказанием услуг (выполнением работ), должны определяться в соот-ветствии с субсидиями на реализацию задания и на содержание имущества (недвижимого и особо ценного дви-жимого); методология расчета норма-тивов затрат по иным субсидиям от-сутствует. На практике это привело к парадоксальным правилам расчета субсидий, включая программный ме-тод финансирования, который при де-тальном рассмотрении является смет-ным .
Приказ № 137/527 вводит понятие «норматив затрат на содержание иму-щества». И таким образом устанавли-вает логически необъяснимые норма-тивы бюджетного финансирования, например, на потребление электриче-ской энергии (90% от общего объема затрат на коммунальные платежи). «Воспитательная» функция (экономи-ка должна быть экономной) подоб-ного нормирования очевидна, но применение формально-цифрового принципа не приводит к эффективно-сти планирования и расходования бюджетных средств. Экономия 10% средств в части уплаты коммунальных платежей не дает ответа на вопрос, кто же должен содержать государ-ственное (муниципальное) имуще-ство, если не бюджет? Если у учрежде-ния нет (и не может быть) собственных доходов от оказания основной дея-тельности за плату (например, школы, библиотеки предоставляют бесплат-ные услуги), кем должны быть компен-сированы недостающие 10%?
В Приказе № 137/527 также была сделана попытка объяснения методо-логии определения нормативов за-трат, и предоставления учреждениям возможности самостоятельно выби-рать между нормативным, структур-ным и экспертным методами. Однако проблема заключается не в том, как считать нормативы при наличии опре-деленных показателей, а что взять за «точку отсчета» . Традиционно берутся показатели прошлогодних значений и производятся «ретрорасчеты». О по-рядке применения коэффициентов-дефляторов, учитывающих инфляцию или реальный рост цен, рекоменда-ции отсутствуют. В результате исход-ные данные, как уже было отмечено выше, изначально не соответствуют реальным расходам учреждений.
Запомнить
Учредитель, определяя порядок расчета нормативных затрат, связанных с оказанием услуг (выполнением работ), должен придерживаться «узкого» подхода к определению объема субсидий. Так субсидии на реализацию задания не должны включать в себя затраты на содержание особо ценного движимого и недвижимого имущества. Ранее такой порядок действовал в отношении финансирования деятельности автономных учреждений: отдельно рассчитывалась субсидия на выполнение задания, отдельно - на содержание имущества.
Пример
Практика работы органов исполнительной власти Иркутской области показывает, что государственные задания бюджетных и ав-тономных учреждений не учитываются при планировании бюджета, а «вписываются» в рамки уже предусмотренных бюджетных ассигнований. «Дотационные» территории планируют бюджет и формируют государ-ственные (муниципальные) задания по это-му же принципу.
Запомнить.Учреждения, осуществляющие «ком-мерческие проекты» (приносящую доход деятельность), должны учи-тывать, что государство эту дея-тельность не финансирует, а следо-вательно, все затраты, включая коммунальные платежи, должны обеспечиваться за счет доходов от таких проектов. Здесь уместно уста-новить нормативы финансирования содержания имущества (включая коммунальные платежи) в зависи-мости от объемов приносящей до-ход деятельности, но не загонять всех в сомнительные рамки обще-обязательного процента.
Выход из ситуации
Получается замкнутый круг: ис-пользование реальных финансовых показателей, необходимых для расче-та нормативов затрат, на этапе плани-рования бюджета невозможно, что приводит к неадекватным цифрам нормативов.
Между тем выход есть. Исходным показателем, определяющим объем бюджетного финансирования, должна стать средняя стоимость услуги (ра-боты) для ее получателя. Зная сред-нюю стоимость услуги (работы), коли-чественные показатели спроса на нее, а также совокупный объем расходов бюджета на содержание учреждения, можно определить объем бюджетных средств, необходимый для покрытия этих расходов, уже с учетом дохода учреждения от оказания основных видов услуг (работ) за плату.
Формально-арифметически этот подход гораздо проще: не требуется разделения затрат на обеспечение деятельности учреждения на составля-ющие. Норматив затрат определяется сразу в отношении всех оказываемых услуг (выполняемых работ) по основ-ной деятельности учреждения. Зачем высчитывать норматив затрат на ока-зание единицы услуги, если отсутству-ет терминологическая ясность, что понимать под услугой, а тем более, ее единицей?
С управленческой точки зрения та-кой подход к определению объемов бюджетного финансирования госу-дарственного (муниципального) зада-ния позволит снять с учреждений про-блему расчета стоимости цен на услуги (работы). Кроме того, будет обеспечено направление доходов от оказания плат-ных услуг (работ) непосредственно на основную деятельность учреждения, а не на развитие приносящей доход дея-тельности. Иными словами, средствами от «коммерческих проектов» учрежде-ния могут управлять самостоятельно. Средства, получаемые от реализации основной деятельности, должны быть истрачены на воспроизводство этой самой деятельности.
С позиции обеспечения эффектив-ного, правомерного и целевого ис-пользования бюджетных средств, снижается риск «двойного» финанси-рования. Когда одно и то же действие финансируется посредством бюджет-ных средств и получателем услуги (работы), а учреждение превращается в коммерческую структуру.
Кроме того, методика, когда цена яв-ляется первичной единицей при расче-те норматива затрат, позволит учреж-дениям, с одной стороны, устанавливать рыночную, конкурентную стоимость услуги (работы), с другой, снять так на-зываемую проблему льготников. Дело в том, что государство гарантирует от-дельным категориям граждан бес-платное и льготное оказание услуг, но при этом отсутствуют эффективные механизмы компенсации затрат уч-реждений, связанных с предоставле-нием такого обслуживания.
В заключение отметим, что, к сожа-лению, правовая база субъектов РФ, определяющая методики формиро-вания нормативов затрат бюджетных и автономных учреждений, связан-ных с оказанием услуг (выполнением работ) физическим и юридическим лицам, отличается единообразием в силу авторитета федеральных орга-нов. Совершенствование принятой методики может осуществляться ис-ключительно «сверху» и только в слу-чае понимания, что проблема вышла за рамки финансово-бухгалтерской дисциплины учреждений, и олице-творяет собой непоследователь-ность государства в проведении ме-роприятий по улучшению правового положения некоммерческих учреж-дений.
Запомнить
При определении дохода учрежде-ния от основной деятельности, осу-ществляемой в соответствии с го-сударственным (муниципальным) заданием, должны учитываться среднегодовые показатели посе-щаемости гражданами, имеющими право на льготу, а также средняя стоимость льготного посещения. Согласно этому должна увеличи-ваться субсидия.
