Наблюдательный совет автономного учреждения положение. Проблемные аспекты деятельности наблюдательного совета автономного учреждения (Архалович О.А.). Наблюдательный совет учреждения

Структура, полномочия и перечень органов управления автономного учреждения установлены Федеральным законом от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Закон N 174-ФЗ) . В отличие от традиционной структуры управления учреждением законодатель для автономного учреждения предусмотрел новый орган управления - наблюдательный совет. Таким образом, органами автономного учреждения являются наблюдательный совет автономного учреждения, руководитель автономного учреждения, а также иные предусмотренные федеральными законами и уставом автономного учреждения органы (общее собрание (конференция) работников автономного учреждения, ученый совет, художественный совет и др.).
Наблюдательный совет, наряду с руководителем автономного учреждения, стал неотъемлемой частью системы управления автономного учреждения. Основное назначение наблюдательного совета - осуществление контрольно-надзорных полномочий в сфере финансово-хозяйственной деятельности автономного учреждения. Фактически наблюдательный совет автономного учреждения представляет собой такой орган управления автономного учреждения, который по своему правовому положению аналогичен общему собранию участников (учредителей) в хозяйственных обществах . Однако, в отличие от общего собрания участников хозяйственного общества, правовой статус наблюдательного совета обозначен в Законе несколько фрагментарно, не позволяя однозначно решать ряд вопросов, возникающих в практической деятельности автономного учреждения.
Наблюдательный совет создается в составе не менее чем пять и не более чем одиннадцать членов. В его состав в обязательном порядке должны входить представители учредителя автономного учреждения, представители исполнительных органов государственной власти или представители органов местного самоуправления, на которые возложено управление государственным или муниципальным имуществом, и представители общественности, в том числе лица, имеющие заслуги и достижения в соответствующей сфере деятельности. В состав наблюдательного совета автономного учреждения также могут входить представители иных государственных органов, органов местного самоуправления, представители работников автономного учреждения. При этом количество представителей государственных органов и органов местного самоуправления в составе наблюдательного совета не должно превышать одну треть общего числа членов наблюдательного совета. Не менее половины из числа представителей государственных органов и органов местного самоуправления составляют представители органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя автономного учреждения.
Количество автономных учреждений постоянно растет, и все они должны обеспечить наблюдательный совет вышеназванными представителями государственных и муниципальных органов. С учредителями проще, они у всех разные. Однако исполнительным органам государственной или муниципальной власти, на которые возложено управление государственным или муниципальным имуществом, обеспечить наблюдательные советы своими представителями сложнее. Агентство по имуществу Калининградской области должно обеспечить представителями все автономные учреждения, созданные на базе имущества Калининградской области. В итоге, например, некоторые представители Агентств по имуществу являются членами до 10 наблюдательных советов. Кроме того, исполнительные органы государственной или муниципальной власти в качестве представителей в наблюдательный совет могут делегировать, например, консультантов отделов , что автоматически понижает значимость наблюдательного совета как высшего органа управления. В итоге, в наблюдательном совете могут появиться лица, действующие формально, не вникающие в проблемы, не ориентирующиеся на стратегические цели развития автономного учреждения, не заинтересованные в результативности и эффективности принимаемых решений.
Еще одним спорным вопросом является вопрос легитимности наблюдательного совета, в частности, в связи с изменением его состава. Полномочия члена наблюдательного совета автономного учреждения могут быть прекращены досрочно: по просьбе члена наблюдательного совета автономного учреждения; в случае невозможности исполнения членом наблюдательного совета автономного учреждения своих обязанностей по состоянию здоровья или по причине его отсутствия в месте нахождения автономного учреждения в течение четырех месяцев; в случае привлечения члена наблюдательного совета автономного учреждения к уголовной ответственности. Дополнительно предусмотрены основания прекращения полномочий членов наблюдательного совета автономного учреждения для представителей государственных органов или органов местного самоуправления и состоящих с этим органом в трудовых отношениях. Так, полномочия такого члена наблюдательного совета автоматически досрочно нивелируются, если прекратились трудовые правоотношения данного лица с органом государственной власти или местного самоуправления, представителем от которого он был назначен в наблюдательный совет. Полномочия могут быть прекращены и без какой-либо причины по представлению указанного государственного органа или органа местного самоуправления. Однако может возникнуть и обратная ситуация: представитель общественности - член наблюдательного совета, вступил в трудовые отношения с учредителем автономного учреждения. Оснований для досрочного прекращения членства такого лица в наблюдательном совете без его согласия Закон не содержит. Однако фактически количество представителей учредителей в составе наблюдательного совета увеличится. Насколько в этом случае правомочен наблюдательный совет, если представителей государственных органов и органов местного самоуправления в составе наблюдательного совета более трети общего числа членов наблюдательного совета? На наш взгляд, можно такого члена наблюдательного совета и дальше рассматривать как представителя общественности и считать наблюдательный совет правомочным (по крайней мере, до момента утверждения нового состава наблюдательного совета). Тем не менее вопрос остается дискуссионным. Указанное обстоятельство может оказаться основанием для оспаривания легитимности решений наблюдательного совета.
