Главная Судебные приставы Государственный экологический надзор контроль и его виды. Федеральный или региональный: об особенностях отнесения объектов хозяйственной деятельности к уровню госэконадзора

Государственный экологический надзор контроль и его виды. Федеральный или региональный: об особенностях отнесения объектов хозяйственной деятельности к уровню госэконадзора

Экологический контроль и надзор

Введение

Актуальность темы. Период проведения административной реформы в Российской Федерации в настоящее время связан с тем, что отдельные правовые институты российского права переживают процесс своего нового рождения. Законодательство в экологической сфере постоянно обновляется, но, несмотря на это, проблемы государственного экологического контроля по-прежнему остаются актуальными. Это требует дальнейшего теоретического и практического исследования для создания модели государственного экологического контроля, отвечающей требованиям эффективности его осуществления.

Контрольной деятельности в экологической сфере уделяется значительное внимание, однако, многие проблемы недостаточно исследованы, среди них: административно-правовой механизм функционирования органов исполнительной власти, осуществляющих государственный экологический контроль и надзор на территориях субъектов Российской Федерации; проблемы их взаимодействия между собой и с органами местного самоуправления; механизм разграничения объектов экологического контроля между контролирующими органами исполнительной власти на территориях субъектов РФ. До сих пор понятие, сущность и содержание экологического контроля остается предметом дискуссий многих ученых, в т.ч. и юристов.

Можно утверждать, что попытка введения муниципального экологического контроля как правового института не состоялась, и, соответственно, требуются новые законодательные и организационные решения.

Наметившаяся тенденция активизации использования правовых и иных средств в деле защиты окружающей среды от негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности общества ставит много новых теоретических и практических вопросов. Особое значение приобретает гармоничное сочетание экономических и экологических интересов граждан и различных государственных и иных организационных структур, гарантом которых выступает государство. Экологическая функция государства действительно является одной из основных и самостоятельных, которая обусловлена стремлением к гармонизации отношений в области взаимодействия общества, государства, природы. Эти отношения требуют научно обоснованного сочетания интересов хозяйственной деятельности общества, сохранения и улучшения.

Актуальность данной темы определяется также и тем, что в настоящее время эффективность государственного экологического контроля значительно снижена по многим причинам, к которым можно отнести: неоднократное изменение структуры федеральных органов исполнительной власти и передачи функций государственного экологического контроля из одного ведомства в другое; разрыв иерархических связей между природоохранными органами федерального и регионального уровня; дублирование функций государственного экологического контроля федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ; фактическое отсутствие властных полномочий у местных (городских) природоохранных органов; отсутствие системы финансирования подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадрового состава специалистов природоохранных органов и др.

Эффективность государственного экологического контроля, осуществляемого федеральными органами исполнительной власти, снижена, по нашему мнению, в связи с существующими противоречиями и несовершенством действующего законодательства. Местные (городские) природоохранные органы действуют только в пределах компетенции органов местного самоуправления, что нередко не согласуется с соответствующими нормативными правовыми актами и программами регионального уровня.

Большое значение в современных условиях приобретает решение не только названной теоретической и практической проблемы, но и поиск путей совершенствования структуры природоохранных органов, оптимизации государственного экологического контроля на территориях субъектов Российской Федерации. Все это обусловило выбор темы диссертационного исследования, определило его теоретическую и практическую значимость.

Целью работы является:

многоаспектный комплексный анализ проблем государственного экологического контроля.

Для достижения названной цели поставлены следующие задачи:

исследовать понятие, сущность и содержание экологического контроля;

исследовать соотношение государственного экологического контроля и административного надзора в экологической сфере;

исследовать проблемы реализации экологического контроля на территориях субъектов Федерации.

1. Охрана окружающей среды

.1 Взаимодействие общества и природы с окружающей природной средой

Вопросом охраны окружающей среды в нашей стране не уделялось практически никогда должного внимания, лишь в начале 80-х гг. возникло зеленое движение, которое быстро угасло.

·Изучение основ экологического права.

·Осмысление деятельности в плане воздействия на окружающую среду.

На сегодняшний день любое действие человека оказывает воздействие на природу. Задача экологического права заключается в том, чтобы смягчить пагубное воздействие человека на окружающую среду.

В основе экологического права лежит взаимодействие общества и природы. С точки зрения права разграничиваются понятия человека и природы. Человек - это не часть природы. Природа - все, что находится вне общества и имеет естественное происхождение.

Юридическое понятие «Окружающая природная среда».

Нет единства в определении этого явления.

Конституция используют понятие природа и окружающая среда как синонимы, иные НПА разграничивают эти понятия.

ФЗ «Об ООС» формулирует содержание понятия ОС как совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов.

Терминология ФЗ:

Природный объект - естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства.

Антропогенный объект- то, что создано руками человека для удовлетворения своих потребностей.

Природно-антропогенный объект - природный объект, измененный человеком для удовлетворения своих потребностей.

Это не соответствует представлениям, сформулированным в теории экологического права в течении десятилетий. Окружающая среда (как синоним можно использовать окружающая природная среда) - совокупность природных объектов

Окружающая среда - природа, состоящая как из естественных, так и преобразованных человеком экологических систем.

Природный объект - относительно условная правовая категория, использование которой позволяет индивидуализировать определенную часть окружающей среды для того, чтобы с позиции права регулировать пользование этим объектом и осуществление правовой охраны. Это атмосферный воздух, озера, реки.

Природный ресурс - совокупность запасов природных веществ, природной энергии, территориальной сферы, которая используется обществом для удовлетворения своих потребностей. Древесина, энергетический запас воды, земли.

Компоненты ОПС (Ст. 4 признает таковыми):

·земли, недра, почвы,

·поверхностные и подземные воды,

·леса и иная растительность, животных и др. организмы их генетический фонд,

·атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство.

Земля - поверхность земли и ее почвенный слой (в законодательстве нет четкого определения)

Земельный участок - часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке.

Недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.

Водные ресурсы - поверхностные и подземные воды, которые находятся в водных объектах и используются или могут быть использованы;

водный объект - природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима

Лес - Использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются исходя из понятия о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе. Иная растительность - древесно-кустарниковая растительность.

животный мир - совокупность живых организмов всех видов диких животных, постоянно или временно населяющих территорию Российской Федерации и находящихся в состоянии естественной свободы, а также относящихся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации;

атмосферный воздух - жизненно важный компонент окружающей природной среды, представляющий собой естественную смесь газов атмосферы, находящуюся за пределами жилых, производственных и иных помещений;

.2 Экологические отношения

право надзор экологический административный

Отношения между людьми по поводу предметов материального мира, связанные с их использованием.

В зависимости от характера воздействия выделяют четыре группы экологических отношений, которые составляют предмет экологического права.

·Экологические отношения, связанные с охраной окружающей среды в сфере природопользования, т.е. при добыче полезных ископаемых, заготовки древесины. Оформляются путем регламентации прав природопользователей, их обязанностей по охране.

Осуществляются меры по охране окружающей среды в сфере природопользования.

·Права недропользования, водопользования.

·Определяются экологические условия использования природных ресурсов.

·Выявление источников вредного воздействия, учет источников, сброс, выброс и др.

Осуществляется нормирование вредных выбросов и иных воздействий.

·Охрана окружающей среды от негативных воздействий. Речь идет о предотвращении загрязнении от различных воздействий. Устанавливаются нормативы вредного воздействия на окружающую среду.

oХимическое.

oФизическое. Радиационное загрязнение, в результате шума вибрации электромагнитных полей.

oбиологическое. В связи с применением биотехнологий загрязнений окружающей среды вредными микро организмами. Вирусы, бактерии и грибки.

