Жилищное право: конспект лекций. Жилищное право курс лекций.pdf Жилищное право лекции
Московский институт экономики,менеджмента и права Кафедра гражданско-правовых дисциплин Карпухин Д.В. Жилищное право Конспект лекций Москва 2006 1 PDF created with pdfFactory Pro trial version www.pdffactory.com Карпухин Д.В. Жилищное право: Конспект лекций. – М.: МИЭМП,2006.- 188 с. Конспект лекций предназначен для изучения курса «Жилищное право» студентами, обучающимися по специальности 021100 «Юриспруденция». Научный редактор – Алексеева Н.В., кандидат юридических наук, доцент. © Карпухин Д.В., 2006 © Московский институт экономики, менеджмента и права, 2006 2 PDF created with pdfFactory Pro trial version www.pdffactory.com СОДЕРЖАНИЕ ВВЕДЕНИЕ........................................................................................................................5 I. ОРГАНИЗАЦИОННО – МЕТОДИЧЕСКИЕ УКАЗАНИЯ...............................6 II. ЛЕКЦИИ.................................................................................................................... 8 Тема 1. ЖИЛИЩНОЕ ПРАВО КАК САМОСТОЯТЕЛЬНАЯ ОТРАСЛЬ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА....................................................8 Тема 2. ОБЪЕКТЫ ЖИЛИЩНЫХ ПРАВ. ЖИЛИЩНЫЙ ФОНД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ........................................................................14 Тема 3. ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ ЖИЛИЩНЫМ ФОНДОМ..............................................................................17 Тема 4. УПРАВЛЕНИЕ МНОГКОВАРТИРНЫМИ ДОМАМИ........................32 Тема 5. ПЕРЕВОД ЖИЛОГО ПОМЕЩЕНИЯ В НЕЖИЛОЕ ПОМЕЩЕНИЕ И НЕЖИЛОГО ПОМЕЩЕНИЯ В ЖИЛОЕ ПОМЕЩЕНИЕ. ПЕРЕУСТРОЙСТВО И ПЕРЕПЛАНИРОВКА ЖИЛОГО ПОМЕЩЕНИЯ.41 Тема 6. ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ И ИНЫЕ ВЕЩНЫЕ ПРАВА НА ЖИЛЫЕ ПОМЕЩЕНИЯ......................................................................................... ........48 Тема 7. ПРИВАТИЗАЦИЯ КАК ОСНОВАНИЕ ПРИОБРЕТЕНИЯ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ НА ЖИЛОЕ ПОМЕЩЕНИЕ.......................................56 Тема 8. ИНВЕСТИРОВАНИЕ КАК ОСНОВАНИЕ ВОЗНИКНОВЕНИЯ СОБСТВЕННОСТИ НА ЖИЛОЕ ПОМЕЩЕНИЕ.......................................61 Тема 9. ПРИОБРЕТАТЕЛЬНАЯ ДАВНОСТЬ И НАСЛЕДОВАНИЕ КАК ОСНОВАНИЯ ПРИОБРЕТЕНИЯ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ НА ЖИЛОЕ ПОМЕЩЕНИЕ...................................................................................70 Тема 10 . ПРАВОВЫЕ ОСОБЕННОСТИ СДЕЛОК, ВЛЕКУЩИХ ВОЗНИКНОВЕНИЕ И ПЕРЕХОД ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ НА ЖИЛОЕ ПОМЕЩЕНИЕ...................................................................................74 Тема 11. ОСНОВАНИЕ И ПОРЯДОК ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ЖИЛЫХ ПОМЕЩЕНИЙ ПО ДОГОВОРУ СОЦИАЛЬНОГО НАЙМА.................84 Тема 12. ДОГОВОР СОЦИАЛЬНОГО НАЙМА ЖИЛОГО ПОМЕЩЕНИЯ...................................................................................................91 Тема 13. ПРАВОВАЯ СПЕЦИФИКА ДОГОВОРА КОММЕРЧЕСКОГО НАЙМА.......................................................................................................................101 Тема 14. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО СТАТУСА СПЕЦИАЛИЗИРОВАННОГО ЖИЛИЩНОГО ФОНДА.......................107 Тема 15. ВЫСЕЛЕНИЕ НАНИМАТЕЛЕЙ, СОБСТВЕННИКОВ И ИНЫХ ЛИЦ ИЗ ЗАНИМАЕМОГО ЖИЛОГО ПОМЕЩЕНИЯ.....................................11 3 PDF created with pdfFactory Pro trial version www.pdffactory.com Тема 16. ПРАВОВОЙ СТАТУС СПЕЦИАЛИЗИРОВАННЫХ ПОТРЕБИТЕЛЬСКИХ КООПЕРАТИВОВ В ЖИЛИЩНОЙ СФЕРЕ.......................................................................................................................119 Тема 17. ПРАВОВОЙ СТАТУС ТОВАРИЩЕСТВА СОБСТВЕННИКОВ ЖИЛЬЯ (ТСЖ)............................................................................................................143 Тема 18. ПЛАТА ЗА ЖИЛЬЕ И КОММУНАЛЬНЫЕ УСЛУГИ...........153 Тема 19. НАЛОГООБЛОЖЕНИЕ В ЖИЛИЩНОЙ СФЕРЕ....................162 Тема 20. РЕГИСТРАЦИОННЫЙ УЧЕТ ГРАЖДАН ПО МЕСТУ ПРЕБЫВАНИЯ И МЕСТУ ЖИТЕЛЬСТВА.................................................172 Тема 21. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ ЖИЛИЩНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА..................................................................................178 III. СПИСОК НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ И ЛИТЕРАТУРЫ....181 4 PDF created with pdfFactory Pro trial version www.pdffactory.com ВВЕДЕНИЕ Жилищное законодательство является одной из самых динамично развивающихся отраслей отечественного законодательства, что обусловлено большим количеством принятых нормативно–правовых актов, принятых в последнее десятилетие. Указанное обстоятельство предопределило сложность изучения рассматриваемой отрасли. Жилищное право взаимодействует с конституционным, гражданским, административным, налоговым правом. В этой связи особое значение приобретают навыки аналитического, сравнительного и системного анализа действующих в сфере жилищного законодательства норм. В конспекте лекций изложены основные положения, отражающие сущность отрасли жилищного права, объекты жилищных отношений, фундаментальные институты жилищного права – жилищный фонд, жилые помещения, социальный наем, сделки с жильем, оплата жилья и коммунальных услуг и т.д. Тематика конспекта изложена в последовательности, предусмотренной учебной программой, разработанной для обучения студентов Московского института экономики, менеджмента и права. Каждая тема конспекта включает перечень учебных вопросов, собственно теоретическое изложение материала, круг контрольных вопросов для объективной оценки полученных знаний. Наряду с настоящим конспектом лекций, для качественного и всестороннего изучения предмета целесообразно использовать литературу, указанную в конспекте лекций. 5 PDF created with pdfFactory Pro trial version www.pdffactory.com I.ОРГАНИЗАЦИОННО – МЕТОДИЧЕСКИЕ УКАЗАНИЯ Данный конспект лекций предназначен для изучения дисциплины «Жилищное право» студентами высших учебных заведений, обучающихся по специальности «Юриспруденция». Целями преподавания дисциплины «Жилищное право» является формирование у студентов теоретических знаний и практических навыков в области жилищного права. В ходе изучения курса, для достижения поставленных целей, рассматриваются положения динамично развивающегося жилищного законодательства, направленного на регламентацию жилищных отношений, нормативные акты других отраслей законодательства, тесно связанных с изучаемой отраслью, материалы деловой и судебной практики в жилищной сфере. В результате изучения дисциплины «Жилищное право» студенты должны иметь представление: - о сущности жилищного права как учебной дисциплины и отрасли права; - об истории развития жилищного законодательства; - о перспективах развития изучаемой отрасли в Российской Федерации. В результате изучения дисциплины «Жилищное право» студенты должны знать: - положения нормативно - правовых актов, регламентирующих общие принципы жилищного законодательства (Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, Жилищный кодекс РФ); - основные понятия и институты жилищного права; - положения специальных нормативных актов, регламентирующих отдельные институты жилищного права; - судебную практику в жилищной сфере. В результате изучения дисциплины «Жилищное право» студенты должны уметь: - толковать и применять положения нормативно - правовых актов в жилищной сфере; - осуществлять правовую экспертизу нормативно - правовых актов и правоприменительных актов в жилищной сфере; - составлять исковые заявления, ходатайства при разрешении жилищных споров; - составлять проекты договоров в жилищной сфере. 6 PDF created with pdfFactory Pro trial version www.pdffactory.com При изучении жилищного права необходимо учитывать комплексный характер отрасли, что предопределяет сочетание императивного и диспозитивного методов правового регулирования жилищных правоотношений. В ходе семинарских занятий реализация полученных теоретических знаний сочетается с составлением студентами судебных документов – исковых заявлений, ходатайств, а также проектов договоров, используемых в жилищных отношениях. Организация семинарских занятий в указанной форме способствует повторению студентами изученного материала, развитию письменной речи, умения применять правила юридической техники. Принимая во внимание развитие научной мысли и практики жилищного законодательства, при подготовке к занятиям необходимо использовать статьи по соответствующей тематике в периодических изданиях, таких как «Российская юстиция», «Домашний адвокат» и др. Кроме того, при изучении положений жилищного права используются местная и опубликованная судебная практика судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Для надлежащего освоения положений дисциплины «Жилищное право», в том числе для успешной сдачи зачетов, применения знаний на практике, необходимо самостоятельное изучение жилищного законодательства и литературы, указанной в конспекте. 7 PDF created with pdfFactory Pro trial version www.pdffactory.com II. ЛЕКЦИИ ТЕМА 1. ЖИЛИЩНОЕ ПРАВО КАК САМОСТОЯТЕЛЬНАЯ ОТРАСЛЬ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА Учебные вопросы: 1. Понятие и предмет жилищного права. 2. Принципы жилищного права. 3. Комплексный характер жилищного права. 4. Жилищное правоотношение. 5. Основания возникновения жилищных правоотношений. 6. Защита жилищных прав. 7. Применение жилищного законодательства во времени. 8. Применение жилищного законодательства по аналогии. 9. Источники жилищного права. Виды источников жилищного права. 10. Субъекты жилищных правоотношений. 1. Понятие и предмет жилищного права Жилищное право – это совокупность правовых норм и институтов, регламентирующих отношения по поводу использования и эксплуатации жилищного фонда. Предметом жилищного права являются общественные отношения, возникающие в связи с использованием и эксплуатацией жилищного фонда. 2. Принципы жилищного права Принципами жилищного права являются: 1. принцип неприкосновенности жилища; 2. недопустимость произвольного лишения жилища; 3. свобода выбора места жительства; 4. доступность пользования жилищным фондом; 5. целевое использование жилищного фонда (помещений). Принцип неприкосновенности жилища означает, что никто не имеет право проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц, иначе как в случаях, установленных федеральным законом или на основании решения суда. 8 PDF created with pdfFactory Pro trial version www.pdffactory.com Недопустимость произвольного лишения жилища означает устойчивость права пользования жилым помещением. Свобода выбора места жительства означает, что каждый, кто законно находится на территории России, имеет право свободно передвигаться, выбирать место жительства. Доступность пользования жилищным фондом означает, что гражданин имеет право реализовывать свое право на жилье всеми законными способами, например, по договору социального найма, по договору коммерческого найма и т.д. Целевое использование жилищного фонда означает, что жилые помещения предназначены для проживания граждан. 3. Комплексный характер жилищного права Жилищное право является комплексной отраслью права, так как взаимодействует с другими правовыми отраслями и использует императивный и диспозитивный методы правового регулирования. Первый основан на неравноправном положении сторон и властных безальтернативных предписаниях. Второй основан на свободе, равенстве сторон, возможности выбора определенной правовой модели по усмотрению субъектов правоотношения. Жилищное право связано с конституционным, гражданским, административным и семейным отраслями права. Конституция РФ в ст. 40 провозглашает в числе основных прав человека – право на жилище. Конституция устанавливает, что никто не может быть лишен жилища (ст. 40 ч.1), жилище неприкосновенно (ст. 25), органы государственной и муниципальной власти должны поощрять жилищное строительство и создавать условия для осуществления права на жилище (ст. 40 ч.2). Гражданский кодекс РФ закрепляет нормы и институты, регламентирующие основные понятия жилищного права, устанавливающие порядок заключения гражданско-правовых договоров в жилищной сфере. Жилищное право взаимодействует с административным правом в сфере управления жилищным фондом, государственного учета жилищного фонда, предоставления жилых помещений по договору социального найма. В сфере внесения оплаты за жилые помещения и коммунальные платежи жилищное право взаимодействует с финансовым правом. 9 PDF created with pdfFactory Pro trial version www.pdffactory.com 4. Жилищное правоотношение Жилищное правоотношение – это общественное отношение по поводу использования, управления и эксплуатации жилищного фонда. Жилищное законодательство регулирует отношения по поводу: - возникновения, осуществления, изменения, прекращения права владения, пользования, распоряжения жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов; - пользования жилыми помещениями частного жилищного фонда; - пользования общим имуществом собственников помещений; - отнесения помещений к числу жилых помещений и исключения их из жилищного фонда; - учета жилищного фонда; - содержания и ремонта жилых помещений; - переустройства и перепланировки жилых помещений; - управления многоквартирными домами; - создания и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов, товариществ собственников жилья, прав и обязанностей их членов; - предоставления коммунальных услуг; - внесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги; - контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствия жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства. 5. Основания возникновения жилищных правоотношений Основаниями возникновения жилищных правоотношений являются юридические факты, т.е. события или действия, влекущие наступление правовых последствий. Жилищные правоотношения возникают: 1) из договоров и иных сделок, предусмотренных федеральным законом, а также из договоров и иных сделок, хотя и не предусмотренных федеральным законом, но не противоречащих ему; 2) из актов государственных органов и актов органов местного самоуправления, которые предусмотрены жилищным законодательством в качестве основания возникновения жилищных прав и обязанностей; 3) из судебных решений, установивших жилищные права и обязанности; 10 PDF created with pdfFactory Pro trial version www.pdffactory.com
