Понятие правовой экспертизы правовых актов. Виды правовой экспертизы Виды юридической экспертизы нормативного акта

Экспертиза относится к одной из важнейших технологических составляющих эффективной правотворческой деятельности. Она не только позволяет обеспечить надлежащий уровень подготовки конкретного нормативного акта, но и способствует созданию обоснованной системы принимаемых правовых решений, их согласованности, а также выявлению негативных последствий, которые может вызвать реализация того или иного решения. Использование данных экспертизы в правотворческой работе помогает переводить новые конструктивные идеи на профессиональный язык юридических категорий и тем самым повышать качество принимаемого нормативного акта, коэффициент его регулирующего воздействия.

В настоящее время наблюдается тенденция к развитию и расширению института экспертиз, который утверждается по преимуществу в практике российского законотворчества. Законопроекты проходят «проверку на зрелость» у отечественных специалистов, обсуждаются с привлечением авторитетных зарубежных экспертов, международных организаций (МОТ, Комиссия ООН по правам человека, Международный валютный фонд, Европейская экономическая комиссия и др.). Основная часть законопроектов перед рассмотрением их непосредственно законодательным органом предварительно направляется на экспертизу правовой службы самого законодательного органа. Сравнительно новым видом экспертизы, введенным в практику законотворческой деятельности, является общественная экспертиза законопроекта, проводимая Общественной палатой РФ. Общественная экспертиза имеет целью выявление степени учета и согласования в процессе законодательного регулирования интересов различных социальных групп и слоев общества. Тем самым будущему законодательному решению заранее обеспечивается определенная поддержка общественных интересов. Основным ориентиром в осуществлении Общественной палатой экспертной деятельности служат нормы Федерального закона от 04.04.2005 № 32-ФЗ (ред. от 20.04.2014) «Об общественной палате Российской Федерации» .

Экспертиза нормативного правового акта рассматривается в качестве элемента системы социального порядка, функционально ориентированной на обеспечение правового регулирования общественных отношений, возникающих между субъектом и объектом правового воздействия .

В основе методологии экспертно-аналитической деятельности лежат общие методы анализа и оценок. Экспертный анализ предполагает исследование текста проекта с целью уяснения существа регулируемых проектируемым актом вопросов, а также выявления вопросов, которые могут возникнуть на практике в связи с принятием подготавливаемого акта (в какой степени проект способствует их решению). В результате проведенного анализа производится оценка представленного проекта с точки зрения наличия в нем достоинств и недостатков; социальной значимости принимаемых решений; связей проекта с другими, задействованными уже правовыми и неправовыми механизмами. Экспертный анализ должен отвечать требованиям полноты, всесторонности, что позволяет обеспечить взвешенную оценку проекта, обоснованность формулируемых по нему выводов. Для этого важно располагать исчерпывающей информацией, включающей материалы и документы, связанные с подготовкой проекта (в том числе отзывы и заключения, полученные в ходе его согласования и обсуждения); пользоваться банками данных по законодательству Федерального информационного центра.

Экспертиза проектов нормативных правовых актов предполагает как юридическую их оценку (правовая экспертиза), так и оценку с точки зрения профильной направленности (специализированная экспертиза).

Правовая экспертиза включает в себя оценку проекта на предмет его соответствия правовым принципам; правильности использования правовых категорий; соотношения проектируемых решений с другими актами, включая международно-правовые акты; обоснованности выбора формы акта; соответствия положений проекта современным достижениям отечественной и зарубежной правовой науки и юридической практики. Целью правовой экспертизы является сопоставление подготовленного проекта с действующими нормативными актами на предмет определения встроенности его в общую систему правовых актов. При этом оценивается взаимосвязь отдельных предписаний самого проекта, выявляются возможные противоречия, несогласованности в его тексте.

Что касается законопроекта, то его правовая оценка помимо перечисленного должна установить также связь будущего закона с системой действующего законодательства. Важно обоснование необходимости именно законодательного урегулирования конкретной ситуации (проблемы); оправданности принимаемых правовых решений с учетом тенденций и перспектив развития соответствующей сферы законодательства. Экспертиза помогает отследить недостатки современного законотворчества, обратить внимание законодателя на использование юридических категорий, зафиксированных в тексте Конституции РФ и отображающих современные политические реалии, а также выявить различного рода противоречия и несоответствия между предписаниями федеральных законов, обусловленные наличием или отсутствием межсистемных связей .

Содержание специализированной экспертизы состоит в анализе конкретной проблемы, составляющей предмет будущего акта - экономической, финансовой, технической, экологической, социальнопсихологической и пр. Разновидностью специализированной экспертизы признается лингвистическая экспертиза, которая сводится главным образом к оценке соответствия текста проектируемого акта нормам современного русского литературного языка с учетом функционально-стилистических особенностей правовых текстов. Примечательно, что такой вид экспертного анализа широко используется в практике зарубежных стран. Например, в министерстве юстиции Канады сформирована группа лингвистов, которые входят в состав отдела законопроектных работ. В Великобритании несколько парламентских советников специализируются на вопросах нейролингвистической юриспруденции.

К наиболее важным, принципиальным положениям, концентрировано отражающим сущностные, закономерные черты экспертного исследования, особенности его практического осуществления, могут быть отнесены: профессионализм лиц, осуществляющих экспертизу проекта; независимость экспертов в пределах предоставленных им полномочий; самостоятельность экспертов в принятии конкретных решений, а также требование полноты анализа проекта и обоснованности сделанных по нему выводов.

В качестве экспертов целесообразно привлечение специалистов, обладающих конкретными знаниями в той или иной области в зависимости от содержания проекта. Этим обеспечивается в первую очередь профессиональная оценка содержания проекта. Такая практика весьма полезна и дает возможность более полно учесть новые тенденции в развитии соответствующей правовой сферы.

С принципом профессионализма экспертов непосредственно связан принцип их самостоятельности в принятии решений, поскольку в своих выводах эксперт призван опираться на собственные специальные познания в сфере юриспруденции либо в иной области знания. Эксперт ответственен за качество результатов своей деятельности. Вместе с тем он свободен в выборе той или иной позиции. При наличии особого мнения не согласных с общими выводами экспертов оно должно рассматриваться наряду с основными результатами, полученными в процессе проведенной экспертизы. Необходимо также создать предпосылки для делового, коллегиального обсуждения вопросов, возникающих в связи с экспертизой проекта, и гарантировать равенство экспертов при постановке ими вопросов, внесении предложений в ходе проведения экспертизы.

Важным условием, обеспечивающим действительную свободу выбора экспертом позиции в оценке качества проектируемого акта, является независимость эксперта в пределах предоставленных ему полномочий. Это означает, что эксперт не должен находиться в непосредственном подчинении того органа, по чьей инициативе разрабатывался проект. В этом случае он не будет связан позицией органа, по поручению которого проводится экспертиза. Кроме того, в качестве экспертов целесообразно привлекать организации и лиц, не принимавших непосредственного участия в подготовке соответствующего проекта, что поможет им быть непредвзятыми в своих оценках.

Следование требованию полноты анализа проекта предполагает необходимость формулирования по нему обоснованных выводов. Выводы эксперта призваны отражать наиболее существенные аспекты предлагаемого решения конкретной правовой задачи. Надлежит высказать суждение о характере проблемной ситуации, требующей правовой регламентации, и об оптимальных путях и методах ее разрешения. Особо должно быть отмечено, какие позитивные и негативные последствия может повлечь за собой предлагаемое решение, своевременно ли его принятие, учитывая тенденции и перспективы развития соответствующей правовой сферы. Немаловажное значение имеет оценка соответствия принимаемого акта в его расходной части тем материальным средствам, которые могут быть выделены государством на покрытие данных расходов.

При экспертном исследовании наряду с методами общего характера достаточно широко используются специальные методы, способствующие повышению потенциала этой деятельности, среди которых особое место отводится социологическому методу, методам сравнительного правоведения, обобщения, комплексного исследования и др.

Обоснованности социальной значимости правовых решений способствует использование статистических данных, данных социологических исследований, материалов существующей практики правового регулирования (включая зарубежную практику) по данной проблеме. Плодотворна идея организации изучения тенденций развития законодательства, проведения конкретно-социологических исследований для выявления интересов, особенно в тех сферах общественных отношений, в которых предполагается принятие базовых законов.

С учетом развития новых тенденций в правотворчестве, в экспертно-аналитической деятельности целесообразно активнее использовать данные мониторинга, проводимого в соответствующих сферах социально-экономической жизни. В связи с этим весьма позитивно можно оценить наметившееся ныне расширение практики прогнозирования социально-экономической и политической ситуации с разработкой системы обоснованных показателей, необходимых для принятия управленческих решений на федеральном и региональном уровнях. Во многом этому способствуют возможности автоматизированной системы учета и баз данных правовых актов РФ и ее субъектов.