·Отношения по поводу консервативной охраны природы. Охрана наиболее ценных в экологическом плане территорий, запрет использования некоторых природных объектов.

·Отношения в сфере обеспечения экологической безопасности.

Экологические отношения - общественные отношения, возникающие по поводу охраны ОПС в процессе природопользования, охраны ОПС от негативных химических, физических и биологических воздействий, включая отношения по поводу обеспечения экологической безопасности, а так же отношения по консервативной охране природы.

Правовые формы взаимодействия общества и ОПС.

·Правовыми формами взаимодействия в сфере природопользования - право недропользования, лесопользования, водопользования, пользования животным миром, права на земельные участки.

·Правовой формой негативного воздействия на ОПС является регулирование вредных химических, биологических, физических воздействия на природу.

·Вредное воздействие факторов среды обитания на человека - негативное воздействие окружающей среды, измененной человеком.

Методы:

·Административно-правовой;

·Гражданско-правовой.

Способы правового регулирования:

·Позитивное обязывание;

·Дозволение;

·Запрещение.

Применяется императивный метод:

·Установление запретов и ограничений на использование природных объектов;

·Установление нормативов антропогенных воздействий на природную среду;

·Выдача лицензий, сертификатов, разрешений.

Особенности:

·Учет законов существования природной среды - целостности, функционирования, развития.

·Учет особенностей природного объекта и его влияния на ОПС.

Виды управления.

1. Общее управление носит территориальный характер. Касается всех юр. и физ.

лиц в пределах территории страны, субъекта РФ или территории местного самоуправления. Его осуществляют соответственно Правительство РФ, ОИВ суб-в РФ и ОМС.

2. Специальное управление осуществляют специально уполномоченные на то ГОИВ, для которых реализация соответствующих функций управления является главной задачей. Например, Минприроды России и др. Эти федеральные органы осуществляют практически все функции управления в области охраны окружающей среды.

2. Государственный контроль в области экологии

2.1 Функции государственного управления в области экологического контроля

1) Государственные кадастры в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды . Очень важная функция! Государственные кадастры являются источником информации о качественном и количественном состоянии природных объектов. Их сведения учитываются при осуществлении иных управленческих функций. Выделяются три основных вида кадастров: государственные кадастры природных ресурсов, государственный кадастр особо охраняемых природных территорий и государственный кадастр отходов.

Согласно ст. 70 ЗК существует государственный земельный кадестр - это систематизированный свод документированных сведений об объектах государственного кадастрового учета, о правовом режиме земель в РФ, о кадастровой стоимости, местоположении, размерах земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества. В него включается информация о субъектах прав на земельные участки. Объектами учета являются земельные участки и прочно связанные с ними иные объекты недвижимого имущества. Порядок осуществления этой функции регулируется Федеральным законом от 2 января 2000 г. №28-ФЗ «О государственном земельном кадастре».

Сведения используются для государственного и муниципального управления землями; государственного контроля за использованием и охраной земель; мероприятий по сохранению и повышению плодородия земель; разработки и реализации государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; землеустройства; экономической оценки земель и учета стоимости земли; установления обоснованной платы за землю; иной связанной с владением, пользованием и распоряжением земельными участками деятельности.

Сведения земельного кадастра носят открытый характер, за исключением тех, которые отнесены к категории ограниченного доступа. Порядок предоставления сведений государственного земельного кадастра определяется Правительством РФ.

Закреплены правовые формы земельно-кадастровой документации: Единый государственный реестр земель, кадастровые дела и дежурные кадастровые карты (планы).

Ведение земельного кадастра возложено на ФА кадастра объектов недвижимости.

Кроме ГЗК существуют и другие кадастры природных ресурсов:

Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых Его ведет ФА по недропользованию. Государственный лесной кадастр, ведение осуществляет ФА лесного хозяйства. Государственный водный кадастр - это свод данных о водных объектах, об их водных ресурсах, использовании водных, объектов и водопользователях. Государственный учет поверхностных и подземных вод и ведение государственного водного кадастра осуществляет ФА водных ресурсов. Государственный кадастр объектов животного мира.

Ведется также государственный кадастр особо охраняемых природных территорий, который включает в себя сведения о статусе этих территорий, об их географическом положении и границах, режиме особой охраны этих территорий, природопользователях, эколого-просветительской, научной, экономической, исторической и культурной ценности.

Правила ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий утверждены приказом Госкомэкологии России от 4 июля 1997 г. №312.

Закон об отходах производства и потребления (ст. 20) предусматривает необходимость ведения государственного кадастра отходов.

2) Государственный учет и государственная регистрация негативных воздействий на состояние окружающей природной среды их источников и опасных веществ. Эта функция осуществляется в целях государственного регулирования природоохранной деятельности, а также текущего и перспективного планирования мероприятий по снижению негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду.

Проводится государственный учет вредных воздействий на атмосферный воздух и их источников и государственный учет и контроль ядерных материалов, радиоактивных веществ и радиоактивных отходов, а также учет использованных, обезвреженных, размещенных и иных отходов.

Закон об охране атмосферного воздуха предусматривает необходимость ведения государственного учета вредных воздействий на атмосферный воздух и их источников (ст. 21). + Положение о государственном учете вредных воздействий на атмосферный воздух и их источников утверждено постановлением Правительства РФ от 21 апреля 2000 г. №373".

Осуществляется также государственный учет и контроль ядерных материалов, радиоактивных веществ и радиоактивных отходов. Задача учета и контроля - определить количество этих материалов и веществ в местах их нахождения, предотвратить их потери, несанкционированное использование и хищение, иметь информацию о наличии и перемещении ядерных материалов, радиоактивных веществ и радиоактивных отходов, а также об их экспорте и импорте (ст. 22 Федерального закона от 21 ноября 1995 г. №170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»).

Постановлениями Правительства РФ от 11 октября 1997 г. №1298 утверждены Правила организации системы государственного учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов, от 10 июля 1998 г. №746 - Правила организации системы государственного учета и контроля ядерных материалов.

ИП и юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, согласно Закону об отходах производства и потребления (ст. 19), обязаны вести, в установленном порядке учет образовавшихся, использованных, обезвреженных, переданных другим лицам или полученных от других лиц, а также размещенных отходов.

Порядок учета в области обращения с отходами устанавливают специально уполномоченные ФОИВ в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией; а порядок статистического учета в области обращения с отходами - специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере статистического учета.

Закон о безопасном обращении с пестицидами определяет государственную регистрацию пестицидов и агрохимикатов. Пестициды или агрохимикаты вносятся в Государственный каталог пестицидов и агрохимиктов, разрешенных к применению на территории РФ.

В целях охраны здоровья человека и окружающей среды осуществляется государственная регистрация потенциально опасных химических и биологических веществ. Государственная регистрация осуществляется Российским регистром потенциально опасных химических и биологических веществ, действующим в соответствии с учредительными документами.

Также существует экологическая паспортизация промышленных предприятий. Экологический паспорт промышленного предприятия - это нормативно-технический документ, в который заносятся данные об использовании предприятием природных, вторичных и других ресурсов и о влиянии его производства на окружающую среду, выраженные посредством системы показателей, которые отражают уровень использования предприятием названных ресурсов и степень его воздействия на окружающую среду.

