Общие положения об управлении земельными ресурсами. Виды и задачи управления земельными ресурсами
Введение
Природные ресурсы являются национальным богатством народов, естественной основой устойчивого социально-экономического развития, определяя, в конечном счете саму возможность существования человека. Одним из важнейших природных богатств в нашей стране являются земельные ресурсы. Среди земель разного назначения городские, на которых сосредоточено основное национальное богатство, созданное трудом человека, представляют наибольшую ценность.
Бесплатность землепользования, много лет определявшая бесхозяйственное отношение к земле в нашей стране, способствовала расточительному, нерациональному использованию ценнейшего ресурса городских земель. Это приводило к гипертрофированному росту территорий городов и промышленных комплексов и в связи с этим к необоснованному изъятию под строительство в завышенных размерах сельскохозяйственных угодий и лесопокрытых территорий. Увеличивалась протяженность инженерных и транспортных коммуникаций, деградировала природная среда вокруг городов, росли стоимость всех видов обустройства территорий и издержки эксплуатации как производственных, так и в инженерных системах городов. Все это негативно сказывалось на эффективности производства и удобствах проживания населения.
Переход к рыночным отношениям в сфере землепользования связан с формированием экономического механизма, призванного соединить интересы экономики и рационального использования земельных ресурсов. Начатая в 1991 году земельная реформа не доведена до конца, не создана система земельного законодательства. Земельный рынок находится в стадии становления. Отсутствует система гарантий прав на земельные участки, что приводит к снижению интереса инвесторов. Размеры и механизм начисления земельных платежей несовершенны, а их доля в бюджетах всех уровней мала. Земельные отношения крайне политизированы. Перед Россией стоит сложная задача завершения реформирования земельных отношений и создания российской национальной системы землепользования, которая позволила бы соединить свободу владения землей, ее эффективное использование и социальную справедливость при распределении земли.
Достоверная кадастровая информация позволяет принимать более эффективные решения на уровне города, а также воздействовать на рынок земли и недвижимости, обеспечивать надежность операций с землей.
Надежная информация о земле имеет исключительно важное значение для управления земельными ресурсами, будь то развитие устойчивого сельского хозяйства или управление развитием городов.
Автоматизированные системы ведения государственного земельного кадастра становятся очень полезным инструментом для управления городскими землями.
На современном этапе социально-экономических преобразований в Российской Федерации и ее субъектах особое значение приобретают вопросы управления земельными отношениями. Принципиально важен тот факт, что земля перестала восприниматься исключительно как источник природных богатств или как средство производства для развития сельского хозяйства.
В связи с принятием нового Земельного кодекса Российской Федерации земля одновременно учитывается как недвижимое имущество, как объект права собственности и иных прав на землю. В этом качестве земля представляет собой основу отношений собственности, выступает базовым элементом земельно-имущественных отношений.
Кроме того, в Земельном кодексе Российской Федерации закреплено конституционное положение о том, что земля может находиться в частной, муниципальной, государственной и иных формах собственности. Таким образом, принцип многообразия форм собственности, который составляет основу проводимой в последнее десятилетие земельной реформы, получил закрепление в акте, имеющем высшую юридическую силу.
Установление многообразия форм собственности на землю усложняет управление земельными отношениями.
Возникает необходимость решения комплекса правовых, организационных, технических и технологических вопросов: формирование и становление субъектов правоотношений - собственников и арендаторов земельных участков, планирование и организация рационального землепользования на территории, создание земельно-кадастровой и иной информационной системы, совершенствование кадастрового учета и оценки земель, создание инфраструктуры рынка земли и формирование рыночной цены земли.
Вместе с тем, при всей очевидной важности и актуальности совершенствования управления земельными ресурсами, необходимо отметить, что практическую реализацию основных направлений земельной политики сдерживает недостаточно полная система земельного законодательства на федеральном уровне. Необходима регламентация на федеральном уровне методов, форм и условий осуществления государственного земельного контроля. Важной проблемой является упорядочение бюджетного финансирования задач земельной политики, требует совершенствования система взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления при управлении землей и недвижимостью.
Глава1. Теоретические основы систем управлениями земельными ресурсами.
Понятие управления земельными ресурсами
Управление земельными ресурсами - это систематическое, сознательное, целенаправленное воздействие государства и общества на земельные ресурсы. Основу системы управления земельными ресурсами составляют объект, субъект, предмет, цель, задачи и функции управления.
Целью управления земельными ресурсами является обеспечение потребностей государства и общества, удовлетворяемых за счет свойств земли. Основная цель достигается путем постановки частных целей, таких как рациональное, эффективное и использование и охрана земель; формирование перспективного перераспределения земельных ресурсов и характера их использования; высокий уровень экологических и социальных условий жизни населения; эффективное развитие предпринимательской и общественной деятельности; сохранение и восстановление свойств окружающей природной среды, в том числе земли; получение максимума поступлений платежей за землю в различные бюджеты.
Объект и предмет управления земельными ресурсами
Управление земельными ресурсами охватывает весь спектр общественных отношений - от социального до экономического, правового, экологического и других видов управления. Поэтому управление земельными ресурсами- сложноорганизованная система. Его осуществляют многими методами и средствами, и оно является предметом изучения многих наук и включает следующие аспекты: - политический, обеспечивающий выполнение социально-политических, экономических и экологических задач государства по рациональному использованию земельных ресурсов; - административно-управленческий, связанный с формированием системы государственных и муниципальных органов управления земельными ресурсами, разграничением их компетенций, организацией выполнения ими взаимосогласованных функций; - правовой, обеспечивающий рациональное использование и охрану земли на основании правовых норм, закрепленных в законодательных актах; - научный, связанный с разработкой научно обоснованных рекомендаций по управлению земельными ресурсами с учетом достижений научно-технического прогресса; - экономический, определяющий условия эффективного использования земель; внедренческий, связанный с разработкой и осуществлением экономических, социальных и иных рычагов, стимулов и мероприятий по рациональному использованию и охране земель.
Объектом управления является весь земельный фонд Российской Федерации, ее субъектов, административного района, города и других муниципальных образований, земельные участки отдельных субъектов земельных отношении, отличающиеся по виду использования, правовому статусу, а также земельные участки общего пользования.