ФГОБУ ВО «Финансовый университет
при Правительстве Российской Федерации»ЖИЛИЩНОЕ ПРАВО
Под ред. д-ра юрид. наук, проф. Г.Ф. РучкинойiJuSTITIA
М ОСК ВА * 2016УДК 347.254(075.8)
ББК 67.404/2я73
Ж 72
Авторский коллектив сотрудников Финансового университета
при Правительстве Российской Федерации:
Ручкина Гульнара Флюровна, зав. кафедрой «Предпринимательское и корпоративное
право», декан юридического факультета, д-р юрид. наук, проф., -введение, главы 1,2,
Баранов Виктор Алексеевич, заведующий кафедрой «Гражданский и арбитраж
ный процесс», канд. юрид. наук, доцент, заслуженный юрист РФ - главы 19, 20,
Венгеровский Евгений Леонидович, преподаватель кафедры «Предприниматель
ское и корпоративное право», аспирант -глава 21,
Гущин Василий Васильевич, проф. кафедры «Гражданский и арбитражный процесс»,
д-р юрид. наук, проф. -глава 18,
Демченко Максим Владимирович, доц. кафедры «Предпринимательское и корпо
ративное право», канд. юрид. наук, доц. - главы 10,13,
Кириллин Алексей Владимирович, доц. кафедры «Предпринимательское и корпо
ративное право», канд. юрид. наук, доц. - главы 3,15,
Ключникова Ярославна Анатольевна, доц. кафедры «Предпринимательское и кор
поративное право», канд. юрид. наук, доц. -главы 4 ,5 ,6 ,7 ,8 ,1 1 ,1 2 ,1 4 ,2 2 ,
Петюкова Оксана Николаевна, проф. кафедры «Гражданский и арбитражный про
цесс», д-р юрид. наук, доц. - глава 17,
Ромашкова Ирина Ивановна, доц. кафедры «Предпринимательское и корпоратив
ное право», канд. юрид. наук - глава 9.
Рецензент
Илюшина М.Н., зав. кафедрой предпринимательского права, гражданского и ар
битражного процесса ФГБОУ ВО «Всероссийский государственный университет
юстиции (РИА Минюста России)», д-р юрид. наук, проф.
Ж 72
Ж илищ ное право: учеб н и к / к о л л ек ти в авто р о в; под ред. Г.Ф. Р учк ин ой - М осква: Ю С Т И Ц И Я, 2016. - 370 с. - (Бакалавриат).
ISBN 978-5-4365-0702-6
DOI 10.15216/978-5-4365-0702-6
Учебник подготовлен в соответствии с учебной программой по жилищному праву
и включает основные темы данного курса. В учебнике проанализировано действу
ющее жилищное законодательство Российской Федерации, проведен критический
анализ некоторых положений жилищного законодательства, содержащих противо
речия и пробелы. В учебнике также анализируется правоприменительная практика
в сфере жилищных правоотношений.
Соответствует ФГОС 3+.
Предназначается для бакалавров, магистров, аспирантов, преподавателей юриди
ческих факультетов и вузов, юристов-практиков, служащих государственных и м у
ниципальных органов, а также всех интересующихся вопросами жилищного права.
УДК 347.254(075.8)
ББК 67.404/2я73
ЖИЛИЩНОЕ ПРАВО
Изд. №8248. Подписано в печать 11.05.2016. Формат 60x90/16.
Гарнитура «Newton». Печать офсетная.
Уел. печ. л. 23,0. Уч.-изд. л. 19,0. Тираж 500 экз.
ООО «Юстиция».
107076, г. Москва, переулок Колодезный, д. 14.
Тел.: 8-495-741-46-28.
E-mail: [email protected] http://www.iyst.ru
Отпечатано в ПАО «Т8 Издательские Технологии».
109316, г. Москва, Волгоградский проспект, д. 42, корп. 5.
Тел.: 8-495-221-89-80.
© Коллектив авторов, 2016
ISBN 978-5-4365-0702-6
© ООО «Юстиция», 2016С одержание
Введение.....................................................................................................9
РАЗДЕЛ 1. ОБЩ ИЕ ПОЛОЖЕНИЯ ЖИЛИЩ НОГО ПРАВА
Глава 1. Понятие жилищного права.
Общие положения жилищного права............................................................ 12
1.1. Право граждан на жилище................................................................ 12
1.2. Понятие жилищного права............................................................... 14
1.3. Предмет и метод жилищного права.................................................. 15
1.4. Основные принципы жилищного права.......................................... 17
Контрольные вопросы................................................................................20
Анмит ические вопросы и задания............................................................. 20
Т е ст......................................................................................................... 20
Глава 2. Жилищное законодательство.......................................................... 22
2.1. Система жилищного законодательства............................................ 22
2.2. Жилищное и гражданское законодательство: соотношение............25
2.3. Действие жилищного законодательства во времени.........................26
2.4. Применение жилищного законодательства по аналогии.................27
Контрольные вопросы................................................................................27
Ана.1итические вопросы и задания............................................................. 28
Т ест......................................................................................................... 28
Глава 3. Жилищные правоотношения........................................................... 29
3.1. Понятие и виды жилищных правоотношений................................. 29
3.2. Объект и субъекты жилищных правоотношений............................. 30
3.3. Основания возникновения жилищных правоотношений................32
3.4. Содержание жилищных правоотношений....................................... 33
Контрольные вопросы............................................................................................... 33
Ана.1итические вопросы и задания............................................................. 34
Т е ст......................................................................................................... 34
Глава 4. Жилое помещение как предмет жилищных правоотношений...........35
4.1. Понятие жилого помещения, требования кжилому помещению.... 35
4.2. Виды жилых помещений................................................................... 42
4.3. Назначение жилого помещения.
Пользование жилым помещением.......................................................... 43
Контрольные вопросы................................................................................46
Ана.1итические вопросы и задания............................................................. 47
Т е ст......................................................................................................... 47
Глава 5. Жилищный фонд.............................................................................49
5.1. Понятие и виды жилищного фонда.................................................. 49
5.2. Государственный учет жилищного фонда........................................ 52
Контрольные вопросы............................................................................................... 53
Аналитические вопросы и задания............................................................. 54
Задачи....................................................................................................... 54
Глава 6. Перевод жилого помещения в нежилое
и нежилого помещения в жилое помещение.................................................. 56
6.1. Условия перевода жилого помещения в нежилое
помещение или нежилого помещения в жилое помещение...................56H
6.2. Документы, необходимые для перевода жилого
помещения в нежилое и нежилого помещения в жилое.........................58
6.3. Порядок перевода жилого помещения в нежилое
и нежилого помещения в жилое.............................................................. 60
6.4. Отказ в переводе жилого помещения в нежилое
помещение или нежилого помещения в жилое...................................... 61
Контрольные вопросы................................................................................62
Аналитические вопросы............................................................................63
Т е ст.............................................................................................................................. 63
Задача........................................................................................................63
Глава 7. Переустройство и перепланировка жилого помещения....................64
7.1. Понятие переустройства и (или)
перепланировки жилого помещения...................................................... 64
7.2. Документы, представляемые для согласования
переустройства и (или) перепланировки жилого помещения................67
7.3. Процедура согласования переустройства
и (или) перепланировки жилого помещения.......................................... 69
7.4. Отказ в согласовании переустройства
и (или) перепланировки жилого помещения.......................................... 70
7.5. Последствия самовольного переустройства
и (или) перепланировки жилого помещения.......................................... 71
Контрольные вопросы............................................................................................... 73
Аналитические вопросы и задания............................................................ 74
З а дачи.......................................................................................................74
РАЗДЕЛ 2. ПРИОБРЕТЕНИЕ ГРАЖДАНАМИ
ЖИЛЫХ ПОМ ЕЩ ЕНИЙ В ЧАСТНУЮ СОБСТВЕННОСТЬ
Глава 8. Право частной собственности на жилые помещения......................76
8.1. Понятие и особенности права частной собственности
на жилые помещения. Права и обязанности собственника
жилого помещения и иных проживающих лиц...................................... 76
8.2. Договор купли-продажи как основание приобретения
жилых помещений в частную собственность.......................................... 78
8.3. Договор мены как основание приобретения
жилых помещений в частную собственность.......................................... 82
8.4. Договор дарения как основание приобретения
жилых помещений в частную собственность.......................................... 84
8.5. Договор ренты как основание приобретения
жилых помещений в частную собственность.......................................... 90
Контрольные вопросы................................................................................97
Аналитические вопросы и задания............................................................. 98
Т ест.............................................................................................................................. 98
Глава 9. Вещные права на жилые помещения лиц,
не являющихся собственниками................................................................. 100
9.1. Права на жилое помещение членов кооператива
до выплаты паевого взноса.................................................................... 103
9.2. Права на жилые помещения членов семьи
собственника жилого помещения......................................................... 1099.3. Права на жилые помещения бывших членов семьи собственника.... 112
9.4. Пользование жилым помещением, предоставленным
по завещательному отказу...................................................................... 115
9.5. Пользование жилым помещением на основании
договора пожизненного содержания с иждивением.............................118
9.6. Выселение гражданина, право пользования жилым
помещением которого прекращено или который нарушает
правила пользования жилым помещением........................................... 120
Контрольные вопросы..............................................................................123
Аналитические вопросы...........................................................................123
Задачи......................................................................................................123
Глава 10. Оформление прав на жилое помещение и сделок с ним................125
10.1. Форма сделок, направленных на приобретение
жилых помещений в частную собственность........................................ 125
10.2. Государственная регистрация прав
на жилое помещение и сделок с ним..................................................... 132
10.3. Государственная регистрация обременений (ограничений)
жилого помещения как объекта недвижимого имущества....................137
Контрольные вопросы..............................................................................139
Ана.1итические вопросы и задания........................................................... 139
Задачи......................................................................................................139
Глава 11. Общее имущество собственников в многоквартирном доме.........140
11.1. Право собственности на общее имущество собственников
в многоквартирном доме....................................................................... 140
11.2. Имущество, относящееся к общему имуществу
собственников в многоквартирном доме.............................................. 142
11.3. Порядок определения и приобретения долей в праве общей
собственности на общее имущество в многоквартирном доме............145
11.4. Правомочия собственников общего имущества
в многоквартирном доме и содержание такого имущества.