2.2 Государственный экологический мониторинг

Осуществляется в целях наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе за состоянием окружающей среды в районах расположения источников антропогенного воздействия и воздействием этих источников на окружающую среду, а также в целях обеспечения потребностей государства, юридических и физических лиц в достоверной информации, необходимой для предотвращения или уменьшения неблагоприятных последствий изменения состояния окружающей среды (ст. 63 Закона об охране окружающей среды).

Гос. мониторинг - комплексная система наблюдения за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза его изменений под воздействием природных и антропогенных факторов. Включает в себя мониторинг атмосферного воздуха, земель, лесов, водных объектов, объектов животного мира, уникальной экологической системы озера Байкал, континентального шельфа России, состояния недр, исключительной экономической зоны, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации.

Планирование природоохранной деятельности. Планирование и разработка мероприятий по охране окружающей среды осуществляются с учетом государственных прогнозов социально-экономического развития, федеральных программ в области экологического развития РФ, целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов РФ на основании научных исследований, направленных на решение задач в области охраны окружающей среды. Юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду, обязаны планировать, разрабатывать и осуществлять мероприятия по охране окружающей среды в порядке, установленном законодательством.

Планирование природоохранных мероприятий регулируется ФЗ от 20 июля 1995 г. №115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РФ», градостроительным законодательством и, отчасти, Законом о защите населения от чрезвычайных ситуаций.

Лицензирование в области охраны окружающей природной среды. Требование предусмотрено в Закона об охране окружающей среды. Отдельные виды деятельности в области охраны окружающей среды подлежат лицензированию. Перечень: выполнение работ по активному воздействию на гидрометеорологические и геофизические процессы и явления; деятельность в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, а также деятельность по обращению с опасными отходами.

Экологический контроль. Проводится в целях обеспечения ОГВ РФ, ОГВ субъектов, ОМС, юр. и физ. лицами исполнения законодательства в области охраны окружающей среды, соблюдения требований, в том числе нормативов и нормативных документов в данной области, а также обеспечения экологической безопасности. Различают:

Государственный контроль осуществляется ФС по надзору в сфере природопользования и ФС по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Особо следует отметить, что запрещается совмещение функций государственного контроля в области охраны окружающей среды и функций хозяйственного использования природных ресурсов. В ст. 66 Закона об охране окружающей среды закреплены права, обязанности и ответственность государственных инспекторов в области охраны окружающей среды. Их решения могут быть обжалованы в соответствии с законодательством РФ.

Производственный контроль осуществляется в целях обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения требований в области охраны окружающей среды, установленных законодательством в данной области.

Муниципальный контроль на территории муниципального образования осуществляется ОМС или уполномоченными ими органами в соответствии с законодательством РФ и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Общественный экологический контроль осуществляется в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды. Реализуется общественными и иными некоммерческими объединениями. Результаты контроля подлежат обязательному рассмотрению в порядке, установленном законодательством.

.3 Система исполнительных органов государственной власти (ИОГВ)

Система ИОГВ, осуществляющих общее управление. К исполнительным органам государственной власти общей компетенции на федеральном уровне относится Правительство Российской Федерации, которое обеспечивает проведение единой гос-ной политики в области экологии.

На уровне субъектов РФ общее управление в сфере охраны окружающей природной среды осуществляют соответствующие ИОГВ субъектов РФ общей компетенции. Это разработка и осуществление мер по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта РФ, участие в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии.

На местном уровне исполнительно-распорядительную деятельность общего характера в сфере охраны окружающей среды осуществляют ОМС (поселений, муниципальных районов и городских округов) в соответствии с Законом о местном самоуправлении.

Система ИОГВ, осуществляющих специальное управление.

Министерство природных ресурсов РФ (Минприроды России) осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении ФС по надзору в сфере природопользования, ФА водных ресурсов, ФА лесного хозяйства и ФА по недропользованию. Занимается следующими вопросами:

·геологическое изучение, рациональное использование и охрана недр;

·использование, охрана, защита лесного фонда и воспроизводство лесов;

·использование и охрана водных объектов;

·эксплуатация водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и других гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений) и обеспечение их безопасности;

·охрана, использование и воспроизводство объектов животного мира и среды их обитания;

·особо охраняемые природные территории;

·охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности;

·охрана атмосферного воздуха;

·обращение с отходами производства и потребления (за исключением радиоактивных);

·совершенствование экономического механизма регулирования природопользования и охраны окружающей среды.

Важную роль играет Министерство здравоохранения и социального развития РФ. Оно осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, социального развития, труда, физической культуры, спорта, туризма и защиты прав потребителей. Минздрав России самостоятельно осуществляет правовое регулирование по вопросам курортного дела и санитдрно-эпидемиологического благополучия.

ФС по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека находится в ведении Минздрава России. Основными ее функциями являются:

·предупреждение, обнаружение, а также пресечение нарушений законодательства РФ в установленных сферах деятельности до внесения соответствующих изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях;

·осуществление лицензирования видов деятельности в соответствии с компетенцией службы;

·осуществление санитарно-карантинного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу РФ;

·осуществление государственной регистрации представляющих потенциальную опасность для человека продукций, объектов;

·осуществление санитарно-эпидемиологических расследований, направленных на установление причин и выявление условий возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений);

организация и осуществление мер, направленных на выявление и устранение влияния вредных и опасных факторов среды обитания на здоровье человека.

Министерство сельского хозяйства России осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, устойчивого развития сельских территорий, а также изучения, сохранения, воспроизводства и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, водных биологических ресурсов и среды их обитания.

Минсельхоз России осуществляет в пределах своих полномочий координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении ФС по ветеринарному и фитосанитарному надзору, ФА по сельскому хозяйству и ФА по рыболовству. Занимается следующими вопросами:

·использование земель сельскохозяйственного назначения;

·изучение, сохранение, воспроизводство и использование водных биологических ресурсов;

обеспечение ветеринарного и фитосанитарного благополучия территории РФ;

охота и охотничье хозяйство.

Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Основные задачи МЧС России:

·реализация единой государственной политики в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности;

Министерство промышленности и энергетики РФнаделено полномочиями осуществлять правовое регулирование по вопросам государственной политики в области использования атомной энергии, утверждать федеральные нормы и правила, а также иные нормативные документы, регулирующие ядерную и радиационную безопасность, а также техническую безопасность в области использования атомной энергии.

Федеральное агентство геодезии и картографии (Роскартография).Осн. задачи:

·разработка и реализация мер по осуществлению единой технической политики и регулированию геодезической и картографической деятельности, а также работ в области наименований географических объектов;

·обеспечение органов государственной власти, местного самоуправления, юридических лиц и граждан геодезическими и картографическими материалами и данными, достоверной информацией об объектах местности в графической, цифровой, фотографической (в том числе аэрокосмосъемочной) и иных формах, а также информацией о присвоении наименований и переименовании географических объектов и др.