Субъекты управления подразделяют на субъекты, осуществляющие государственное, местное и внутрихозяйственное управление, начиная от государства как субъекта земельных отношении и завершая конкретным юридическим лицом или гражданином.
Виды управления земельными ресурсами
Государственное управление может быть подразделено на общее и ведомственное (отраслевое) управление. Общее государственное управление осуществляют государственные органы общей и специальной компетенции, и оно имеет территориальный характер. Оно распространяется на все земли в пределах определенной территории (РФ в целом, области, административные районы, города) независимо от категории земель и субъектов права на земельный участок. Ведомственное (отраслевое) управление землями, осуществляемое министерствами, комитетами, федеральными службами, строится по принципу подведомственности предприятий, организаций, которым предоставлены земли. Этот вид управления не зависит от территориального размещения ведомственных земель. Особенность ведомственного управления - некомпактное расположение земельных ресурсов конкретного министерства, госкомитета или федеральной службы (например, Министерство природных ресурсов РФ). Местное управление возложено на органы самоуправления, и оно может быть как общим, так и специальным.
Местное (муниципальное) управление предусматривают на территории муниципальных образований (административные районы, города и иные поселения, сельские округа) в пределах законодательных норм. Внутрихозяйственное управление землями осуществляют сами собственники, владельцы и пользователи земельными участками.
Предметом управления являются процессы организации использования земли, которая в пределах определенной территории обеспечивает все многообразие потребностей его жителей. Многообразие потребностей приводит к многообразию способов использования земель, подлежащих управлению.
Основная цель управления земельными ресурсами - обеспечение потребностей общества, удовлетворяемых на основе использования свойств земли. Цель отражает перспективное состояние земельных ресурсов и процесса их использования. Основная цель достигается путем постановки частных целей управления земельными ресурсами таких как рациональное, эффективное использование и охрана земель, которые обеспечивают охрану прав государства, муниципальных образований, юридических лиц и граждан на землю, воспроизводство плодородия почв, сохранение и улучшение окружающей среды, создание условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, формирование и развитие земельного рынка.
Глава 2. Основные задачи и функции управления земельными ресурсами.
К основным задачам государственного управления земельными ресурсами можно отнести:
Наделение органов управления политическими и организационно- регламентирующими функциями, обеспечивающими эффективное развитие общества;
Обеспечение решений органов государственного управления;
Регулирование государственными актами финансовой и природоохранной деятельности субъектов земельных отношений;
Обеспечение социально-правовой защиты субъектов земельных отношений;
Формирование благоприятных условий для предпринимательства и прогрессивного развития общества;
Улучшение использования и охраны земельных ресурсов;
Создание правовых, экономических и организационных предпосылок для различных форм хозяйствования на земле и др.
В процессе управления земельными ресурсами вышеуказанные задачи реализуются через конкретные мероприятия или функции. Управление земельными ресурсами также - это совокупность функций системы управления, направленная на рациональное использование земельных ресурсов. Следует учитывать, что управляют земельными ресурсами по двум направлениям: прямому и опосредованному.
Систему прямого управления земельными ресурсами подразделяют на следующие виды функций:
На общие функции, включающие планирование, организацию, координацию, регулирование, распоряжение, учет и контроль. При осуществлении этих функций происходят распоряжение трудовыми, материальными и денежными ресурсами, оперативное управление землеустроительным и земельно-кадастровым производством;
Специальные, обеспечивающие организационное воздействие на специальные стороны деятельности предприятий (технологическая подготовка и т. д.);
Вспомогательные, включающие обслуживающие процессы общего и специального управления (делопроизводство, хозяйственное обслуживание, охрана).
При опосредованном управлении к числу функций относятся: изучение земельных отношений, состояния земельного законодательства и их мониторинг; разработка и принятие законодательных актов (законов, решений, постановлений) и нормативов использования земли; реализация мероприятий по изменению системы землепользования, предусмотренных в законодательных актах; совершенствование землепользования, зонирования территории, нормирования использования земли; государственный контроль за соблюдением земельного законодательства; разрешение земельных споров, связанных с введением и функционированием земельного законодательства и нормативов использования земли.
Управленческие решения по управлению земельными ресурсами это решения, принимаемые в процессе управления земельными ресурсами. Основные этапы принятия решения по управлению земельными ресурсами следующие:
Постановка задачи;
Поиск информации;
Определение условий объекта управления и связанных с ним структур;
Определение круга пользователей;
Определение запросов землепользователей;
Исследование поведения потребителей предполагаемого управленческого решения и действия;
Накопление, систематизация и анализ данных об объекте управления;
Расчет возможной эффективности;
Расчет фактической эффективности или ее моделирование;
Выбор варианта и принятие управленческого решения.
Определяющим этапом является - постановка задачи и принятие управленского решения. Реализуют управленческие решения с помощью директивного, правового, экономического методов. При УЗР необходимо применять все методы на каждом территориальном уровне.
Административный (директивный) метод связан с принятием и реализацией непосредственных управленческих решений-директив. Этот метод основан на реализации государством своих функций по управлению, отраженных в законодательстве. Это акты прямого действия: изъятие, отвод, зонирование, мероприятия по изучению земель и их реализация.
Правовой метод проявляется при опосредованном управлении, когда создаваемое законодательство и нормативы использования земель вынуждают субъектов земельных отношений принимать нужные государству решения.
Экономический метод предполагает создание экономических стимулов и показателей, обеспечивающих реализацию государственной политики в области землепользования.
Принципы управления земельными ресурсами можно разделить на общие и частные. К общим принципам относят:
Приоритет государственного управления земельными ресурсами;
Дифференцированный подход к управлению землями разных категорий и регионов;
Принцип рационального использования земель;
Единство управления земельными ресурсами и управления территориями;
Организационная согласованность использования земель и управления территориями;
Систематическое совершенствование функций и методов управления земельными ресурсами.
Экономически эффективное сочетание государственного, регионального и муниципального управления земельными ресурсами.
Разделение функций между различными ведомствами на федеральном, региональном и муниципальном уровнях:
Правовая обеспеченность управления земельными ресурсами земельных отношений;
Принцип организационного и экономически рационального соотношения централизации и децентрализации.