Законодатель определил, что порядок и сроки подготовки, созыва и проведения заседаний наблюдательного совета автономного учреждения регламентируются уставом автономного учреждения. Поэтому в уставах автономных учреждений такой порядок обязательно должен быть указан. Порядок подготовки наблюдательного совета включает, в том числе, срок уведомления членов наблюдательного совета о дате заседания и повестке наблюдательного совета. Так, часто в уставах определено, что лицо, созывающее заседание наблюдательного совета, обязано в письменной форме известить каждого члена наблюдательного совета не позднее чем, например, за десять дней до его проведения. В извещении о проведении заседания должны быть указаны время и место его проведения, а также предлагаемая повестка. При этом часто встречается ситуация, когда член наблюдательного совета, получив извещение с указанием вопросов повестки, решает, что нужно изменить повестку или внести дополнительные вопросы, подлежащие рассмотрению на заседании наблюдательного совета, и информирует об этом инициатора созыва наблюдательного совета. На практике это может повлечь определенные проблемы. Так, например, срок уведомления членов наблюдательного совета о повестке - не позднее чем за 10 дней до даты проведения заседания, повестка была разослана за 10 дней, все члены наблюдательного совета, а многие из них очень занятые люди, запланировали присутствие на заседании. Если за 9 дней до заседания приходит уведомление от одного из членов наблюдательного совета о необходимости внести дополнительный вопрос в повестку, то необходимо рассылать новую повестку всем членам наблюдательного совета, а так как предельный (в нашем случае 10-дневный) срок уведомления о повестке уже пропущен, то нужно или сроки проведения наблюдательного совета переносить, согласовывая новые сроки со всеми членами наблюдательного совета, либо отказываться от рассмотрения, возможно, насущного вопроса на предстоящем наблюдательном совете.
Компетенция наблюдательного совета автономного учреждения определена в ч. 1 ст. 11 Закона N 174-ФЗ. Указанная статья не содержит положений, позволяющих каким-либо нормативным актом или уставом отнести к компетенции наблюдательного совета иные вопросы, чем те, которые указаны в ней. При этом у наблюдательного совета есть еще одно полномочие, которое не указано в тексте указанной статьи, но установлено законодательством. Так, Федеральный закон от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон N 223-ФЗ) добавляет к компетенции наблюдательного совета полномочие по утверждению положения о закупке автономного учреждения. На основании вышеизложенного полагаем, что статью 11 Закона N 174-ФЗ необходимо дополнить: либо прописать дополнительную компетенцию наблюдательного совета по утверждению положения о закупке, либо включить положение о том, что наблюдательный совет может осуществлять дополнительные функции, предусмотренные иными нормативными актами.
Также вызывают сомнения нормы, связанные с формой выражения решений, принятых наблюдательным советом. Наблюдательный совет автономного учреждения принимает свои решения в форме рекомендаций, заключений и решений. По трем вопросам принимаются решения, обязательные для руководителя автономного учреждения. По восьми вопросам своей компетенции наблюдательный совет принимает рекомендации и заключения, носящие как для учредителя, так и для руководителя автономного учреждения рекомендательный характер. Наблюдательный совет здесь выступает как консультационный орган, мнение которого обязательно надо выслушать, но не обязательно исполнять . При этом, что из себя представляют рекомендации и заключения и чем они отличаются по сути и содержанию друг от друга, законодатель не определил. В итоге содержание этих документов зачастую одинаковое. Также вызывает сомнение рекомендация как форма выражения воли органа учреждения. Рекомендация - это частный вид совета, наставления, указание как поступить в том или ином случае. Давать рекомендации ранее являлось прерогативой общественных советов, попечительских советов и иных подобных общественных органов управления, имеющих совершенно статус, чем наблюдательный совет автономного учреждения. Исходя из вышесказанного, предлагаем исключить такую форму выражения воли наблюдательного совета, как рекомендации, оставив две формы: решение, носящее императивный характер и обязательное для исполнения учредителем и руководителем учреждения; заключение - согласование, имеющее юридическое значение, являющееся неотъемлемым элементом действия учредителя или руководителя учреждения. В законе не обозначены последствия отрицательного заключения, хотя их наличие было бы логичным. Так, например, можно предусмотреть, что при отрицательном заключении наблюдательного совета по какому-либо вопросу учредителю или руководителю учреждения (в зависимости от того, кто является инициатором предложения, выносимого на наблюдательный совет) необходимо дать мотивированное пояснение своей позиции либо изменить свое мнение с учетом заключения наблюдательного совета.
В Законе N 174-ФЗ определено, что рекомендации и заключения даются простым большинством голосов от общего числа голосов членов наблюдательного совета автономного учреждения. А обязательные решения наблюдательного совета принимаются в особом порядке, так например, решения по вопросам о совершении автономным учреждением крупной сделки и проведении аудита годовой бухгалтерской отчетности автономного учреждения и выбора аудиторской организации принимаются квалифицированным большинством в две трети голосов от общего числа голосов членов наблюдательного совета автономного учреждения. Остается открытым вопрос о порядке утверждения положения о закупке. Законом N 223-ФЗ не определен порядок утверждения наблюдательным советом автономного учреждения положения о закупке, что приводит к тому, что наблюдательные советы самостоятельно решают, в каком порядке и каким большинством утверждать названное положение. Таким образом, актуально внесение изменений в Закон N 174-ФЗ не только в связи с необходимостью введения дополнительной функции наблюдательного совета - утверждения положения о закупке, но и порядка утверждения указанного документа.
Очевидно, что, вводя в качестве управленческой структуры автономного учреждения наблюдательный совет, законодатель желал видеть в наблюдательном совете орган, обладающий объективным, независимым и компетентным взглядом на деятельность автономного учреждения. Исходя из компетенции наблюдательного совета, законодатель отвел ему большую роль в решении важнейших вопросов деятельности автономного учреждения. Однако ни представители учредителя автономного учреждения и исполнительных органов государственной власти или представители органов местного самоуправления, на которые возложено управление государственным или муниципальным имуществом, ни представители общественности не могут быть компетентны во всех вопросах, рассматриваемых наблюдательным советом: в экономике, бухгалтерии, организации закупок для государственных и муниципальных нужд и др. В связи с этим рассмотрение некоторых важнейших документов, например положения о закупке, отчета о деятельности автономного учреждения и использовании его имущества, об исполнении плана финансово-хозяйственной деятельности, годовой бухгалтерской отчетности может превратиться из обоснования необходимости утверждения указанных документов в объяснения членам наблюдательного совета сути указанных документов и понятий, которые в них используются. Это значительно затрудняет принятие решений по некоторым вопросам.
На основании вышеизложенного очевидно, что законодатель стремился создать наблюдательный совет как уникальный орган, включающий в себя наиболее достойных представителей государственных органов и общественности и принимающий полноценное участие в реализации управленческих и контрольных функций учреждения. Однако нормы закона о наблюдательном совете не всегда согласованы, что может привести либо к неоднозначным решениям наблюдательного совета, либо к отсутствию у наблюдательного совета реальных управленческих полномочий.