Изменение границ помещений в многоквартирном доме....................147
11.5. Право собственности на общее имущество собственников
комнат в коммунальной квартире. Содержание общего
имущества в коммунальной квартире................................................... 150
Контрольные вопросы..............................................................................152
Ана.1итические вопросы и задания........................................................... 153
Т ест....................................................................................................... 153
Задача......................................................................................................154
РАЗДЕЛ 3. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ
ГРАЖДАН ЖИЛЫ М И ПОМ ЕЩ ЕНИЯМ И
Глава 12. Предоставление жилого помещения
по договору социального найма................................................................... 156
12.1. Понятие и особенности договора социального найма
жилого помещения.................................................................................156
12.2. Основания предоставления жилых помещений
по договору социального найма............................................................ 158I*
12.3. Предоставление жилых помещений по договорам
в качестве нуждающихся в жилых помещениях................................... 162
12.4. Права, обязанности и ответственность наймодателя, нанимателя
и членов семьи нанимателя по договору социального найма...............168
12.5. Поднаем жилого помещения и правовой статус
временных жильцов...............................................................................174
Контрольные вопросы..............................................................................176
Аналитические вопросы и задания........................................................... 177
Задачи......................................................................................................177
Глава 13. Предоставление жилых помещений по договорам
найма жилых помещений жилищного фонда социального использования.... 179
13.1. Понятие и особенности договора найма жилых помещений
жилищного фонда социального использования................................... 179
13.2. Основания и порядок предоставления жилых помещений
по договору найма жилых помещений жилищного фонда
социального использования.................................................................. 185
13.3. Пользование жилыми помещениями по договорам
социального найма гражданам, состоящим на учете
в качестве нуждающихся в жилых помещениях................................... 189
13.4. Права, обязанности и ответственность сторон
фонда социального использования....................................................... 189
13.5. Права и обязанности членов семьи нанимателя
по договору найма жилых помещений жилищного
фонда социального использования....................................................... 191
Контрольные вопросы..............................................................................192
Аналитические вопросы и задания........................................................... 192
Задачи......................................................................................................193
Глава 14. Предоставление специализированных жилых помещений..........194
14.1. Понятие и виды специализированных жилых помещений..........194
14.2. Понятие и особенности договора найма
специализированного жилого помещения........................................... 198
14.3. Основания и особенности предоставления
специализированных жилых помещений............................................. 200
Контрольные вопросы..............................................................................202
Аналитические вопросы и задания........................................................... 202
Задачи......................................................................................................202
РАЗДЕЛ 4. ИЗМЕНЕНИЕ И ПРЕКРАЩЕНИЕ
ЖИЛИЩ НЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
Глава 15. Изменение жилищных правоотношений..................................... 204
15.1. Изменение жилищных правоотношений при изменении
договора социального найма жилого помещения................................ 204
15.2. Изменение жилищных правоотношений при вселении
и выселении из жилого помещения членов семьи нанимателя
жилого помещения по договору социального найма............................205Л
15.3. Обмен жилыми помещениями, предоставленными
на основании договора социального найма.......................................... 207
Контрольные вопросы..............................................................................211
Анмит ические вопросы и задания...................................................................... 211
Задачи......................................................................................................................... 211
Глава 16. Прекращение жилищных правоотношений................................. 212
16.1. Основания прекращения жилищных правоотношений...............212
16.2. Прекращение жилищных правоотношений при расторжении
договора социального найма и выселении нанимателя и членов
его семьи.................................................................................................217
16.3. Прекращение жилищных правоотношений при расторжении
договора найма жилых помещений жилищного фонда социального
использования и выселении нанимателя и членов его семьи...............226
16.4. Прекращение жилищных правоотношений
при расторжении договора найма специализированного
жилого помещения и выселения нанимателя и членов его семьи.......230
Контрольные вопросы..............................................................................232
Ана.1итические вопросы и задания........................................................... 233
Задачи......................................................................................................233
РАЗДЕЛ 5. Ж ИЛИЩ НЫ Й КОНТРОЛЬ (НАДЗОР).
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ В Ж ИЛИЩ НОМ ПРАВЕ
Глава 17. Правовое регулирование жилищного контроля (надзора)............236
17.1. Российское законодательство о жилищном контроле (надзоре)... 236
17.2. Общие положения о жилищном контроле (надзоре)....................238
17.3. Порядок проведения жилищного контроля (надзора)..................243
Контрольные вопросы..............................................................................251
Ана.1итические вопросы и задания........................................................... 251
Т ест....................................................................................................... 252
Задача......................................................................................................252
Глава 18. Общая характеристика ответственности
за нарушение жилищного законодательства............................................... 254
18.1. Специфика ответственности в жилищном праве..........................254
18.2. Гражданско-правовая ответственность в жилищном праве.........256
18.3. Административная ответственность в жилищном праве..............258
Контрольные вопросы..............................................................................260
Ана.1итические задания...........................................................................260
РАЗДЕЛ 6. УПРАВЛЕНИЕ Ж И ЛИ Щ Н Ы М ФОНДОМ
Глава 19. Управление многоквартирными домами...................................... 262
19.1. Общие положения об управлении многоквартирными домами.... 262
19.2. Способы управления многоквартирным домом............................266
19.3. Непосредственное управление многоквартирным домом
собственниками помещений................................................................. 267
19.4. Управление многоквартирным домом, находящимся
в государственной или муниципальной собственности........................271
19.5. Совет многоквартирного дома...................................................... 272
19.6. Создание условий для управления многоквартирными домами... 277I
Контрольные вопросы..............................................................................279
Аналитические задания...........................................................................279
Задачи......................................................................................................279Глава 20. Управление многоквартирным домом, осуществляемое
товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом
или иным специализированным потребительским кооперативом.................281
20.1. Понятие и особенности товарищества собственников жилья,
порядок создания товарищества собственников жилья........................281
20.2. Права и обязанности товарищества собственников жилья
в сфере управления многоквартирным домом...................................... 288
20.3. Органы управления и контроля товарищества
собственников жилья.............................................................................290
20.4. Правовое положение членов товарищества собственников жилья... 296
20.5. Особенности правового статуса жилищных и жилищно
строительных кооперативов и иных специализированных
потребительских кооперативов............................................................. 300
20.6. Особенности управления многоквартирными домами
товариществом собственников жилых помещений
и специализированными потребительскими кооперативами...............310
Контрольные вопросы..............................................................................316
Аналитические задания........................................................................... 317
Задачи......................................................................................................317
Глава 21. Управление многоквартирным домом,
осуществляемое управляющей организацией.............................................. 319
21.1. Правовой статус управляющей организации в сфере
управления многоквартирными домами............................................... 319
21.2. Лицензирование деятельности управляющей организации
по управлению многоквартирными домами......................................... 322
21.3. Договор управления многоквартирным домом.............................327
Контрольные вопросы.............................................................................. 333
Аналитические вопросы и задания........................................................... 333
Задачи.....................................................................................................333
РАЗДЕЛ 7. ОПЛАТА ЖИЛЬЯ И КОММУНАЛЬНЫХ УСЛУГ
Глава 22. Плата за жилое помещение и коммунальные услуги....................336
22.1. Структура и размер платы за жилое помещение
и коммунальные услуги......................................................................... 336
22.2. Особенности внесения платы за жилое помещение
и коммунальные услуги......................................................................... 341
Контрольные вопросы..............................................................................348
Аналитические вопросы и задания........................................................... 348
Задача......................................................................................................349
Глоссарий...................................................................................................350
Библиографический список........................................................................ 362
Нормативные правовые акты................................................................ 362
Судебная практика.................................................................................364
Основная литература..............................................................................365
Дополнительная литература................................................................. 365Введение
Знание правовых норм, регулирующих жилищные правоотношения,
актуально в условиях стремительного развития рыночных отношений.
Учебник отражает современное состояние жилищного права не только
как учебной дисциплины, но и как науки. В действующее жилищное
законодательство регулярно вносится большое количество изменений
и дополнений, в связи с этим требуется периодическое обновление
учебно-теоретического материала, который должен учитывать послед
ние поправки в нормативных правовых актах, а также научные пози
ции ведущих специалистов, занимающихся исследованием жилищных
правоотношений, возникающих по поводу владения, пользования
и распоряжения жилыми помещениями, управления и эксплуатации
жилищного фонда, обеспечения его сохранности, учета нуждаемости
в жилье граждан и предоставления жилых помещений, использования
пригодных для постоянного проживания помещений и т.д.
В учебнике на основании норм Жилищного кодекса Российской
Федерации рассматриваются такие вопросы, как порядок возникно
вения, осуществления, изменения и прекращения права владения,
пользования и распоряжения жилыми помещениями государственно
го и муниципального жилищного и частного фонда; порядок отнесе
ния помещений к числу жилых и исключения их из жилищного фонда,
содержания и ремонта жилищного фонда; основания перепланиров
ки и переустройства жилых помещений; способы управления много
квартирными домами; порядок создания и деятельности жилищных
и жилищно-строительных кооперативов, товариществ собственников
жилья; порядок оказания коммунальных услуг, внесения платы за жи
лое помещение и коммунальные услуги, контроля за использованием
и сохранностью жилищного фонда.
В результате освоения дисциплины студент должен
знать:
понятийный аппарат в сфере правового регулирования жилищных от
ношений;
основные положения жилищного законодательства Российской Фе
дерации;
структуру органов исполнительной власти и их роль в регулировании
жилищных отношений;
основные функции и задачи государственных органов Российской
Федерации, органов местного самоуправления, органов управления
жилищных, жилищно-строительных кооперативов, товариществ соб
ственников жилья и иных юридических лиц в жилищной сфере;
1. Понятие, предмет и метод жилищного права. Право граждан на жилище
1. В предмет жилищного права входят общественные отношения, которые складываются при использовании жилых помещений для проживания; взаимоотношения с органами государственной власти и местного самоуправления по поводу изменения правового режима помещения или регистрации прав на жилое помещение и др. Предмет гражданского права и предмет жилищного права частично совпадают, поскольку гражданское право также регулирует вопросы использования жилых помещениях. Жилищный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ (далее – ЖК РФ) устанавливает, что жилищное законодательство регулирует отношения по поводу:
☝возникновения, изменения, прекращения права владения, пользования, распоряжения жилыми помещениями государственного, муниципального и частного жилищного фонда;
☝пользования общим имуществом собственников помещений и др.
