В чем суть административно территориального деления государства. Основные черты административно-территориального деления. Принципы территориального деления в России

Обожаю географию, была самым любимым предметом в школе. Конечно, география по сути - это открытия и путешествия, моря и горы, новые места, страны и люди. Государства на первый взгляд кажутся одинаковыми: своё правительство, законы, полиция. Зачем это деление на штаты или республики, области или районы, если страна одна? Пришлось покопаться как следует, чтобы найти объяснение.

Формы государственного устройства

Для начала поясню, что такое административно-территориальное деление . Государство делится на небольшие части. То есть получают свою границу и частично управление , но живут одними для всей страны законами, конституцией и подчиняются органам центральной власти . В различных странах такие части называются:

• районы;
• области;
• дистрикты;
• департаменты;
• провинции.

Но не каждая страна имеет такое деление. По форме государственного устройства страны бывают:

Унитарные страныкак раз и делятся на административно-территориальные единицы. Например: Китай, Франция, Норвегия и т.д. Федерации объединяют в себе республики, штаты, автономии, которые юридически и политически самостоятельны в рамках законов федерации, но не суверенны. Пример - Российская федерация, США, Австралия, Канада и другие. Некоторые субъекты федерации делятся административно-территориально , как и унитарные. Яркий пример - Россия с областными центрами и районами. А конфедерации - объединение самостоятельных суверенных государств, например - Евросоюз.

В чём функции административно-территориального деления

Государству сложно уследить за всем, что делается в разных уголках страны. Потому гораздо удобней разделить территорию на небольшие части, наделить местные органы правления некоторыми полномочиями и сделать ответственными за всё, что происходит на этой земле. Центральная власть издаёт законы, а задача местных властей следить за их исполнением , отчитываться перед вышестоящими. К тому же на месте виднее, что нужно той или иной области или департаменту в плане освоения ресурсов, производства и сельского хозяйства. Такое деление обеспечивает целостность страны и облегчает контроль над работой общегосударственных служб.

Система органов местного самоуправления и управления, как правило, строится в соответствии с административно–территориальным делением страны. Административно–территориальное деление – это деление государственной территории на определенные части с целью наиболее рационального управления государством. Административно–территори-

Альное деление зависит от различных факторов. Как правило, в основе деления лежит удобство управления. К числу иных факторов, влияющих на образование административно–терри-

Ториальных единиц, можно отнести: естественно–географические факторы (например, эти единицы образуются вокруг крупных городов); учитываются факторы демографического характера (то есть единицы образуются с примерно равным числом населения); учитывается национальный или этнический состав населения; особенности бытового уклада, религиозного характера. Весьма значительное влияние имеют факторы экономического характера и факторы политической жизни.

Очень часто административные единицы существуют с незапамятных времен, т.е. они исторически сложились на территории бывших графств, княжеств, иных феодальных единиц, где граждане привыкли ощущать себя частью этой территории. Однако феодальные границы – это не есть что-то незыблемое. Они могут и перестраиваться, меняться в зависимости от потребностей современной жизни.

Итак, как правило, в соответствии с административно–территориальным делением строится и система органов управления этими единицами, которые могут быть органами самоуправления и управления, поскольку каждая административная единица имеет какой-то орган власти или управления. Если такого органа нет, то это уже не административно–территориальная единица.

Административно–территориальные единицы есть крупные и мелкие. Естественно, масштабам этих единиц соответствуют имеющимся в них органы. В разных странах есть различные системы административно–территориального деления страны. Есть более развитые и менее развитые, простые и сложные. Это зависит от размера государства, от численности населения и площади этого государства. Называют двухзвенные системы административно–территориального деления, трехзвенные и т.д. Есть даже пятизвенные системы – такая система существует во Франции.

Низшим звеном французского административно–территори-

Ального деления является коммуна. Коммуна – основа деления. Может быть, это не совсем то, чем когда–то в СССР был сельсовет, но это тоже первичное звено. Во Франции их насчитывается около 37 тысяч. Коммуна – это определенная численность населения, определенные границы, это первое звено государственной системы. Граждане коммуны избирают муниципальный совет – низший орган государственной власти и первичный орган самоуправления. Местный муниципальный совет выбирает мэра – это представитель исполнительной структуры.

Далее идет кантон. Этот термин аналогичен швейцарскому термину «кантон», но это не одно и то же. В Швейцарии кантон – это субъект федерации (там 23 кантона), а кантон французский – этот объединение нескольких коммун. Кантон введен для удобства управления государственными делами. Своих органов самоуправления в этой структурной единице нет, кантон является избирательным округом. В кантоне имеется ряд должностных лиц, которых нецелесообразно иметь в каждой коммуне. Эта более крупная единица создается для того, чтобы в каждом кантоне для жителей нескольких коммун был свой нотариус, судья, участок жандармерии, призывной участок и т.д.

Затем идет округ. В округе от 100 до 150 коммун. Во Франции свыше трехсот округов. Во главе округа стоит лицо не избираемое, а назначаемое правительством. Это должностное лицо – государственный чиновник – именуется субпрефектом. Округ – третье звено французской административно–территориальной системы.

Четвертое звено называется департаментом. Департамент – это более крупная единица, включающая около 400 коммун или 35 кантонов. В департаменте имеется избираемый орган местного самоуправления, который называется Генеральный совет. Может быть, логичнее было бы назвать его департаментским советом, но он называется генеральным советом. Принцип избрания этого совета достаточно прост: от каждого кантона избирается один генеральный советник. Таким образом, если в департамент входит

35 кантонов, то в генеральном совете 35 генеральных советников. Возглавляется генеральный совет префектом, который назначается правительством. Здесь достаточно своеобразное соединение принципов самоуправления и управления. Генеральные советники избираются не прямыми выборами, а многоступенчатыми, но все равно – это представители граждан.

Самая крупная административно–территориальная единица во Франции называется регионом. (В некоторых пособиях употребляется французская транскрипция этого слова – режьон). Регион имеет региональный совет. Регионы были образованы вместо провинций, которые много веков существовали во Франции, по традиции названия провинций стали названиями регионов. Они существуют и в настоящее время: Аквитания, Бургундия, Пикардия, Нормандия и т.д. В регионе есть префект региона – им является префект самого крупного департамента, административный центр которого является центром региона. Как мы ви-

Дим, – достаточно сложная структура местных органов существует во Франции.