К частным принципам управления земельными ресурсами можно отнести:
Принцип организационной, финансовой и кадровой обеспеченности системы управления земельными ресурсами, который подразумевает
наличие специальных органов управления земельными ресурсами с оптимальной численностью и финансированием, особенно для муниципального уровня, проводящих основной объем работ по управлению земельными ресурсами. Это обеспечит качественное проведение работ определенных видов на конкретных территориях, и которых заинтересовано государство;
Принцип управляемости предполагает рациональное соотношение управленческих и управляемых структур, их штатной численности, рациональную степень загрузки структур, принимающих решения и обеспечивающих их выполнение;
Принцип соответствия субъекта и объекта заключается в том, что структура субъекта управления должна формироваться, исходя из особенностей земельных ресурсов (страны, региона, города и т.д.) как объекта управления. Состав органов управления, взаимосвязь между ними определяются спецификой функционирования как отдельных структур звеньев управления, так и системы в целом;
Принцип изменяемости - способность органов управления земельными ресурсами на основе требований гибкости и адаптивности учитывать изменения внешних и внутренних экономических, социальных, правовых и иных условий;
Принцип специализации - формирование структуры и органов управления должно обеспечить технологическое разделение процессов управления при одновременном сокращении числа уровней управления и объединения управленческих работ с повторяющимися операциями, однородностью приемов и методов их выполнения (плановые, бухгалтерские, учетные и т.д.);
Принцип иерархичности предполагает необходимость создания структуры управления с учетом обязательности выполнения решений и постановлений вышестоящих структур нижестоящими органами;
Принцип экономичности заключается в том, что планируемый эффект должен достигаться при минимально возможных затратах на управленческий аппарат, экономном использовании трудовых, материальных и финансовых ресурсов производства.
Заключение
Таким образом, управление земельным фондом - важнейшая составная часть социального управления в обществе в целом. Цель управления земельным фондом состоит в организации рационального, эффективного использования земель и их охраны.
Земля – один из наиболее важных активов города. Земельный рынок является основой для рынка строительства и реконструкции.
В условиях ликвидации становления многообразия форм собственности, платности землепользования возросла роль управления земельными ресурсами – организующей деятельности компетентных органов исполнительной власти разных уровней по обеспечению рационального использования и охраны земель всеми субъектами земельных отношений.
Разделение и распыление вопросов государственного управления земельными ресурсами, ведения государственного земельного кадастра, землеустройства и государственного контроля за использованием и охраной земель между многими министерствами и ведомствами отрицательно сказывается на использовании и охране земель страны, влечет за собой неконтролируемую деградацию земель, тормозит переход к системе экологически безопасного землевладения и землепользования, создает существенные трудности в достижении продовольственной безопасности страны.
Управление земельными ресурсами обеспечивает реализацию прав на землю названных субъектов, рациональное использование и охрану земель, обеспечивает выявление нарушений земельного законодательства, предусматривает меры ответственности за ненадлежащее использование земель.
Одним из приоритетных направлений в области управления земельными ресурсами считаем должна стать практическая работа по внедрению автоматизированной системы ведения кадастра недвижимости.
Создание эффективной и динамичной системы управления земельными ресурсами – главная современная стратегическая задача.
Одним из важнейших действий в сфере управления земельными ресурсами на всех административно-территориальных уровнях является система государственного земельного кадастра, которая служит информационной основой государственного управления территориями и экономического регулирования земельных отношений. При этом все составные части земельного кадастра должны быть адаптированы к рыночным условиям. Особенно это важно при разработке экономически обоснованных методик массовой государственной кадастровой оценки земель различных категорий, законодательном изменении принципов и правил налогообложения объектов земельных отношений. Совершенствование системы управления позволит повысить эффективность использования земельных ресурсов на всех административно-территориальных уровнях.
Библиографический список
1. Варламов, А.А.: Управление земельными ресурсами. Учебные и методические пособия для студентов высш. Учебных заведений/ А.А. Варламов, А.А. Рассказова 2007. - 68с.
2. Варламов, А.А. Земельный кадастр: Т.2. Управление земельными ресурсами. Учебники и учебные пособия для студентов высш. Учебных заведений/ А.А. Варламов, С.А. Гальченко [Текст]. - М.: КолосС, 2004. - 528с.
3. Управление земельными ресурсами [Текст]: лекция - А.А. Варламов 2011.
4. Управление земельными ресурсами [Текст]: лекция - А.А. Мурашева 2011.
5. Эффективность системы ГЗК [Текст]: лекция - А.А. Рассказова 2011.
6. Российская Федерация. Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании в Российской Федерации в 2008 году./ В.В. Кулик, Г.Н. Ратникова, С.М. Шубич, Т.В. Фатеева [Текст]. - 2009. - 260с.
А.А. Варламов
УПРАВЛЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ
Москва 2003
Рецензенты:
Варламов А.А. Управление земельными ресурсами: Учебник
Введение
Земельный фонд страны является национальным богатством, рациональное использование которого невозможно без системы управления. Особое значение эта система приобретает в периоды крупных земельных преобразований, когда перестройка земельных отношений осуществляется массовое перераспределение и приватизация земель, реорганизация существующих объектов земельных отношений.
Формирующаяся система управления земельными ресурсами страны учитывает правовые, политические, организационные, экономические, экологические и социальные условия страны и общества.
Кроме того, экономические преобразования в России во многом определили роль и значение управления земельными отношениями и земельными ресурсами. Это связано с тем, что земля, помимо ее традиционных свойств (средство производства, территориальный базис, природное тело и др.) стала объектом правоотношений и объектом недвижимости.
Поэтому потребовалось совершенствование теоретических и методических положений управления земельными ресурсами, позволяющие увеличить налогооблагаемую базу и сбор бюджетных доходов, привлечь инвестиции в развитие муниципальных образований и регионов, создать эффективную систему обеспечения прав гарантий для субъектов земельных отношений.
Управление земельными ресурсами включает также функциональные действия, как землеустройство, государственный земельный кадастр и мониторинг земель и другие мероприятия. В связи с этим система управления земельными ресурсами может носить государственный, муниципальный и внутрихозяйственный характер в зависимости от формы собственности на землю и органа, осуществляющего функции управления.