2. Под объектом жилищного права понимается жилое помещение и правоотношения, возникающие при его использовании. Жилищное право нельзя считать отдельной отраслью, так как часть правоотношений урегулирована гражданским правом, другая часть – гражданским и жилищным, третья – только жилищным.
3. Система способов, которыми регулируется та или иная отрасль права, составляет метод правового регулирования. Существуют следующие методы правового регулирования:
☝императивный, характеризующийся властными предписаниями; данный метод основан на запретах, обязанностях, наказаниях;
☝диспозитивный, предусматривающий равноправие сторон, координацию; основан на дозволениях;
☝поощрительный (вознаграждение за определенное заслуженное поведение).
4. Жилищное право, так же как и гражданское, регулируется диспозитивным методом с элементами императивного. Жилищное право можно назвать подотраслью гражданского права, но не его институтом, поскольку оно само состоит из институтов. В систему жилищного права входят следующие институты: права собственности, социального найма, правового регулирования товарищества собственников жилья и т. д.
5. Жилищное право – это система общеобязательных, формально определенных юридических норм, выражающих общественную волю, устанавливаемых, обеспечиваемых государством и направленных на урегулирование общественных отношений, складывающихся по поводу его предмета.
6. В объективном смысле это жилищное законодательство РФ, практика его применения, юридические обычаи. В субъективном – мера юридически возможного поведения, удовлетворяющего интересы лица – пользователя жилым помещением. Субъективные жилищные права – конкретные права и свободы личности относительно жилого помещения, которые принадлежат субъекту и зависят от его воли и сознания.
7. Статья 40 Конституции РФ провозглашает право каждого гражданина Российской Федерации на жилище. Посредством реализации данного права обеспечивается удовлетворение жизненно важной потребности человека в жилье. В соответствии с Всеобщей декларацией прав человека от 10 декабря 1948 г. «каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи» (ст. 25).
8. Конституционная норма о праве граждан на жилище появилась в нашей стране сравнительно недавно. Впервые это право было закреплено в Конституции СССР 1977 г., а затем нашло отражение в Конституции РСФСР и Конституции РФ, а также в кодифицированных и других жилищных законах (Основах жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик 1981 г., Жилищном кодексе РСФСР, Федеральном законе от 12 января 1996 г. № 9-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики»).
9. Закреплением в Конституции РФ права на жилище государство принимает на себя ответственность за обеспечение и охрану этого права человека, которое означает возможность каждого иметь жилище и в необходимых случаях пользоваться защитой государства от его произвольного лишения.
10. В ЖК РФ конкретизируются положения Конституции РФ об обеспечении условий для осуществления права на жилище. Согласно ст. 2 ЖК РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище, в том числе:
✓ содействуют развитию рынка недвижимости в жилищной сфере в целях создания необходимых условий для удовлетворения потребностей граждан в жилище;
✓ используют бюджетные средства и иные не запрещенные законом источники денежных средств для улучшения жилищных условий граждан, в том числе путем предоставления в установленном порядке субсидий для приобретения или строительства жилых помещений;
✓ в установленном порядке предоставляют гражданам жилые помещения по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда;
✓ стимулируют жилищное строительство;
✓ обеспечивают защиту прав и законных интересов граждан, приобретающих жилые помещения и пользующихся ими на законных основаниях, потребителей коммунальных услуг, а также услуг, касающихся обслуживания жилищного фонда;
✓ обеспечивают контроль за исполнением жилищного законодательства, использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства;
✓ обеспечивают контроль за соблюдением установленных законодательством требований при осуществлении жилищного строительства.
2. Субъекты и объекты жилищного права
1. К субъектам жилищного права относятся лица, участвующие в данных правоотношениях. В соответствии со ст. 4 ЖК РФ субъектами жилищных правоотношений являются граждане и юридические лица, Российская Федерации, субъекты РФ, муниципальные образования. Положения ЖК РФ применяются к жилищным отношениям с участием иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных юридических лиц, если иное не установлено ЖК РФ или другим федеральным законом.
2. Субъектами жилищных правоотношений могут выступать:
☝стороны жилищного обязательства;
☝пользователи жилых помещений, не совпадающие со сторонами обязательства;
☝лица, которые имеют самостоятельное право пользования жилыми помещениями;
☝лица, права которых имеют зависимый, производный характер, и т. д.
3. В качестве примера можно привести жилищные организационные отношения, сторонами которых выступают органы, уполномоченные вести учет лиц, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и граждане, имеющие право на получение жилья в данном жилищном фонде.
4. Жилищные имущественные отношения в качестве пользователя жилого помещения имеют только граждан и членов их семей. Жилищное право дает иное, чем семейное, понятие семьи. Она определяется как группа лиц, общность людей, основанная на браке, родстве, свойстве или совместном проживании в одном жилище и ведущая с нанимателем жилого помещения совместное хозяйство (включая общий бюджет, взаимную заботу и т. д.). Тем не менее законодательство построено таким образом, что семья как общность людей субъектом жилищных отношений не является.
5. В соответствии с ч. 1 ст. 15 ЖК РФ единственным объектом жилищного права являются жилые помещения, к которым относятся жилые дома, их части; квартиры и их части; комнаты. Заселение жилых помещений, признанных в соответствии с санитарным законодательством РФ непригодными для проживания, равно как и предоставление гражданам для постоянного или временного проживания нежилых помещений, не допускаются.
6. Законодательство предъявляет к жилому помещению определенные требования. Во-первых, оно должно быть жилым, т. е. функционально предназначенным для проживания граждан круглогодично. Это означает, что жилой дом, в котором находится жилое помещение, должен быть строением капитального типа.
7. Во-вторых, всевозможные времянки, вагончики и иное к таковым строениям не относятся и в состав жилищного фонда не включаются. В подобных помещениях могут проживать граждане, но с ними должен заключаться договор аренды (имущественного найма). Предметом жилищного права не могут быть подсобные помещения (кухни, коридоры и т. п.).
(Документ)
n1.doc
Тема 1. Понятие жилищного права и система его источников
Конституционное право граждан на жилище;
Понятие жилищного права;
Предмет жилищного права;
Метод жилищного права;
Принципы жилищного права;
Источники жилищного права;
Действие жилищного законодательства.
1. Конституционное право граждан на жилище.
В соответствии с Всеобщей декларацией прав человека, «каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи» 1 . Конституция РФ, в статье 40 провозглашает, в числе основных прав и свобод человека и гражданина, право на жилище, которое является одним из важнейших социально-экономических прав граждан России, поскольку оно затрагивает основы жизни людей. Как одно из основных конституционных прав, в силу ст. 17 Конституции РФ, это право неотчуждаемо: право на жилище не может быть изъято государством у гражданина либо ограничено в объеме, кроме случаев, прямо указанных в самой Конституции и в законе. Главным содержанием права на жилище является гарантированное Конституцией РФ и другими законами право пользования жилищем, а также право распоряжаться им в определенных пределах в своих интересах и в интересах своей семьи.
С обеспечением конституционного права на жилище тесно связана норма статьи 25 Конституции РФ, провозглашающая неприкосновенность жилища и защиту от проникновения в него других лиц помимо воли проживающих в нем, норма статьи 23, посвященная неприкосновенности частной жизни и норма статьи 46 определяющая право на судебную защиту, в том числе и нарушенного права в сфере жилищных отношений.
Конституционное право на жилище является, государственно-правовым институтом и одновременно конституционные положения о праве на жилище являются юридической базой для развития всей системы жилищных отношений и совершенствования жилищного законодательства.
2.Понятие жилищного права.
Жилищное право Российской Федерации выступает в качестве комплексной отрасли, законодательство которой объединяет нормы различных отраслей права. Совокупность правовых норм, регулирует не только гражданско-правовые отношения по владению и пользованию жилыми помещениями, но и административно-правовые отношения, связанные с предоставлением жилых помещений социального назначения, управлением многоквартирными домами, контролем за использованием и сохранностью жилого фонда.
3. Предмет жилищного права.
Предметом жилищного права являются общественные отношения, которые в законодательстве и юридической литературе получили название «жилищные отношения». К ним относятся следующие виды отношений, определенные в статье 4 Жилищного кодекса РФ:
отношения по поводу возникновения, осуществления, изменения, прекращения права владения, пользования, распоряжения жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов;
связанные с пользованием жилыми помещений частного жилищного фонда;
связанные с пользованием общим имуществом собственников помещений;
по отнесению помещений к числу жилых помещений и исключению их из жилищного фонда;
по учету жилищного фонда;
по содержанию и ремонту жилых помещений;
по переустройству и перепланировке жилых помещений;
по управлению многоквартирными домами;
по созданию и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов, товариществ собственников жилья, прав и обязанностей их членов;
по предоставлению коммунальных услуг;
по внесению платы за жилое помещение и коммунальные услуги;
по контролю за использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства.
4. Метод жилищного права.
Как комплексная отрасль права жилищное право использует методы правового регулирования, заимствованные из других отраслей права. Так, для отношений по поводу совершения сделок с жилыми помещениями используется гражданско-правовой метод, основанный на свободе и равенстве сторон, а для отношений по поводу предоставления жилья используется в основном административно-правовой метод. Таким образом, жилищное право не является самостоятельной отраслью права.
Участниками жилищных отношений являются граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, а также иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные юридические лица, если иное не установлено ЖК РФ или другим федеральным законом. Для россиян и иностранцев в сфере жилищных отношений установлен одинаковый правовой режим, однако в соответствии со статьёй 62 Конституции РФ допускаются изъятия из этого правила, в случаях, предусмотренных Жилищным кодексом РФ и федеральными законами. Жилищный кодекс определил такое изъятие статьями 49 и 159. В соответствии с этими статьями, по общему правилу, нанимателями по договору социального найма жилого помещения могут быть только граждане РФ и субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг иностранным гражданам не предоставляются, если иное не предусмотрено международным договором, заключенным Российской Федерацией.
5. Принципы жилищного права.
Принципы, которые лежат в основе жилищного права жилищного права - это выраженные в нормах жилищного законодательства руководящие положения, определяющие содержание и основные начала правового регулирования жилищных отношений. Законодатель, регулируя жилищные отношения, а также изменяя или дополняя действующие нормы руководствуется этими принципами, как наиболее существенными требованиями, на которые опирается законодательство.
Безопасность жилища, неприкосновенность и недопустимость его произвольного лишения.
Каждый, в соответствии со статьёй 25 Конституции РФ имеет право на неприкосновенность своего жилища. Запрещение проникновения в жилище означает не только непосредственное проникновение вопреки воле проживающих в нем граждан, но и иные формы получения сведений о том, что происходит в жилище. В соответствии со статьей 139 Уголовного кодекса РФ нарушение неприкосновенности жилища, совершенное против воли проживающего в нем на законных основаниях лица, признается преступлением, за совершение которого предусмотрена уголовная ответственность.
При этом жилищем, для применения такой ответственности, признается «помещение, предназначенное для постоянного или временного проживания людей (индивидуальный дом, квартира, комната в гостинице, дача, садовый домик и т.п.), а также те его составные части, которые используются для отдыха, хранения имущества либо удовлетворения иных потребностей человека (балконы, застекленные веранды, кладовые и т.п.)» 2 .
Выселение из жилища возможно только на основании решения суда, в случаях прямо предусмотренных законом. Административный порядок выселения из жилого помещения, в частности, на основании санкции прокурора не применяется.