Библиографический список

1. Батяев А.А., Карташова Ю.А., Гардер Н.В. Комментарий к Федеральному закону от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы "Гарант".
2. Об автономных учреждениях: Федер. закон от 3 нояб. 2006 г. N 174-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. N 45. Ст. 4626.
3. О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц: Федер. закон от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. N 30. Ч. 1. Ст. 4571.
4. О составе наблюдательного совета государственного автономного учреждения Калининградской области "Калининградский областной музыкальный театр": Постановление Правительства Калинингр. обл. от 8 сент. 2010 г. N 734 // Калинингр. правда. 2010. 11 сент. (приложение "Ведомости Правительства Калининградской области").

Управление Учреждением осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации с учетом особенностей, установленных Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации».

Управление Учреждением осуществляется на основе сочетания принципов единоначалия и коллегиальности.

Единоличным исполнительным органом Учреждения является руководитель Учреждения - заведующий, который осуществляет текущее руководство деятельностью Учреждения.

Общие положения

1.1. Настоящее положение регламентирует деятельность Наблюдательного совета Учреждения

1.2. Наблюдательный совет является одним из органов автономного учреждения.

1.3. В своей деятельности наблюдательный совет руководствуется федеральным законом «Об автономных учреждениях», Уставом муниципального автономного учреждения, настоящим Положением и иными локальными актами муниципального автономного учреждения в части, относящейся к деятельности Наблюдательного совета

2.Основные задачи Наблюдательного Совета

К компетенции Наблюдательного совета относится рассмотрение:

а) предложений Учредителя или заведующего Учреждения о внесении изменений и дополнений в устав Учреждения;

б) предложений Учредителя или заведующего Учреждения о создании и ликвидации филиалов Учреждения, об открытии и о закрытии его представительств;

в) предложения Учредителя или заведующего Учреждения о реорганизации, изменении типа Учреждения или о его ликвидации;

г) предложений Учредителя или заведующего Учреждения об изъятии имущества, закрепленного за Учреждением на праве оперативного управления;

д) предложений заведующего Учреждения об участии Учреждения в других юридических лицах, в том числе о внесении денежных средств и иного имущества в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или передаче такого имущества иным образом другим юридическим лицам, в качестве Учредителя или участника;

е) проекта плана финансово-хозяйственной деятельности Учреждения;

ж) по представлению руководителя Учреждения - проектов отчетов о деятельности Учреждения и об использовании его имущества, об исполнении плана его финансово-хозяйственной деятельности, годовой бухгалтерской отчетности Учреждения;

з) предложений заведующего Учреждения о совершении сделок по распоряжению недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним Учредителем или приобретенными Учреждением за счет средств, выделенных ему Учредителем на приобретение этого имущества, в том числе путем его внесения в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или передаче этого имущества другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника;

и) предложений заведующегоУчреждения о совершении крупных сделок, размер которых устанавливается в соответствии со статьей 14 Федерального закона от 3 ноября 2006 года N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях";

к) предложений руководителя Учреждения о совершении сделок, в совершении которых имеется заинтересованность;

л) предложений руководителя Учреждения о выборе кредитных организаций, в которых Учреждение может открыть банковские счета;

м) вопросов проведения аудита годовой бухгалтерской отчетности Учреждения и утверждения аудиторской организации.

2.2. Наблюдательный совет реализует право на самостоятельность Учреждения в решении вопросов, способствующих оптимальной организации образовательного процесса и финансово-хозяйственной деятельности.

2.3. Наблюдательный совет содействует расширению коллегиальных, демократических форм управления и воплощения в жизнь государственно-общественных принципов

3 Состав Наблюдательного Совета
3.1 В Учреждении создается Наблюдательный совет в составе 6 членов.

3.1.2. Срок полномочий Наблюдательного совета Учреждения составляет 5 лет.

3.1.3. Порядок формирования Наблюдательного совета Учреждения:

3.1.4. В состав Наблюдательного совета Учреждения входят:

а) представители Учредителя - 1 человек;

б) представители Собственника – 1 человек;

в) представители общественности, в том числе лица, имеющие заслуги и достижения в соответствующей сфере деятельности, - 2 человек;

г) представители работников Учреждения - 2 человек.

Количество представителей органов местного самоуправления в составе Наблюдательного совета Учреждения не должно превышать одну треть от общего числа членов Наблюдательного совета Учреждения.

4.. Права и обязанности членов Наблюдательного Совета

4.1.. Одно и то же лицо может быть членом Наблюдательного совета Учреждения неограниченное число раз.

4.2... Заведующий Учреждения и его заместители не могут быть членами Наблюдательного совета Учреждения. Заведующий Учреждения участвует в заседаниях Наблюдательного совета Учреждения с правом совещательного голоса.