Для экспертной оценки проекта нормативного правового акта в ситуации, когда необходимо выявление его связей и зависимостей с другими правовыми механизмами, весьма действенным может оказаться метод сравнительного правоведения. Особенно важно использование этого метода применительно к предварительной экспертизе альтернативных проектов (практика внесения таких проектов существует). В случае представления помимо основного альтернативных проектов, экспертизу целесообразно проводить одновременно по всем имеющимся вариантам внесенного проекта, с тем, чтобы выявить преимущества в урегулировании проблемной ситуации каждым из них.

При выработке новых методик проведения экспертно-аналитической деятельности (в том числе сравнительного анализа) важно использование зарубежного опыта организации данной работы, учитывая, что в некоторых зарубежных странах этот институт действует достаточно давно и успешно. Например, велико ее значение в работе Конгресса - высшего законодательного органа США. Практически любое решение по тому или иному законодательному предложению подвергается здесь тщательному исследованию с участием развитой системы информационно-аналитических органов, привлекающих при необходимости ведущих экспертов. Во Франции ни один законопроект не может быть принят без заключения Государственного совета, в составе которого около 300 видных юристов. Аналогичный орган, призванный следить за юридической отработкой законодательных актов, действует в Нидерландах. Изучение этой практики дает возможность более полно учесть зарубежный опыт, достижения мировой науки, новые тенденции в развитии законодательства.

Сегодня в отечественной практике при проведении разного рода экспертиз весьма востребован метод обобщения. Он наиболее результативен применительно к экспертизе законодательных актов субъектов Федерации, проводимой Министерством юстиции РФ .

Данная экспертиза предполагает оценку проекта закона субъекта Федерации как с точки зрения соответствия его Конституции РФ, федеральному законодательству, так и законодательству данного субъекта Федерации; соотносимое™ содержания и формы акта с объемом и характером компетенции законодательного (представительного) органа субъекта; обеспеченности проектируемых норм финансовыми и другими средствами.

Важно учитывать специфику, которая наблюдается в объеме отношений, регулируемых законодательными актами субъектов Федерации, структуре и содержании этих актов, более конкретных методах регулирования, круге адресатов . Экспертиза в данном случае помогает выявить положительный опыт законодательного регулирования в регионах, разработать на этой основе аналитические материалы, касающиеся состояния действующего регионального законодательства. При этом работа по систематическому обобщению результатов экспертизы ставит целью выявление наиболее типичных ошибок, допускаемых правотворческими органами субъектов Федерации, распространения позитивного опыта в регламентации региональных общественных отношений, а также для обеспечения соответствия нормативных правовых актов субъектов Федерации федеральному законодательству.

Все большее распространение в настоящее время получают различные прикладные методы и технологии экспертизы проектов, в частности метод целевого анализа, методы терминологического, фактографического, содержательного поиска. Применение такого рода технологий при экспертизе проектов позволяет осуществлять своеобразный контроль, помогающий отслеживать случаи противоречия проектируемых норм действующему законодательству и соответственно предупреждать саму возможность появления юридических противоречий, а в целом обеспечивать необходимый баланс в регулировании соответствующей сферы общественных отношений.

Существенную роль в осуществлении качественной, эффективной экспертно-аналитической деятельности призвано играть научно-методическое обеспечение. В арсенале такого обеспечения помимо научно-теоретических разработок задействованы самые разнообразные приемы, средства, в том числе организационно-правовые. Наиболее действенным средством, способным повысить эффективность экспертно-аналитической деятельности, сегодня являются вырабатываемые юридической наукой методические материалы рекомендательного характера: различные методики, правила, рекомендации. Такого рода материалы призваны служить разумной унификации экспертноаналитической деятельности, оптимальной выработке возможно единообразных подходов к анализу и оценке проектов нормативных правовых актов.

С учетов профиля рассматриваемого проекта может возникнуть необходимость в проведении комплексной экспертизы. Такая форма организации экспертизы позволяет выйти «за пределы» анализа лишь правовых явлений и вторгнуться в сферу иных отношений (экономических, политических и др.) . Методологическая ценность комплексного подхода состоит в том, что он помогает с достаточной полнотой оценить предлагаемое в проекте многоплановое правовое регулирование. К тому же комплексная экспертиза дает возможность обнаружить такие, к примеру, факторы системного характера, как нормативные коллизии . В рассматриваемой ситуации важно привлечение к экспертизе специалистов разных отраслей знания, хорошо разбирающихся в специфике соответствующей отрасли и способных на достаточно профессиональном уровне осуществить системную (комплексную) экспертизу проекта нормативного правового акта.

Особая роль в создании нормативного правового акта сегодня отводится научной экспертизе. В рамках экспертно-аналитической деятельности наука ставит перед собой задачу исследования факторов, способствующих повышению эффективности принятия правовых решений и включающих в себя экспертную систему определения приоритетных направлений правового регулирования; научные стандарты экспертно-аналитической деятельности; критерии оценки эффективности проектируемого акта. Системному анализу подвергаются факторы, негативно влияющие на качество и эффективность принимаемого решения, разрабатываются способы их нейтрализации. В качестве обязательного компонента научный анализ включает в себя прогностическую оценку эффективности будущего акта, что позволяет своевременно выявлять имеющиеся в нем дефекты юридического, социального, экономического характера и таким образом избегать их возможных негативных последствий.

В последние годы все большую актуальность приобретают проблемы исследования нормативных правовых актов и их проектов на наличие в них коррупциогенных факторов, чему призвана служить антикоррупционная экспертиза. По своему предмету и признакам антикоррупционная экспертиза представляет собой особый вид экспертизы. Ее назначение связывают с необходимостью выявления коррупциогенных факторов, т.е. заложенную в нормативном правовом акте возможность способствовать коррупционным проявлениям при реализации акта, а также устранения такой возможности.

Основным ориентиром в работе по проведению антикоррупционной экспертизы на федеральном уровне выступают нормы Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» . Методическую помощь в организации проведения такой экспертизы призваны оказывать утвержденные постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 Правила и Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов . На уровне федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления приняты акты, утверждающие правила проведения антикоррупционной экспертизы в соответствующем ведомстве.

Учитывая специфику антикоррупционной экспертизы, особое внимание необходимо уделить субъектам, осуществляющим эту деятельность. В соответствии с установленными нормативами экспертиза может проводиться органами прокуратуры, Минюстом России, другими федеральными органами исполнительной власти, независимыми экспертами. При этом в качестве независимого эксперта вправе выступить любое юридическое либо физическое лицо, получившее соответствующую аккредитацию.

Порядок и условия аккредитации независимых экспертов осуществляется на основе приказа Минюста России от 27.07.2012 № 146 «Об утверждении Административного регламента Министерства юстиции РФ по предоставлению государственной услуги по осуществлению аккредитации юридических и физических лиц, изъявивших желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации». Одним из обязательных требований, предъявляемым к независимым экспертам, является наличие у них профессионального образования и стажа работы по специальности не менее пяти лет.

В целях выработки единообразных подходов к проведению антикоррупционной экспертизы всеми субъектами, уполномоченными на ее проведение, целесообразно ориентироваться на установленный Методикой перечень типичных коррупциогенных факторов, способствующих возникновению условий для коррупции (необоснованно широкие возможности подзаконного нормотворчества; отсутствие или неполнота административных процедур; чрезмерное допущение полномочий, основанных на усмотрении должностного лица и др.). Проведение антикоррупционного анализа нормативного правового акта в соответствии с установленным составом типичных коррупциогенных факторов к тому же дает возможность сопоставить оценку акта на коррупциогенность, полученную официальной и независимой экспертизой, что существенно повышает значение последней . Особое внимание при проведении антикоррупционной экспертизы необходимо уделять анализу целей и задач, а также идее и предмету правового регулирования нормативного правового акта, давать оценку соблюдения актом необходимого баланса интересов (частных, публичных).

Практическим результатом проведенной экспертизы является экспертное заключение. Содержание заключения включает в себя оценочный вывод о наличии или отсутствии в нормативном правовом акте или проекте нормативного правового акта коррупциогенных факторов. Согласно п. 6 ст. 4 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ в случае возникновения разногласий при оценке указанных в заключении коррупциогенных факторов они разрешаются в порядке, установленном Правительством РФ. По возможности в заключении формулируются рекомендации. К таковым можно, например, отнести: уточнение существующих либо введение новых административных процедур; оптимизацию требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права; введение форм контроля за совершением должностными лицами действий в отношении граждан и организаций в части, касающейся предмета нормативного правового акта.