Важную роль играет Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет). Осуществляет:

·обеспечение потребностей государства, физических и юридических лиц в гидрометеорологической и гелиогеофизической информации, а также в информации о загрязнении окружающей природной среды;

·организация мониторинга состояния окружающей природной среды, ее загрязнения (атмосферы, поверхностных вод, морской среды, почв, околоземного космического пространства, радиационной обстановки на поверхности Земли и в околоземном космическом пространстве, загрязнения окружающей природной среды, включая радиоактивное, комплексного фонового мониторинга и космического мониторинга состояния природных объектов, государственного мониторинга континентального шельфа, государственного мониторинга исключительной экономической зоны);

оценка и прогноз изменений климата, агроклиматических и поверхностных водных ресурсов РФ и субъектов Федерации и др.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору

Осуществляет:

·государственный контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения в пределах своей компетенции;

·государственный контроль в области охраны окружающей среды (федеральный экологический контроль);

·контроль за деятельностью в области обращения с отходами производства и потребления, трансграничным перемещением отходов;

·государственный контроль за охраной атмосферного воздуха;

·контроль за производством и потреблением озоноразрушающих веществ;

лицензирование деятельности в области обращения с опасными отходами;

выдача и аннулирование разрешений и лицензий, в частности на: выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, а также вредные физические воздействия на нее; размещение, захоронение, перемещение, складирование, уничтожение, утилизацию промышленных и иных опасных отходов; трансграничное перемещение отходов; оборот диких животных,

принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ; вывоз из РФ и ввоз в РФ палеонтологических, минералогических и зоологических коллекций; транзит через территорию РФ ядовитых веществ и веществ.

Федерального агентства по атомной энергии осуществляет функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом и правоприменительные функции в сфере использования атомной энергии, развития и безопасного функционирования атомной энергетики, ядерного оборонного комплекса, ядерно-топливного цикла, атомной науки и техники, ядерной и радиационной безопасности, нераспространения ядерных материалов и технологий, а также международное сотрудничество в указанной сфере. Находится в ведении Министерства промышленности и энергетики РФ, а по вопросам ядерного оборонного комплекса подведомственно Министерству обороны РФ и выполняет следующие основные функции:

·управление системой государственного учета и контроля ядерных материалов, радиоактивных веществ и радиоактивных отходов, включая ведение соответствующих реестров и регистров;

·обеспечение ядерной и радиационной безопасности;

·организация обращения с ядерными материалами, радиоактивными веществами и радиоактивными отходами;

·координация работ по размещению, проектированию, сооружению, эксплуатации и выводу из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов;

·организация разработки, производства, испытаний, транспортирования, хранения, утилизации ядерных зарядов и боеприпасов, ядерных энергетических установок военного назначения и ядерных материалов;

·обеспечение физической защиты ядерных установок, радиационных источников, ядерных материалов и радиоактивных веществ, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов;

·обеспечение деятельности специальной комиссии по вопросам ввоза на территорию РФ облученных тепловыделяющих сборок зарубежного производства.

Заключение

Не смотря на то, что государство уделяет особое внимание управлению в экологической сфере, ситуация здесь остается неудовлетворительной и сложной. Исправление ее во многом зависит от создания эффективной системы деятельности органов управления в данной сфере, в том числе и в сфере государственного экологического контроля.

Предложения, сделанные различными авторами по оптимизации деятельности органов государственного экологического контроля, основаны на проблеме пересечения и дублирования функций по государственному экологическому контролю между различными звеньями управления.

Авторы как правило предлагает использовать материально-техническую базу и кадровый потенциал местных (городских) природоохранных органов для повышения эффективности государственного экологического контроля на определенных условиях.

Отсутствие правового акта, регулирующего порядок разграничения объектов экологического и природоресурсного контроля на федеральном и региональном уровне приводит к пересечению, дублированию функций государственного экологического контроля органами исполнительной власти различного уровня, что нейтрализует его эффективность. Необходимость принятия такого акта вызвана тем, что на территориях субъектов РФ государственный экологический контроль осуществляется не только федеральными органами исполнительной власти, но и органами государственной власти субъектов РФ.

Необходимость принятия такого акта вызвана также и тем, что на территориях субъектов РФ государственный экологический контроль осуществляется не только федеральными органами исполнительной власти (Росприроднадзор, Ростехнадзор), но и органами государственной власти субъектов РФ. Это приводит к пересечению, дублированию функций государственного экологического контроля различными звеньями управления, что нейтрализует его эффективность. Обосновываются противоречия законодательства в области контроля платы за негативное воздействие на окружающую среду и выводы, направленные на расширение полномочий по охране окружающей среды органов государственной власти субъектов РФ.

Список литературы

1.Агапов А.Б. Административная ответственность: Учебное пособие / А.Б. Агапов. - М.: Статут, 2000. - 251 с.

2.Агапов А.Б. Федеральное административное право России: Курс лекций. М.: Юристъ, 1997. 352 с.

.Административное право и процесс: полный курс / Ю.А. Тихомиров. М.: 2001.652 с.

.36. Административное право России. Особенная часть: Учебник для вузов / Отв. Ред. Проф. Д.Н. Бахрах. М.: Изд-во «БЕК», 2007. 330 с.

.Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 1999. - 728 с.

.Балашенко С.А., Макарова Т.Н. Международно-правовая охрана окружающей среды и права человека: Учебное пособие. Минск: «World Wide Printing», 1999. - 256 с.

.БахрахД.Н. Административная ответственность: Учебное пособие / Д.Н. Бахрах. - М.: Юриспруденция, 1999. 112 с.

.БахрахД.Н. Административное право: Учебник для вузов. М.: Изд-во «НОРМА-ИНФРА-М», 2000. 640 с.

.БахрахД.Н., Российский Б.В., Стартов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. - М., Норма 2004. - 768 с.

.Беляев В.П. Контроль и надзор в российском государстве: монография / науч. ред. А.В. Малько. М: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005. - 272 с.

.Боголюбов С.А. Экологическое право России: Учебник для вузов. М.: Норма, 2006. - 487 с.

.Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2004. - 676 с.

.Дмитрук В.Н. Теория государства и права. Учебное пособие. М., 2002.

.Дубовик O.JI. Экологическое право. Учебник. 2-ое изд. перераб. и до-полн. М.: Проспект. 2006. 688 с.

.Ерофеев £.В. Экологическое право России. / Учебник. М.: ООО Профобразование. 2002. 719 с.

.Мельников В.П. Исторический опыт создания и функционирования контрольных органов в России // Кадровый контроль в государственной службе. - М.: Изд-во РАГС, 2002.-С. 98-136.

.Ганюхина О.Ю. Экологический контроль правовая мера охраны окружающей среды // Вестник Саратовской государственной академии права. 2002. №3 (32).

.Тищенко С.В. Муниципальный экологический контроль // Материалы 11-ой межрегиональной научной конференции 14-15 мая 2004 года при Нижегородском филиале Международного юрид. ин-та при МЮ РФ. - Н. Новгород, 2004. С. 118-120.

.Галанов А.С. Административно-правовые меры обеспечения экологической безопасности, применяемые милицией: Автореф. дис. канд. юрид. наук: 12.00.14. Московская академия МВД России. М., 2001.

.Голиченков А.К. Экологический контроль: теория, практика правового регулирования. Автореф. дис. докт. юрид. наук. М., 2002.

Государственный экологический надзор представляет собой деятельность специальных органов. Она направлена на проверку выполнения предписаний законодательства в сфере охраны природы. Рассмотрим далее подробно, как осуществляется государственный экологический надзор.

Общие сведения

Ключевой организацией, осуществляющей проверку законодательных предписаний в сфере охраны природы, выступает Федеральная служба по экологическому надзору. На региональном уровне данная деятельность относится к компетенции исполнительных структур субъектов и территориальных подразделений. Объекты экологического надзора утверждаются правительственным постановлением. В перечень, в числе прочего, входят энергетические комплексы, особо ценные природные территории, а также инфраструктура, обеспечивающая оборону страны.