4.3.. Членами Наблюдательного совета Учреждения не могут быть лица, имеющие неснятую или непогашенную судимость.

4.4. Решение о назначении членов Наблюдательного совета Учреждения или досрочном прекращении их полномочий принимается Учредителем. Решение о назначении представителя работников Учреждения членом Наблюдательного совета или досрочном прекращении его полномочий принимается по предложению заведующего Учреждения.

4.5.. Полномочия члена Наблюдательного совета Учреждения могут быть прекращены досрочно:

а) по просьбе члена Наблюдательного совета Учреждения;

б) в случае невозможности исполнения членом Наблюдательного совета Учреждения своих обязанностей по состоянию здоровья или по причине его отсутствия в месте нахождения Учреждения в течение четырех месяцев;

в) в случае привлечения члена Наблюдательного совета Учреждения к уголовной ответственности.

4.6. Полномочия члена Наблюдательного совета Учреждения, являющегося представителем органа местного самоуправления и состоящего с этим органом в трудовых отношениях:

а) прекращаются досрочно в случае прекращения трудовых отношений;

б) могут быть прекращены досрочно по представлению указанного органа местного самоуправления.

4.7. Вакантные места, образовавшиеся в Наблюдательном совете Учреждения в связи со смертью или с досрочным прекращением полномочий его членов, замещаются на оставшийся срок полномочий Наблюдательного совета Учреждения.

4.8 Учреждение не вправе выплачивать членам Наблюдательного совета Учреждения вознаграждение за выполнение ими своих обязанностей.

4.9 Члены Наблюдательного совета Учреждения могут пользоваться услугами Учреждения только на равных условиях с другими гражданами.

5. Председатель Наблюдательного совета

5.1. Учреждения избирается на срок полномочий Наблюдательного совета Учреждения членами Наблюдательного совета из их числа простым большинством голосов от общего числа голосов членов Наблюдательного совета Учреждения.

5.2. Представитель работников Учреждения не может быть избран председателем Наблюдательного совета Учреждения.

5.3. Наблюдательный совет Учреждения в любое время вправе переизбрать своего председателя.

5.4 Председатель Наблюдательного совета Учреждения организует работу Наблюдательного совета Учреждения, созывает его заседания, председательствует на них и организует ведение протокола.

5.5. В отсутствие председателя Наблюдательного совета Учреждения его функции осуществляет старший по возрасту член Наблюдательного совета Учреждения, за исключением представителя работников

6.Секретарь Наблюдательного совета

6.1. Избирается на срок полномочий Наблюдательного совета членами Наблюдательного совета большинством голосов от общего числа голосов членов Наблюдательного совета.

6.2. Отвечает за подготовку заседаний Наблюдательного совета, ведение протокола заседания и достоверность отраженных в нем сведений, а также осуществляет рассылку извещений о месте и сроках проведения заседания. Извещения о проведении заседания и иные материалы должны быть направлены членам Наблюдательного совета не позднее, чем за три дня до проведения заседания

7.Порядок созыва и проведения заседаний Наблюдательного совета Учреждения:

7.1.Заседания Наблюдательного совета проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал. Для решения процедурных вопросов проведения заседаний, порядка голосования и иных вопросов Наблюдательный совет на первом заседании утверждает регламент, положения которого не могут противоречить действующему законодательству и настоящему Уставу.

7.1.1 Заседание Наблюдательного совета созывается его председателем по собственной инициативе, по требованию Учредителя, члена Наблюдательного совета или заведующего Учреждения.

7.1.2. Секретарь Наблюдательного совета не позднее чем за 3 дня до проведения заседания Наблюдательного совета уведомляет членов Наблюдательного совета о времени и месте проведения заседания путем вручения письменного уведомления под расписку получателя.

7.1.3.. В случаях, не терпящих отлагательства, заседание Наблюдательного совета может быть созвано немедленно без письменного извещения членов Наблюдательного совета (телефонограммой).

7.1.4. Приглашенные председателем Наблюдательного совета лица могут участвовать в заседании, если против их присутствия не возражает более чем одна треть от общего числа членов Наблюдательного совета.

7.1.5. Заседание Наблюдательного совета является правомочным, если все члены Наблюдательного совета извещены о времени и месте его проведения и на заседании присутствуют более половины членов Наблюдательного совета. Передача членом Наблюдательного совета своего голоса другому лицу не допускается.

7.1.6. В случае отсутствия по уважительной причине на заседании Наблюдательного совета члена Наблюдательного совета его мнение может быть представлено в письменной форме и учтено Наблюдательным советом в ходе проведения заседания при определении наличия кворума и результатов голосования, а также при принятии решений Наблюдательным советом путем проведения заочного голосования.

7.1.7. Каждый член Наблюдательного совета имеет при голосовании один голос. В случае равенства голосов решающим является голос председателя Наблюдательного совета.

7.1.8. Первое заседание Наблюдательного совета созывается после государственной регистрации Учреждения по требованию Учредителя. Первое заседание нового состава Наблюдательного совета созывается в трехдневный срок после его формирования по требованию Учредителя.

8. Решения Наблюдательного совета

8.1. Учреждения принимаются путем открытого голосования.

8.1.1 Решение Наблюдательного совета Учреждения может быть принято без проведения заседания Наблюдательного совета Учреждения путем проведения заочного голосования (опросным путем). Такое голосование может быть проведено путем обмена документами посредством почтовой, телеграфной, телетайпной, телефонной, электронной или иной связи, обеспечивающей аутентичность передаваемых и принимаемых сообщений и их документальное подтверждение.