Отметим, что иногда местные органы классифицируют на несколько групп. Называют страны, где существуют только органы самоуправления, возможны страны, где существуют только органы управления (назначаемые правительством). Это бывает после военных переворотов и в условиях диктатуры. А, чаще всего, существуют смешаные системы, где есть элементы самоуправления и управления. Классическим примером последнего является французская система: там есть и избираемые органы, и назначаемые центральной властью.

Мы называли иные способы построения структуры местной власти: четырехзвенная система применяется в ряде стран Африки (Камерун, Сенегал); трехзвенная присуща ряду стран Европы (Италия, Африка, Кения); двухзвенная система существует обычно в небольших странах (Дания).

Датская система, к примеру, выглядит следующим образом. В Дании есть округа (это более крупные единицы) и муниципалитеты (сельские единицы). Кроме этого, есть города. Округа объединяют муниципалитеты и являются как бы вторым звеном для них, а города вообще не имеют второго звена и существуют по принципу самоуправления, над ними нет никакой вышестоящей структуры, они подчиняются только закону.

Государственный строй любой страны характеризуется также формой административно-территориалъного устройства (или административно-территориального деления – АТД). Обычно такое деление проводят с учетом экономических, исторических, национальных, природных и других факторов. К его главным функциям относятся: ступенчатое размещение органов власти и государственного управления, обеспечение сбора налогов и информации, контроль центра над местами, осуществление гибкой экономической и социальной политики, региональной политики, проведение избирательных компаний и др.

Исследования политико-географов показывают, что сетка административно-территориального деления стран формируется эволюционно под влиянием нескольких факторов, подходов. При этом преобладают исторический и этнокультурный подходы. Историческое АТД характерно, например, для многих стран зарубежной Европы. В основу его там были положены исторические провинции, бывшие в средние века феодальными государствами (Тюрингия, Бавария, Баден-Вюртемберг и другие в ФРГ, Тоскана, Ломбардия, Пьемонт в Италии). Этническое АТД чаще встречается в развивающихся странах, особенно многонациональных. Примером такого рода может служить Индия, где при определении границ штатов в первую очередь учитывают этнические границы. Этот принцип был положен также в основу формирования административно-территориального деления бывшего СССР, в состав которого входили автономные республики, области и округа. Впрочем, четко разделить оба эти принципа часто не представляется возможным, поэтому правильнее, очевидно, говорить об историко-этническом подходе. Соответственно и границы между административными единицами часто проводятся по историко-этнокультурным рубежам, которые, в свою очередь, нередко связаны с природными (речными, горными) рубежами. Не так уж редко (например, в США) встречаются и геометрические административные границы.

Страны мира сильно различаются и по степени дробности административно-территориального деления. В большинстве из них количество административных единиц колеблется в пределах от 10 до 50: это считают более или менее оптимальным с точки зрения управления. В ФРГ, например, 16 земель, в Испании 50 провинций и 17 автономных областей. Существуют и страны с меньшим числом таких единиц (в Австрии 8 земель).

Наиболее яркими примерами стран с очень дробным АТД могут служить Франция, Россия и США. Во Франции декрет о преобразовании старых исторических провинций в небольшие департаменты был принят еще в 1793 г. Ныне эта страна в административном отношении делится на 100 департаментов (96 во Франции и 4 «заморских») и 36,6 тыс. коммун. Это ставит ее на первое место в зарубежной Европе по степени децентрализации низовой власти. В России до 2007 г. было 86 субъектов Федерации (21 республика, 1 автономная область, 7 автономных округов, 48 областей, 7 краев и 2 города федерального подчинения – Москва и Санкт-Петербург). В США низовой административной единицей следует считать округ или графство (всего их более 30 тыс.), которые входят в состав 50 штатов. Однако некоторые графства подразделяются еще на тауншипы и муниципалитеты, не говоря уже о многих тысячах так называемых специальных округов, ведающих жилищным и дорожным строительством, водоснабжением, здравоохранением, школьным образованием и др.

В 60-90-х гг. XX в. во многих странах Запада были проведены реформы административно-территориального деления, направленные прежде всего на его укрупнение и упорядочение. Как правило, они носили компромиссный характер. В развивающихся странах с 50-х гг. также проводят реорганизацию. Однако, в отличие от стран Запада, она направлена преимущественно на разукрупнение такого деления. Что касается бывшего СССР и России, то сложившееся здесь АТД давно уже подвергается критике, в том числе и со стороны ученых-географов – прежде всего за его расстыковку с экономическим районированием. Однако в нынешней ситуации его радикальная реформа вряд ли возможна, хотя некоторое укрупнение АТД уже началось.

Различают две главные формы административно-территориального устройства – унитарную и федеративную . Первая из них появилась значительно раньше. Однако и некоторые федерации имеют уже длительную историю.

Классический пример такого рода – Швейцария, где зачатки федеративного строя возникли более 700 лет назад.

Унитарное государство – форма государственного устройства, при которой в стране действует единая конституция, существуют единые законодательные и исполнительные органы власти, а имеющиеся в ее составе административные единицы не обладают сколько-нибудь значительным самоуправлением. Таких государств в мире подавляющее большинство. Их примерами могут служить Белоруссия, Польша, Франция, Швеция, Япония, Турция, Египет, Чили, Куба.

Федеративное государство – форма государственного устройства, при которой, наряду с едиными (федеральными) законами и органами власти, существуют самоуправляющиеся административные единицы – республики, штаты, провинции, земли, кантоны, обладающие собственными органами законодательной и исполнительной власти, хотя и «второго порядка». Так, в США каждый штат имеет свой законодательный (законодательное собрание) и исполнительный (губернатор) органы власти, структура и компетенция которых определены конституцией данного штата.

В большинстве федеративных государств парламенты состоят из двух палат, одна из которых обеспечивает представительство республик, штатов, провинций и т. д. (таковы, например, функции сената в конгрессе США). В 2007 г. в мире было 24 федеративных государства (табл. 10). Как нетрудно заметить, их официальные названия в большинстве случаев прямо отражают эту особенность государственного строя.