В связи с расширяющейся практикой осуществления антикоррупционной экспертизы в рамках проведения мониторинга правоприменения существенное значение приобретает совершенствование действующих Правил, и Методики проведения антикоррупционной экспертизы в части увязывания их с технологиями мониторинга правоприменения . Мониторинг может быть достаточно эффективно использован для анализа действующих нормативных правовых актов. Такой анализ позволяет наглядно представить состояние указанных актов. Это совпадает с целями и задачами, определенными Положением о мониторинге правоприменения в Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 20.05.2011 № 657, которые сводятся к необходимости своевременной корректировки законодательства и повышения его качества Проведение оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность: Материалы науч. конф. ИЗиСП «Актуальные вопросы разработки научно-методической базыпроведения оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность» (Москва, 5 ноября 2008 г.) // Журнал российского права. 2008. № 12. С. 132.

Хабриева Т.Я. Формирование правовых основ антикоррупционной экспертизынормативных правовых актов //Журнал российского права. 2009. № 10. С. 7-8.

СЗ РФ. 2011. № 21. Ст. 2930.

Билет 1

Понятие правовой экспертизы правовых актов.

Правовая экспертиза нормативного правового акта - это исследовательская деятельность, проводимая для оценки соответствия проекта другим нормативным правовым актам (более высокой или равной юридической силы) и правилам юридической техники в целях обеспечения единства правового пространства и высокого качества нормативных правовых актов. Правовая экспертиза проводится в срок до 30 дней с момента поступления правового акта в Минюст России, в территориальный орган или в структурное подразделение территориального органа. При необходимости этот срок может быть продлен, но не более чем на месяц. Кроме того, при проведении экспертизы проверяется соблюдение порядка прохождения и предварительного согласования проекта нормативного правового акта. В качестве основных целей юридической экспертизы можно выделить: обеспечение единства правового пространства; принятие нормативных правовых актов, не противоречащих законодательству Российской Федерации и региона; подготовка предложений по устранению нарушений, содержащихся в экспертируемом нормативном правовом акте. В то же время встречается и довольно узкое понимание правовой экспертизы, заключающееся лишь в проверке соответствия нормативного правового акта действующему законодательству. Оценка соответствия того или иного нормативного правового акта правилам юридической техники является весьма важным элементом юридической экспертизы. Задача эксперта заключается в том, чтобы оценить, насколько содержание и форма экспертируемого проекта соответствуют правилам правотворческой техники, и предложить вариант устранения несоответствий, если таковые имеются. Виды экспертиз: 1. Политологическая (предметом анализа явл. концепция законопроекта и выявление возможных негативных его последствий); 2. Логическая (которая должна дать ответ на вопрос, не нарушены ли логические правила юридической техники);3. Лингвистическая (проверка соответствия законопроекта нормам современного русского языка с учетом функциональных стилистических особенностей законов).4. Антикоррупционная (проверка нормативных актов на предмет коррупции),5. внутренняя экспертиза, кот.может иметь самост. характер или предшествовать независимой экспертизе. Ее могут проводить работники юр. отдела правотворческого органа, в недрах которого готовился законопроект.

Собственно правовая экспертиза – исследование проекта

Исследование проекта. После того как эксперт «овладел темой», эксперт приступает к детальному анализу основного предмета правовой экспертизы - текста проекта нормативного правового акта. Это самая сложная и ответственная часть правовой экспертизы. В ходе данной работы осуществляется исследование текста проекта нормативного правового акта на предмет законности и обоснованности содержащихся в нем нормативных правовых предписаний: - соответствие наименования и содержания проекта нормативного правового акта; - соответствие проекта Конституции Российской Федерации;

Соответствие проекта международным обязательствам Российской Федерации;

Соответствие проекта федеральным конституционным законам, федеральным законам, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, другим актам более высокой юридической силы;

Соответствие проекта нормативного правового акта, его норм решениям судебных органов, затрагивающим предмет правового регулирования;

Согласованность проекта с нормативными правовыми актами данной юридической силы;

согласованность нормативных правовых предписаний, содержащихся в проекте, между собой;

Дублирование норм проекта с действующими нормативными правовыми актами;

Полнота предмета правового регулирования;

Логическая завершенность текста, его системность;

Юридическая обоснованность норм проекта, которые признают другие нормативные правовые акты (правовые нормы) либо приостанавливают их действие;

Полнота и обоснованность учета мнения независимых экспертов, если таковая экспертиза проводилась;

Билет 3

Билет 4

2. Этапы проведения правовой экспертизы

Этап 1. Задание на правовую экспертизу. Задача правовой экспертизы на этапе рассмотрения законопроекта в первом чтении заключается прежде всего в том, чтобы обратить внимание депутатов на юридическое качество внесенного законопроекта и помочь им в определении своей позиции при обсуждении законопроекта и голосовании по нему. Особенностью правовой экспертизы на этапе подготовки законопроекта к рассмотрению во втором чтении является детальная проработка всех положений обновленного текста законопроекта с учетом внесенных поправок, начиная с названия и заканчивая его заключительными положениями. Оценивается то, как реализованы замечания и предложения экспертов, изложенные в экспертном заключении к предыдущему, первому чтению законопроекта. Особенностью правовой экспертизы на этапе подготовки законопроекта к рассмотрению в третьем чтении является то, что она проводится по законопроекту, доработанному с учетом поступивших и принятых Государственной Думой поправок. Этап 2. Информационное обеспечение эксперта разработчиком законопроекта.На данном этапе эксперт должен проверить:

1) полноту представленных субъектом (субъектами) права законодательной инициативы сопроводительных документов;

2) соблюдение процедуры согласования законопроекта.

Этап 3. Сбор, анализ и обработка информации, собранной экспертом самостоятельно. Если данных представленных разработчиком законопроекта недостаточно, то эксперту приходится самостоятельно собирать нужную ему информацию о текущем законодательстве, правоприменительной практике, специфике и перспективах развития общественных отношений в соответствующей области.

Этап 4.Детальная проработка текста законопроекта. Эксперт должен проработать весь текст законопроекта, начиная с его заголовка (названия), который играет первостепенную роль в оценочном восприятии, понимании правового текста. Эксперт должен определить, отражают ли категории, используемые в названии законопроекта, предмет его правового регулирования.

Этап 5. Анализ конкретных правовых норм. Под интерпретацией правовых предписаний понимается результат познавательной деятельности, выраженный в совокупности суждений о смысле, содержании предписаний, содержащихся в конкретном законопроекте. Выявлению соотношения между законопроектом и результатом толкования (интерпретации) предшествует процесс их соотнесения, сравнения, обнаружения расхождений или полного соответствия.

Этап 6. Юридико-техническое редактирование законопроекта. При редактировании законопроекта эксперт должен руководствоваться языковыми правилами законодательной техники: общелингвистическими, терминологическими, синтаксическими, стилистическими.

Этап 7. Подготовка экспертного заключения. Результатом правовой экспертизы законопроекта является экспертное заключение. Экспертное проведения заключение - это особый вид документа. Он представляет собой краткое заключение по представленному законопроекту, предназначенное субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, и Государственной Думе.

Виды юридической техники

Юридическая техника – совокупность правил, средств и приемов разработки, оформления и систематизации нормативных актов в целях их ясности, понятности и эффективности.
ВИДЫ юр/техники: 1) правотворческая техника, т.е. техника принятия и оформления норм/актов; (это техника оформления и формулирования законов; оформления кодексов; техника индивидуальных актов (бланк протокола допроса и т.п.).

2) Правоприменительная техника включает в себя: *приемы оформления и построения правоприменительных актов – протоколов, приговоров, судебных решений. Каждый правоприменительный акт должен содержать – наименование, время, место, его применявший орган. *Способы разрешения коллизий и пробелов в праве. *Способы процедурно – процессуального оформления юриической практики, в том числе следственной, судебной. *Способы применения и толкования юридических норм и НПА. *Способы легализации документов, т.е. придание им юридической силы, среди таких способов распространение получили нормативное удостоверение сделок, государственная регистрация.

3) Интерпретация (Толкование) права - это интеллектуальный процесс, направленный на выявление смысла норм права самим интерпретатором и доведение этого смысла до сведения других заинтересованных лиц (разъяснение).

Билет 5

Билет 6

Билет 7

1. Методика правовой экспертизы законов S РФ включает в себя следующие основные пункты: Определение предмета. В обязанности заказчика входит разработка перечня вопросов, ответы на которые будут прописаны в заключении эксперта. Для того чтобы данный список был наиболее точным, специалиста уже на этом этапе привлекают к работе над документом. Анализ правомерности содержания документа, а также соответствия его формы установленным стандартам. Если в оформлении или содержании документа допущены какие-либо ошибки и неточности, он признается недействительным. Анализ каждого отдельного положения с целью выявления соответствия законодательству. В случае обнаружения противоречий документ может быть аннулирован. При этом исполнитель может в одностороннем порядке отказаться от своих обязательств без каких-либо правовых последствий. Если все условия по предыдущим пунктам выполнены, специалист приступает к ответу на вопросы, которые были поставлены заказчиком на начальном этапе. Таким образом, будет проведена работа по выявлению возможных ошибок или противоречий текущему законодательству. Экспертное заключение может быть сформировано как в письменной, так и в устной форме. В нем специалист дает рекомендации по исправлению конкретных пунктов документа. Если вывод оформлен в письменном виде, эксперт обязан приложить к нему копии документов, на которых основаны итоги проверки.