В любых социально-политических условиях необходима информация для управления земельными ресурсами, в т.ч. для перераспределения земель между землепользователями. В настоящее время ввиду недостаточности правовой базы, осуществление такого управления только при помощи административных методов не может быть основным способом. Поэтому объективно неизбежным становится управление землями, основанное на экономической заинтересованности субъектов земельных отношений.
Одним из важнейших факторов управления земельными ресурсами на всех административно-территориальных уровнях является система государственного земельного кадастра, которая служит информационной основой государственного управления территориями и экономического регулирования земельных отношений. При этом все составные части земельного кадастра должны быть адаптированы к рыночным условиям. Особенно это важно при разработке экономически обоснованных методик массовой государственной кадастровой оценки земель различных категорий, законодательном изменении принципов и правил налогообложения объектов земельных отношений.
В условиях становления рыночных отношений особую важность приобретает развитие организационно-правового и экономического механизмов УЗР формирующих экологически и экономически целесообразную систему землепользования, обеспечивающей повышение бюджетных доходов и реализующей наиболее гибкие, комплексные методы государственного управления землей. При этом ключевой значение приобретает установление единых процедур государственного управления земельными отношениями , разработка рациональных методов расчета платы за землю, адекватно отражающей реальное состояние земельного рынка и учитывающей приоритеты и состояние региональной экономики, формирование комплекса мер по интеграции земельной политики в систему управления экономическими процессами в стране, регионах и муниципальных образованиях.
Особенно процессы реформирования управления земельными ресурсами важны для земель поселений, с которых собирается до 90 % земельных платежей. На этих землях, после долгого перерыва, были проведены земельно-кадастровые мероприятия по описанию, оценке и определению видов прав на земельные участки и иные объекты недвижимости.
Кроме того, содержание и задачи управления земельными ресурсами страны, регионов и муниципальных образований имеют как общие характеристики, так и существенные различия.
Поэтому учебная дисциплина «Управление земельными ресурсами» была включена в типовой учебный план, а затем в Государственный образовательный стандарт (ГОС) подготовки инженера по земельному кадастру по специальности 311000 «Земельный кадастр», введенный в 2000 г.
Этот курс в соответствии с типовой учебной программой охватывает следующий круг вопросов:
управление земельными ресурсами как система функций и мероприятий;
организационно-правовой и экономический механизмы управления земельными ресурсами;
особенности управления земельными ресурсами в регионах и муниципальных образованиях, включая города;
зарубежный опыт управления земельными ресурсами и др.
Учебник соответствует новой учебной программе и предназначен для студентов вузов, обучающихся по специальностям 310900 «Землеустройство», 311000 «Земельный кадастр», 311100 «Городской кадастр», а также для бакалавров и магистров, обучающихся по направлению 560600 «Землеустройство и земельный кадастр». Данный учебник подготовлен впервые.
Учебник написан заслуженным работником высшего образования Российской Федерации, чл. – корр. РАСХН, д-ром экон. наук, проф. А.А. Варлавым (главы 12-14 совместно с доц. С.А. Гальченко).
ГЛАВА 1. ОСНОВНЫЕ ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ
ПОЛОЖЕНИЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ
1.1. Основные понятия системы управления
Теория систем занимается с объектами самой различной физической природы, поэтому управление этими системами также разнообразно. Так, в политических и государственных системах задачами управления являются изменения структуры организации, правовые нормы, возможность варьирования потоками информации и др. Спектр воздействий на финансовую систему определяется налогами и отчислениями, таможенными правилами, механизмом лицензий, правилами обращения с банками. Функционирование системы образования зависит от наличия специальностей, совокупности учебных планов и программ обучения, востребованности специалистов производством и т.д.
Система (от греч. systema – составленное из частей, соединенное) – это взаимосвязанная совокупность элементов (и их частей), находящихся в отношениях и связях между собой и образующих определенную целостность и единство, предназначенная для достижения конкретной цели и находящаяся во взаимодействии с окружающей внешней средой.
Элементы (или объекты) системы – это неограниченное множество частей или компонентов (физических, социальных, абстрактных и др.).
Свойства – это качество параметров объектов системы , т.е. их внешние проявления, позволяющие получить знания об объекте. Свойства позволяют охарактеризовать объекты системы количественно, выражая их в единицах, имеющих определенную размерность. Свойства объектов могут изменяться в результате действия системы.
Связи системы – это то, что соединяет объекты и свойства в системном процессе в целое. Предполагается, что связи существуют между всеми системными элементами, между системами и их подсистемами. Связями первого порядка называются связи, функционально необходимые друг другу. Дополнительными связями называются связи второго порядка, которые необходимы для улучшения действия системы, но не являются функционально обязательными. Таким образом, наличие связей формирует определенную организованность системы.
Существует несколько классификаций систем, из которых наиболее многосторонней является классификация, разработанная по принципу «человек – окружающий мир». В соответствии с этой классификацией можно выделять следующие системы
(рис. 1.1).
Рис. 1.1. Классификация систем
(с учетом разработок В.Д. Могилевского)
Естественные материальные системы включают системы неорганической природы (физические, химические, геологические и тому подобные системы) и живые системы. Особый продукт материальных систем образуют специальные системы. Интеллектуальные (абстрактные) системы являются продуктом человеческого мышления и также могут быть разделены на ряд типов.
Кроме того, выделяют сложные и простые системы. Среди сложных систем выделяют целенаправленные (поведение которых подчинено достижению определенной цели) и самоорганизующиеся (способные в процессе своего функционирования изменять свою структуру), централизованные (поведение которых зависит от центра или ведущей части системы) и децентрализованные (в которых нет главной подсистемы и все подсистемы равно важны), открытые (в случае обмена веществом, энергией и информацией с окружающей средой) и закрытые (если в нее или из нее не выделяется или не поступает энергия, вещество или информация, т.е. компоненты системы не меняются), управляемые (способные изменять свои структуры под влиянием различных управляющих воздействий) и неуправляемые.