Необходимость беспрепятственного осуществления жилищных прав.
Признание равенства участников жилищных отношений по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями, если иное не вытекает из ЖК РФ, другого федерального закона или существа жилищных отношений.
Необходимость обеспечения восстановления нарушенных жилищных прав.
Судебная защита нарушенных жилищных прав.
Принцип обеспечения сохранности жилищного фонда и использования жилых помещений по назначению.
Право на свободный выбор жилых помещений для проживания на основаниях, предусмотренных законодательством.
Право пользования жилым помещением является основанием регистрации гражданина по месту его проживания. Такая регистрация, заменившая институт прописки имеет уведомительный, а не разрешительный, как было ранее, характер.
6. Источники жилищного права.
Жилищный кодекс установил новую систему жилищного законодательства, которую образуют источники жилищного права. Жилищное законодательство ранее включалось в состав гражданского законодательства. В настоящее время в Конституции РФ и Гражданском кодексе РФ прямо признается самостоятельное существование жилищного законодательства как отрасли законодательства. Так, в пункте «о» Конституции РФ упоминается гражданское законодательство, а в пункте «к» - жилищное законодательство. Статьи 288, 292 Гражданского кодекса РФ также прямо указано на применение норм жилищного законодательства.
Конституция РФ в статье 72 относит жилищное законодательство к совместному ведению РФ и ее субъектов. Таким образом, субъектам РФ предоставлено право иметь собственное законодательство, определяя одновременно пределы осуществления законодательной деятельности. Согласно статье 72 Конституции РФ, субъекты РФ вправе издавать законы по вопросам, находящимся в совместном ведении РФ и субъектов РФ, в том числе иметь жилищное законодательство. При отсутствии федеральных законов субъекты РФ вправе в опережающем порядке принимать свои законы, которые после издания федерального закона должны быть приведены в соответствие с ним. Но надо учесть, что в соответствии с пунктом 6 статьи 76 Конституции РФ, случае противоречия между федеральным законом и нормативно-правовым актом субъекта РФ, изданным по вопросу, находящемуся вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъекта РФ, действует нормативно-правовой акт субъекта РФ.
В систему жилищного законодательства входят:
Конституция РФ;
Федеральные законы;
2) Гражданский кодекс РФ;
3) Градостроительный кодекс РФ;
4) Федеральные законы: Закон РФ от 4 июля 1991 года «О приватизации жилищного фонда в РФ»; ФЗ от 20 августа 2004 года № 117-ФЗ «О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих»; ФЗ от 30 декабря 2004 года № 215-ФЗ «О жилищных накопительных кооперативах»; ФЗ от 30 декабря 2004 г. № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости» и другие.
Указы Президента РФ и постановления Правительства РФ;
Нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти.
Акты государственных комитетов, министерств и ведомств, в том числе и тех, которые ныне свое существование прекратили.
Законы и нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации.
Нормативно-правовые акты органов местного самоуправления;
Жилищный кодекс РФ, в статье 9, впервые установил приоритет норм международного права по отношению к нормам национального права, поэтому, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены жилищным законодательством, применяются правила международного договора.
7. Действие жилищного законодательства.
При применении жилищного законодательства необходимо учитывать, что изданные до введения в действие Жилищного кодекса РФ нормативные правовые акты, не являющиеся законами, применяемые на территории Российской Федерации по вопросам, которые согласно Жилищному кодексу РФ могут регулироваться только федеральными законами, действуют впредь до вступления в силу соответствующих федеральных законов.
Кроме того, в правоприменительной практике применяются руководящие разъяснения Пленумов Верховного Суда РФ и постановления Конституционного Суда РФ.
Акты жилищного законодательства не имеют обратной силы и применяются к жилищным отношениям, возникшим после введения его в действие. Действие акта жилищного законодательства может распространяться на жилищные отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, прямо предусмотренных этим актом.
Применение жилищного законодательства по аналогии возможно в случаях, если жилищные отношения не урегулированы жилищным законодательством или соглашением участников таких отношений. При отсутствии норм гражданского или иного законодательства, прямо регулирующих такие отношения, к ним, если это не противоречит их существу, применяется жилищное законодательство, регулирующее сходные отношения (аналогия закона) или при невозможности использования аналогии закона права и обязанности участников жилищных отношений определяются исходя из общих начал и смысла жилищного законодательства (аналогия права) и требований добросовестности, гуманности, разумности и справедливости.
Нормативные правовые акты:
Конституция Российской Федерации принята всенародным голосованием 12.12.1993г. // Российская газета. 1993. № 237. 25 декабря.
Декларация прав и свобод человека и гражданина утвержденная Постановлением Верховного Совета РФ от 22 ноября 1991 г. N 1920-1, // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР", 26.12.1991, № 52, ст. 1865.
Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 года, № 188-ФЗ, в ред. от 30.06.2006, // Собрание законодательства РФ, 03.01.2005, № 1 (часть 1), ст. 14.
Федеральный закон Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» // Собрание Законодательства РФ 2005. № 1 (часть 1), ст. 15.
Гражданский кодекс Российской Федерации: Часть первая от 30.11.1994г. № 51-ФЗ, в ред. от 03.01.2006г. № 6-ФЗ., // Собрание законодательства РФ 05.12.1994 № 32, ст. 3301.
Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21.07.1997 г., в ред. от 31.12.2005г., № 206-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 28.07.1997, N 30, ст. 3594.
Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 23.10.2002г. №138-Ф3, в ред. от 26.12.2005 № 14-П, //Собрание Законодательства РФ 2002. №46, ст. 4532.
Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 года, № 190-ФЗ., в ред. от 31.12.2005 № 210-ФЗ, // Собрание законодательства РФ, 03.01.2005, №1 (часть 1), ст. 16.
Приказ Минюста РФ «Об утверждении Инструкции о порядке государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в кондоминиумах» от 27 июня 2003 г. № 152.
Литература для изучения:
Гражданское право: Учебник. В 2?х т. / Под ред. Е.А.Суханова. М.: БЕК, 2001.
Гуев А.Н.Гражданское право, учебник том 2, М., 2006.Завьялов А., Коновалов В. Государственная регистрация прав на недвижимость // Российская юстиция, 1998, № 6.
Крашенинников П.В. Жилищное право. М., 2005.
Крашенинников П.В. Сделки с жилыми помещениями – М. Статут, 2006.
Кичихин А.Н., Марткович И.Б., Щербакова Н.А. Жилищные права. Пользование и собственность: Комментарии и разъяснения. М., 1997.
Литовкин В.Н. Концепция развития жилищного законодательства // Жилищное право. 2004. № 3. .
Лисица В.Н. О новом Жилищном кодексе Российской Федерации // Жилищное право. 2005. № 9.
Право на жилище: Научно-практический комментарий. Серия: Судебная практика по гражданским делам. Выпуск № 2. Саратов, 2000.
Пчелинцева Л.М. Учение о праве граждан на жилище в отечественной юридической науке: основные этапы // Жилищное право. 2004. № 2.
Пчелинцева Л.М. Современный этап развития учения о праве граждан на жилище: теоретические аспекты // Жилищное право. 2004. № 3.
Пчелинцева Л.М. Принятие нового Жилищного кодекса Российской Федерации - важный этап развития жилищного законодательства // Жилищное право. 2005. № 6.
Эрделевский A.M. О некоторых вопросах нового Жилищного кодекса // Жилищное право. 2005. № 6. С. 16.
Предисловие
Раздел 1. Общие положения
Глава 2. Жилищное законодательство
Глава 3. Жилищные фонды и управление ими
Глава 4. Правовые основы жилищного обеспечения граждан и пользования
жилыми помещениями
Раздел 2. Формы жилищного обеспечения
Глава 5. Приобретение жилых помещений в собственность
Глава 6. Обеспечение жилыми помещениями жилищного фонда социального
использования
Глава 7. Получение жилых помещений в домах ЖК (ЖСК)
Глава 8. Жилые помещения временного пользования
Глава 9. Особенности жилищного обеспечения отдельных лиц
Глава 10. Особенности жилищного обеспечения военнослужащих, лиц,
уволенных с военной службы, и членов их семей
Раздел 3. Пользование жилыми помещениями
Глава 11. Пользование жилыми помещениями собственниками жилых
помещений
Глава 12. Пользование жилыми помещениями жилищного фонда социального
использования
Глава 13. Плата за жилые помещения и коммунальные услуги
Раздел 4. Иные вопросы жилищного права
Глава 14. Общие вопросы регулирования жилищных правоотношений
Глава 15. Обеспечение сохранности жилищного фонда. Страхование жилых
помещений
Глава 16. Ответственность за нарушение жилищного законодательства
Глава 17. Защита жилищных прав. Жилищные споры
Приложение 1. Программа учебного курса "Жилищное право"
Приложение 2. Примерный перечень вопросов к экзамену (зачету) по курсу
"Жилищное право"
Предисловие
Общепризнанным является факт, что жилищная проблема была и остается одной из нерешенных проблем современной России. Об этой проблеме довольно часто упоминается в различных источниках, как официальных, так и неофициальных. Но реже говорится о том, в чем собственно она заключается. Официальное содержание жилищной проблемы сформулировано в федеральной целевой программе "Жилище" на 2002-2010 гг., утвержденной постановлением Правительства от 17 сентября 2001 г. N 675 (с изменениями)*(1) . В числе прочих называются ее следующие характеризующие признаки:
Нерешенность проблемы обеспечения доступности жилья для граждан с разным уровнем дохода, снижение объемов жилищного строительства и несоответствие стоимости жилья платежеспособному спросу населения;
Неразвитость частного жилищного фонда, отсутствие механизмов долгосрочного ипотечного кредитования граждан для целей приобретения жилья, что в перспективе может серьезно ограничить миграционные процессы и развитие рынка рабочей силы;
Невыполнение государством своих обязательств по обеспечению жильем определенных категорий граждан, что является следствием того, что ранее принятые решения во многом не соответствуют бюджетным возможностям государства. Это снижает не только уровень обеспечения социальных гарантий, но и степень доверия граждан к ним, в связи с чем возникает необходимость уточнить действующие обязательства государства по обеспечению жилыми помещениями отдельных категорий граждан и сформировать единые принципы и механизмы оказания поддержки различным категориям граждан за счет бюджетных средств;
Необходимость обеспечения устойчивого функционирования жилищного сектора, которое позволит удовлетворять жилищные потребности населения без существенного участия федерального центра и привлечения значительных объемов бюджетных средств. Роль государства должна быть ограничена регулированием отношений в области осуществления прав на недвижимость в жилищной сфере, установлением строительных норм и правил и основных принципов градорегулирования. При этом средства федерального бюджета будут использоваться исключительно на цели обеспечения жильем определенных категорий граждан и социальную защиту населения в соответствии с законодательством Российской Федерации;
Ограничение "жилищной нагрузки" на органы местного самоуправления, которые должны отвечать за содержание и использование муниципального жилищного фонда, функционирование и развитие муниципальных объектов коммунального хозяйства, создавать условия для жилищного строительства. Средства местных бюджетов в первую очередь должны направляться на обеспечение социальным жильем малоимущих граждан и развитие коммунальной инфраструктуры;
Кризисное состояние объектов и сетей жилищно-коммунального хозяйства и неэффективное управление им, что обусловлено его дотационностью и неудовлетворительным финансовым положением, высокой затратностью, отсутствием экономических стимулов снижения издержек на производство жилищно-коммунальных услуг, неразвитостью конкурентной среды и как следствие высокой степенью износа основных фондов, неэффективной работой предприятий, большими потерями энергии, воды и других ресурсов.