В таблице 10 обращает на себя внимание Швейцария, имеющая официальное название Швейцарская Конфедерация. Конфедерацию можно считать разновидностью федеративного государственного устройства, при котором образующие государство единицы юридически приравниваются к самостоятельным государствам со своими органами власти, а единые для всей страны органы государственной власти ведают только внешнеполитическими и военными делами. В данном случае каждый кантон имеет свои конституцию, парламент и правительство. Но фактически эта форма довольно близка к федеративной.

Интересно, что при федеративном (конфедеративном) государственном устройстве столицей страны часто становится не крупнейший ее город. Примерами могут служить Вашингтон в США, Оттава в Канаде, Бразилиа в Бразилии, Канберра в Австралии, Исламабад в Пакистане, Абуджа в Нигерии, Ямусукро в Кот-д"Ивуар, Берн в Швейцарии. В некоторых случаях столичные функции оказываются разделенными между двумя городами. Так, в ЮАР резиденция правительства находится в Претории, а парламент заседает в Кейптауне.

Таблица 10

СТРАНЫ МИРА С ФЕДЕРАТИВНЫМ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНЫМ УСТРОЙСТВОМ

Довольно широко распространено мнение о том, что федеративная форма административно-территориального устройства характерна прежде всего для многонациональных и двунациональных стран. Конечно, такие примеры есть – Россия, Индия, Швейцария, Бельгия,

Канада, Нигерия. И все же большинство существующих ныне федераций – это страны с более или менее однородным национальным (этнолингвистическим) составом. Следовательно, их возникновение отражает не столько национально-этнические, сколько историко-географические особенности развития. В качестве примеров стран с федеративной структурой, предусматривающей четкое распределение компетенций между различными уровнями управления, чаще всего приводят Австралию, Австрию, Германию, Канаду, США, Швейцарию, что должно свидетельствовать об их продвижении к «новому федерализму» и отходе от старого «казенного федерализма».

Тем не менее мировой опыт свидетельствует о том, что часто конфликтные внутриполитические ситуации связаны как раз с федеративными государствами, где продолжает проявляться сепаратизм. В особенности это относится к многонациональным и двунациональным странам, где внутренняя обстановка осложняется из-за межнациональных и религиозных противоречий. В СФРЮ и 4ехословакии, а в значительной мере и в СССР на рубеже 1990-х гг. они привели к распаду федераций, казавшихся вполне устойчивыми, причем этот «развод» не везде происходил мирным путем.

В качестве своего рода сепаратистского курьеза можно привести пример крошечного островного федеративного государства Сент-Китс и Невис в Карибском море. Эти два острова общей площадью 269 км 2 с населением около 45 тыс. человек образовали свою федерацию в 1983 г. В 1998 г. 10 тыс. жителей Невиса потребовали выхода из нее и полной политической самостоятельности. Однако во время проведенного с этой целью референдума им не удалось собрать необходимые 2/3 голосов, так что самое маленькое в мире федеративное государство не распалось.

Можно добавить, что во многих федеративных государствах (пример – Россия) проявляются довольно сильные элементы унитаризма. А в некоторых унитарных государствах (пример – Испания) – элементы федерализма. Сочетание же тех и других зависит в первую очередь от интересов различных политических и финансово-экономических групп.

В заключение приведем интересную типологию современных федераций, предложенную В. А. Колосовым, который выделяет следующие их типы: 1) западноевропейский (Германия, Австрия, Бельгия, Швейцария); 2) североамериканский (США, Канада, Австралия); 3) латиноамериканский (Мексика, Венесуэла, Аргентина, Бразилия); 4) островной (Микронезия, Сент-Китс и Невис, Коморские Острова); 5) афро-азиатский (Индия, Малайзия, ОАЭ, ЮАР); 6) нигерийский (Нигерия, Пакистан, Эфиопия, Мьянма); 7) постсоциалистический (Россия, Югославия).

Администрати́вно-территориа́льное деле́ние (устро́йство - разделение территории унитарного государства на части (административно-территориальные единицы), в соответствии с которым строится система местных органов власти. Обусловлено природными, политическими, экономическими, национальными и иными факторами.

Вся история Российского государства связана с изменениями ее тер­ритории и административно-территориального устройства. С начала XYIII в. и вплоть до Октябрьской революции 1917 г. основной административно-террито­риальной единицей была губерния. Петр I в 1708 г. учредил 8 губерний, затем их число неуклонно возрастало. В начале XX в. Россия уже была разделена на 97 губерний и областей, которые, в свою очередь, делились на уезды и волости.

С 1922 по 1991 г. Россия (Российская Советская Федеративная Социа­листическая Республика - РСФСР) входила в состав СССР как одна из союзных республик и имела в своем составе края, области, автономные республики, автономные области, автономные (национальные) округа.

В настоящее время Россия (Российская Федерация) включает 89 регионов - субъектов федерации. Среди них республики, края, области, автономные округа одна автономная область и два города федерального значения (Москва, Санкт-Петербург). Эти регионы резко различаются по территории, числен­ности населения, экономическому потенциалу (в тысячи раз). Но все они принадлежат одному уровню государственного районирования, поскольку имеют одинаковый правовой статус субъекта Российской Федерации

Отметим один парадокс территориально-государственного устройства России, уникальный в мировой практике. Девять автономных округов (все, зa исключением Чукотского) входят в более крупные территориальные единицы. Например, Ненецкий автономный округ входит в Архангельскую область, Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа включены к состав Тюменской области и т.д. Но в соответствии с Конституцией Россий­ской Федерации и территориальная часть (автономный округ), и целая терри­тория (край или область) являются равноправными субъектами федерации.

Каждый регион - субъект Российской Федерации (кроме Москвы и Санкт-Петербурга) делится на административные районы. Кроме того, адми­нистративно-территориальное деление включает города, городские районы и округа, поселки городского типа, сельсоветы и волости. На 1 января 1999 г. в России было:

21 республика;

49 областей;

2 города федерального значения;

1 автономная область;

10 автономных округов;

1867 районов;

1091 город;

329 городских районов (округов);

1922 поселка городского типа;

24 444 сельские администрации (включая сельсоветы, волости, сельские округа и органы самоуправления).

В мае 2000 г. на территории России образовано семь федеральных округов: Северо-Западный, Центральный, Приволжский, Северо-Кавказский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный. Во главе федерального округа стоит полномочный представитель Президента Российской Федерации. Федеральные округа, не затрагивая основное (конституциональное) административно-террито­риальное деление, являются формой укрепления вертикали государственной власти.