8.1.2 В заседании Наблюдательного совета Учреждения вправе участвовать Заведующий Учреждения. Иные приглашенные председателем Наблюдательного совета Учреждения лица могут участвовать в заседании Наблюдательного совета Учреждения, если против их присутствия не возражает более чем одна треть от общего числа членов Наблюдательного совета
8.1.3. Заседание Наблюдательного совета Учреждения является правомочным, если все члены Наблюдательного совета Учреждения извещены о времени и месте его проведения и на заседании присутствует более половины членов Наблюдательного совета Учреждения. Передача членом Наблюдательного совета Учреждения своего голоса другому лицу не допускается.

8.1.4. Каждый член Наблюдательного совета Учреждения имеет при голосовании один голос. В случае равенства голосов решающим является голос председателя Наблюдательного совета Учреждения.

9 . Ответственность Наблюдательного совета

9.1 Наблюдательный совет несет ответственность:

• за выполнение, выполнение не в полном объеме или невыполнение закрепленных за ним задач и функций;
• 
  соответствие принимаемых решений законодательству РФ, нормативно-правовым актам.

10.. Делопроизводство Наблюдательного совета

10.1 .Заседания Наблюдательного совета оформляются протоколом

10.1.2. В книге протоколов фиксируются:

· дата проведения;

· количественное присутствие (отсутствие) членов совета;

· приглашенные (ФИО, должность);
повестка дня;

· ход обсуждения вопросов;

· предложения, рекомендации и замечания членов совета;

· решение

10.1.3 Протоколы подписываются председателем и секретарем Наблюдательного совета.
10.1.4 Нумерация протоколов ведется от начала года.
10.1.5 Книга протоколов Наблюдательного совета нумеруется постранично,
прошнуровывается, скрепляется подписью директора и печатью
Учреждения.
10.1.6. Книга протоколов Наблюдательного совета хранится в делах Учреждения.

1. В автономном учреждении создается наблюдательный совет в составе не менее чем пять и не более чем одиннадцать членов. В состав наблюдательного совета автономного учреждения входят представители учредителя автономного учреждения, представители исполнительных органов государственной власти или представители органов местного самоуправления, на которые возложено управление государственным или муниципальным имуществом, и представители общественности, в том числе лица, имеющие заслуги и достижения в соответствующей сфере деятельности. В состав наблюдательного совета автономного учреждения могут входить представители иных государственных органов, органов местного самоуправления, представители работников автономного учреждения. Количество представителей государственных органов и органов местного самоуправления в составе наблюдательного совета не должно превышать одну треть от общего числа членов наблюдательного совета автономного учреждения. Не менее половины из числа представителей государственных органов и органов местного самоуправления составляют представители органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя автономного учреждения. Количество представителей работников автономного учреждения не может превышать одну треть от общего числа членов наблюдательного совета автономного учреждения.

2. Срок полномочий наблюдательного совета автономного учреждения устанавливается уставом автономного учреждения, но не может быть более чем пять лет.

3. Одно и то же лицо может быть членом наблюдательного совета автономного учреждения неограниченное число раз.

4. Руководитель автономного учреждения и его заместители не могут быть членами наблюдательного совета автономного учреждения. Руководитель автономного учреждения участвует в заседаниях наблюдательного совета автономного учреждения с правом совещательного голоса.

(см. текст в предыдущей редакции)

5. Членами наблюдательного совета автономного учреждения не могут быть лица, имеющие неснятую или непогашенную судимость.

6. Автономное учреждение не вправе выплачивать членам наблюдательного совета автономного учреждения вознаграждение за выполнение ими своих обязанностей, за исключением компенсации документально подтвержденных расходов, непосредственно связанных с участием в работе наблюдательного совета автономного учреждения.

7. Члены наблюдательного совета автономного учреждения могут пользоваться услугами автономного учреждения только на равных условиях с другими гражданами.

8. Решение о назначении членов наблюдательного совета автономного учреждения или досрочном прекращении их полномочий принимается учредителем автономного учреждения. Решение о назначении представителя работников автономного учреждения членом наблюдательного совета или досрочном прекращении его полномочий принимается в порядке, предусмотренном уставом автономного учреждения.

9. Полномочия члена наблюдательного совета автономного учреждения могут быть прекращены досрочно:

1) по просьбе члена наблюдательного совета автономного учреждения;

2) в случае невозможности исполнения членом наблюдательного совета автономного учреждения своих обязанностей по состоянию здоровья или по причине его отсутствия в месте нахождения автономного учреждения в течение четырех месяцев;

3) в случае привлечения члена наблюдательного совета автономного учреждения к уголовной ответственности.

10. Полномочия члена наблюдательного совета автономного учреждения, являющегося представителем государственного органа или органа местного самоуправления и состоящего с этим органом в трудовых отношениях:

1) прекращаются досрочно в случае прекращения трудовых отношений;

2) могут быть прекращены досрочно по представлению указанного государственного органа или органа местного самоуправления.

(см. текст в предыдущей редакции)

11. Вакантные места, образовавшиеся в наблюдательном совете автономного учреждения в связи со смертью или с досрочным прекращением полномочий его членов, замещаются на оставшийся срок полномочий наблюдательного совета автономного учреждения.