Виды проверок

Экологический контроль осуществляется планово и внепланово. В первом случае проверки выполняются по предварительно утвержденному графику. В соответствии с общим правилом, такой экологический контроль проводится не чаще 1 раза за три года. Внеплановая проверка выполняется при наличии конкретных оснований. К примеру, это может быть сообщение в СМИ о нарушении в сфере охраны природы. Кроме этого, в ходе внеплановых мероприятий уполномоченные лица устанавливают, выполняются ли требования а также предписания, полученные по результатам предыдущих проверок.

Права инспекторов

Непосредственный экологический надзор осуществляют должностные лица, имеющие соответствующие полномочия. В рамках своей компетенции они наделяются правами, позволяющими им реализовывать обязанности. В частности, инспекторы могут:

Беспрепятственно посещать объекты для проведения проверок соблюдения предписаний экологического законодательства.
Запрашивать материалы, необходимые для инспекции.
Составлять протоколы об административных нарушениях в пределах своих полномочий.
Привлекать к ответственности субъектов, не выполняющих предписания закона.
Предъявлять исковые заявления о компенсации ущерба, нанесенного окружающей среде.

Производственный и общественный экологический надзор

Экономические субъекты могут проводить проверки самостоятельно. Для этого им необходимо сформировать соответствующую службу либо отдел или назначить должностных лиц, ответственных за обеспечение соблюдения предписаний по на предприятии. Результаты производственных проверок должны передаваться органу, уполномоченному проводить экологический надзор. Общественные инспекции выполняются гражданами и их объединениями. Таким образом, реализуется право на благоприятную среду проживания.

Привлечение субъектов к ответственности

В качестве оснований для применения санкций выступают:

Нанесение вреда природе либо ее компонентам.
Причинение ущерба здоровью граждан вследствие негативного воздействия на среду проживания.
Нанесение вреда имуществу организаций и физлиц

В качестве условий для привлечения лиц к ответственности выступают:

Выявление факта нанесения вреда.
Установление вины лица, причинившего ущерб. Если вред возник от источника повышенной опасности, выполнение этого условия не требуется.
Определение размера ущерба, причиненного правонарушением.
Установление причинно-следственных связей между вредом и действиями субъектов.

Специфика нарушений

Субъектом, который может быть привлечен к ответственности в случае установления его вины, может быть гражданин в возрасте от 16 л. Объектом правонарушения выступают общественные отношения, возникающие в экологической сфере. Субъективная сторона предусматривает неосторожную и умышленную вину. Наказания за экологические преступления установлены в гл. 26 УК РФ. Кроме этого, законодательство предусматривает административную ответственность. Она определена в главах 8 и 10 КоАП. К административной ответственности могут быть привлечены как юрлица, так и граждане. К деяниям, попадающим под действие КоАП, относят нарушения:

Особо охраняемые местности

К основным видам таких территорий относят:

Природные заповедники и заказники.
Национальные и
Памятники природы.
Ботанические сады.
Лечебно-оздоровительные территории и курорты.

Экологический надзор направлен на обеспечение сохранности указанных местностей, обобщения информации о них. В ходе проверок выявляются случаи ненадлежащего использования естественных комплексов, устанавливается необходимость проведения восстановительных работ.

Атомный надзор

Он выполняется в соответствии с действующими нормативными документами, утвержденными Правительством. В качестве уполномоченной организации выступает Ростехнадзор. В его компетенцию, в числе прочего, входит инспектирование строительства. Указанный орган проводит проверку деятельности всех ядерных и прочих объектов, получающих либо использующих источники ионизирующего излучения. Кроме этого, инспекция отвечает за соблюдение международных норм по обращению с радиоактивными и ядерными материалами. В рамках своей деятельности Ростехнадзор проверяет выполнение правил использования атомной энергии.

Важные условия

Субъекты, эксплуатирующие атомные установки, обязаны соблюдать не только предписания основных правовых актов, но и строительные нормы. Правила должны соблюдаться уже на этапе проектирования. Строительство атомных установок осуществляется только по согласованию с Ростехнадзором. Эксплуатирующие субъекты должны понимать, что даже незначительное отступление от правил может вызвать серьезные последствия.

Дополнительно

Ростехнадзор в своей деятельности опирается на положения федерального законодательства, СНиПы и прочие нормативные акты. В рабочем порядке регулярно организуются совещания, собрания. Они проводятся как на территории РФ, так и за рубежом. Надзор в сфере использования атомной энергии осуществляется на всех стадиях деятельности инспектируемых субъектов. Тщательной проверке подвергается инфраструктура установок, устанавливается наличие соответствующей обеспечивается при транспортировке, хранении, использовании и последующей утилизации, а также переработке и добыче соответствующих руд и материалов. Особое внимание инспекция уделяет процессу эксплуатации установок, на которых применяются источники ионизирующего излучения. Каждый вид надзорной деятельности регламентируется нормативными документами, приказами, законами. Без надлежащего инспектирования промышленные предприятия, занятые в этой сфере, не могли бы функционировать, не причиняя ущерба природе.

Заключение

В настоящее время экологические проблемы приобрели глобальный масштаб. В каждой стране вырабатывается стратегия обеспечения На законодательном уровне создаются нормы, предписания, вводится ответственность. При этом требования экологической безопасности регулярно пересматриваются и адаптируются к условиям современности. Реализация предписаний является обязательной для всех экономических субъектов и граждан. При этом в стране действует специальная инспекция, осуществляющая надзор за соблюдением экологических норм. Полномочия этой инстанции достаточно широкие. Вместе с этим должностные лица, которые непосредственно выполняют контрольные мероприятия, наделяются обязанностями. В частности, они должны действовать строго по установленным правилам, не выступая за пределы своей компетенции. Инспекторы обязаны своевременно выявлять и пресекать нарушения экологического законодательства.

Проверки должны осуществляться на всех уровнях. Поэтому в регионах, а также МО действуют подразделения федеральной службы по экологическому надзору. Законодательство допускает проведение собственных внутренних проверок на предприятиях. В ходе них может пересматриваться техническая и иная документация, связанная с обеспечением защиты окружающей среды от вредных выбросов или иного негативного влияния.

А.В. Савин

СООТНОШЕНИЕ ПОНЯТИЙ «ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ КОНТРОЛЬ» И «ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ НАДЗОР»*

Специалисты различных отраслей права уделяют особое внимание соотношению понятий «контроль» и «надзор» в сфере государственного управления. В последние годы эта тема приобрела особую актуальность в связи с проведением в нашей стране административной реформы.

Термины «контроль» и «надзор» широко употребляются в законодательстве, несмотря на то, что до настоящего времени единое мнение относительно сущности этих понятий не сложилось как в эколого-правовой, так и в административно-правовой литературе. Как отмечает М.М. Бринчук, «различие между этими видами деятельности уловить трудно»1.

Во многих работах предпринимаются попытки разграничить понятия «экологический контроль» и «экологический надзор». Так, О.Ю. Ганюхина различает контроль и надзор, исходя из определения предмета этих видов деятельности: «предмет контроля в области охраны окружающей среды и предмет надзора за охраной окружающей среды - специальные, обособленные организационным и правовым обеспечением виды дея-тельности»2. Таким образом, к предмету контроля в области охраны окружающей среды она относит «деятельность подконтрольных субъектов по фактическому исполнению законов по охране окружающей среды, подзаконных нормативных актов, инструкций, правил, нормативов и стандартов по охране окружающей среды, а также количественные и качественные результаты этой деятельности, целесообразность выбора средств и

1 Бринчук М.М. Экологическое право: Право окружающей среды. М., 2002. С. 284.