Можно выделить следующие наиболее острые экономические проблемы административно-территориального районирования.

Регионы резко различаются по территории, численности населения, экономическому потенциалу, но тем не менее, принадлежат одному уровню государственного районирования, поскольку имеют одинаковый политико-административный статус субъекта федерации. Спецификой России является районирование на основе двух критериев. Первый - это административно-территориальное деление (города федерального значения, области, края). Второй - национально-территориальное деление (автономные округа, республики). Такой смешанный принцип построения является причиной различных конфликтов и противоречий. Другой важной особенностью территориального деления страны является совпадение территорий субъектов, т.е. одни субъекты федерации входят в состав других.

Субъекты федерации делятся на более мелкие административно-территориальные образования (административные районы, города, городские районы, поселки городского типа, сельские администрации).

Дёмин А. А.,

кандидат юридических наук,

МГУ им.

Административно-территориальное деление страны -

основа применения регионального законодательства

Региональный аспект организации механизма при­менения административной ответственности является одной из серьезнейших проблем техники властвования в государстве. Как комплексный институт права, ответс­твенность предполагает наличие соответствующего законодательства, наличие специализированных орга­нов правоприменения, специализированных органов разрешения правовых споров и, наконец, специализи­рованный аппарат реабилитации правонарушителей.

Представляется, что страна и в территориальном отно­шении должна быть структурирована в соответствии с научно обоснованными нормами численности госу­дарственного аппарата в координации с численнос­тью населения, нормами управляемости и иными эргономическими требованиями к организации реального функционирующего государственного аппарата .

Методологической основой построения рацио­нальной структуры административно-территориального деления страны, причинами, обусловливающими то или иное административно-территориальное уст­ройство, являются в первую очередь базисные про­цессы в экономике.

Российская Федерация построена по национально-территориальному принципу, при том что реальное на­циональное расселение народа ему не соответствует. Более того, никакой рынок (ни капиталистический, ни социалистический) теоретически не допускает оценки народа по иным признакам, кроме признака достигну­того уровня производительности труда.

Национально-территориальное деление страны ус­тановлено практически сразу при образовании СССР на развалинах Российской республики и надолго за­креплено в Конституции СССР 1936 г. Профессор основательно изучил практически все проявления принципов административно-юрисдикционной деятельности органов государства, но такой принцип, как территориальное действие власти, огра­ничения компетенции государственных органов тер­риториальными пространственными пределами его компетенции, не отмечает. Подобный подход характе­рен для российской науки административного права, и профессор находит его только среди принципов административного права Франции. Между тем это важно для оценки законности применения за­конодательства, в том числе и об административной от­ветственности.

Исходной для решения проблемы является марк­систская позиция о территориальном принципе орга­низации власти при образовании государства. Деление народа по территориальному признаку вместо родо­вого (т. е. относящегося к стадии дикости, в то время как деление по национальностям относится к периоду варварства в развитии человеческой истории) является одним из основных признаков государства, стадии ци­вилизации.

В правовом отношении требуется определить по­нятие территории. Профессор Университета св. Вла­димира (Киевского университета) обосновывал концепцию территории как империума: «Государство владычествует в пределах территории, но не над территорией… Территория не вещь, которою владеет государство, но пространство, в пределах кото­рого державная власть государства существует и дейс­твует». Для юриста территория - пределы властвова­ния. В то время как земля как dominium может иметь собственника, только в пределах империума.

Исследуя административно-территориальное де­ление и административную реформу в СССР в 20-х го­дах XX в., И. Ильинский находил, что поскольку «ис­ходным пунктом советского территориального права является территория не как объект верховенства, а как объект социалистического хозяйствования», то «свойс­тва "единства и нераздельности", приписываемые государственной территории системами буржуазного конституционного права, в корне чужды советскому представлению о территории». По мнению И. Ильин­ского, «все вопросы территориального деления и уп­равления должны разрешаться, прежде всего, с точки зрения целесообразности хозяйственной и полити­ческой; соображения территориального верховенства и неприкосновенности стоят на втором плане», «ли­цом к буржуазному миру Советский Союз сохраняет свое единство и свои фактические границы на общих основаниях».

Представляется совершенно правильной форму­лировка п. 2 ст. 6 Закона Архангельской области от 5 марта 1996 г. № «Об административно-территориальном устройстве Архангельской об­ласти», которая гласит: «Границей области является линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) Архан­гельской области, то есть пространственный пре­дел действия полномочий органов государствен­ной власти области». Здесь отражено представление об империуме областной власти. Также и п. 4 ст. 8 Закона Амурской обл . от 01.01.01 г. «О по­рядке решения вопросов административно-террито­риального устройства Амурской области» гласит, что «в состав территории сельсовета входят земли незави­симо от форм собственности и целевого назначения». То есть это империум, а не доминиум.

Административно-территориальное деление по­зволяет рационально организовать территориаль­ное распределение власти государственных органов в стране, чтобы на этом основании они действовали со­гласованно и одновременно не мешали друг другу ра­ботать. Территориальная подведомственность дел яв­ляется элементарным требованием работоспособного государственного аппарата.

Бывший заместитель руководителя администра­ции Президента РФ отмечает три уровня публичной власти: федеральные, региональные и мест­ные власти. То есть района, как уровня власти, Д. Н. Ко­зак не находит. Но такое построение государственного аппарата возможно как минимум при двух условиях:

1) когда федерации нет. При федерации федера­тивная единица - государство, она не может быть уровнем, подчиненным центру;

2) местный уровень включен в механизм государс­тва, а не выключен из него объявлением его негосударс­твенным, как это закреплено в Конституции РФ 1993 г.

В настоящее время в Российской Федерации существует смешанная система территориальной организации страны: основное деление идет по го­ризонтальной линии национального размежевания, субъектов Федерации, вспомогательным является ад­министративно-территориальное деление, напри­мер по экономическим районам, военным округам и т. д. Данный подход к территориальному вопросу не обязательно отражает многообразие и своеобра­зие обстановки, он отражает отсутствие концепту­ального взгляда на закономерности государственной организации общества, т. е. мы все еще испытываем пережитки троцкистской теории отмирания государс­тва. Это необходимо преодолеть.