Для систем характерно наличие не только связей и отношений между образующими ее элементами (определенная организованность), но и неразрывное единство со средой, во взаимоотношениях с которой система формирует свою целесообразность. Любая система может быть рассмотрена как элемент, система более высокого порядка, в то время как ее элементы могут выступать в качестве систем более низкого порядка. Иерархичность, многоуровневость характеризуют строение, морфологию системы и ее поведение, функционирование. Отдельные уровни системы обуславливают определенные аспекты ее многообразия и сложность связей.
Детерминированной системой считается такая система , в которой составные части взаимодействуют строго определенным способом. Вероятностной системой считается такая система, для которой нельзя сделать точного детального предсказания ее поведения в различных ситуациях, т.е. система остается неопределенной.
В результате при двух классификационных признаках все системы можно подразделить на пять категорий: простые и сложные детерминированные; простые, сложные и очень сложные вероятностные системы.
Поэтому чем сложнее система, тем шире состав выполняемых ею функций, тем более разнообразные формы может принимать управление. Усложнение объекта управления, более детальное отражение его свойств влекут за собой усложнение управляющей им системы.
Формирование системы управления в общем виде можно представить в виде следующей последовательности действий:
Выделение системы из среды и установление их взаимодействий;
Анализ назначения системы и формирование ограничений в ее действиях;
Разработка модели системы и изучение ее динамики;
Выбор принципа управления (разомкнутое, разомкнутое с компенсацией, замкнутое, замкнутое с адаптацией, однократное);
Определение состава управляющих структур, имеющихся ресурсов и ограничений;
Выбор совокупности критериев и их ранжирование;
Определение цели как необходимого конечного состояния системы;
Выработка концепции и алгоритма оптимального управления.
Основными свойствами сложных систем являются:
- ориентированность - зависимость каждого элемента системы от его места, функций внутри целого;
- структурность – возможность описания системы через установление сети связей и отношений системы;
-
взаимосвязанность
структуры и среды – формирование и проявление свойств системы в процессе ее взаимодействия
со средой. При этом система должна быть ведущим активным компонентом взаимодействия;
- иерархичность – наличие нескольких уровней, при которой каждый компонент системы может рассматриваться как отдельная система, а первичная система представляет собой один из компонентов более широкой, глобальной системы;
- множественность описания – ввиду сложности любой системы (в том числе системы управления земельными ресурсами) ее познание требует построения множества моделей, каждая из которых отражает лишь определенный аспект;
- постоянность информационного взаимодействия между системой и средой;
- непрерывность функционирования и развития;
- эффективность – способность к достижению поставленных целей за определенный период времени при использовании определенного количества ресурсов и возможном наличии отдельных специфических ограничений. Эффективность определяет соответствие реальных (фактических или ожидаемых) результатов процесса управления требуемым, то есть степени достижения цели управления. Только эффективный процесс управления является целесообразным;
- физическая неоднородность и большое число элементов;
- приоритетность связей между элементами системы перед связями между системой и средой. Связи могут носить формальный, законодательный, договорной, гарантийный и неформальный характер (личные отношения, моральная ответственность, доверие и др.);
- несводимость свойств отдельных элементов к свойствам системы в целом. С этим свойством тесно связаны понятия агрегирование и декомпозиция. Агрегирование - объединение нескольких параметров системы низшего уровня в параметры системы более высокого уровня. Декомпозиция - разделение целого на части путем выделения функций или целей управления, а также агрегатов и элементов системы;
- многофункциональность – способность к реализации некоторого множества функций (обороноспособность, продовольственная и экологическая безопасность, образование и наука и т.д.) заданной структуры;
гибкость – свойство изменять цель и параметры функционирования в зависимости от условий функционирования (адаптация) или состояния подсистемы (живучесть). Гибкость обеспечивается избыточностью элементов и обратной связью. Гибкое управление обеспечивает возможность изменения функций и структуры системы и ее параметров.
Повышением уровня управляемости процессом, так как слабая управляемость затрудняет осуществление необходимых изменений ;
Гибкостью структуры управляющей системы;
Информативностью, включая полноту и своевременность поступления информации;
Восприимчивостью к внешним воздействиям;
Оперативностью, характеризующейся своевременностью изменений;
Наличие многовариантных структур реализации процесса.
Гибкость управления имеет место, если система управления способна изменять правила (алгоритмы) своих действий. Например, переходить от централизованного к децентрализованному управлению, частично децентрализованному и наоборот от децентрализованного к централизованному;
непрерывность – свойство (способность) процесса управления не допускать разрыва между последовательно выполняемыми этапами (фазами) или другими действиями процесса;
обратная связь – реакция системы на управляющее воздействие. Подразделяется на усиливающий или уменьшающий негативное воздействие виды обратной связи;
- адаптация – способность изменения целей и параметров системы при изменении условий ее функционирования;
- живучесть – способность изменять цели и параметры функционирования системы при отказе или повреждении отдельных ее элементов;
- надежность – свойство реализовать заданные функции с заданными параметрами качества;
- безопасность – способность не наносить недопустимые воздействия среде и самой системе;
- стойкость – способность выполнять функции при экстремальных изменениях внешних и внутренних условий, то есть выхода их за установленные ограничения;
- устойчивость – способность восстанавливать исходное состояние системы после возмущающих (внешних и внутренних) воздействий.
Практически все существующие системы управления являются динамическими и имеют три типа поведения (режима): равновесный, переходной и периодический.
Состояние, в котором находится система, когда все ее характеристики не меняются, называется равновесным режимом .
Под переходным режимом понимается развитие динамической системы из начального состояния к равновесному или периодическому режимам.
Периодическим режимом называется режим, при котором система через равные промежутки времени приходит в одно и тоже состояние.
В организационных системах управления устойчивость подразделяется на техническую и функциональную.
Техническая устойчивость – способность противостоять воздействиям технического характера с помощью технических средств.
Функциональная устойчивость – способность противостоять воздействиям социально-политического , экономического и иного нетехнического с помощью средств интеллектуального характера: организации труда, методов создания и введения информации, решения интеллектуальных задач и др.