2. Правовые презумпции - закрепленные в нормах права предположения о наличии или отсутствии юридических фактов. Эти предположения основаны на связи с реально происходящими процессами и подтверждены предшествующим опытом.

Характерные черты правовых презумпций:

3. разновидность общих презумпций;

4. прямо или косвенно отражаются в нормативных актах;

5. обусловлены потребностями юридического опосредования общественных отношений;

6. действуют только в правовой сфере.

Наиболее характерные презумпции: знания закона (правознакомства); невиновности; справедливости закона; истинности и обоснованности приговора; никто не может передать другому больше прав, чем имеет сам; специальный закон отменяет действие общего.

юридическая фикция - это особый прием, который заключается в том, что действительность подводится под некую формулу, ей не соответствующую или даже вообще ничего общего с ней не имеющую, чтобы затем из этой формулы сделать определенные выводы.

Билет 8

БИЛЕТ

1. Исто́чник (фо́рма) пра́ва - способ, с помощью которого закрепляются (находят внешнее выражение) нормы права.

Виды источников права: нормативной правовой акт, нормативный договор, судебный прецедент, правовой обычай, религиозные тексты, правовые доктрины, общие принципы права.

Нормативной правовой акт – это официальный письменный акт, изданный компетентным органом или принятый всеми гражданами государства в форме референдума, который устанавливает, изменяет либо отменяет нормы права. Это наиболее совершенный источник права, создающий основу для четкости, точности и стабильности правового регулирования, укрепления законности, доступности и обозримости правовых предписаний. Он облегчает надзор за исполнением юридических предписаний, их толкование, систематизацию, учет. Ему присуща письменная, строго документированная форма и особый, четко регламентированный процессуальный порядок принятия и опубликования.

Нормативный договор – соглашение между различными субъектами права, в которых содержатся нормы права. Он является основным источником международного права. В ряде случаев нормативный договор используется во внутригосударственном праве (Федеративный договор о создании Российской Федерации, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти отдельных ее субъектов, коллективные договоры между администрацией предприятия и трудовым коллективом и др.).

Судебный прецедент – это решение суда (обычно это высшая судебная инстанция в стране) по конкретному делу, которое затем становится образцом, обязательным правилом для решения аналогичных дел в будущем. Ныне такой источник широко используется в англосаксонских странах (например, «общее право» Англии). Прецедентное право чрезвычайно громоздко, запутанно и противоречиво, позволяет суду осуществлять правотворческие функции, как в случае отсутствия соответствующего закона, так и при его наличии.

Правовой обычай – это правило поведения, которое сложилось исторически в силу его повторяемости в течение длительного времени, санкционированное государством в качестве общеобязательного.

Обычное право было основным источником права на ранних этапах развития рабовладельческого и феодального права. В современных государствах правовой обычай применяется довольно редко. Так, ст. 5 ГК РФ признает в качестве источника гражданского права обычай делового оборота, т.е. сложившееся и широко применяемое в какой-либо области предпринимательской деятельности правило поведения, не предусмотренное законодательством, независимо от того, зафиксировано ли оно в каком-либо документе.

Религиозные тексты – священные книги и сборники, которые непосредственно применяются в судебной и иной юридической практике. Этот источник применяется в первую очередь в мусульманском праве (Коран – собрание поучений и заповедей Аллаха, Сунна - жизнеописание пророка Мухаммеда).

Доктринальные тексты – мнения, идеи и доктрины выдающихся ученых-юристов. В римском праве работы некоторых известных юристов (например, Ульпиана)

зачастую клались в основу решения юридических дел. Судьи в англоязычных странах нередко основывают свои решения на трудах английских ученых. В мусульманских странах созданные в XII – XIV веках труды арабских юристов, знатоков ислама (иджма) имеют официальное юридическое значение.

Общие принципы права – руководящие, принципиальные положения, исходные начала всего права в целом либо определенной его отрасли. В соответствии с законодательством ряда западных государств, при отсутствии конкретной нормы, прецедента или правового обычая возможно при решении юридических дел ссылаться на принципы справедливости, доброй совести, социальной ориентации права. Часть 2 ст. 6 ГК РФ предусматривает использование общих начал и смысла гражданского законодательства (аналогия права) и требований добросовестности, разумности и справедливости, если невозможно применить аналогию закона при наличии пробела в праве.

2. Методика проведения правовой эксп.нпа ОМСУ

1. Решение вопроса о том, является ли муниципальный правовой акт

нормативным или будет ли являться таковым, если на экспертизе

находится проект.

2. Изучение текста муниципального правового акта или его проекта

(оценка соблюдения полномочий, закрепленных за органами местного

самоуправления; оценка предмета и цели правового регулирования

муниципального правового акта или его проекта; оценка соблюдения

(если действующий акт), либо порядка внесения (если проект);

решение вопроса о том, входит ли в сферу действия муниципального

правового акта регламентация отношений между органами или

должностными лицами местного самоуправления, с одной стороны, и

гражданами или организациями, с другой).

3. Проверка муниципального правового

акта или его проекта на предмет

наличия в нем коррупциогенных

факторов (следует провести анализ каждого

положения на предмет наличия или отсутствия всех

коррупциогенных факторов; положения следует

рассматривать как в отдельности, так и в их

совокупности, а также в совокупности с

действующими нормами других актов; следует выявить

возможность появления пробелов правового регулирования,

коллизий между действующими актами).

4. Подготовка заключения антикоррупционной экспертизы.

3. Юридическая техника - это совокупность правил, приемов и средств подготовки, рассмотрения, принятия и обнародования нормативно-правовых, правоприменительных и интерпретационных актов.

Правила юридической техники - конкретные требования, предъявляемые к процессу выработки правового акта, основанные на методах юридической техники. Поскольку в ходе разработки законопроекта (или иного акта) решаются вопросы точности и адекватности его текстуальной формы подлежащим урегулированию общественным отношениям, внутренней и внешней непротиворечивости правового акта, соответствия понятий, использованных в акте, объективным явлениям окружающей действительности, то правила юридической техники подразделяются на 3 большие группы: § языковые (правила ясности, точности, нейтральности, экономичности юридических текстов, однозначности используемых в тексте терминов, совершенства синтаксических конструкций, устойчивости способов выражения норм и др.);

§ логические (правила тождества интерпретации тождественных объектов, структурирования текста правового акта, пересекаемости правовых нормативов и т. д.);

§ гносеологические (правила отражения социального явления адекватными лингвистическими средствами, точности определения предмета регулирования правового акта, познание контекстаразрабатываемого акта).

Билет №10

1. Нормативный правовой акт как источник права.

Нормативный акт - это официальный документ правотворческого органа, в котором содержатся правовые нормы.

Нормативные акты создаются в основном государственными органами, имеющими право принимать нормативные решения по тем вопросам, которые переданы им для разрешения. При этом они выражают волю государства. Отсюда проистекает их властность, официальность, авторитарность, обязательность.

Нормативные акты характеризуются следующими признаками.

Во-первых, они имеют правотворческий характер: в них нормы права либо устанавливаются, либо изменяются, либо отменяются. Нормативные акты - это носители, хранилища, жилища правовых норм, из них мы черпаем знания о правовых нормах.

Во-вторых, нормативные акты должны издаваться только в пределах компетенции правотворческого органа, иначе по одному и тому же вопросу в государстве будет существовать несколько нормативных решений, между которыми возможны противоречия.

В-третьих, нормативные акты всегда облекаются в документальную форму и должны иметь следующие реквизиты: вид нормативного акта, его наименование, орган, его принявший, дату, место принятия акта, номер. Письменная форма способствует достижению единообразного понимания требований юридических норм, что очень важно, поскольку за их неисполнение возможно применение санкций.

В-четвертых, каждый нормативный акт должен соответствовать Конституции РФ и не противоречить тем нормативным актам, которые имеют по сравнению с ним большую юридическую силу.

В-пятых, все нормативные акты обязательно подлежат доведению до сведения граждан и организаций, т. е. опубликованию, и лишь только после этого государство имеет право требовать их неукоснительного исполнения исходя из презумпции знания закона и налагать санкции

2. Основные требования к оформлению экспертного заключения.