В прессе распространено использование выра­жения «регион», когда речь идет о субъекте Россий­ской Федерации. Это неверно потому, что субъект РФ - это категория власти, в то время как регион - это ка­тегория территориальной общности.

Исходя из идеи о субъекте РФ как государстве, можно утверждать, что границы территорий субъек­тов Федерации не могут быть изменены федераль­ными законами. В Конституции закреплено, что из­менение границ субъектов возможно только с их согласия. То же закрепляется и в законодательстве субъектов РФ. Так, ст. 7 Закона Архангельской об­ласти от 5 марта 1996 г. предусматривает, что «изме­нение границ Архангельской области не может быть произведено без согласия населения Архангельской области , выраженного посредством референдума (п. 1). Изменение границ Архангельской области с другими субъектами Российской Федерации воз­можно только по взаимному соглашению заинте­ресованных субъектов Российской Федерации при наличии соответствующих решений, принятых на референдумах этих субъектов, с последующим ут­верждением Советом Федерации Федерального Соб­рания Российской Федерации» (п. 2). Подобные поло­жения содержит и ст. 5 закона Амурской области от 01.01.01 г., которая предусматривает, что «ста­тус области может быть изменен по взаимному согла­сию Российской Федерации и области в соответствии с федеральным конституционным законом, границы области - по взаимному согласию области и гранича­щих с ней субъектов Российской Федерации».

А что касается местного самоуправления, то ст. 131 Конституции гласит, что местное самоуправление в РФ осуществляется в городских и сельских поселе­ниях. Термин «поселения» также есть в действующем законе о местном самоуправлении, в Градостроитель­ном кодексе РФ. Это родовое понятие, обозначающее городские и сельские населенные пункты. В различ­ных субъектах Российской Федерации имеются раз­личия и в названиях поселений: на юге России это села, станицы, кишлаки, аулы, на севере - деревни, в Якутии - улусы. Именно они являются первичной и основной ячейкой местного самоуправления. Об­суждая поправки к законопроекту по реформе федеративных отношений и местного самоуправления, бывший тогда заместителем руководителя Админист­рации Президента РФ отметил, что «район в сельской местности - огромная территория, пред­назначенная для отправления государственной власти. К настоящему времени так сложилось, что абсолютное большинство сельских районов в нашей стране являются муниципалитетами…». Однако, отвечая на вопрос, почему же государственная власть, например, в Курской области до сих пор функционирует на уровне районов, сопротивляется ли она таким образом пере­даче собственности в муниципалитеты, когда жилищ­ный фонд находится еще в федеральной собственности и не передается в установленном порядке муниципаль­ным образованиям, сказал, что «сплошь и рядом возникающие такого рода вопросы, споры и неразбериха, многочисленные судебные тяжбы по всей стране относительно организации местного самоуправления во многом обусловлены отсутствием внят­ных детальных правил в этой области…». При таком положении с теоретическим осмыслением и таком на­учном обосновании реформы делать авантюристично .

Симптоматичным является то, что, например, п. 3 ст. 6 действующего закона Архангельской области от 5 марта 1996 г. закрепляет, что «официальным до­кументом, определяющим прохождение границ об­ласти, является описание границ области, содержа­щее картографические материалы, утвержденное постановлением ЦИК СССР от 01.01.01 г.». А ст. 4 закона Амурской области от 01.01.01 г. опирается на то, что «Территория области в пределах административной границы установлена Указом Пре­зидиума Верхового Совета СССР от 2 августа 1948 г.».

При этом популярные политические решения провозглашаются обычно на вышестоящем уровне власти, а их реализация, в том числе финансирова­ние, перекладывается на нижестоящие власти и бюд­жеты. предположил, что «если исходить из того, что избранная теми же гражданами, что и цент­ральная власть, власть субъекта Российской Федера­ции или муниципалитета будет проводить политику заведомо антинародную, противоречащую интере­сам проживающих на их территории граждан, бу­дет тратить бюджетные деньги неизвестно на что, тогда необходимо упразднить и федерализм, и мест­ное самоуправление как явления. Тогда необходимо возвращаться к доказавшему на нашей собственной исторической практике свою несостоятельность цен­трализованному государству, назначать и снимать из Москвы нижестоящие власти, выделять из Москвы им деньги по смете и контролировать их расходование. Но это уже изменение конституционного строя страны. Вынужден об этом говорить, чтобы мы не исходили из иллюзий при построении каких-то управленческих моделей». Действительно, надо опираться на лучшее, а не копировать зарубежные примеры, действующие в совсем иных условиях. Пример невосприятия непри­емлемого зарубежного опыта привел и сам. «Во всем мире, в том числе и в соответствии с Ев­ропейской хартией местного самоуправления, - ска­зал он, - депутаты представительных органов местного самоуправления работают на общественных началах, без зарплаты. У нас же сегодня в большинстве сущес­твующих 11 тысяч муниципалитетов они работают на постоянной основе за заработную плату ». Назначение на места должностных лиц из центра само по себе не может быть причиной неработоспособности государс­твенного аппарата, все зависит в этом случае от качества и назначающего, и назначенцев. Армейское командова­ние всегда назначается из центра, при этом качество ар­мии прямо с методом назначения не связано.

Перспективу пессимизма и неверия в единство страны проявляют и те ученые МГИМО, которые пишут, что «...представляется, что вопрос сохранения единства РФ может быть решен не путем форсированных усилий по предотвращению "самостийности" этнической пери­ферии, а прежде всего за счет политики по консолида­ции главного национального ядра российской государс­твенности, которым является русский народ". Далее авторы пишут, что в числе основных элементов ком­плексной федеральной стратегии в сфере националь­ных и региональных отношений должен быть положен «Отказ от попыток торможения центробежных тенден­ций в сфере национальных и региональных отношений путем структурной реорганизации административного управления. Эффективность подобного регулирования общественных процессов в условиях РФ уже исчерпана, а укрупнение или дробление административных единиц чревато появлением нового бюрократического слоя, сдерживающего развитие производства».

В настоящее время в Российской Федерации су­ществует противоречие между единым экономичес­ким базисом в стране и националистической и местнической формами организации труда и присвоения прибавочного продукта. Национальное государство в недрах Российской Федерации, субъект РФ - один из способов скрытой эксплуатации.