Устойчивость системы может быть абсолютной, т.е. оцениваемой по всем ее свойствам, и относительной, когда оценка производится с помощью некоторого функционального показателя, характеризующего одно из свойств исследуемой системы. В конечном счете устойчивость организационных систем управления количественно измеряется как вероятность решения в заданные сроки необходимых управленческих задач;
Введение
Необходимость управления в области регулирования общественных отношений исторически появилось одновременно с возникновением государства, которое наряду со многими другими функциями призвано было выполнять и функцию управления экономикой. Современное содержание управления общественным производством направлено на решение тех задач, которые стоят перед обществом, вступившим в новый век. В области государственного управления земельными ресурсами перед Российским государством стоят задачи организации цивилизованных рыночных отношений, что осложняется необходимостью преодоления устаревших стереотипов государственного управления прошлой советской эпохи.
Земли, находящиеся в пределах Российской Федерации, составляют земельный фонд страны. Хотя собственность и иные права на земельные участки осуществляются в разных формах, государство несет ответственность за их состояние, использование и охрану. Государственным органам принадлежит ведущая роль в управлении земельным фондом: они организуют и осуществляют кадастр недвижимости, землеустройство, мониторинг земель, государственный контроль за использованием и охраной земель, разрешают земельные споры.
Основой государственного управления земельными ресурсами является принцип устойчивого развития, направленный на сбалансированное развитие экономики и улучшения состояния окружающей среды, который включает предоставление широких земельных полномочий региональным органам исполнительной власти, субъектам Федерации, органам местного самоуправления.
Цели:
1. Изучить общие положения и классификацию управления земельными ресурсами.
2. Познакомиться, изучить организационно-управленческую структуру ФГБУ «ФКП Росреестра» по Пермскому краю.
Задачи:
3. Дать определение управления земельными ресурсами;
4. Изучить классификацию управления земельными ресурсами;
5. Изучить историю Росреестра;
6. Изучить общие сведения о ФГБУ «ФКП Росреестра» по Пермскому краю;
7. Познакомиться с видами предоставляемых услуг и структурой ФГБУ «ФКП Росреестра» по Пермскому краю.
Государственное управление земельными ресурсами
Общие положения об управлении земельными ресурсами
Управление земельными ресурсами - это систематическое, сознательное, целенаправленное воздействие государства и общества на земельные ресурсы путем использования объективных закономерностей и тенденций в использовании земельных ресурсов для обеспечения их эффективного функционирования.
Целью управления земельными ресурсами является обеспечение потребностей государства и общества, удовлетворяемых за счет свойств земли. Основная цель достигается путем постановки частных целей, таких как рациональное, эффективное и использование и охрана земель; формирование перспективного перераспределения земельных ресурсов и характера их использования; высокий уровень экологических и социальных условий жизни населения; эффективное развитие предпринимательской и общественной деятельности; сохранение и восстановление свойств окружающей природной среды, в том числе земли; получение максимума поступлений платежей за землю в различные бюджеты.
Объектом управления земельными ресурсами является весь земельный фонд РФ, административно-территориальные единицы, земельные участки.
Субъекты управления земельными ресурсами - лица, осуществляющие государственное, местное и внутрихозяйственное управление.
Классификация видов управление земельными ресурсами
земельный ресурс росреестр
На рисунке 1 приведена схема видов управления земельными ресурсами.
Рисунок 1 - Виды управления земельными ресурсами
Государственное управление земельными ресурсами общей компетенции осуществляет законодательная и исполнительная власть на всех уровнях.
Государственное управление земельными ресурсами специальной компетенции осуществляют 5 министерств:
1. Министерство здравоохранения РФ, в составе которой находится служба по надзору в сфере здравоохранения (Росздравнадзор), осуществляющая контроль за санитарно-эпидемиологическим состоянием земельных ресурсов;
2. Министерство природных ресурсов и экологии РФ, в составе которой находится Федеральная служба по надзору в сфере природопользования;
3. Министерство сельского хозяйства РФ, в составе которой находится Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор);
4. Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства (Минстрой);
5. Министерство экономического развития (Минэкономразвития), в составе которой находится Федеральная служба государственной регистрации кадастра и картографии (Росреестр).
Ведомственное (отраслевое) управление землями, осуществляемое министерствами, агентствами, федеральными службами, строится по принципу подведомственности предприятий, организаций, которым предоставлены земли. Особенность ведомственного управления -- некомпактное расположение земельных ресурсов конкретного министерства, или федеральной службы.
Местное (муниципальное) управление возложено на органы местного самоуправления. Осуществляется на местах специальными подразделениями ОМС: агентствами, отделами по управлению имуществом.
Внутрихозяйственное (частное) осуществляется собственниками, владельцами пользователями земельных участков.
А.В. Руднев1
УПРАВЛЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
В учебном пособии рассматривается механизм формирования земельных отношений в
муниципальных образованиях. Даны основные понятия и особенности городской земли
как объекта исследования и управления, механизмы формирования земельного рынка,
методы оценки городской недвижимости. Анализируются различные подходы к системе
управления земельными ресурсами городов, взаимоотношения муниципальных органов
власти к проведению земельной реформы. Изложены механизмы осуществления деловых
операций на рынке городской земли, основы коммерческого землепользования и
данные о влиянии земельных платежей на бюджет городов и пути совершенствования
рассматриваемой проблемы.
Учебное пособие построено на основе действующих российских нормативных актов и
содержит базовый материал по управлению земельными ресурсами г. Москвы.
© Руднев А. В., 1998
ВВЕДЕНИЕ
Одним из главных элементов современной земельной реформы является формирование
земельных отношений в городах. Земельная реформа коренным образом меняет
земельный строй страны - ушла в прошлое исключительная собственность государства
на землю, появились различные формы собственности, земля становится объектом
гражданско-правовых сделок, земельные споры рассматриваются в судах.
Деятельность землепользователей в городах и других поселениях, особенности
управления муниципальной землей представляет несомненный интерес. Городские
земли - уникальный ресурс - пространственная база для развития урбанизации и
размещения всех видов строительства, на которой сосредоточено основное
национальное богатство, созданное трудом человека. К названным землям
законодательство относит все земли, находящиеся в пределах черты поселений,
которая является для них внешней границей. Черта поселений отделяет городские
земли от иных земель.