Экспертное заключение должно содержать следующие обязательные разделы:

Раздел 1 "Общие сведения", включающий:

Основания для проведения экспертизы отчета об оценке;- дату проведения экспертизы отчета об оценке;

Раздел 2 "Экспертиза отчета об оценке на предмет соответствия требованиям, установленным статьей 11 "Общие требования к содержанию отчета об оценке объекта оценки" Федерального закона от 29.07.1998 N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации";

дата составления и порядковый номер отчета; основание для проведения оценщиком оценки объекта оценки;

сведения об оценщике или оценщиках, проводивших оценку, в том числе фамилия, имя и (при наличии) отчество, номер контактного телефона, почтовый адрес, адрес электронной почты оценщика и сведения о членстве оценщика в саморегулируемой организации оценщиков;

сведения о независимости юридического лица, с которым оценщик заключил трудовой договор, и оценщика

цель оценки; точное описание объекта оценки, а в отношении объекта оценки, принадлежащего юридическому лицу, - реквизиты юридического лица и при наличии балансовая стоимость данного объекта оценки;

стандарты оценки для определения стоимости объекта оценки, перечень использованных при проведении оценки объекта оценки данных с указанием источников их получения, принятые при проведении оценки объекта оценки допущения;

последовательность определения стоимости объекта оценки и ее итоговая величина, ограничения и пределы применения полученного результата;

дата определения стоимости объекта оценки; перечень документов, используемых оценщиком и устанавливающих количественные и качественные характеристики объекта оценки.

Раздел 3 "Выводы эксперта по результатам проведенной экспертизы отчета об оценке".

Одним словом, любая юридическая деятельность должна быть социально адекватной.

БИЛЕТ 11

Билет

1 вопрос иерархия нормативно правовых актов и Система российского законодательства

Нормативно - правовой акт (НПА) – это основной источник права в современном государстве.

НПА издаются преимущественно государственными органами, которые имеют соответствующую компетенцию в данной области. Порядок издания НПА строго регламентирован.

НПА – это официальный документ, содержащий в себе правовые нормы, регулирующие общественные отношения.

Иерархия нормативно правовых актов

1. Самым главным нормативным документом в Российской Федерации является Конституция. Началом действия Конституции стала официальная публикация текста 25 декабря этого же года.

Согласно Конституции в России имеется постоянно действующий парламент (Федеральное Собрание), состоящий из двух палат:

Совета Федерации (верхняя палата, 170 членов, по 2 из каждого субъекта);

Государственной Думы (нижняя палата, 450 депутатов).

2. В Конституцию Федеральным Собранием иногда вносятся поправки. При этом за изменение основного закона государства должны отдать голоса как минимум 2/3 представителей субъектов РФ.

3. Следующими в иерархии идут федеральные конституционные законы (ФКЗ), принимаемые Федеральным Собранием. В них отражаются:

введение чрезвычайного и военного положений, которые могут ограничивать определенные права и свободы граждан;

принятие в состав РФ новых субъектов и изменение их статуса;

описание и использование государственной символики;

порядок деятельности Уполномоченного по правам человека, судебной системы, Правительства РФ;

назначение референдума.

ФКЗ считается принятым, если за него отдадут голоса как минимум 3/4 представителей Совета Федерации и как минимум 2/3 народных избранников из Госдумы. При этом Президент не имеет права вето на данный тип правого акта и должен подписать его в течение 2-х недель.

Для лучшего взаимодействия между странами подписываются различные международные договоры и соглашения, которые не могут иметь более высокий правовой приоритет, чем предыдущие нормативные акты.

Совет Федерации одобряет ФЗ (большинством голосов);

Президент подписывает ФЗ;

ФЗ публикуется в следующих изданиях: Собрание законодательства Российской Федерации, «Российская газета», «Парламентская газета»;

через десять дней после публикации или с даты, прямо указанной в тексте, ФЗ обретает статус действующего закона.

Если Совет Федерации отклонил ФЗ, то Госдума может двумя третями принять его и направить сразу главе государства, который имеет право наложить вето и направить документ на доработку. Чтобы преодолеть президентское вето, каждая палата Федерального Собрания должна набрать как минимум 2/3 голосов.

6. Указы и распоряжения Президента РФ обретают статус действующих актов через неделю после официального опубликования. В некоторых случаях, когда, например, речь идет о государственной тайне, акты Президента вступают в силу с момента подписания. Акты делятся на нормативные (действуют на территории всей России) и ненормативные (например, награждение конкретного человека). Как правило, указы Президента в конечном итоге приводят к принятию соответствующего федерального закона.

7. Правительством РФ принимаются постановления и распоряжения. Вступление их в действие аналогично актам Президента.

8. К ведомственным актам относятся прежде всего приказы, распоряжения, письма и прочие документы различных министерств и ведомств, адресованные подчиненным организациям, предприятиям и учреждениям. Это самый объемный и разнообразный вид документов, призванный обеспечить исполнение вышестоящих в иерархии нормативно-правовых актов.

Подводя итог, следует отметить, что данная иерархическая структура распространятся и на систему образования России. На верху стоит Конституция, снизу – Министерство образования и науки РФ и прочие министерства и ведомства, издающие правовые акты, прямо или косвенно относящиеся к российскому образованию.

Картинки по запросу иерархия нормативно правовых актов

Система российского законодательства

Система законодательства – это совокупность различных по своей юридической силе нормативных актов, в которых получает внешнее выражение содержание права, его нормы, институты.

Система законодательства включает в себя следующие основные виды отраслей законодательства:

1. Отраслевое законодательство - включает нормы, которые регулируют качественно определенный вид общественных отношений, являющийся предметом одной отрасли права. Здесь отрасль законодательства совпадает с отраслью права (например, гражданское, земельное, семейное, уголовное законодательство).

2. Внутриотраслевое законодательство - закрепляет нормы подотрасли или института права, регулирующие совокупность однородных общественных отношений (авторское законодательство в составе отрасли гражданского законодательства; горное, водное, лесное законодательство как внутриотраслевые элементы земельного законодательства; банковское законодательство в составе финансового законодательства).

3. Комплексное законодательство - выражает нормы нескольких отраслей права или их структурных образований (подотраслей и правовых институтов), которые регулируют различные по своему видовому содержанию общественные отношения, составляющие относительно самостоятельную сферу общественной жизни, например военное законодательство. Предметом регулирования комплексных отраслей законодательства в отличие от отраслей права является не вид, а сфера общественных отношений, объединяющая различные их виды. Будучи предметом регулирования норм нескольких отраслей права, они вместе с тем обладают определенным единством, обусловленным общностью целей и задач человеческой деятельности, например в сфере обороны и безопасности государства. Единство и взаимопроникновение отраслевых групп общественных отношений определяют общность и взаимосвязь регулирующих их норм права.

понятие и признаки коррупции

Коррупция (от лат. corruptio – подкуп, порча) означает подкупность и продажность общественных и политических деятелей, государственных и муниципальных чиновников.

Коррупция – это социальное явление, которое характеризуется подкупом – продажностью государственных и иных служащих и на этой основе корыстным использованием ими личных либо узкогрупповых полномочий, возможностей, связанных с ними авторитетов.

Можно выделить следующие признаки коррупции.

1. Коррупция – сложное социальное явление. Это многосторонняя вертикально-горизонтальная связь в обществе и государстве, которая обусловлена историческими, экономическими, социальными, политическими, правовыми, национальными, культурными, нравственными детерминантами.

2. Наличие подкупа – продажности. Здесь просматривается двусторонний (в ряде случаев – многосторонний) сговор чиновника (любого звена) и иного лица (физического или юридического). Конечно, здесь может иметь место и вымогательство, и инициатива. Чиновник продает какие-либо блага, используя государственную, муниципальную структуру в своих целях, а иное лицо покупает их. Эти блага могут быть самыми разнообразными (от лоббирования "нужного" закона, незаконного (законного) получения квот на отлов рыбы, покупки водительских прав, поступления в престижный вуз и т.п.).

3. Наличие корысти в личных либо узкогрупповых интересах. Вряд ли можно найти коррупционера, который бы совершал коррупционные преступления без корыстных интересов. Самое страшное – это то, что чиновник продает себя, свои возможности, часть государственной, муниципальной власти за вознаграждение. Чиновник не работает в вакууме. У него есть высшее руководство. Поэтому он и вынужден делиться. Коррупция – это комплексное системное образование в системе государственной и муниципальной службы. Наверное, нельзя говорить о коррупции в случае обнаружения единоличного случая получения взятки теми или иными должностными лицами. Со слов государственных чиновников, средний размер украденного из бюджета составляет не менее 20%.

4. Использование чиновником-коррупционером официальных полномочий, возможностей своего авторитета.

коррупциогенные факторы

Коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

3 Правила составления правовых дефиниций

Дефиниция - это краткое определение какого-либо понятия, отражающее существенные (качественные) признаки явления, предмета.

Необходимо различать определения:

Законодательные (основанные на законодательных или нормативных документах);

Вытекающие из судебной практики (т. е. из судебных решений);

Доктринальные (предлагаемые каким-либо автором или какой-либо школой права).