Отсутствие территориального подхода к определе­нию статуса населения страны, умышленное его деле­ние на разные народы, расчленение единых для страны экономики, культуры, языка, идеологии на националь­ные анклавы и автономии является не просто элемен­тарным нарушением принципа равенства граждан РФ, но может рассматриваться также и направлением под­готовки дальнейшего распада страны. Такое деление противоречит историческим закономерностям мате­риального производства, как сути государственно ор­ганизованного общества. Примером может явиться сообщение «Российской газеты», подаваемое под не­ким пафосом интернационализма (а совсем не нацио­нализма), что «в поселке Тимофеевка Челябинской об­ласти вот уже три года работает единственная в России школа для цыган». На самом деле в единой стране мо­гут быть только единые школы, государственные и вненациональные, общенародные, иначе страна готовится для дальнейшего раскола по принципам ленинской на­циональной политики. Деление по национальному при­знаку школ в стране - это осуждаемое явление, осо­бенно в последнее время, когда пресса со злорадством подчеркивала, что милиция высчитывала криминали­тет среди иностранных граждан грузинской нацио­нальности, собирая сведения о наличии грузинских де­тей в российских школах.

Правильно, последовательно организованный госу­дарственный аппарат строится на двух организацион­ных принципах: территориальном и функциональном. Территория - это по горизонтали, по вертикали орга­низуются федеральные органы исполнительной власти с вертикалью власти. При таком сочетании и умении руководителя координировать эти два принципа госу­дарство становится и монолитным, и гибким, так что наибольшие успехи связаны именно с таким принци­пом построения государственного аппарата.

Административно-территориальное деление объ­единяет людей единой страны, а национально-тер­риториальное разъединяет, делая их разными по на­циональному или националистическому основанию. Национальный принцип построения государствен­ного аппарата - признак переходного к государству, к цивилизации периода.

Национальный суверенитет, по мнению Ф. Люшера, является одним из прав человека, неотдели­мым от демократии. Однако слова Ф. Люшера имеют смысл в государствах типа Франции, где понятие на­ционального совпадает с понятием государственного ввиду мононационального характера населения этой страны. В многонациональных странах наличие осо­бого статуса национальностей - показатель отсутствия единства интересов, а значит, отсутствия и единства страны, государства. В условиях Российской Феде­рации «концепция государственного суверенитета… (субъектов Российской Федерации - А. Д.) представ­ляет собой вполне реальную зловещую опасность для государственного единства Российской Федерации», - совершенно верно писал .

Идея национального суверенитета в Российской империи появилась с разгромом ленинскими «профес­сиональными революционерами» Российского госу­дарства в 1917 г. Поскольку «победивший пролетариат» был немногочислен, ему было трудно удержать столь обширную империю в своем подчинении, не используя знаменитый лозунг «разделяй и властвуй». Легче всего разделение могло строиться на противопоставлении на­ций внутри Российского государства. Уже менявшиеся названия государства, образованного на месте Россий­ской республики, говорят сами за себя (Союз, Федерация, Содружество и т. д.). «Ленинское строение нелепо для государства, где все нации территориально пере­мешаны; оно противоречит всякому здравомыслию и могло быть введено только по политическому умыслу. Такое устройство - и преграждает возможность пос­троения вненационального местного самоуправления, то есть закрывает путь к демократии», - пишет А. Солженицын. Достоин сожаления факт, что ленинс­кая национальная политика просуществовала и сущес­твует в России столь долго.

Правовая основа решения вопросов админист­ративно-территориального устройства субъекта РФ определена наиболее последовательно в ст. 2 закона Амурской области от 01.01.01 г. . Она гласит: «Порядок решения вопросов административно-территориального устройства области устанавливается в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами "Об общих принципах ор­ганизации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", "Об общих при­нципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации", иными федеральными за­конами, Уставом (основным Законом) Амурской об­ласти, настоящим Законом, иными законами области». Среди иных важным для административно-террито­риального устройства является Федеральный закон от 01.01.01 г. «О наименованиях географических объектов».

Принятие законов об образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных об­разований, административно-территориальных еди­ниц и населенных пунктов области, об установлении или перенесении их административных центров, на­пример, в соответствии со ст. 12 закона Амурской обл. от 01.01.01 г., относится к полномочиям област­ного Совета народных депутатов в регулировании воп­росов административно-территориального устройства области. Право внесения в областной Совет народных депутатов законопроектов об образовании, преобразо­вании, объединении, упразднении муниципальных образований , административно-территориальных еди­ниц и населенных пунктов, а также установлении и изменении их статуса, границ принадлежит губерна­тору области, депутатам областного Совета народных депутатов, комитетам областного Совета народных депутатов, представительным органам муниципальных образований, непосредственно населению муници­пального образования (п. 1 ст. 15 закона Амурской обл. от 01.01.01 г.). Выражение мнения населения соответствующей территории осуществляется путем голосования на местном референдуме или сходе граж­дан в порядке, установленном Федеральным законом «Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации» и законами области, за исключением случаев, установленных указан­ным федеральным законом (п. 4 ст. 15).

Несмотря на то, что по законодательству РФ терри­ториальная структура страны обязана состоять из трех уровней: федерального, субъекта РФ и местного само­управления, в реальности законодательство субъектов РФ обычно строится иначе. Так, в соответствии с п. 2 ст. 4 Закона Республики Адыгея от 5 мая 2000 г. «Об ад­министративно-территориальном устройстве Респуб­лики Адыгея» административно-территориальными единицами Республики Адыгея являются: районы; го­родские населенные пункты, включающие в себя го­рода (республиканского значения, районного значения) поселки городского типа (рабочие, дачные, курортные); сельские населенные пункты, включающие в себя аулы; станицы; села; поселки; хутора. То есть имеется трехзвенная структура, а с учетом городов различного значе­ния, республиканского и районного, и четырехзвенная структура территориального деления. Другими словами, реальное правовое регулирование не совпадает с консти­туционным. По представлению соответствующих орга­нов местного самоуправления специально уполномочен­ный орган исполнительной власти Республики Адыгея в области архитектуры и градостроительства производит регистрацию и учет административно-территориальных единиц Республики Адыгея и ежегодно представляет ре­гистрационные и учетные данные на рассмотрение Ка­бинета Министров Республики Адыгея (п. 2 ст. 13).