1. Наблюдательный совет автономного учреждения рассматривает:

1) предложения учредителя или руководителя автономного учреждения о внесении изменений в устав автономного учреждения;

2) предложения учредителя или руководителя автономного учреждения о создании и ликвидации филиалов автономного учреждения, об открытии и о закрытии его представительств;

3) предложения учредителя или руководителя автономного учреждения о реорганизации автономного учреждения или о его ликвидации;

4) предложения учредителя или руководителя автономного учреждения об изъятии имущества, закрепленного за автономным учреждением на праве оперативного управления;

5) предложения руководителя автономного учреждения об участии автономного учреждения в других юридических лицах, в том числе о внесении денежных средств и иного имущества в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или передаче такого имущества иным образом другим юридическим лицам, в качестве учредителя или участника;

6) проект плана финансово-хозяйственной деятельности автономного учреждения;

7) по представлению руководителя автономного учреждения отчеты о деятельности автономного учреждения и об использовании его имущества, об исполнении плана его финансово-хозяйственной деятельности, годовую бухгалтерскую отчетность автономного учреждения;

8) предложения руководителя автономного учреждения о совершении сделок по распоряжению имуществом, которым в соответствии с частями 2 и 6 статьи 3 настоящего Федерального закона автономное учреждение не вправе распоряжаться самостоятельно;

9) предложения руководителя автономного учреждения о совершении крупных сделок;

10) предложения руководителя автономного учреждения о совершении сделок, в совершении которых имеется заинтересованность;

11) предложения руководителя автономного учреждения о выборе кредитных организаций, в которых автономное учреждение может открыть банковские счета;

12) вопросы проведения аудита годовой бухгалтерской отчетности автономного учреждения и утверждения аудиторской организации.

2. По вопросам, указанным в пунктах 1 - 4, 7 и 8 части 1 настоящей статьи, наблюдательный совет автономного учреждения дает рекомендации. Учредитель автономного учреждения принимает по этим вопросам решения после рассмотрения рекомендаций наблюдательного совета автономного учреждения.

3. По вопросу, указанному в пункте 6 части 1 настоящей статьи, наблюдательный совет автономного учреждения дает заключение, копия которого направляется учредителю автономного учреждения. По вопросам, указанным в пунктах 5 и 11 части 1 настоящей статьи, наблюдательный совет автономного учреждения дает заключение. Руководитель автономного учреждения принимает по этим вопросам решения после рассмотрения заключений наблюдательного совета автономного учреждения.

4. Утратил силу. - Федеральный закон от 27.11.2017 N 347-ФЗ.

5. По вопросам, указанным в пунктах 9, 10 и 12 части 1 настоящей статьи, наблюдательный совет автономного учреждения принимает решения, обязательные для руководителя автономного учреждения.

7. Решения по вопросам, указанным в пунктах 9 и 12 части 1 настоящей статьи, принимаются наблюдательным советом автономного учреждения большинством в две трети голосов от общего числа голосов членов наблюдательного совета автономного учреждения.

8. Решение по вопросу, указанному в пункте 10 части 1 настоящей статьи, принимается наблюдательным советом автономного учреждения в порядке, установленном частями 1 и 2 статьи 17 настоящего Федерального закона.

9. Вопросы, относящиеся к компетенции наблюдательного совета автономного учреждения в соответствии с частью 1 настоящей статьи, не могут быть переданы на рассмотрение других органов автономного учреждения.

10. По требованию наблюдательного совета автономного учреждения или любого из его членов другие органы автономного учреждения обязаны предоставить информацию по вопросам, относящимся к компетенции наблюдательного совета автономного учреждения.

Преподаватель кафедры гражданского права и процесса
Балтийский федеральный университет имени Иммануила Канта
236041, г. Калининград, ул. А. Невского, 14
E-mail: Этот адрес электронной почты защищен от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.

Аннотация: В статье анализируются проблемы, связанные с формированием состава наблюдательного совета и реализацией его функций. Спорным является вопрос легитимности наблюдательного совета в связи с изменением статуса его члена. Обозначена несогласованность положений федерального законодательства в части определения компетенции наблюдательного совета. Предлагается дополнить статью 11 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. №174-ФЗ «Об автономных учреждениях», прописав либо дополнительную компетенцию наблюдательного совета по утверждению положения о закупке, либо положение о том, что наблюдательный совет может осуществлять дополнительные функции, предусмотренные иными нормативными актами. Отмечается необходимость изменения форм выражения решений, фиксации последствий отрицательного заключения наблюдательного совета. Предлагается исключить такую форму выражения воли наблюдательного совета, как рекомендации, оставив две формы: решение, носящее императивный характер и обязательное для исполнения учредителем и руководителем учреждения; заключение – согласование, являющееся неотъемлемым элементом действия учредителя или руководителя учреждения. Отмечается, что наблюдательный совет позиционируется как орган, обладающий объективным, независимым и компетентным взглядом на деятельность автономного учреждения, принимающий полноценное участие в принятии и реализации управленческих и контрольных функций. Однако несогласованность норм закона о наблюдательном совете может привести либо к неоднозначным решениям наблюдательного совета, либо к отсутствию у наблюдательного совета реальных управленческих полномочий.

Ключевые слова: наблюдательный совет; автономное учреждение; компетенция наблюдательного совета; рекомендация; решение; проблемы правоприменения

Структура, полномочия и перечень органов управления автономного учреждения установлены Федеральным законом от 3 ноября 2006 г. №174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее? Закон №174-ФЗ) . В отличие от традиционной структуры управления учреждением законодатель для автономного учреждения предусмотрел новый орган управления – наблюдательный совет. Таким образом, органами автономного учреждения являются наблюдательный совет автономного учреждения, руководитель автономного учреждения, а также иные предусмотренные федеральными законами и уставом автономного учреждения органы (общее собрание (конференция) работников автономного учреждения, ученый совет, художественный совет и др.).