Законодательные определения являются не только инструментами правотворческой техники, но и (в большинстве случаев) самостоятельными правовыми предписаниями, нарушение которых

для субъекта права может повлечь нежелательные последствия.

Правила составления дефиниций

Правовые дефиниции должны:

Отражать только существенные признаки обобщаемых явлений; эти признаки должны иметь правовое значение;

Быть полными и отражать все обобщаемые явления;

Быть адекватными, т. е. иметь объем, совпадающий с определяемым понятием;

Дефиниции бывают нескольких видов:

2) неполные

3) дефиниции-перечни.

Немаловажен вопрос о том, где в нормативном акте помещать дефиниции. На этот счет существует несколько вариантов. В соответствии с первым вариантом дефиниция понятия дается при первом его упоминании.

Согласно второму варианту в начале нормативного акта (в особой главе или статье) дается серия дефиниций терминов, наиболее важных и к тому же трудных для понимания. Этот вариант подходит для крупных нормативных актов. Но в последнее время он становится все более универсальным.

Третий вариант - комплексный: несмотря на расшифровку терминов в начале нормативного акта их определение дается при упоминании в тексте. Вариант может использоваться в тех случаях, когда нормативный акт ориентирован на широкую аудиторию, где повторное разъяснение смысла терминов улучшает понимание норм права.

Четвертый вариант - постранично-ссылочный: в тексте нормативного акта дается ссылка на страницу, статью, пункт нормативного акта, где термин впервые употребляется и определяется.

Билет 13

2. Антикоррупционная экспертиза – это правовая проверка нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения.

Принципы организации антикоррупционной экспертизы

1) обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов.

2) оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами

3) обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов

4) компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов)

5) сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц (далее - органы, организации, их должностные лица) с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).

Субъекты и правовая основа проведения антикоррупционной экспертизы

В соответствии с ч.1 ст.3 ФЗ №172 антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится:

1) прокуратурой Российской Федерации;

2) федеральным органом исполнительной власти в области юстиции;

3) органами, организациями, их должностными лицами.

4) независимый эксперт

На основе анализа норм закона №172 можно сделать вывод о том, что антикоррупционная экспертиза осуществляется в нескольких видах:

1) по объекту экспертизы она делится на экспертизу проектов нормативных правовых актов (проводится до момента подписания правового акта соответствующим должностным лицом) и экспертизу действующих нормативных правовых актов (проводится в любое время после вступления правового акта в силу

2) по субъекту экспертизы она делится на внутреннюю (осуществляемую структурами правотворческого органа) и внешнюю (осуществляемую третьими лицами, например органами прокуратуры или юстиции, независимыми экспертами)

3) по участию институтов гражданского общества она делится на официальную (проводится органами и должностными лицами в силу возложенных на них законом обязанностей) и независимую (пр

ПОНЯТИЕ ПРАВОВОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ В МЧС РОССИИ

В.А. Зокоев, кандидат юридических наук, доцент. Санкт-Петербургский университет ГПС МЧС России. А.К. Дзугкоев.

Санкт-Петербургский военный институт внутренних войск МВД России

Рассматривается такой необходимый элемент нормотворческого процесса в подразделениях Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, как правовая экспертиза правовых актов и их проектов.

Ключевые слова: правовая экспертиза, нормативный правовой акт, эксперт, МЧС России

THE LEGAL EXPERTISE OF REGULATORY LEGAL ACTS IN THE ADMINISTRATION BODIES EMERCOM OF RUSSIAN

Saint-Petersburg university of the State fire service of EMERCOM of Russia. A.K. Dzugkoev.

Saint-Petersburg institute of Internal Troops of the Ministry of Internal Affairs of Russia

In this article the author reveals an essential element of the rulemaking process in units of EMERCOM of Russia such as legal expertise of legal acts and their projects.

Key words: legal expertise, normative-legal act, expert, EMERCOM of Russia

Право - важнейший регулятор общественных отношений. Именно через правовые установки достигается необходимая упорядоченность и стабильность в жизни социума. Еще И. Кант предупреждал, что право может служить как средством ограничения произвола, так и средством попирания свобод человека . Ориентир необходимо держать не на право как таковое, а на право истинное, отражающее насущные и перспективные потребности общественного развития. Именно поэтому Президент Российской Федерации в своих ежегодных Посланиях Федеральному собранию уделяет огромное внимание укреплению и значимости права в свете формирования в Российской Федерации демократического общества, общества господства права, режима законности, стабильного правопорядка во всех сферах жизнедеятельности.

Право является результатом сложнейшей работы государственных органов, и оно в данном контексте понимается как система нормативных правовых актов.

В свете проводимых политических, экономических и административных реформ в стране возросли требования к организации нормотворческого процесса проводимого органами государственной власти, поскольку качество нормотворческой деятельности - это качество самого права.

Однако, несмотря на большие качественно новые перемены в российской правовой действительности, все так же активны бюрократизация права и нормативная конфликтность, бытует моральная устарелость норм, проявляется нестабильность правового регулирования и много других недостатков.

С полной уверенностью можно утверждать, что нормативно-правовая база требует постоянной переработки, так как должна соответствовать потребностям развития общества, новым задачам и целям, которые стоят перед ним, и это касается не только федерального, регионального, но и ведомственного нормативного материала.

Каждый руководитель государственного аппарата любого уровня должен знать технологии нормотворческого процесса, чтоб создавать нормы права с максимальным качеством и как следствие для правоприменителя с удобным и ясным пониманием применения этих норм в практической деятельности.

В научной литературе констатируется, что «... право - мощный, высокоэффективный инструмент проведения в жизнь политики государства, специфическое средство (форма) организации и обеспечения его разносторонней деятельности, осуществления его задач и функций» . Поэтому государство не может быть безразличным к тому, как осуществляется правовое регулирование общественных отношений, насколько эффективен его механизм. Правовая политика государства своим влиянием охватывает все аспекты правового регулирования - от формулирования права в виде нормативных правовых актов до обеспечения их реализации . В этой связи в содержании правовой политики юристы выделяют несколько направлений (форм): правотворческое (нормотворческое), правоприменительное, правоохранительное и правоинтерпретационное. Авторы отводят правотворческому направлению среди названных форм правовой политики особую роль, и это связано с тем, что нормативные правовые акты выступают действенным и естественным каналом, через который реализуется потенциальная энергия права. Все остальные формы правового регулирования подчинены обеспечению реализации содержащейся в них государственной воле. Цель государства при этом состоит в создании эффективной законодательной основы человеческой деятельности, обеспечении единства в системе юридических норм правовых институтов, субъективных прав, обязанностей, запретов, поощрений, санкций, льгот и т. д.

В формировании правовой политики государства активное участие принимают федеральные органы исполнительной власти, они практически реализуют ее положения в своем нормотворчестве и деятельности подведомственных органов и подразделений, определяют задачи, направления и средства совершенствования правового регулирования в полномочных сферах деятельности, подготавливают предложения по корректировке действия правовой политики и докладывают их Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации.

Однако в МЧС России в отличие от других министерств и ведомств в настоящее время такой концепции нет, и, по мнению авторов, она должна появиться в максимально короткие сроки, так как это основной документ, который должен определять направления правовой политики в сфере гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, этим документом определяются основы формирования национальной правовой базы в сфере деятельности МЧС России.

Процесс по совершенствованию нормативной базы в сфере гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций должен носить непрерывный характер, и в этой связи, в целях определения перспективных задач развития правовой деятельности МЧС России, необходимо выработать и сформировать единые подходы по вопросам выработки и реализации ведомственной правовой политики, основные направления совершенствования правового обеспечения организации и деятельности системы МЧС России на долгосрочную перспективу. Данный концептуальный документ должен держать свой ориентир на достижение качественно нового, более высокого уровня нормативного правового регулирования деятельности структурных подразделений МЧС России.

Как показывает практика, действующие нормативные правовые акты в МЧС России содержат значительное количество норм, существенно снижающих эффективность правового регулирования в отдельных областях общественных отношений. Подчас применение норм права приносит противоположный от ожидаемого эффект. Повседневная

жизнь свидетельствует о некачественности российского законодательства, которое среди прочих проблем способствует злоупотреблению властными полномочиями и, как следствие, порождает коррупцию. Ведь еще в древности великий мыслитель Сократ задавал вечный вопрос Гиппию о том, является ли вредом или пользой закон для государства, на что Гиппий отвечал: «устанавливается закон, я думаю ради пользы; иногда же он приносит и вред, когда его плохо установили» .

Задачам по приведению нормативных правовых актов в соответствие с действующим законодательством недопущению в них нормотворческих ошибок и повышению их эффективности способствует экспертиза правовых актов и проектов правовых актов, являющаяся одним из значимых элементов правотворческого (законотворческого) процесса. Основная цель экспертизы - разработка и принятие качественных нормативных правовых актов, соответствующих Конституции Российской Федерации и российскому законодательству.