2 Ганюхина О.Ю. Правовое регулирование экологического контроля в Российской Федерации: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2007. С. 7-8.

Труды Института государства и права 215

Российской академии наук № 6/2010

способов выполнения ими своих природоохранных обязанностей»3. В свою очередь, предметом надзора за охраной окружающей среды названо «исключительно исполнение экологического законодательства органами власти, управления и контроля, соблюдения ими, а также коммерческими и некоммерческими организациями гарантированных законом прав человека на благоприятную окружающую среду, в том числе при издании эко-лого-правовых актов. Надзорным органом оцениваются деятельность, правовые акты поднадзорных субъектов только с точки зрения законности и соответствия экологическим требовани-

По нашему мнению, с этим вряд ли можно согласиться. Во-первых, сложно понять разницу между «деятельностью по фактическому исполнению законов», определяемую предметом контроля, и «исполнением законодательства», определяемым предметом надзорной деятельности. Во-вторых, не ясно, что следует понимать под формулировкой «подконтрольные субъекты» и в чем их отличие от «поднадзорных органов власти, управления и контроля, коммерческих и некоммерческих организаций». Кроме того, названная предметом контроля целесообразность выбора средств и способов деятельности природопользователей по исполнению законов может иметь важное значение в установлении причин и условий совершения экологических правонарушений при осуществлении прокурорского надзора.

Н.В. Кичигин, цитируя положение Концепции административной реформы в Российской Федерации, утверждает: «Необходимо разграничить функции по контролю и надзору и унифицировать в этой части терминологию законодательных и других нормативных актов, это позволит надзор сосредоточить в государственных органах, а контроль рассматривать в качестве функции по проведению испытаний, измерений, экспертиз, осуществляемых субъектами рынка, аккредитованными в органах исполнительной власти в установленном порядке. Для этого после принятия соответствующих нормативных правовых актов

3 Ганюхина О.Ю. Указ. соч. С. 8.

4 Там же. 216

предстоит выделить из действующих надзорных органов лаборатории, исследовательские и испытательные центры, сократить численность государственных служащих»5.

По нашему мнению, реализация данной Концепции может привести к тому, что органы государственного экологического контроля лишаются своей независимости в аналитическом обеспечении деятельности, поскольку контроль определяется Н.В. Кичигиным в качестве функции, осуществляемой «субъектами рынка», однако известно, что законы рынка диктуют его субъектам задачи, которые не всегда совпадают с государственными интересами. Экологический контроль является важнейшим инструментом обеспечения экологической безопасности и соответствующих конституционных прав, в связи с чем вряд ли можно признать продуктивным лишение его собственной аналитической базы. Трудно, например, предположить возможность передачи осуществления исследований и экспертиз по административным и уголовным делам от государственных экспертно-криминалистических учреждений «аккредитованным» коммерческим организациям и представить последствия, к которым это может привести.

В отечественной литературе предложены и иные подходы к вопросу соотношения понятий «надзор» и «контроль» в сфере природопользования. Так, Н.А. Гейт с целью «исключить в будущем дублирование действий контрольных и надзорных органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований в области охраны окружающей среды и природопользования» формулирует и рассматривает соотношение терминов «государственный экологический контроль в сфере охраны окружающей среды» и «государственный надзор в области природопользования»6. С его точки зрения, первый термин означает контроль за надлежащим качеством компонентов окружающей среды, второй - за объемной составляющей использования компонентов природной среды.

5 Кичигин Н.В. Совершенствование экологического контроля // Экологическое право. 2007. № 3. С. 23.

6 Гейт Н.А. Экологическое право: Курс лекций. М., 2008. С. 110.

Такой подход также представляется не вполне обоснованным. Во-первых, наименование «государственный экологический контроль в сфере охраны окружающей среды», по нашему мнению, не совсем корректно. Во-вторых, не ясно, почему в первом случае используется слово «контроль», во втором -«надзор». В-третьих, если под «государственным надзором в сфере природопользования» понимается так называемый приро-доресурсный контроль, то не вполне понятно ограничение его объекта «объемной составляющей», поскольку необходимо контролировать не только объем, но и эффективность, качество и рациональность использования природных ресурсов.

Для определения сущности и соотношения понятий «контроль» и «надзор» применительно к государственному управлению природопользованием необходимо обратиться к российскому административному праву.

Ю.А. Тихомиров отмечает, что «ученые-административисты дали устойчивую характеристику административного надзора - это проверка не всей деятельности подконтрольных органов и организаций, а лишь выполнения ими определенного количества норм и правил. Специальные административные полномочия здесь не связаны с подчиненностью контролируемых объектов и касаются обеспечения тех условий, без которых они не могут нормально функционировать. Такова позиция М.С. Студеникиной (см. подробно: М.С. Студеникина. Государственный контроль в сфере управления. М.: Юриздат, 1974, с. 103)»7.

Необходимо отметить, что в названной работе М.С. Студе-никиной сказано следующее. «Вряд ли можно согласиться с тем, что для общественных отношений, складывающихся в процессе управления, осуществляемого органами надведомственного контроля, вообще неприемлема их характеристика как отношений «власти - подчинения». Напротив, анализ свидетельствует, что при осуществлении всего значительного объема контрольной деятельности и применении по итогам проверок юридически-

7 ТихомировЮ.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 533. 218

властных мер (вплоть до мер административного принуждения) такая характеристика является единственно возможной. И организационная независимость такой характеристике не препятствует»8. Далее М.С. Студеникина, поддерживая существующую в литературе точку зрения, отмечает, что «подчиненность» -чрезвычайно емкое по содержанию понятие, и не обязательно оно связано с административной подчиненностью нижестоящих вышестоящим. Этот термин означает определенную подвластность органу государственного управления, от которого в определенном конкретном случае зависит решение вопроса и который самостоятельно и властно его решает9. Применительно к органам государственного надведомственного контроля именно «подвластность» является гарантией осуществления ими контрольной функции. Действительно, трудно признать отсутствие подчиненности органу государственного контроля, которая заключается в обязанности выполнить его законное и обоснованное решение, вынесенное путем одностороннего волеизъявле-10

А.П. Алехиным, А.А. Кармолицким и Ю.М. Козловым предложена следующая концепция. В процессе деятельности по обеспечению законности используется контроль и его разновидности - проверка исполнения и надзор11. В их учебнике вопросам контроля посвящены § 3 «Контроль органов исполнительной власти» и § 4 «Административный надзор», что позволяет предположить, что в первом из них идет речь о «проверке исполнения», а в следующем - о «надзоре», осуществляемом органами исполнительной власти.

8 Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974. С. 21.

9 См.: там же. С. 22.

10 См.: там же.

11 См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М., 2003. С. 310-312.

соответствующих обстоятельствах применять к объектам надзора меры административного принуждения12.

Контроль органов исполнительной власти указанные авторы подразделяют на: а) общий; б) ведомственный; в) надведом-ственный13.

Под общим контролем понимается «обследование целого комплекса вопросов подконтрольных субъектов» осуществляемое «органами исполнительной власти общей компетенции», которыми являются Правительство РФ и высшие органы исполнительной власти субъектов РФ.

При этом к контрольным полномочиям высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ авторы относят, помимо прочего, контроль за использованием и охраной земель, вод, лесов, недр, т.е. за исполнением специальных норм, общеобязательных правил, закрепленных в законах и подзаконных актах (правила дорожного движения, пожарной безопасности, торговли, санитарные, природоохранительные и другие нормы), составляющих

предмет административного надзора.