Последовательное решение жилищной проблемы, безусловно, скажется на уровне жилищного обеспечения российских граждан, который является одним из показателей социально-развитого государства. Согласно ст. 7 Конституции Российской Федерации Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Под достойной жизнью следует понимать не только достойный человека прожиточный минимум , материальную обеспеченность на уровне стандартов развитого общества, возможность обладать и пользоваться материальными и социальными благами современной цивилизации, включая медицинское обслуживание, личную безопасность и социальное обеспечение, доступ к ценностям культуры и т.п., но и обеспеченность жилищем, поскольку она является одним из главнейших материальных условий жизни человека и входит составной частью в понятие достойного жизненного уровня человека.
Происходящие в России политические и социально-экономические преобразования и сопровождающие их реформы, в том числе и жилищная, существенно изменили многие аспекты существования практически всех слоев населения Российской Федерации.
В 2004 г. был принят пакет законодательных актов, с вступлением в силу которых в Российской Федерации действует новое жилищное законодательство . Прежде всего, речь идет о введенном в действие с 1 марта 2005 г. Жилищном кодексе Российской Федерации, а также ряде законодательных актов, касающихся вопросов ипотечного кредитования, формирования рынка доступного жилья для российских граждан, в том числе долевого участия в строительстве жилых помещений*(2) и жилищно-накопительных кооперативов*(3) .
Необходимо также напомнить, что с 1 января 2005 г. вступил в силу ^ Федеральный закон "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ*(4) . Указанный Закон внес существенные изменения в сотни действующих федеральных законов, регулирующих вопросы социальной защиты различных категорий граждан, в том числе в жилищной сфере. Кардинальные изменения произошли в отношении военнослужащих, поскольку новая редакция ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", которая регулирует жилищные права военнослужащих и членов их семей, изменила не только его букву, но и дух, так как еще до введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации именно военнослужащие были лишены права на предоставление жилых помещений по договору социального найма, которое они имели все прошедшее время. Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ также коснулся социальных гарантий в жилищной сфере многих других категорий граждан.
Указанными законодательными актами фактически создана новая система жилищного обеспечения российских граждан. Таким образом, можно констатировать, что де-юре жилищная реформа состоялась, однако де-факто ей еще предстоит состояться, поскольку только практическая реализация нового жилищного законодательства даст ответ на вопрос о том, насколько оказались эффективны для решения жилищной проблемы принятые законодательные акты.
Сложность заключается в том, что наряду с новыми нормативными правовыми актами определенный период времени будут продолжать действовать многие "старые" законодательные акты, в том числе ведомственные нормативные правовые акты по вопросам жилищного обеспечения граждан, некоторые из которых вошли в противоречие с новым законодательством. Указанные акты должны соответствовать Конституции Российской Федерации, Гражданскому кодексу Российской Федерации, Жилищному кодексу Российской Федерации и принятым в последнее время законам. В связи с указанными особенностями правового регулирования на практике возникают определенные сложности при решении конкретных вопросов.
Вышеуказанные обстоятельства актуализируют необходимость более глубокого изучения жилищного законодательства не только юристами, но и работниками жилищно-коммунальной сферы, обычными гражданами, поскольку без освоения основных правовых категорий в жилищной сфере невозможны правильное применение законодательства и как следствие полноценная реализация субъективных жилищных прав и исполнение юридических обязанностей. Изучение жилищного законодательства в различных вузах осуществляется по-разному: в рамках курса гражданского права или преподавания специальной дисциплины. Последний вариант в связи со сложностью и обширностью жилищного законодательства является наиболее предпочтительным при изучении жилищно-правовых институтов.
*(5) . В основе построения учебного курса жилищного права лежит внутренняя взаимосвязь общественных отношений, составляющих предмет жилищного права, и последовательность регулирующих их правовых норм. В ходе изложения тем курса жилищного права значительное место отводится анализу законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, действующих в сфере жилищного обеспечения граждан и соответствующей деятельности отдельных субъектов. При изучении курса жилищно-правовые институты рассматриваются во взаимодействии их между собой и с нормами конституционного, гражданского, административного, финансового и других отраслей права.
В учебнике использованы положения и выводы, содержащиеся в трудах представителей общей теории права, а также науки жилищного и гражданского права, таких как С.И. Аскназий, Ю.Г. Басин, И.Л. Брауде, П.В. Крашенинников, В.Н. Литовкин, И.Б. Марткович, А.И. Пергамент, П.И. Седугин, Ю.К. Толстой, И.А. Фаршатов и др.
В учебнике учтены кардинальные изменения нормативно-правовой базы, регулирующей жилищные правоотношения, в том числе касающиеся участия в долевом строительстве жилья, жилищно-накопительных кооперативах, порядка выдачи и реализации государственных жилищных сертификатов, реализации накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих, а также проанализирована обширная судебная практика жилищных правоотношений, не противоречащая изменившемуся жилищному законодательству, и приводятся конкретные судебные решения по тем или иным спорным жилищным вопросам и т.д.
Настоящий учебник будет интересен и полезен не только студентам, но и аспирантам, научным и практическим работникам.
Раздел 1. Общие положения
Глава 1. Понятие жилищного права
1. Понятие жилищного права, его предмет и метод
Понятие "жилищное право" можно рассматривать в трех аспектах: 1) как отрасль права, регулирующая определенную группу общественных отношений; 2) как отрасль юридической науки (область правоведения); 3) как учебную дисциплину, связанную с преподаванием жилищного права. Перечисленные разновидности понятия "жилищное право" взаимосвязаны, но каждая из них имеет собственное содержание.
Жилищное право как отрасль права выступает в качестве отправного понятия для отраслевой юридической науки и учебной дисциплины.
Отрасли права отличаются друг от друга, прежде всего, предметом регулирования, т.е. определенным видом общественных отношений, на которые направлено воздействие норм данной отрасли права.
Общим предметом жилищного права являются общественные отношения по поводу жилища. Внутри этого предмета выделяются несколько групп относительно однородных общественных отношений, складывающихся в различных сферах деятельности государства по реализации права граждан на жилище, обеспечения их в тех или иных формах жилыми помещениями и связанных с ними иных отношений.
Таким образом, предметом регулирования жилищного права является определенная совокупность общественных отношений, которые получили в законодательстве и в юридической литературе название "жилищные отношения".
Понятие "жилищные отношения" является собирательным, охватывающим различные виды отношений, возникающих по поводу жилища: по предоставлению жилых помещений нуждающимся в них, приобретению и строительству жилых помещений, по пользованию жилыми помещениями, по управлению жилищным фондом, эксплуатации жилищного фонда и т.д. Таким образом, жилищные отношения - это общее родовое понятие по отношению к отдельным их видам.
С одной стороны, к жилищным отношениям относятся организационные отношения, которые складываются на началах власти и подчинения (управление жилищным фондом и учет нуждающихся в жилых помещениях фонда социального использования и др.), а с другой - отношения, которые складываются на началах равенства их участников и, в свою очередь, подразделяются на имущественные (например, наем жилого помещения и др.) и личные неимущественные.
ЖК РФ (ст. 4 ) перечисляет основные группы жилищных отношений, относя к ним отношения по поводу:
1) возникновения, осуществления, изменения, прекращения права владения, пользования, распоряжения жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов;
2) пользования жилыми помещениями частного жилищного фонда;
3) пользования общим имуществом собственников помещений;
4) отнесения помещений к числу жилых помещений и исключения их из жилищного фонда;
5) учета жилищного фонда;
7) переустройства и перепланировки жилых помещений;
8) управления многоквартирными домами;
9) создания и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов, товариществ собственников жилья, прав и обязанностей их членов;
10) предоставления коммунальных услуг;
11) внесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги;
12) контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства.
Жилищные отношения, урегулированные правом, приобретают форму жилищных правоотношений.
Жилищное право - это совокупность норм права, регулирующих жилищные отношения.
К жилищным отношениям применяются различные методы правового регулирования*(6) . Регулирование жилищных отношений происходит путем применения различных по своей отраслевой принадлежности правовых норм: государственного, административного, гражданского и иных отраслей права. Жилищное право заимствует методы правового регулирования, используемые в других отраслях права: гражданско-правовой метод - равенство сторон и имущественная самостоятельность - при пользовании жилыми помещениями; метод административного права - метод власти и подчинения - для отношений распределения (предоставления) жилья по договору социального найма, управления жилищным фондом социального использования и т.д.
Среди юристов отсутствует единое понимание жилищного права как отрасли права.
Ряд авторов считают жилищное право подотраслью гражданского права*(7) . Однако при этом необходимо иметь в виду, что, кроме собственно гражданско-правовых норм, жилищные отношения регулируются и нормами других отраслей права (прежде всего речь идет о жилищно-правовых нормах): например, отношения по предоставлению жилых помещений фонда социального использования регулируются с помощью административно-правовых методов. На ближайшую перспективу в России такой подход сохранится, хотя следует отметить, что с течением времени фонд социального использования будет сокращаться, что неизбежно приведет к перераспределению отношений: увеличению частноправовых и уменьшению публично-правовых начал в жилищной сфере.
Ряд других ученых придерживаются иной точки зрения. В Российской Федерации действует значительное количество норм, которые нельзя отнести к той или иной традиционной отрасли права. Такие нормы содержатся, например, в Конституции Российской Федерации, ЖК РФ, ГК РФ (гл. 35 ), большом количестве федеральных законов, регулирующих вопросы социальных гарантий в жилищной сфере отдельных категорий граждан (например, "О статусе военнослужащих" (ст. 15 ), "О милиции" , "О прокуратуре Российской Федерации" ), и ряде других, в том числе подзаконных, актов. Указанные обстоятельства ставят перед учеными вопрос о рассмотрении жилищного права как комплексной отрасли права*(8) , в которую наряду с нормами собственно жилищного права входят нормы, относящиеся к другим отраслям права - административному, финансовому, жилищному, земельному и др. Однако существование в системе права комплексных отраслей права правовой наукой до настоящего времени всеми учеными однозначно не признано. В то же время заслуживает внимания позиция И.А. Фаршатова, который жилищное право относит к комплексно-специализированной отрасли*(9) , формируемой на базе основных отраслей в связи с необходимостью специализированного регулирования отдельных специфических участков общественных отношений*(10) , которыми являются жилищные отношения.
Отрасль права - это относительно обособленная внутри системы права совокупность однородных правовых норм, регулирующих определенную однородную область общественных отношений. Однако в рамках единой системы права все отрасли права взаимосвязаны, не существует отраслей права, абсолютно изолированных одна от другой.
В основе деления права на отрасли лежат два критерия: предмет правового регулирования и метод правового регулирования.
Под предметом правового регулирования понимается качественно однородная совокупность общественных отношений, на которую воздействуют нормы определенной отрасли права. Иными словами, предмет правового регулирования - это сфера, на которую распространяет свое действие отрасль права. Предмет регулирования является главным, объективным основанием для распределения правовых норм по отраслям права.
Следует иметь в виду, что право не сводится лишь к нормативному массиву, т.е. своду законов и других правовых актов. Любая отрасль права призвана отражать достижения общества, передовые идеи и концепции, воплощая их в той или иной совокупности правовых норм (законе, кодексе и др.). Следует также обратить внимание на имеющее место определение отрасли права как связанной едиными принципами и функциями подсистемы правовых норм, которые с использованием свойственных им специфических юридических способов и средств регулируют определенную широкую сферу (область) однородных общественных отношений*(11) . Для жилищного права, как, впрочем, и для некоторых других отраслей права, характерным является наличие "приграничных зон", т.е. регулирование одних и тех же вопросов различными отраслями права при отсутствии при этом дублирования. Так, например, правовое регулирование жилищных отношений военнослужащих происходит как Федеральным законом "О статусе военнослужащих", так и ЖК РФ. Жилищные отношения регулируются также административным, налоговым, бюджетным и финансовым правом и рядом других отраслей права, входящих в публичное право.