Наблюдательный совет, наряду с руководителем автономного учреждения, стал неотъемлемой частью системы управления автономного учреждения. Основное назначение наблюдательного совета? осуществление контрольно-надзорных полномочий в сфере финансово-хозяйственной деятельности автономного учреждения. Фактически наблюдательный совет автономного учреждения представляет собой такой орган управления автономного учреждения, который по своему правовому положению аналогичен общему собранию участников (учредителей) в хозяйственных обществах . Однако, в отличие от общего собрания участников хозяйственного общества, правовой статус наблюдательного совета обозначен в законе несколько фрагментарно, не позволяя однозначно решать ряд вопросов, возникающих в практической деятельности автономного учреждения.

Наблюдательный совет создается в составе не менее чем пять и не более чем одиннадцать членов. В его состав в обязательном порядке должны входить представители учредителя автономного учреждения, представители исполнительных органов государственной власти или представители органов местного самоуправления, на которые возложено управление государственным или муниципальным имуществом, и представители общественности, в том числе лица, имеющие заслуги и достижения в соответствующей сфере деятельности. В состав наблюдательного совета автономного учреждения также могут входить представители иных государственных органов, органов местного самоуправления, представители работников автономного учреждения. При этом количество представителей государственных органов и органов местного самоуправления в составе наблюдательного совета не должно превышать одну треть общего числа членов наблюдательного совета. Не менее половины из числа представителей государственных органов и органов местного самоуправления составляют представители органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя автономного учреждения.

Количество автономных учреждений постоянно растет и все они должны обеспечить наблюдательный совет вышеназванными представителями государственных и муниципальных органов. С учредителями проще, они у всех разные. Однако исполнительным органам государственной или муниципальной власти, на которые возложено управление государственным или муниципальным имуществом, обеспечить наблюдательные советы своими представителями сложнее. Агентство по имуществу Калининградской области должно обеспечить представителями все автономные учреждения, созданные на базе имущества Калининградской области. В итоге, например, некоторые представители Агентств по имуществу являются членами до 10 наблюдательных советов. Кроме того, исполнительные органы государственной или муниципальной власти в качестве представителей в наблюдательны совет могут делегировать, например, консультантов отделов , что автоматически понижает значимость наблюдательного совета как высшего органа управления. В итоге, в наблюдательном совете могут появиться лица, действующие формально, не вникающие в проблемы, не ориентирующиеся на стратегические цели развития автономного учреждения, не заинтересованные в результативности и эффективности принимаемых решений.

Еще одним спорным вопросом является вопрос легитимности наблюдательного совета, в частности, в связи с изменением его состава. Полномочия члена наблюдательного совета автономного учреждения могут быть прекращены досрочно: по просьбе члена наблюдательного совета автономного учреждения; в случае невозможности исполнения членом наблюдательного совета автономного учреждения своих обязанностей по состоянию здоровья или по причине его отсутствия в месте нахождения автономного учреждения в течение четырех месяцев; в случае привлечения члена наблюдательного совета автономного учреждения к уголовной ответственности. Дополнительно предусмотрены основания прекращения полномочий членов наблюдательного совета автономного учреждения для представителей государственных органов или органов местного самоуправления и состоящих с этим органом в трудовых отношениях. Так, полномочия такого члена наблюдательного совета автоматически досрочно нивелируются, если прекратились трудовые правоотношения данного лица с органом государственной власти или местного самоуправления, представителем от которого он был назначен в наблюдательный совет. Полномочия могут быть прекращены и без какой-либо причины по представлению указанного государственного органа или органа местного самоуправления. Однако может возникнуть и обратная ситуация: представитель общественности? член наблюдательного совета, вступил в трудовые отношения с учредителем автономного учреждения. Оснований для досрочного прекращения членства такого лица в наблюдательном совете без его согласия закон не содержит. Однако фактически количество представителей учредителей в составе наблюдательного совета увеличится. Насколько в этом случае правомочен наблюдательный совет, если представителей государственных органов и органов местного самоуправления в составе наблюдательного совета более трети общего числа членов наблюдательного совета? На наш взгляд, можно такого члена наблюдательного совета и дальше рассматривать как представителя общественности и считать наблюдательный совет правомочным (по крайней мере, до момента утверждения нового состава наблюдательного совета). Тем не менее вопрос остается дискуссионным. Указанное обстоятельство может оказаться основанием для оспаривания легитимности решений наблюдательного совета.

Законодатель определил, что порядок и сроки подготовки, созыва и проведения заседаний наблюдательного совета автономного учреждения регламентируются уставом автономного учреждения. Поэтому в уставах автономных учреждений такой порядок обязательно должен быть указан. Порядок подготовки наблюдательного совета включает, в том числе, срок уведомления членов наблюдательного совета о дате заседания и повестке наблюдательного совета. Так, часто в уставах определено, что лицо, созывающее заседание наблюдательного совета, обязано в письменной форме известить каждого члена наблюдательного совета не позднее чем, например, за десять дней до его проведения. В извещении о проведении заседания должны быть указаны время и место его проведения, а также предлагаемая повестка. При этом часто встречается ситуация, когда член наблюдательного совета, получив извещение с указанием вопросов повестки, решает, что нужно изменить повестку или внести дополнительные вопросы, подлежащие рассмотрению на заседании наблюдательного совета и информирует об этом инициатора созыва наблюдательного совета. На практике это может повлечь определенные проблемы. Так, например, срок уведомления членов наблюдательного совета о повестке – не позднее чем за 10 дней до даты проведения заседания, повестка была разослана за 10 дней, все члены наблюдательного совета, а многие из них очень занятые люди, запланировали присутствие на заседании. Если за 9 дней до заседания приходит уведомление от одного из членов наблюдательного совета о необходимости внести дополнительный вопрос в повестку, то необходимо рассылать новую повестку всем членам наблюдательного совета, а так как предельный (в нашем случае 10-дневный) срок уведомления о повестке уже пропущен, то нужно или сроки проведения наблюдательного совета переносить, согласовывая новые сроки со всеми членами наблюдательного совета, либо отказываться от рассмотрения, возможно, насущного вопроса на предстоящем наблюдательном совете.