Д.М. Овсянко называет контроль, надзор (прокурорский и административный) и обжалование способами обеспечения законности, которые представляют, таким образом, равнозначные правовые и организационные формы и методы деятельности. Указывается, что надзор отличается от контроля тем, что он заключается в постоянном, систематическом наблюдении специальными государственными органами за деятельностью не подчиненных им органов или лиц. При этом оценка этой деятельности дается только с точки зрения законности, но не целесообразности, между тем при надзоре, в отличие от контроля, вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность не происхо-

12 См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 320-321.

13 См.: там же. С. 318.

14 См.: там же. С. 319-320.

15 См., например: Овсянко Д.М. Административное право: Учеб. пособие / Под ред. Г.А. Туманова. М., 1997. С. 145-148.

В учебнике, написанном в соавторстве Ю.М. Козловым, Д.М. Овсянко и Л.Л. Поповым, говорится, что понятие административного надзора, его соотношение с контролем в научных кругах является предметом дискуссии. Между тем имеются все основания, чтобы провести грань между контрольной и надзорной деятельностью, «развести» эти понятия, не отождествлять их. Далее приводится развернутый перечень отличий, но наиболее существенными из них также являются: отсутствие организационной подчиненности субъектов и объектов надзора; возможность оценки деятельности поднадзорных объектов только с точки зрения законности, но не целесообразности; невозможность вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность объекта надзора; возможность применения мер административного принуждения16.

В упоминавшийся выше работе М.С. Студеникиной отмечено, что «трудно не усмотреть вмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность при реализации таких типичных для административного надзора полномочий, как дача обязательных к исполнению неподчиненными органами указаний о способах и сроках устранения выявленных нарушений»17.

В названном учебнике под ред. Л.Л. Попова, помимо упомянутых, выделены и довольно своеобразные особенности контроля и надзора. В частности отмечается, что контрольные полномочия обычно не распространяются на граждан и что «административный надзор реализуется в деятельности большого числа государственных органов, т.е. здесь наблюдается законченность организационного выделения субъектов данной деятельности в общей системе государственных органов исполнительной власти», а «органы надведомственного (внешнего) контроля такого разнообразия не имеют»18.

Как указывает Д.Н. Бахрах, в достижении целей, поставленных перед государственной администрацией, важную роль

16 См.: Козлов Ю.М. Овсянко Д.М., Попов Л.Л. Административное право Российской Федерации: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2005. С. 455.

17 Студеникина М.С. Указ. соч. С. 19.

18 Козлов Ю.М., Овсянко Д.М., Попов Л.Л. Указ. соч. С. 456.

«играет контроль за соблюдением правовых норм, то есть надзор»19. И далее: «Надзор - это ограниченный, суженный контроль... В условиях сокращения государственного вмешательства в деятельность организаций, в жизнь граждан, перехода к правовому государству объем надзора будет увеличиваться за счет сужения объема контроля. Кроме того, объем надзорной деятельности расширяется потому, что в жизни общества увеличивается роль технических средств, разнообразных технических правил, контроль за соблюдением которых - важное условие обеспечения безопасности»20. Исходя из этого, административный надзор определяется как надведомственный, специализированный, систематический контроль государственной администрации за соблюдением гражданами и организациями правовых и технико-правовых норм. При этом если главная цель прокурорского и судебного надзора - соблюдение законности, то административного надзора - обеспечение безопасности граждан, общества, государства21 , однако далее административный надзор назван средством обеспечения режима законности22.

Сходным образом понятия «контроль» и «надзор» разграничиваются в работах других авторов. Так, С.С. Бородиным и С.С. Громыко надзор определяется как «суженный контроль»23.

Приведенные выше и иные трактовки и определения термина «надзор» для обозначения деятельности органов исполнительной власти не позволяют однозначно определить специфические отличия «деятельности по надзору» от «деятельности по контролю». Среди выделяемых особенностей административного надзора единственной конкретной можно считать возможность применения осуществляющими его органами мер административного принуждения.

19 Бахрах Д.Н., Российский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. М., 2007. С. 460.

20 См.: там же.

21 См.: там же. С. 461.

22 См.: там же. С. 461-462.

23 См.: Бородин С.С., Громыко С.С. Административное право. Общая и Особенная часть: Курс лекций. СПб., 2007. С. 257.

Подводя итог сказанному, можно привести слова М.С. Сту-деникиной: «Контроль и надзор - эти слова часто употребляются, но до сих пор они не стали научными терминами, исчерпы-

вающе отражающими сущность этих понятий» .

В документах, связанных с проводимой в стране административной реформой, термины «контроль» и «надзор» определяются соответственно как «контрольные полномочия (исследования, обследования, экспертиза, анализ первичной информации)» и «надзорные полномочия» (проведение проверок, наложение взысканий, выдача разрешений, приостановление дея-тельности)»25.

Несмотря на активное использование в современном российском законодательстве термина «надзор» (наряду с «контролем»), в нормативных правовых актах отсутствует определение этих понятий.

Из природоохранных законов следует особо отметить Федеральный закон от 21 июля 1997 г. «О безопасности гидротехнических сооружений»26. Этим Законом (ст. 13) была введена новая лексическая конструкция: «Органы государственного надзора (здесь и далее выделено мною. - А.С.) за безопасностью гидротехнических сооружений осуществляют надзор и контроль за соблюдением собственниками гидротехнических сооружений и эксплуатирующими организациями норм и правил безопасности гидротехнических сооружений... за исключением гидротехнических сооружений, полномочия на осуществление надзора за которыми переданы органам местного самоуправления». (При этом не ясно, каковы основания передачи органам местного самоуправления полномочий по осуществлению надзора.)

Данная конструкция примечательна тем, что ранее использование в одной норме терминов «контроль» и «надзор» имело место только в законодательстве о метрологии. Однако при этом

24 Студеникина М.С. Указ. соч. С. 17.

25 См., например: распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах» // СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.

26 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3589.

рений» определял, что относится к контрольным, а что -к надзорными функциям.

Традиционно специалисты выделяют судебный, прокурорский, административный надзор. Так, Д.Н. Бахрах отмечает: «В России в наше время существует три типа надзора: судебный, прокурорский и административный»28.

В Конституции РФ термин «надзор» употребляется только в наименовании видов деятельности Верховного и Высшего Арбитражного судов. В соответствии с федеральными конституционными законами судебный надзор определяется как процессуальная деятельность судов по проверке законности и обоснованности приговоров, решений, определений и постановлений, по даче судебным органам руководящих разъяснений по применению законодательства при рассмотрении судебных дел, а также при разрешении судебных споров.

Вопросы, касающиеся прокурорского надзора, регламентируются Федеральным законом от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации», согласно ст. 1 которого «прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации».

Как известно, прокурорский надзор в качестве всеобъемлющего ока государева был заимствован Россией у Европы Петром I. Прокуратура, учрежденная его указом от 12 января 1722 г., осуществляла надзор за законностью деятельности государственных органов (включая Сенат - высший государственный, в том числе судебный, орган), должностных лиц и издаваемых ими правовых актов, а также и местных органов власти. Хотя в результате судебной реформы 1864 г. прокуратура лишилась надзорных правомочий и была трансформирована в основном в

27 Ведомости РФ. 1993. № 23. Ст. 811.

28 Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. М., 2007. С. 460.

орган уголовного преследования, после Октябрьской революции была восстановлена петровская модель прокурорского надзора и прокуратура превратилась в орган, осуществлявший надзор за законностью деятельности органов исполнительной власти, в определенной мере - судов и даже общественных организаций и граждан. Многие из этих черт прокуратура сохраняет и теперь.