Таким образом, налицо отсутствие четкой дифференциации системы права (разграничение отраслей права), предусматривающей четкий и исчерпывающий "раздел" территории. Такое положение объясняется тем, что регулирование жилищных отношений силами и средствами одной отрасли права в настоящее время невозможно в силу их большой дифференциации. В то же время объективно требуется использование возможностей нескольких отраслей права, из арсенала которых берется то, что в данный момент наиболее адекватно соответствует целенаправленному и эффективному правовому регулированию. Речь идет об интеграции отдельных отраслей права, которая в своей перспективе может привести к "легализации" новой отрасли права (например, жилищного права). В то же время все нормы жилищного права характеризуются единством, внутренней согласованностью и органической взаимосвязью в целях реализации гражданами конституционного права на жилище.
Объектом жилищного права является особый материальный объект - жилое помещение, т.е. помещение, специально предназначенное для проживания физических лиц.
Каждая отрасль имеет свой специфический метод правового регулирования, под которым понимаются способы воздействия (совокупность юридических приемов и средств) отрасли права, с помощью которых производится регулирование определенного вида общественных отношений. Главной чертой, определяющей различия в способах воздействия права на общественные отношения, является характер взаимного положения участников общественных отношений.
В одних отраслях преобладает метод властного обязывания. Так, в административном праве действует метод субординации и властного приказа, позволяющий эффективно регулировать служебную и управленческую деятельность. В других отраслях преобладает метод равенства сторон (дозволения). Например, в гражданском праве используется диспозитивный метод правового регулирования, который предусматривает для субъектов известную альтернативную возможность поведения в рамках правовой нормы. В жилищном праве в различных видах жилищных отношений действуют оба указанных метода в различных вариациях, своеобразие которых определяется конкретными способами регулирования: дозволение (использовать жилое помещение для проживания), запрет (например, использовать жилое помещение не по назначению), позитивное обязывание (например, платить за жилое помещение и коммунальные услуги). В структуру метода правового регулирования входят такие элементы, как установление границ регулируемых отношений, определение границ должного и возможного поведения субъектов (физических лиц и организаций), определение мер ответственности и ряд других элементов, посредством которых правовые нормы оказывают необходимое воздействие на общественные отношения.
Для понимания жилищного права как самостоятельной отрасли права можно использовать также следующие аргументы:
1) наличие потребности и государственного интереса в самостоятельном правовом регулировании жилищной сферы в силу специфики объекта и значимости жилищной проблемы для становления в России социального правового государства, т.е. необходимы специальные источники права, которыми являются ЖК РФ и иные источники жилищного права (жилищное законодательство);
2) конституционное и законодательное закрепление принципов жилищного права;
3) наличие специфической, присущей только жилищному праву, системы понятий, категорий и институтов, которые будут рассмотрены далее.
Таким образом, в самом общем виде жилищное право можно определить как систему общеобязательных норм (правил поведения), установленных и обеспечиваемых государством, направленных на регулирование общественных отношений в жилищной сфере в интересах человека, общества и государства.
Жилищное право как отрасль юридической науки следует рассматривать как систему знаний о правовом содержании процессов и явлений, складывающихся в жилищной сфере деятельности государства, иных публичных институтов, организаций и граждан. Жилищное право изучает понятие права на жилище, формы его реализации, механизм жилищного обеспечения из фонда социального обеспечения и других жилищных фондов, понятие договора социального найма, вопросы пользования и распоряжения жилыми помещениями, правовое положение жилищных кооперативов и иных организаций, действующих в жилищной сфере; вопросы юридической ответственности в жилищной сфере и другие вопросы. Все это составляет основной предмет науки жилищного права.
Среди ученых, занимавшихся исследованием и изучением жилищно-правовых отношений, необходимо отметить следующих: С.И. Аскназий*(12) , Ю.Г. Басин*(13) , И.Л. Брауде*(14) , П.В. Крашенинников*(15) , В.Н. Литовкин*(16) , И.Б. Марткович*(17) , А.И. Пергамент, П.И. Седугин*(18) , Ю.К. Толстой*(19) , И.А. Фаршатов*(20) и др.
Жилищное право как учебная дисциплина предусматривает изучение курса жилищного права*(21) . В основе построения учебного курса жилищного права лежит внутренняя взаимосвязь общественных отношений, составляющих предмет жилищного права, и последовательность регулирующих их правовых норм. В ходе изложения тем курса жилищного права значительное место отводится анализу законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, действующих в сфере жилищного обеспечения граждан и соответствующей деятельности отдельных субъектов.
^ 2. Принципы жилищного права
Под правовыми принципами (принципами права) понимаются основные начала, важнейшие положения правового регулирования общественных отношений. Принципы права пронизывают все отрасли права. Однако их действие в каждой отрасли, подотрасли или правовом институте проявляется по-разному, с учетом особенностей, свойственных специфике соответствующих общественных отношений.
В жилищном праве наблюдается проявление действия принципов нескольких отраслей права.
Так, в сфере жилищных отношений, пользования жилыми помещениями на основе договора найма регулирование осуществляется на основе принципов, используемых в гражданском праве, этим отношениям свойственен гражданско-правовой метод регулирования.
Отношения, которые связаны с предоставлением жилых помещений в домах социального использования, управлением, эксплуатацией и ремонтом жилищного фонда социального использования, регулируются в основном посредством административно-правового метода, что налагает определенный отпечаток и на регулирование жилищных отношений пользования жилыми помещениями. Так, если важнейшим принципом гражданского права является диспозитивность большинства норм, применение которых целиком и полностью зависит от усмотрения участников гражданского оборота, то в сфере жилищного права, особенно в той его части, которой регулируются жилищные отношения по социальному найму, как правильно отмечает И.Б. Марткович, многие нормы носят императивный характер*(22) , их содержание прямо предусмотрено жилищными законами; этими нормами оставляется небольшое место для усмотрения участников жилищных правоотношений, ими непосредственно определяются основания признания лица нуждающимся в жилье, порядок его предоставления и др. В то же время в связи с включением в ГК РФ норм о договоре найма жилых помещений на коммерческих началах (гл. 35 ), для заключения которого необходимо лишь достижение соглашения между сторонами по существенным условиям договора найма, в жилищном праве существенно расширилось применение диспозитивных норм, принципа свободы договора найма, предусматривающего свободу усмотрения участников жилищных отношений в выборе партнеров и установлении условий договора.
В вышеперечисленных случаях речь идет о межотраслевых принципах.
Кроме принципов, характеризующих тот или иной режим правового регулирования (административно-правовой или гражданско-правовой), жилищное право имеет принципы, которые присущи только этой отрасли права и которые оказывают решающее влияние на регулирование и охрану жилищных отношений и на применение норм жилищного законодательства:
Неприкосновенность жилища (чч. 1-3 ст. 3 ЖК РФ);
Недопустимость произвольного лишения жилища (ч. 4 ст. 3 ЖК РФ);
Безопасность жилища (ст. 1 ЖК РФ);
Удовлетворение жилищных потребностей в различных формах и доступность для граждан условий найма жилых помещений (ст. 1 ЖК РФ);
Цивилизованное использование жилых помещений;
Необходимость беспрепятственного осуществления вытекающих из отношений, регулируемых жилищным законодательством , прав;
Признание равенства участников регулируемых жилищным законодательством отношений по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями, если иное не вытекает из ЖК РФ, другого федерального закона или существа соответствующих отношений;
Необходимость обеспечения восстановления нарушенных жилищных прав, их судебная защита;
Обеспечение сохранности жилищного фонда и использования жилых помещений по назначению.
Перечисленные принципы являются отраслевыми принципами жилищного права.
Неприкосновенность собственности является одним из основных принципов гражданского права.
Принцип недопустимости произвольного лишения жилища базируется на ст. 40 Конституции Российской Федерации (ч. 1 ). Он имеет исключительно важное значение для реализации стабильного, устойчивого права на пользование жилищем. Этот принцип прямо закреплен в ст. 3 ЖК РФ, предусматривающей невозможность выселения из жилища или ограничения в праве пользования жилищем, в том числе в праве получения коммунальных услуг, иначе как по основаниям и в порядке, которые предусмотрены ЖК РФ, другими федеральными законами. Ряд статей ЖК РФ регулирует вопросы расторжения договора найма в домах государственного и муниципального жилищных фондов по требованию наймодателя и выселения из жилых помещений не иначе как по основаниям, установленным законом, и только в судебном порядке.
Принцип удовлетворения жилищных потребностей и доступности для граждан условий найма жилых помещений базируется на ч. 3 ст. 40 Конституции Российской Федерации, согласно которой малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законами нормами. Таким образом, государство обязуется принимать дополнительные меры помощи малоимущим и иным гражданам, нуждающимся в жилье.
Гражданин может реализовать свое право на жилище различными способами: на основе договора социального найма (бесплатное или за плату предоставление жилых помещений в домах государственного или муниципального фондов социального использования), коммерческого найма (предоставление жилых помещений в домах государственного или муниципального фондов не социального использования за доступную плату), путем вступления в члены жилищного или жилищно-строительного кооператива либо путем вступления в различные гражданские правоотношения по приобретению жилья и др.
Принцип неприкосновенности жилища базируется на ст. 25 Конституции Российской Федерации, которая гласит, что "жилище неприкосновенно". Никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения. Проникновение в жилище допускается законом лишь в виде исключения и при соблюдении специальных правил.
Принцип неприкосновенности жилища не распространяется на специальные жилые помещения, свободные для доступа (например, казарменные и другие помещения, в которых размещаются военнослужащие-призывники).
Запрет проникновения в жилище означает недопустимость не только вхождения в него вопреки воле проживающих в нем лиц, но и иных форм получения сведений о том, что происходит в жилище. Так, например, недопустимы использование современных технических средств для прослушивания разговоров, ведущихся в жилище, и визуальные наблюдения за жилищем. Имеется в виду недопустимость, за исключением случаев, прямо указанных в законе, установки в жилище микроаудиозаписывающей и видеоаппаратуры, использование чердаков, подвалов, каналов вентиляции для установки аудио- и видеоаппаратуры, фиксирующей все происходящее в жилище, дистанционного наблюдения за жилищем.
В международных документах говорится о недопустимости произвольного посягательства (ст. 12 Всеобщей декларации прав человека) и незаконного посягательства на неприкосновенность жилища (ст. 17 Международного пакта о гражданских и политических правах), за исключением двух ситуаций: 1) при непредвиденных чрезвычайных обстоятельствах; 2) при защите правопорядка.
В первом случае предусмотрено проникновение в жилище помимо воли проживающих в нем лиц при пожарах, землетрясениях, наводнениях, обвалах, авариях водопровода, канализации, повреждениях электропроводки, при подозрении, что хозяин дома (квартиры) умер, и в других подобных случаях.
Во втором случае в соответствии с законодательством Российской Федерации допускается проникновение в жилище вопреки воле проживающих в нем лиц для: а) раскрытия преступления и установления истины по уголовному делу; б) получения сведений о преступлении и подозреваемых в его совершении лицах при проведении оперативно-розыскной работы; в) пресечения преступлений и иных правонарушений в рамках административно-правовой деятельности; г) исполнения приговоров и других судебных решений.