Компетенция наблюдательного совета автономного учреждения определена в ч. 1 ст. 11 Закон № 174-ФЗ. Указанная статья не содержит положений, позволяющих каким-либо нормативным актом или уставом отнести к компетенции наблюдательного совета иные вопросы, чем те, которые указаны в ней. При этом у наблюдательного совета есть еще одно полномочие, которое не указано в тексте указанной статьи, но установлено законодательством. Так, Федеральный закон от 18 июля 2011 г. №223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – Закон №223-ФЗ) добавляет к компетенции наблюдательного совета полномочие по утверждению положения о закупке автономного учреждения. На основании вышеизложенного полагаем, что статью 11 Закона №174-ФЗ необходимо дополнить: либо прописать дополнительную компетенцию наблюдательного совета по утверждению положения о закупке, либо включить положение о том, что наблюдательный совет может осуществлять дополнительные функции, предусмотренные иными нормативными актами.

Также вызывают сомнения нормы, связанные с формой выражения решений принятых наблюдательным советом. Наблюдательный совет автономного учреждения принимает свои решения в форме рекомендаций, заключений и решений. По трем вопросам принимаются решения, обязательные для руководителя автономного учреждения. По восьми вопросам своей компетенции наблюдательный совет принимает рекомендации и заключения, носящие как для учредителя, так и для руководителя автономного учреждения рекомендательный характер. Наблюдательный совет здесь выступает как консультационный орган, мнение которого обязательно надо выслушать, но не обязательно исполнять . При этом, что из себя представляют рекомендации и заключения и чем они отличаются по сути и содержанию друг от друга, законодатель не определил. В итоге содержание этих документов зачастую одинаковое. Также вызывает сомнение рекомендация как форма выражения воли органа учреждения. Рекомендация? это частный вид совета, наставления, указание как поступить в том или ином случае. Давать рекомендации ранее являлось прерогативой общественных советов, попечительских советов и иных подобных общественных органов управления, имеющих совершенно статус, чем наблюдательный совет автономного учреждения. Исходя из вышесказанного предлагаем исключить такую форму выражения воли наблюдательного совета, как рекомендации, оставив две формы: решение, носящее императивный характер и обязательное для исполнения учредителем и руководителем учреждения; заключение – согласование, имеющее юридическое значение, являющееся неотъемлемым элементом действия учредителя или руководителя учреждения. В законе не обозначены последствия отрицательного заключения, хотя их наличие было бы логичным. Так, например, можно предусмотреть, что при отрицательном заключении наблюдательного совета по какому-либо вопросу, учредителю или руководителю учреждения (в зависимости от того, кто является инициатором предложения, выносимого на наблюдательный совет), необходимо дать мотивированное пояснение своей позиции либо изменить свое мнение с учетом заключения наблюдательного совета.

В законе №174-ФЗ определено, что рекомендации и заключения даются простым большинством голосов от общего числа голосов членов наблюдательного совета автономного учреждения. А обязательные решения наблюдательного совета принимаются в особом порядке, так например, решения по вопросам о совершении автономным учреждением крупной сделки и проведении аудита годовой бухгалтерской отчетности автономного учреждения и выбора аудиторской организации принимается квалифицированным большинством в две трети голосов от общего числа голосов членов наблюдательного совета автономного учреждения. Остается открытым вопрос о порядке утверждения положения о закупке. Законом №223-ФЗ не определен порядок утверждения наблюдательным советом автономного учреждения положения о закупке, что приводит к тому, что наблюдательные советы самостоятельно решают, в каком порядке и каким большинством утверждать названное положение. Таким образом, актуально внесение изменений в Закон №174-ФЗ не только в связи с необходимостью введения дополнительной функции наблюдательного совета – утверждения положения о закупке, но и порядка утверждения указанного документа.

Очевидно, что, вводя в качестве управленческой структуры автономного учреждения наблюдательный совет, законодатель желал видеть в наблюдательном совете орган, обладающий объективным, независимым и компетентным взглядом на деятельность автономного учреждения. Исходя из компетенции наблюдательного совета, законодатель отвел ему большую роль в решении важнейших вопросов деятельности автономного учреждения. Однако ни представители учредителя автономного учреждения и исполнительных органов государственной власти или представители органов местного самоуправления, на которые возложено управление государственным или муниципальным имуществом, ни представители общественности не могут быть компетентны во всех вопросах, рассматриваемых наблюдательным советом: в экономике, бухгалтерии, организации закупок для государственных и муниципальных нужд и др. В связи с этим рассмотрение некоторых важнейших документов, например положения о закупке, отчета о деятельности автономного учреждения и использовании его имущества, об исполнении плана финансово-хозяйственной деятельности, годовой бухгалтерской отчетности, может превратиться из обоснования необходимости утверждения указанных документов в объяснения членам наблюдательного совета сути указанных документов и понятий, которые в них используются. Это значительно затрудняет принятие решений по некоторым вопросам.

На основании вышеизложенного очевидно, что законодатель стремился создать наблюдательный совет как уникальный орган, включающий в себя наиболее достойных представителей государственных органов и общественности и принимающий полноценное участие в реализации управленческих и контрольных функций учреждения. Однако нормы закона о наблюдательном совете не всегда согласованы, что может привести либо к неоднозначным решениям наблюдательного совета, либо к отсутствию у наблюдательного совета реальных управленческих полномочий.

Библиографический список

Батяев А.А., Карташова Ю.А., Гардер Н.В.