Как самостоятельные единицы административно-территориального деления Амурской области ст. 8 за­кона Амурской области от 01.01.01 г. называет муниципальные районы , городские округа , городс­кие поселения , рабочие поселки, сельские поселения и иные населенные пункты, не являющиеся муниципаль­ными образованиями.

Более сложную структуру имеет территориальное деление такого субъекта РФ, в состав которого входят автономии. Например, в соответствии с п. 1 ст. 8 за­кона Архангельской области от 5 марта 1996 г. в состав области входят: Ненецкий автономный округ; 20 районов; 7 городов областного значения (в том числе облас­тной центр): Архангельск, Котлас, Онега, Северодвинск, Мирный, Новодвинск, Коряжма); города районного зна­чения; сельсоветы; рабочие поселки; сельские населен­ные пункты; населенные пункты, не имеющие статуса административно-территориальной единицы; территория архипелага Новая Земля, территории архипелага Земля Франца-Иосифа и острова Виктория; закрытые административно-территориальные образования.

Важно отметить, что «границы административно-территориальных единиц могут совпадать с границами муниципальных образований», как это закреплено в ст. 1 закона Архангельской области от 5 марта 1996 г. То есть при объявлении Конституцией РФ муниципального образования негосударственной структурой закон Архангель­ской области совмещает муниципальное образование с государственной структурой, этим он отражает реаль­ную систему территориального действия государствен­ной власти на местах. Таким образом, по крайней мере в указанной части в Архангельской области действует система связи центральной власти государства с мест­ными властями, которая в науке называется «местное управление», а не местное самоуправление.

Указанный закон Архангельской области, так же как и закон Республики Адыгея, не отражает трехзвенной структуры вертикали власти в РФ: федеральный, субъ­екта и местное самоуправление. Он узаконивает нали­чие городского района (округа) как внутригородской территории , выделенной в целях обеспечения эффек­тивности управления городским хозяйством и социаль­ной инфраструктурой; района как административно-территориальной единицы, которая объединяет в своих границах несколько сельсоветов, а также городских на­селенных пунктов, кроме городов областного значения, с прилегающими к ним землями в административных границах района; сельсоветов как территории, включа­ющей в свой состав один или несколько сельских насе­ленных пунктов, объединенных по решению населения этих населенных пунктов общей территорией для совместного осуществления местного самоуправления.

При возникновении спора, связанного с преобразо­ванием, образованием, изменением, упразднением, за­крытием административно-территориальной единицы, глава администрации, например, Архангельской об­ласти создает согласительную комиссию с участием за­интересованных сторон (ст. 17 указанного областного закона). Результаты работы согласительной комиссии учитываются областным Собранием депутатов при рас­смотрении и принятии окончательного решения.

Указанные характеристики административно-тер­риториального деления в РФ особо важны для опре­деления полномочий различных органов административно-юрисдикционной деятельности в РФ, и особенно в случае внедрения территориально организованных государственных судов административной юстиции - административных трибуналов. Хотя Федеральная целевая программа «Развитие судебной системы России» на 2007 - 2011 годы, утвержденная постановлением Правительства РФ от 01.01.01 г. № 00021 и не содержит пунктов о создании судов административной юстиции, этот вопрос подлежит обсуждению.

Административно-территориальное деление страны напрямую связано и с предлагаемым введе­нием судов административной юстиции. Было бы верхом нелепости ввести еще и правосудие по наци­ональному признаку, националистическому или рели­гиозному.

Наиболее четко классификацию региональных территориальных органов административно-деликтной юрисдикции провел. В ряду различ­ных критериев его классификации, в частности, по характеру административно-деликтной подведомс­твенности он выделяет предусматривающие и не предусматривающие: а) создание административных комиссий; б) осуществление административно-деликтной юрисдикции исполнительными органами го­сударственной власти; в) создание иных коллегиаль­ных органов административной юрисдикции. Однако такая классификация наталкивается на, во-первых, противоречивое, или же прямо неверное, положение Конституции РФ, будто местное самоуправление на­ходятся за пределами государственного аппарата уп­равления, т. е. лишает органы местного самоуправле­ния государственно-властного характера; а во-вторых, такая классификация вполне очевидно исключает возможность создания судов административной юс­тиции, поскольку в этом случае они конкурировали бы с органами местного самоуправления, занимаю­щимися теми же вопросами. Параллелизм и дублиро­вание государственных функций издавна, при всех административных реформах в СССР и РФ не одоб­ряются властями. Филант же признает как легитим­ный факт, что региональные системы могут быть классифицированы по критерию, использующие и не использующие институт наделения органов мест­ного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Он считает далее, что практически про­извольно, без научных критериев законодатель субъ­екта Федерации вправе избрать различные модели ор­ганизации деятельности административных комиссий и комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в зависимости, в частности, «от придания им ста­туса государственных или муниципальных органов ад­министративной юрисдикции». То есть автор прямо исключает необходимость в федеральной системе ад­министративных трибуналов, поскольку находит до­статочной систему административно-юрисдикционных органов уже существующую в субъектах РФ. И его не смущают противоречия между провозглашенным Кон­ституцией статусом муниципальных образований него­сударственными образованиями. При предлагаемой им и проводимой им и законодателем наделением этих негосударственных органов государственными полномо­чиями фактически автор исключает создание судов ад­министративной юстиции.

Предложения по введению судов административной юстиции включают создание территориальных адми­нистративных трибуналов, для максимального обеспе­чения независимости судей административных судов от должностных лиц органов государственной власти субъ­ектов Федерации и местного самоуправления, не сов­падающих с административно-территориальным деле­нием». И это правильно для единой страны. Но нельзя не видеть, что такое построение административной юс­тиции нарушает представления о национально-террито­риальном устройстве страны с республиками и прочими националистическими образованиями ленинского пери­ода расчленения народа по нациям. Также она не может соответствовать напрямую и существующему админист­ративно-территориальному делению страны. Напомним, что давно существующая и реально функционирующая система административных трибуналов во Франции имеет территориальную структуру, непосредственно с границами департаментов и даже регионов (совокуп­ности групп департаментов) не совпадающую.