Статья 3 ЖК РФ определяет общие основания проникновения в жилище без согласия проживающих в нем на законных основаниях граждан. Проникновение в жилище допускается в случаях и в порядке, которые предусмотрены федеральным законом, и с соблюдением при этом установленных ЖК РФ целей:
Спасения жизни граждан и (или) их имущества, обеспечения их личной безопасности или общественной безопасности при аварийных ситуациях, стихийных бедствиях, катастрофах, массовых беспорядках либо иных обстоятельствах чрезвычайного характера;
Задержания лиц, подозреваемых в совершении преступлений, пресечения совершаемых преступлений или установления обстоятельств совершенного преступления либо произошедшего несчастного случая.
Так, при выполнении возложенных обязанностей в соответствии с п. 18 ст. 11 Закона Российской Федерации "О милиции" от 18 апреля 1991 г. N 1026-I (с изменениями и дополнениями)*(23) милиции предоставляется право входить беспрепятственно в жилые и иные помещения граждан, на принадлежащие им земельные участки, на территорию и в помещения, занимаемые предприятиями, учреждениями, организациями, и осматривать их при преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступлений, либо при наличии достаточных данных полагать, что там совершено или совершается преступление, произошел несчастный случай, а также для обеспечения личной безопасности граждан и общественной безопасности при стихийных бедствиях, катастрофах, авариях, эпидемиях, эпизоотиях и массовых беспорядках.
Право беспрепятственно входить в жилые и иные принадлежащие гражданам помещения предоставлено федеральным органам государственной охраны в соответствии с п. 9 ст. 15 Федерального закона "О государственной охране" от 27 мая 1996 г. N 57-ФЗ (с изменениями)*(24) при пресечении преступлений, создающих угрозу безопасности объектов государственной охраны, а также при преследовании лиц, подозреваемых в совершении таких преступлений, если промедление может создать реальную угрозу безопасности объектов государственной охраны.
При решении задач оперативно-розыскной деятельности органы (оперативные подразделения государственных органов), осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, имеют право использовать в ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий по договору или устному соглашению служебные помещения, имущество предприятий, учреждений, организаций, воинских частей, а также жилые и нежилые помещения, транспортные средства и иное имущество частных лиц (п. 3 ст. 15 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ (с изменениями)*(25) ).
При обеспечении режима чрезвычайного положения, вводимого Президентом Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, которые предусмотрены Федеральным конституционным законом "О чрезвычайном положении" от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ (с изменениями)*(26) , военнослужащим предоставляется право досматривать жилые помещения граждан.
Право входить в жилища граждан для наложения ареста на имущество и реализации решений и приговоров судов в части имущественных взысканий, производить осмотры помещений имеют судебные приставы (п. 2 ст. 12 Федерального закона "О судебных приставах" от 21 июля 1997 г. N 118-ФЗ (с изменениями)*(27) ).
В уголовном процессе законное проникновение в жилище со стороны дознавателя, следователя, прокурора с понятыми, иногда и со специалистом, возможно при производстве обыска, выемки, осмотра места происшествия, наложении ареста на имущество и его описи. Кроме того, допустимо вхождение в жилище для производства в нем следственного эксперимента, а также для освидетельствования, экспертизы, допросов, опознаний, когда соответствующее лицо по состоянию здоровья не может покинуть жилище, а проведение следственных действий отложить невозможно. Закон требует санкции прокурора только на производство обыска, так как в остальных случаях для вхождения в жилище достаточно постановления дознавателя или следователя. К тому же в случаях, не терпящих отлагательства (они в законе не определены), обыск возможен и без санкции прокурора. Судебное решение требуется в случаях, когда обыск, выемка, осмотр жилища проводятся для обнаружения переписки, почтовых, телеграфных и иных сообщений (ч. 2 ст. 23 Конституции Российской Федерации). По этому поводу в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации "О некоторых вопросах, связанных с применением статей 23 и 25 Конституции Российской Федерации" от 24 декабря 1993 г. N 13*(28) отмечено, что никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения судов, которые должны рассматривать материалы, подтверждающие необходимость проникновения в жилище, если таковые представляются в суд.
Обо всех случаях проникновения в жилище против воли проживающих в нем граждан милиция, федеральные органы государственной охраны уведомляют прокурора в течение 24 часов с момента проникновения.
Незаконное проникновение в жилище вопреки воле проживающих в нем лиц является преступлением (ст. 139 УК РФ).
Гражданин, считающий, что действие либо бездействие сотрудника милиции привело к ущемлению его прав, свобод и законных интересов, вправе обжаловать это действие или бездействие вышестоящим органам или должностному лицу милиции, прокурору или в суд (ст. 39 Закона Российской Федерации "О милиции"). За противоправные действия или бездействие сотрудники милиции несут установленную законом ответственность. Вред, причиненный гражданам, предприятиям, учреждениям и организациям сотрудником милиции, подлежит возмещению в порядке, предусмотренном гражданским законодательством (ст. 40 Закона Российской Федерации "О милиции"). Уголовное законодательство в этой связи предусматривает уголовную ответственность за должностные преступления (гл. 30 УК РФ).
Принцип неприкосновенности собственности вытекает из положения ст. 35 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой "никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения". Таким образом, гражданам - собственникам жилых помещений законодательство обеспечивает возможность стабильного осуществления права владения, пользования и распоряжения принадлежащими им жилыми помещениями в соответствии с их назначением (ст. 288 ГК РФ), а членам семей собственников - возможность пользования этими помещениями на условиях, предусмотренных жилищным законодательством (ст. 292 ГК РФ).
П.И. Седугин указывает также на существование принципа общедемократического, гуманистического отношения к гражданам - нанимателям и собственникам жилых помещений. Проявление этого принципа он усматривает в следующем: в законе закреплено положение о предоставлении гражданам, нуждающимся в жилых помещениях (улучшении жилищных условий), как правило, отдельной квартиры на семью, вместо ранее действовавшего правила о принудительном изъятии у нанимателя излишней жилой площади и передаче ее другому нанимателю; предоставлено право нанимателю самому ставить вопрос о замене занимаемого им жилого помещения на жилое помещение меньшего размера; отменены ранее действовавшие многочисленные ограничения при строительстве и приобретении гражданами в собственность жилых домов. Теперь частная собственность на недвижимость в жилищной сфере, включая жилищный фонд либо его часть, не ограничивается по количеству, размерам и стоимости и обеспечивается правом неприкосновенности (ст. 6 Закона Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики") и др. Перечисленные нормы скорее являются гарантиями жилищных прав граждан и характеризуют изменения жилищных правоотношений в последние годы.
Гарантией жилищных прав граждан является недопустимость ограничения (или лишения) права пользования жилым помещением за такие действия нанимателя или членов его семьи, которые не сопряжены со злоупотреблением ими своими жилищными правами или с невыполнением возложенных на них жилищных обязанностей и непосредственно при этом не нарушают права и законные интересы других лиц.
Данная гарантия была фактически сформулирована в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 23 июня 1995 г. по делу о проверке конституционности ч. 1 и п. 8 ч. 2 ст. 60 ЖК РСФСР. Конституционный Суд Российской Федерации признал неконституционными положения ч. 1 и п. 8 ч. 2 ст. 60 ЖК РСФСР, устанавливающие ограничения конституционного права на жилище в связи с временным отсутствием нанимателя или членов его семьи, поскольку временное непроживание лица в жилом помещении само по себе не может свидетельствовать о ненадлежащем осуществлении нанимателем своих жилищных прав и обязанностей и служить самостоятельным основанием для лишения права пользования жилым помещением. Ограничение права пользования жилым помещением нанимателя или членов его семьи могут повлечь за собой такие действия указанных лиц, которые сопряжены со злоупотреблением ими своими правами или с невыполнением возложенных на них обязанностей и непосредственно нарушают при этом права и законные интересы других лиц.
ЖК РФ последовательно развил названный принцип, установив что:
Жилищные права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 1 );
Никто не может быть выселен из жилища или ограничен в праве пользования жилищем, в том числе в праве получения коммунальных услуг, иначе как по основаниям и в порядке, которые предусмотрены ЖК РФ, другими федеральными законами (ч. 4 ст. 3 );
Временное отсутствие нанимателя жилого помещения по договору социального найма, кого-либо из проживающих совместно с ним членов его семьи или всех этих граждан не влечет за собой изменение их прав и обязанностей по договору социального найма (ст. 71 ).
Каждый имеет право на жилище;
Неприкосновенность жилища;
Свобода выбора места жительства.
Свобода выбора места жительства заключается в том, что согласно ч. 1 ст. 27 Конституции Российской Федерации каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Свобода передвижения и выбора места жительства предусмотрена также Международным пактом о гражданских и политических правах (ст. 12 ), другими международными и международно-правовыми актами, в том числе протоколом N 4 к Европейской конвенции прав человека (ст. 2 ).
Нормативное содержание названного конституционного права включает:
Свободу передвижения каждого по территории Российской Федерации;
Свободу выбора места пребывания;
Свободу выбора места жительства.
Право свободного выбора места жительства предполагает свободу выбора гражданином жилого помещения, в котором он постоянно или преимущественно проживает, являясь либо его собственником, либо нанимателем, либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Понятие места жительства раскрывается в ст. 20 ГК РФ, согласно которой под местом жительства понимается место постоянного или преимущественного проживания гражданина.
Данное право принадлежит гражданину от рождения и, как и другие основные права и свободы, является неотчуждаемым (ч. 2 ст. 17 Конституции Российской Федерации; ст. 150 ГК РФ).
Реализация названного права может сопровождаться введением обоснованных ограничений в соответствии с основаниями и порядком, установленными ч. 3 ст. 55 и ст. 56 Конституции Российской Федерации. Правовой режим ограничений права на выбор места жительства может вводиться только федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации). Соответственно положение ч. 2 ст. 1 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" от 25 июня 1993 г., согласно которому такие ограничения допускаются только на основании закона, не подлежит расширительному толкованию: в данном случае понятием "закон" охватываются исключительно федеральные законы, но не законы субъектов Российской Федерации, поскольку иначе названной норме придавался бы неконституционный смысл.
Так, например, право свободного выбора места жительства для военнослужащих не является абсолютным. Ограничение военнослужащих в конституционном праве свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (ст. 27 Конституции Российской Федерации) связано с необходимостью поддержания боевой готовности воинских частей и обеспечения своевременности прибытия к месту службы, т.е. отвечает принципу, закрепленному в Конституции Российской Федерации. В полной мере данным правом военнослужащий может воспользоваться только при увольнении с военной службы, когда он имеет право на выбор постоянного места жительства в любом населенном пункте Российской Федерации или в другом государстве (п. 3 ст. 6 Федерального закона "О статусе военнослужащих").
В.Н. Литовкин называет следующие принципы жилищного законодательства :
Снятие ограничений в оборотоспособности жилища и земли, демонополизация строительства и жилищно-коммунального хозяйства, свобода выбора способа управления жилищным фондом, переход к самофинансированию эксплуатационных служб;
Инициативное удовлетворение жилищных потребностей граждан на рынке жилья и земли, резкое сокращение наемного жилья;
Коммерциализация наемного жилья, расширение сферы действия договора коммерческого найма жилого помещения;
Ликвидация ведомственного жилищного фонда в составе государственного жилищного фонда;
Установление социальных гарантий в обеспечении жилищных прав социально незащищенных граждан и др.*(30)
Указанные принципы действительно отражают основные тенденции, происходящие в жилищной сфере России, и тем самым представляют собой идейно-правовую основу, на которой строится современное жилищное законодательство .