Нормотворческий процесс в МЧС России представляет собой процедуры (алгоритмы) осуществления юридически значимых действий по подготовке, принятию и опубликованию нормативных правовых актов, и он должен быть построен таким образом, чтобы в значительной мере минимизировать риски принятия некачественных актов. В этой связи экспертиза правовых актов и проектов к ним является одним из значимых элементов нормотворческого процесса в МЧС России.

Термин «экспертиза» происходит от латинского слова «ехреЛш», что означает опытный, сведущий. Например, современный экономический словарь под экспертизой понимает анализ, исследования, проводимые привлеченными специалистами (экспертами), экспертной комиссией, завершаемые выпуском акта, заключения, в отдельных случаях -сертификата качества, соответствия; проверку подлинности денежных знаков, ценных бумаг, документов; проверку качества товаров, работ, услуг .

Экспертиза - заключение, данное сведущими людьми, приглашенными для исследования или для осмотра чего-либо; а также и само это исследование, сам осмотр.

Таким образом, из всего многообразия понятий, которые даются в различных словарях, под экспертизой в основном понимается исследование какого-либо вопроса, требующего специальных знаний, с представлением мотивированного заключения .

В своих научных трудах, в том числе и диссертационных исследованиях, ученые -юристы дают различные определения экспертизе. Например, под экспертизой К.И. Плетнев понимает основанное на использовании накопленных человеческих знаний и опыта изучение каких-либо вопросов, проводимое по определенным правилам, специально отобранными высококвалифицированными специалистами в целях обеспечения принятия решений по данным вопросам наиболее полным объемом необходимой и достаточной для этого информации . Ралдугин Н.В. определил экспертизу как деятельность специалистов (группы специалистов или специализированных учреждений) по исследованию конкретного предмета с использованием профессиональных знаний в соответствующей области и предоставлением заключения, содержащего результаты такого исследования и ответы на поставленные вопросы . Разуваев А.А. под экспертизой понимает основанное на применении специальных познаний исследование, осуществляемое сведущими лицами (экспертами), выполненное по поручению заинтересованных лиц, в целях установления обстоятельств, существенных для принятия правильных и обоснованных решений и дачи заключения по результатам такого исследования .

Таким образом, анализируя данные научных исследований в основе проведения любого вида экспертизы, лежат специальные знания, то есть система теоретических знаний и практических навыков в области конкретной науки, техники, искусства или ремесла, приобретаемых путем специальной подготовки или профессионального опыта. Экспертная деятельность - это «целенаправленная, квалифицированная, характеризующая удовлетворение спроса процедура оценки ситуации, явления (действия), определения

закономерностей ее развития с последующим выявлением тенденций и построением прогноза на основе собственной и (или) заимствованной методики» .

Итак, для проведения любого вида экспертной деятельности необходимо быть квалифицированным специалистом в определенной области знаний, уметь применять эти знания в исследовательской деятельности искомого объекта и предмета, уметь оформлять результаты исследования, то есть полученных в результате исследования новых знаний об объекте и предмете установленным образом в виде квалифицированного заключения.

Закиров И.А. в своем диссертационном исследовании дает научное определение правовой экспертизе и выделяет несколько видов правовых экспертиз: экспертиза правовых актов и проектов правовых актов, судебная экспертиза, градостроительная экспертиза, таможенная экспертиза, военно-врачебная экспертиза и т.д. Выделяя экспертизу нормативных правовых актов и их проектов как один из видов правовой экспертизы, которой присущи в полной мере все признаки данной экспертизы, И.А. Закиров считает, что она обладает также и особенными признаками, которые свойственны только ей.

Экспертиза правовых актов и проектов правовых актов является неотъемлемой и составной частью нормотворческого процесса;

Экспертиза правовых актов и проектов правовых актов проводится с целью обеспечения соответствия нормативных предписаний Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права, положениям федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, ранее изданным ведомственным нормативным правовым актам;

В процессе экспертной деятельности правовых актов и проектов правовых актов экспертом устраняются нормотворческие ошибки (неверные юридические сегменты) различного характера и формулируются предложения и варианты устранения выявленных погрешностей;

Предметом правовой экспертизы является проект нормативного правового акта в единстве его текста, структуры и формы;

Последствием ошибки в проведении экспертизы правовых актов и проектов правовых актов является дефектность правового акта и, как следствие, бюрократизация права, нормативная конфликтность, моральная устарелость норм, нестабильность правового регулирования, неэффективное правоприменение, коррупциогенность правовых норм;

Экспертиза правовых актов и проектов правовых актов проводится перед представлением в полномочный орган или на подпись должностному лицу.

Выделение признаков какого-либо явления позволяет сформулировать его определение.

Так, экспертизу правовых актов и проектов правовых актов в широком смысле слова можно представить как исследование, осуществляемое лицами, обладающими специальными познаниями, в целях определения качества правовых актов и проектов правовых актов и прогнозной оценки возможных последствий их реализации и/или принятия.

В МЧС России в соответствии с приказом МЧС России от 23 марта 2004 г. № 140 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и их государственной регистрации» , нормативно-правовой акт, согласованный заинтересованными структурными подразделениями центрального аппарата, организациями МЧС России и заместителями министра, представляется ответственным исполнителем на правовую экспертизу в правовое управление. Данный приказ не раскрывает сущности и содержания правовой экспертизы нормативных правовых актов, поэтому при проведении экспертного анализа юрист правового управления руководствуется научными знаниями и приобретенным практическим опытом. Этот процесс включает в себя различные действия и операции, осуществляемые экспертом при производстве самой экспертизы. Под действием эксперта следует понимать

внешне выраженный акт его поведения, а под операцией - совокупность действий, объединенных локальной целью. При этом действия эксперта осуществляются по определенной методике посредством исследования объектов экспертизы с использованием различных методов и средств.

Совокупность различных действий и операций эксперта, осуществляемых им в процессе исследования конкретного объекта, образуют содержание экспертизы правовых актов и проектов правовых актов.

В ходе проведения экспертного анализа юрист, сотрудник МЧС России, полностью поглощен в мыслительный процесс, который включает совокупность мыслительных операций, совершаемых им на основе различных экспертных методик и собственного опыта практической деятельности.

Экспертиза правовых актов и проектов правовых актов позволяет:

На ранних стадиях правотворчества устранять имеющиеся недоработки, ошибки, различные негативные факторы, способствуя принятию качественного, эффективного правового акта, не содержащего изъянов различного характера;

При сопряжении с правовым мониторингом устранять недостатки действующих правовых актов.

Для эффективного проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов и их проектов эксперт должен произвести комплекс последовательных действий:

Оценить соответствие нормативных правовых предписаний проекта правовых норм актам высшей юридической силы;

Оценить согласованность положений проекта с актами однопорядковой юридической силы (к примеру, согласованность проекта ведомственного нормативного акта с другими ведомственными актами);

Оценить внутреннюю согласованность правовых норм и других элементов проекта нормативного правового акта;

Выявить положения, способствующие созданию условий для проявления коррупции;

Оценить и учесть результаты независимой экспертизы;

Проверить соблюдение правил оформления проекта нормативного правового акта (юридической тактики, возможности удовлетворения интересов будущих субъектов правовых отношений, соответствия акта правилам современного русского литературного языка, необходимости финансово-экономического обеспечения, вероятности причинения ущерба окружающей природной среде и др.);

Сформулировать и предложить разработчикам проекта нормативного акта варианты устранения выявленных погрешностей;

Квалифицированно оформить результаты заключения экспертизы.

Экспертиза правовых актов и их проектов в МЧС России должна соответствовать следующим требованиям:

Информированность всех заинтересованных лиц как по поводу направляемых на экспертизу правовых актов (проектов правовых актов), так и о проведении экспертизы, о ее результатах с учетом последующего устранения сделанных замечаний;

Подбор профессиональных, компетентных и независимых экспертов (специалистов);

Соблюдение качественных показателей и недопустимость формализма при проведении экспертизы;

Осуществление экспертизы с учетом системного подхода;

Научная обоснованность и законность выводов, содержащихся в заключение экспертов (специалистов);

Личная ответственность экспертов (специалистов) за выводы, сформулированные в экспертном заключении.

Соблюдение юристами, сотрудниками МЧС России всех требований, перечисленных авторами, будет способствовать повышению эффективности экспертной деятельности, а это, в свою очередь, позволит принимать качественные нормативные правовые акты.

Литература

1. Кант И. Собр. соч. Т. 4. Гл. 2. М., 1965. С. 140.

2. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 г. М., 2009. С. 2-9.

3. Байтын М.И. Сущность права (Современное нормативное правопонимание на грани двух веков). 2-е изд., доп. М., 2005. С. 75.

4. Муромцев Г.Н., Мальцев Г.В., Лукашева Е.В. Право и политика современной России. М., 1996. С. 5-8.