Сегодня местные органы власти придают огромное значение возрастающей роли
земельных отношений в общем комплексе экономических реформ и системе управления
муниципальной собственностью. Наделенные определенными полномочиями в области
земельных отношений, органы местного самоуправления планируют использование
земли, организуют проведение работ по землеустройству, оформляют права
собственности на землю, участвуют в осуществлении контроля, а так же взимают
плату за землю. Однако в нашей стране земельные платежи в общей структуре
доходов местных бюджетов составляют незначительную часть, хотя в других странах
земельные налоги традиционно являются одним из главных источников бюджета.
Общеизвестно, что реальность и эффективность местного самоуправления
определяется прежде всего материально-финансовыми ресурсами, имеющимися в их
распоряжении. Отсутствие достаточных финансовых средств в бюджетах городов
заставляет власти города совершенствовать бюджетную и налоговую политику. И в
первую очередь это установление платежей за пользование природными ресурсами и,
в частности, платы за городские земли.
Управление земельными ресурсами городов на современном этапе связано, прежде
всего, с практическим определением права собственности на городские земли,
разграничением земель городов, находящихся в муниципальной собственности по
территориальным уровням управления, совершенствованием системы управления
имущественно-земельным комплексом города, разграничением функций управления
городской недвижимостью между различными ветвями власти, определением
дифференцированного норматива платы за городскую территорию в зависимости от
рыночной стоимости земли, проведением оценки городских земель, развитием рынка
городских земель, созданием инфраструктуры этого рынка.
Вместе с тем, чтобы понять проблемы сегодняшнего и завтрашнего дня современного
города, необходимо также иметь четкое представление о градообразующих факторах
каждого административно-территориального образования, возможностях влияния
средствами управления и права на состояние развития города, его окружающей
природной среды.
От того, насколько оперативно, эффективно и удачно будут решены эти вопросы,
будет зависеть градостроительная, социальная и бюджетная политика города,
реализация социально-экономических приоритетов городского развития.
В рамках учебного пособия студентам специальности 061000 “Государственное и
муниципальное управление” даются общие сведения и представления о деятельности
землепользователей в городе, рациональном использовании земель поселений и
системе управления муниципальными землями, которые дополняют курс лекций,
1. ГОРОДСКИЕ ЗЕМЛИ КАК ОБЪЕКТ ИССЛЕДОВАНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ
Земля представляет собой поверхностный слой земной коры, включающий голую
материнскую породу, поверхность дна водоемов, почвы и другие элементы. Земля
обеспечивает основное пространство и сырьевые ресурсы, необходимые во всех видах
производства.
Земельные ресурсы - земли, которые находятся в границах территории государства,
за исключением территориального моря.
Земельные отношения - общественные отношения между органами государственной
власти и местного самоуправления, юридическими лицами, гражданами по поводу
владения, пользования и распоряжения землями, а также по поводу государственного
Земельный участок - часть поверхности земли, имеющая фиксированную границу,
площадь, местоположение, правовой статус и другие характеристики, отражаемые в
государственном земельном кадастре и документах государственной регистрации прав
на землю.
Граница земельного участка фиксируется на планах и выносится в натуру. Площадь
земельного участка определяется после выноса границы в натуру. Правовой статус
земельного участка включает в себя целевое назначение, разрешенное использование
и форму законного владения.
Владельцы земельного участка - общее наименование лиц, имеющих право
собственности на земельный участок постоянного (бессрочного) пользования,
пожизненного наследуемого владения, аренды земельного участка.
Землеустройство представляет собой систему государственных мероприятий,
направленных на регулирование земельных отношений, учет и оценку земельных
ресурсов, организацию использования и охраны земель, составление территориальных
и внутрихозяйственных планов землеустройства.
Мониторинг земель представляет собой систему наблюдений (съемки, обследования и
изыскания) за состоянием земель, оценок этих изменений, прогноз и выработку
а также систему информационного обеспечения ведения государственного земельного
кадастра, землепользования, землеустройства, государственного контроля за
использованием и охраной земель, иных функций государственного и местного
управления земельными ресурсами.
Земля проявляет различные функции, которые обуславливают ее взаимосвязь с
человеком. Как природный объект, существующий независимо от воли человека, земля
выполняет экологическую функцию; как место и условие жизни человека -
социальную; как территория государства, пространственный предел государственной
власти - политическую; как объект хозяйствования - экономическую функцию.
Классификация функций и качеств земли представлена на рис. 1.
Имея столь разнообразные и обширные функции, земля являлась предметом
пристального внимания и изучения на всем протяжении человеческой истории, так
как именно она является основой для существования человечества. Исследования
проводились в рамках различных научных дисциплин, включая географию,
юриспруденцию, социологию и экономику. В каждой научной дисциплине земля
изучается различными путями, поэтому существуют разнообразные определения самого
понятия земли.
Поэтому формирование земельных отношений в городах должно строиться на понимании
всех концепций, только это позволит создать основу и базовые знания для
эффективного управления земельными ресурсами.
Географическая концепция земли во многом формирует основы знаний о земле,
которые необходимы при исследовании данного вопроса. Землю можно использовать
для множества целей - сельское хозяйство, объекты торговли, промышленности,
жилищного строительства, отдыха и т.д.
Конкретные решения о землепользовании определяются климатом, топографией и
распределением природных ресурсов, наличием центров народонаселения и условиями
развития региона, элементами технологии и культуры. Степень воздействия каждого
элемента изменяется в зависимости от географического положения. И поэтому
предмет географических исследований имеет важное значение для земельного
регулирования.
Сущность юридической концепции земли как объекта недвижимости определена тем,
что переход на современном этапе к ликвидации монополии государственной
собственности на землю существенным образом изменил характер и содержание
земельных отношений. В результате установления множественности форм земельной
собственности и включения земли как объекта недвижимости в систему рыночного
оборота путем совершения купли-продажи, залога, наследования, аренды земельные
отношения приобрели имущественный характер. К недвижимым вещам относятся
земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно
связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба
их назначению невозможно.