Сказанное позволяет сделать вывод о том, что термин «надзор» для обозначения процессуальной деятельности судов и специфической деятельности органов прокуратуры закреплен законодательно и оправдан исторически.

Между тем в качестве названия вида деятельности исполнительной власти он не употребляется ни в Конституции РФ, ни в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации»29. В настоящее время термин «административный надзор» используется в литературе в качестве общего наименования деятельности органов государственного управления по осуществлению отдельных видов государственного контроля, в том числе и экологического.

Все вышесказанное позволяет сделать вывод об отсутствии в литературе единства мнений по вопросу о сущности надзора и его соотношения с контролем, а также определений, исчерпывающе отражающих содержание этих понятий. В силу этого представляется преждевременным использование в законодательстве термина «экологический надзор» наряду с термином «экологический контроль».

29 СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.

В результате изучения данной главы студент должен: знать:

? понятие контроля в сфере охраны окружающей среды;
? понятие и содержание государственного экологического надзора;
? о субъектах государственного экологического надзора;
? об общественном экологическом контроле;
? о производственном экологическом контроле;
? о видах проверок, проводимых субъектами экологического надзора; уметь :
? охарактеризовать государственный экологический надзор;
? сформулировать понятие контроля в сфере охраны окружающей среды;
? определить полномочия государственных инспекторов при проведении проверок соблюдения экологического законодательства;
? раскрыть порядок проведения государственного экологического надзора.

Понятие и виды экологического контроля и надзора

Одной из обязанностей хозяйствующих субъектов является соблюдение обязательных требований в области охраны окружающей среды (природоохранных требований), под которыми в ст. 1 Закона об охране окружающей среды понимаются предъявляемые к хозяйственной и иной деятельности обязательные условия, ограничения или их совокупность, установленные законами, иными нормативными правовыми актами, нормативами в области охраны окружающей среды и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды.

Обеспечение соблюдение обязательных экологических требований осуществляется посредством различных правовых инструментов: юридической ответственности, контроля за соблюдением установленных требований, экологического мониторинга, экологической экспертизы, выдачи специальных разрешений на негативное воздействие на окружающую среду.

Экологический контроль и надзор являются одними из традиционных механизмов обеспечения соблюдения требований экологического законодательства. Данный правовой инструмент имеет ярко выраженную административно-правовую природу, осуществляется в рамках публично-правовых отношений.

В настоящее время экологический контроль и надзор разграничиваются в экологическом законодательстве. Под контролем в области охраны окружающей среды (экологическом контролем) в cm. / Закона об охране окружающей среды понимается система мер, направленная на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды.

Среди видов экологического контроля в Законе об охране окружающей среды выделяются производственный экологический контроль и общественный экологический контроль.

Наряду с экологическим контролем в Законе об охране окружающей среды выделяется государственный экологический надзор, под которым понимается деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния соблюдения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.

Государственный экологический надзор включает в себя большое количество надзорных направлений".

? государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр;
? государственный земельный надзор;
? государственный надзор в области обращения с отходами;
? государственный надзор в области охраны атмосферного воздуха;
? государственный надзор в области использования и охраны водных объектов;
? государственный экологический надзор на континентальном шельфе Российской Федерации;
? государственный экологический надзор во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации;
? государственный экологический надзор в исключительной экономической зоне Российской Федерации;
? государственный экологический надзор в области охраны озера Байкал;
? федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану);
? федеральный государственный надзор в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания;
? федеральный государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов;
? федеральный государственный охотничий надзор;
? государственный надзор в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий;
? государственный надзор за соблюдением требований к обращению озоноразрушающих веществ.

Производственный контроль в области охраны окружающей среды (производственный экологический контроль) осуществляется в целях обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения требований в области охраны окружающей среды, установленных законодательством в области охраны окружающей среды.

Юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах I, II и III категорий, разрабатывают и утверждают программу производственного экологического контроля, осуществляют производственный экологический контроль в соответствии с установленными требованиями, документируют информацию и хранят данные, полученные по результатам осуществления производственного экологического контроля. За отсутствие такой программы наступает административная ответственность.

Программа производственного экологического контроля содержит сведения".

? об инвентаризации выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и их источников;
? об инвентаризации сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду и их источников;
? об инвентаризации отходов производства и потребления и объектов их размещения;
? о подразделениях и (или) должностных лицах, отвечающих за осуществление производственного экологического контроля;
? о собственных и (или) привлекаемых испытательных лабораториях (центрах), аккредитованных в соответствии с законодательством Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации;
? о периодичности и методах осуществления производственного экологического контроля, местах отбора проб и методиках (методах) измерений.

Документация, содержащая сведения о результатах осуществления производственного экологического контроля, включает в себя документированную информацию:

? о технологических процессах, технологиях, об оборудовании для производства продукции (товара), о выполненных работах, об оказанных услугах, о применяемых топливе, сырье и материалах, об образовании отходов производства и потребления;
? о фактических объеме или массе выбросов загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ, об уровнях физического воздействия и о методиках (методах) измерений;
? об обращении с отходами производства и потребления;
? о состоянии окружающей среды, местах отбора проб, методиках (методах) измерений.

Юридические лица и индивидуальные предприниматели обязаны представлять в уполномоченные территориальные управления Росприроднадзора или органы исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации отчет об организации и о результатах осуществления производственного экологического контроля в порядке и в сроки, которые определены уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

В отличие от производственного экологического контроля общественный контроль в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль ) осуществляется общественными объединениями и иными некоммерческими организациями в соответствии с их уставами, а также гражданами в соответствии с законодательством в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды.

Результаты общественного экологического контроля, представленные в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в порядке, установленном законодательством.

Порядок проведения общественного экологического контроля не установлен в законодательстве, поэтому общественный экологический контроль может осуществляться в любых формах, не запрещенных действующим законодательством Российской Федерации, например путем направления жалоб, петиций и предложений в уполномоченные органы государственной власти и местного самоуправления, проведения митингов, пикетов, демонстраций, обращения в правоохранительные органы в том числе в природоохранную прокуратуру.

Представители общественной организации «Охрана природы» обратились к администрации предприятия легкой промышленности в связи намерением провести общественную проверку соблюдения предприятием требований законодательства в области охраны окружающей среды. Администрация отказала в предоставлении доступа на территорию предприятия и возможности ознакомиться с документами по охране окружающей среды на предприятии. Что бы вы порекомендовали сделать представителям общественной организации?

Общественный экологический контроль может осуществляться отдельными гражданами , однако более эффективным шагом является объединение граждан в инициативные группы, которые не подлежат регистрации, либо даже создание общественных объединений, в уставе которых будет определено в качестве цели создания охрана окружающей среды, осуществление общественного экологического контроля.

При осуществлении общественного экологического контроля важно руководствоваться не только положениями экологического законодательства, но и Конституцией Российской Федерации, Градостроительным кодексом Российской Федерации, Земельным кодексом Российской Федерации, иными законодательными актами.

Большую помощь в проведении общественного экологического контроля может оказать Федеральный закон от 21.07.2014№ 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», в котором под общественным экологическим контролем понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений. Указанным законом установлены цели, задачи, принципы общественного контроля. Для осуществления общественного контроля в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, могут создаваться:

1) общественные наблюдательные комиссии;
2) общественные инспекции;
3) группы общественного контроля;
4) иные организационные структуры общественного контроля.