В отношении специализированного аппарата реа­билитации правонарушителей административного за­конодательства необходимо отметить необходимость наличия специализированного аппарата учета право­нарушений с целью отслеживания административ­ного рецидива. Так, реестр дисквалифицированных лиц формируется и ведется МВД РФ и министерс­твами внутренних дел, управлениями (главными уп­равлениями) внутренних дел субъектов Российской Федерации на основании постановления Правительс­тва РФ от 01.01.01 г. (в редакции постановления Правительства РФ от 01.01.2001 г., ранее таким упол­номоченным органом значилась Федеральная служба по финансовому оздоровлению и банкротству). Спе­циализированный государственный аппарат необ­ходим также и для исполнения административных наказаний. Сейчас все органы учитывают админис­тративные правонарушения своей подведомственности самостоятельно, единого государственного аппарата нет. Этому способствует указание в законо­дательстве о том, чтобы считать повторным правонару­шением совершение правонарушителем именно такого же деяния, как и предыдущее, что ведет к ведомствен­ности при учете таких правонарушений.

В результате исследования можно предложить следующее.

1. В едином государстве необходимо исходить из требования в первую очередь обеспечения функци­онирования экономического базиса, то есть адми­нистративно-территориальное деление должно не затруднять, а способствовать, облегчать производс­твенно-хозяйственные связи: во-вторых, должны применяться все критерии науки административного управления: нормы управляемости, нормативы чис­ленности, штатов и другие. Эффективность управленческих усилий государственного аппарата в конеч­ном счете определяется их близостью к населению, обеспечением возможности населению плодотворно трудиться по созданию прибавочного продукта на ос­нове специализации, не отвлекаться от специализации на второстепенные вопросы снабжения, бытового об­служивания и поддержание себя в работоспособной форме. В этом контексте представления о местном са­моуправлении как негосударственной системе органов являются реакционными и мешающими развитию.

2. Существующие чересполосица и принципы ад­министративно-территориального деления, решение которых перенесено на уровень субъектов РФ, за­трудняют унификацию статуса административно-территориальных единиц и создают по крайней мере ви­димость отсутствия единой системы властвования в РФ. Это затрудняет управление страной. Создается разница их статуса, что в правовом отношении не яв­ляется прогрессивным.

3. Представляется, что вопросы административно-территориального устройства страны должны ре­шаться явочным путем, но оформляться решением только федеральных, точнее, центральных, властей единой страны.

4. Для обеспечения возможности введения судов ад­министративной юстиции нужно признать, что границы территориальных органов судебной власти могут не сов­падать с административно-территориальным делением, поэтому национально-территориальная структура территориальных единиц в стране объективно мешает рациональной организации управления . Предлагается рассмотреть вопрос о переходе к структуре админист­ративно-территориального деления страны, основан­ной на унитарной модели. Такое решение не может ущемлять права в том числе и национальных образова­ний именно потому, что только при этом условии можно действительно обеспечить юридическое равенство всех граждан государства, унификации их статуса вне зави­симости от националистического субстрата их статуса, так развращающего население в настоящее время уг­розой уголовной ответственности за пропаганду национальной розни, является необходимым способом сгла­живания националистических конфликтов.

Карташов структура правовой куль­туры. В кн.: Актуальные проблемы теории и истории право­вой системы общества. Сборник научных трудов. Выпуск 6. /Отв. ред. . - Ярославль, 2006, стр. 3-11.

Дугенец -юрисдикционный процесс: Монография. - М: ВНИИ МВД России, 2003, стр. 59-82.

Демин право Российской Федера­ции: Курс лекций. - М., 2002, стр. 2.

Незабитовский публицистов о межгосударс­твенном владении. - Киев, 1884, стр. 140. Цитируется по: Кремнев вопроса о государственной принадлежности Крыма. - В кн.: Кремнев СССР: международно-правовые проблемы. - М.: Зерцало-М, 2005, стр. 69.

Ильинский И. Правовые предпосылки советского
территориального строя (окончание). - Советское право.
- М.-Л., 1926, № 5(23), стр. 55-63.

Ведомости Архангельского областного Собрания депута­тов. 1996, № 12.

Амурская правда. 24.01.2006.

См., напр.: Брячихин в городе. М., 1995, стр. 4.

Федоров местной власти. 21.08.2003. http://www. humanities. *****/db/msg/28026

Амурская правда. 24.01.2006.

Закатнова А. Без революций. В. Сурков предложил прес­се выработать гражданскую позицию. - Российская газе­та. 2006, 13 сентября , стр. 3.

Боришполец К., Ружинская Т., Степанова Т. Политичес­кое будущее России в свете тенденций этнонационального развития: Исследования ЦМИ МГИМО. Вып. 6. - М., 1996, стр. 64-65.

Боришполец К. и др. Указ. соч., стр. 65.

Орлова М. Табор уходит в школу. В пос. Тимофеевка Челябинской обл . вот уже 3 года работает единственная в России школа для цыган. - Российская газета. 13 октября 2006 г., стр. 15.

Люшер Ф. Конституционная защита прав и свобод личнос­ти. /Под ред. . - М., 1993, стр. 340.

Златопольский единство Российс­кой Федерации: некоторые аспекты проблемы. - Вестник МГУ. Серия 11, Право, 1994, № 4, стр. 4.

Солженицын А. Россия в обвале. - М., 1998, стр. 124.

СЗ РФ, 1997, № 51, Ст. 5718.

Собрание законодательства Республики Адыгея. 2000, № 5.

Дёмин управления населением. - Государственная власть и местное самоуправление. 2004, № 3, стр. 46-48.

СЗ РФ. 2006, № 41, стр. 4248.

Филант субъектов Российской Феде­рации об административных правонарушениях в систе­ме административно - деликтного права: Автореф. Дисс… к. ю.н. - Екатеринбург, 2006, стр. 11.

Радченко В. Административные суды призваны защитить человека от произвола недобросовестных чиновников. - Российская юстиция. 2004, № 3, стр. 4.

См.: , и др. Административная ответственность (часть общая): Учебное пособие. - Екатерин­бург: Уральский институт экономики, управления и права, 2004, стр. 227.

Вишняков -правовые проблемы структуры и штатов органов советского государственного управления : Дисс… докт. юрид. наук. - М., 1974.