Если физические характеристики и юридические ограничения в большей степени
влияют на характер землепользования, то все большее количество социальных групп
проявляет интерес к тому, как используется земля и каким образом распределены
соответствующие права. Многие люди хотят сохранить первозданную красоту земли и
ставят во главу угла экологические аспекты землепользования - социальная
концепция, другие рассматривают землю, в первую очередь, как важный рыночный
товар и стремятся интенсивно его использовать - экономическая концепция земли.
Сочетание интересов данных групп и их регулирование определяется правительством
и местными органами власти.
Существуя как природный объект без воздействия человека, земля как средство
производства обладает рядом качеств.
Важнейшей отличительной особенностью земли, позволяющей ей выступать в сельском,
лесных и садово-парковых хозяйствах главным средством производства, являетсяуправления земельными ресурсами ; 2. Обеспечение увеличения доходов от использования земельных ресурсов ; 3. ... муниципального образования . Таблица 17 Применение самообложения граждан в муниципальных образованиях Лебедянского муниципального ...
Земельные ресурсы как объект управления
Реферат >> Государство и правоРФ и муниципальных образований ; · государственные исполнительные органы; · исполнительные органы муниципальных образований . 2. Субъекты права, осуществляющие управление земельными ресурсами : · хозяйствующие...
Управление земельными ресурсами - это систематическое, сознательное, целенаправленное воздействие государства и общества на земельные ресурсы путем использования объективных закономерностей и тенденций в использовании земельных ресурсов для обеспечения их эффективного функционирования. Целью управления земельными ресурсами является обеспечение потребностей государства и общества, удовлетворяемых за счет свойств земли. Основная цель достигается путем постановки частных целей, таких как рациональное, эффективное и использование и охрана земель; формирование перспективного перераспределения земельных ресурсов и характера их использования; высокий уровень экологических и социальных условий жизни населения; эффективное развитие предпринимательской и общественной деятельности; сохранение и восстановление свойств окружающей природной среды, в том числе земли; получение максимума поступлений платежей за землю в различные бюджеты. Объектом управления земельными ресурсами является весь земельный фонд РФ, административно-территориальные единицы, земельные участки. Субъекты управления земельными ресурсами - лица, осуществляющие государственное, ведомственное, местное и внутрихозяйственное управление. Государственное управление может быть подразделено на общее и ведомственное (отраслевое) управление. Общее государственное управление осуществляют государственные органы общей и специальной компетенции, и оно имеет территориальный характер. Оно распространяется на все земли в пределах определенной территории независимо от категории земель и субъектов права на земельный участок. Ведомственное (отраслевое) управление землями, осуществляется министерствами, комитетами, федеральными службами, строится по принципу подведомственности предприятий, организаций, которым предоставлены земли. Этот вид управления не зависит от территориального размещения ведомственных земель. Особенность ведомственного управления - некомпактное размещение земельных ресурсов конкретного министерства, госкомитета или федеральной службы. Местное управление возложено на органы местного самоуправления, и оно может быть как общим, так и специальным. Местное (муниципальное) управление предусматривают на территории муниципальных образований (административные районы, города и иные поселения, сельские округа) в пределах законодательных норм. Внутрихозяйственное управление землями осуществляют сами собственники, владельцы и пользователи земельными участками. Предметом управления являются процессы организации использования земли, которая в пределах определенной территории обеспечивает все многообразие потребностей его жителей. Многообразие потребностей приводит к многообразию способов использования земель, подлежащих управлению. Основная цель управления земельными ресурсами - обеспечение потребностей общества, удовлетворяемых на основе использования свойств земли. Цель отражает перспективное состояние земельных ресурсов и процесса их использования. Основная цель достигается путем постановки частных целей управления земельными ресурсами таких как рациональное, эффективное использование и охрана земель, которые обеспечивают охрану прав государства, муниципальных образований, юридических лиц и граждан на землю, воспроизводство плодородия почв, сохранение и улучшение окружающей среды, создание условий для равноправного развития отличных форм хозяйствования на земле, формирование и развитие земельного рынка.
Управление земельными ресурсами.
Основные задачи государственного управления земельными ресурсами:
Наделение органов управления политическими и организационно-регламентирующими функциями, обеспечивающих эффективное развитие общества;
Обеспечение взаимосогласованности решений органов государственного управления на всех административно-территориальных уровнях (по вертикали и горизонтали);
Регулирование государственными актами финансовой и природоохранной деятельности субъектов земельных отношений;
Обеспечение социально-правовой защиты субъектов земельных отношений;
Формирование благоприятных условий для предпринимательства и прогрессивного развития общества;
Улучшение использования и охраны земельных ресурсов;
Создание правовых, экономических и организационных предпосылок для различных форм хозяйствования на земле.
Управление земельными ресурсами включает следующие аспекты:
Политический, обеспечивающий выполнение социально-политических, экономических и экологических задач государства по рациональному использованию земельных ресурсов;
Административно-управленческий, связанный с формированием системы государственных и муниципальных органов управления земельными ресурсами, определением их компетенции, организацией выполнения ими взаимосогласованных функций;
Правовой, обеспечивающий рациональное использование и охрану земель на основе правовых норм, закрепленных в законодательных актах;
Научный, связанный с разработкой научно обоснованных рекомендаций по управлению земельными ресурсами с учетом достижений научно-технического процесса;
Экономический, определяющий условия эффективного использования земель;
Организационно-технологический, связанный с разработкой и осуществлением экономических, социальных стимулов и мероприятий по рациональному использованию и охране земель.
К основным методам управления земельными ресурсами относятся землеустройство, государственный земельный кадастр, мониторинг земель, земельный контроль и др. Функции управления земельными ресурсами подразделяются на:
Общие, включающие планирование, организацию, координацию, регулирование, распоряжение, учет и контроль. При осуществлении этих функций происходит распоряжение трудовыми, материальными и денежными ресурсами, оперативное управление землеустроительным производством;
Специальные, обеспечивающие организационное воздействие на специальные стороны деятельности предприятий (технологическая подготовка и т.д.);
Вспомогательные, включающие обслуживающие процессы общего и специального управление (делопроизводство, хозяйственное обслуживание, охрана).
Управление земельными ресурсами может быть прямым (связано с созданием конкретных форм и условий землепользования и носит дискретный характер) и опосредованным (создает пределы в использовании земли путем создания нормативно-правовой базы и осуществляется постоянно).