5. Платон. Собр. соч.: в 4 т. Т. 1. М., 1990. С. 390.

6. Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. 2-е изд., испр. М.: ИНФРА-М. 1999. С. 479.

7. Современный словарь иностранных слов. М., 1993. С. 704.

8. Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1986. С. 787.

9. Плетнев К. И. Экспертиза в развитии экономики по инновационному пути. М., 2006.

10. Ралдугин Н.В. Правовая экспертиза проектов федеральных законов. М., 1998.

11. Разуваев А.А. Экспертиза как средство повышения эффективности процесса правореализации (вопросы теории и практики): автореф. дис. ... канд. юр. наук. Саратов, 2006. С. 9.

12. Филатова А. В. Экспертиза регламентов и процедур исполнения государственных функций в системе экспертной деятельности России: моногр. / под ред. Н.М. Конина. М., 2009. С. 5.

13. Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и их государственной регистрации: Приказ МЧС России от 23 марта 2004 г. № 140 // Рос. газ. 2004. 10 мая.

Конституция Российской Федерации, провозгласившая Россию федеративным правовым государством, состоящим из равноправных субъектов, закрепила разграничение предметов их ведения и полномочий. Субъекты Российской Федерации легитимно имеют свое законодательство, республики - конституцию, иные субъекты - устав (статья 5 Конституции Российской Федерации).

Активное нормотворчество субъектов Российской Федерации порождает огромное количество нормативных правовых актов. Важнейшим правовым инструментом, с помощью которого выявляются несоответствия между нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством является правовая экспертиза, проводимая Министерством юстиции Российской Федерации .

Экспертиза есть прикладное исследование конкретного объекта в целях достижения не собственно научного, а прикладного знания. Характерной особенностью такого исследования является применение особых, специализированных методик, отвечающих требованию проверяемости.

Поэтому, любая экспертиза имеет свой определенный порядок осуществления, предопределяемый спецификой предмета экспертизы и сферой применения специальных знаний .

Легальное определение понятия правовая экспертиза закреплено в приказе Министерства юстиции Российской Федерации от 31.05.2012 № 87 «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации». В частности, правовая экспертиза - это правовая оценка формы правового акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего правовой акт, содержащихся в нем норм, порядка принятия, обнародования (опубликования) на предмет соответствия требованиям Конституции Российской Федерации и федеральных законов, а также оценка соответствия правового акта требованиям юридической техники (в том числе проверка наличия необходимых реквизитов).

Также можно считать легальным определение, указанное в пункте 2 постановления Правительства Российской Федерации от 03.06.1995 г. № 550 «О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации» указано, что правовая экспертиза правовых актов субъектов Российской Федерации осуществляется в целях выработки федеральными органами государственной власти в пределах их полномочий, вытекающих из пункта "а" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации мер по обеспечению соответствия конституций, уставов, законов и иных правовых актов субъектов Российской

Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Как указано в юридической литературе, экспертиза нормативных правовых актов неразрывно связана с вопросом определения качества их норм, что в значительной мере помогает отследить недостатки современного законотворчества, обратить внимание законодателя на использование юридических категорий, зафиксированных в тексте Конституции Российской Федерации, а также выявить различного рода противоречия и несоответствия

между предписаниями федеральных законов, обусловленные

наличием или отсутствием межсистемной связи.

Согласно зарубежной теории права, в соответствии с «аналитической моделью, лежащей в основе законодательной методологии, оценка должна проводиться как до, так и после формального введения в действие закона. Таким образом, необходимо проводить различие между двумя различными перспективами или типами оценок: перспективной (ex-ante) и ретроспективной (ex-post) оценкой» . Как указывает профессор Люциус Мадер, вице-председатель Федерального Суда Швейцарии, «перспективная оценка выполняется перед принятием формальных законодательных решений в целях обеспечения лучшего понимания возможных или потенциальных воздействий планируемого закона. В частности, она может оказаться полезной при выборе соответствующих инструментов для решения той или иной законодательной проблемы. Ретроспективная оценка проводится после принятия закона, в ходе его применения или, в отдельных случаях, особенно если нормы ограничены во времени, непосредственно до или после завершения периода действия правовых норм. Целью ретроспективной оценки является определение того, что происходит после вступления в силу закона и предвосхищение реального воздействия законодательных действий» . Проведя аналогию, следует сказать, что проведение правовой экспертизы - это ретроспективная оценка нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, а правовая оценка их проектов - это перспективная оценка, даваемая специалистами - экспертами органов юстиции.

Под правовой экспертизой понимается деятельность специалиста - эксперта, правомочного органа государственной власти, направленная на исследование нормативного правового акта, на его соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным законам и требованиям юридической техники. Результатом такого исследования является составление мотивированного экспертного заключения, направляемого в орган, принявший акт, в случае выявления в акте несоответствий нормам Конституции и федерального законодательства. Следовательно, основными признаками правовой экспертизы являются: а) интеллектуальная, аналитическая деятельность специалиста - эксперта, к которому предъявляются требования соответствующей квалификации и образования; б) осуществление в рамках деятельности правомочного органа государственной власти; в) исследование нормативного правового акта, то есть анализ текста нормативного правового акта на предмет соответствия Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, а также соответствия текста и формы акта требованиям юридической техники .

Принципы проведения правовой экспертизы - комплекс идей, применение которых помогает достигать качественных результатов при проведении юридического анализа документов. Проведение правовой экспертизы опирается на общие принципы, характерные для проведения других видов экспертиз.

1. Соблюдение прав и свобод физического или юридического лица. Эксперт, в первую очередь, обращает внимание на то, насколько документ соответствует международным и федеральным основам правовых норм. Дискриминирующий документ не может считаться законным.

2. Научность. Правовая экспертиза проводится на основе тщательно разработанной и выверенной научной методики.

3. Независимость. Эксперты, которые занимаются анализом документов, не должны быть заинтересованными лицами, поскольку это может привести к тому, что оценка будет субъективной. Из этого следует следующий принцип.

4. Объективность. Экспертиза проводится в

соответствии с обоснованными и достоверными методами, которые применяются для получения и толкования результатов анализа. Эти методы исключают возможность субъективной оценки.

5. Профессионализм. Только квалифицированный

эксперт имеет право проводить правовую экспертизу. Предпочтительнее, если он специализируется в той сфере юриспруденции, документы которой оценивает.

6. Своевременность. Правовая экспертиза носит

превентивный характер, то есть документ нужно проверять до его подписания и вступления в силу. Ряд документов нужно также анализировать поствременно, если были отредактированы законы, которые касаются данного нормативного акта.

7. Полнота. Документ, проверяемый частично, может иметь ряд ошибок, которые эксперт упустит из вида, если перед ним будет стоять задание проверить только определенную часть документа или оценить нормативно-правовой акт по определенному критерию. С другой стороны, этот принцип не касается тех юридических экспертиз, которые проводятся повторно, если нужно проанализировать только какой-то спорный момент документа.

8. Соответствия заявленным вопросам. Правовая экспертиза не может считаться проведенной, если ряд пунктов остался без ответов. Эксперт обязан проводить экспертизу в первую очередь для выяснения тех вопросов, которые перед ним были поставлены заявителем.

9. Финансовая обеспеченность. Правовая экспертиза требует глубоких знаний, наличия информативной базы. Специалист затрачивает определенное время на анализ данных, поэтому любая экспертиза финансируется должным образом. Однако этот принцип является спорным на практике, поскольку в последнее время эксперты, анализирующие, например, судовые решения, должны это делать безвозмездно с целью исключения субъективности оценки.

10. Гласность. С результатами экспертизы имеет право ознакомиться любое заинтересованное лицо. Информация о результатах экспертизы также может быть доступной для общества, в том числе через СМИ.

11. Проверяемость. Результаты экспертизы должны быть четко обоснованными - каждую найденную ошибку эксперт обязан аргументировать. В случае необходимости правовая экспертиза может быть повторной, поэтому ее выводы должны иметь четкие ссылки на действующее законодательство.

12. Ответственность. Эксперт должен понимать, что выводы, которые он озвучивает в результате проверки, влияют на то, какое решение будут принимать лица, обратившиеся к нему. Отметим, что этот принцип в первую очередь касается экспертов госорганов, которые несут ответственность согласно законодательству.

Эти принципы являются основными, но пока четко не прописаны на законодательном уровне.

Еще по теме Понятие экспертизы нормативного акта. Принципы проведения экспертизы нормативного акта.:

1. Понятие экспертизы нормативного акта. Принципы проведения экспертизы нормативного акта.
2. 4.1.4 Содержание экспертизы нормативного акта. Правовая экспертиза нормативного акта. Результаты экспертизы нормативного акта.
3. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ, НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ
4. § 3. Проблема иерархического построения общегосударственных и региональных (местных) нормативных правовых актов о труде в государствах - членах ЕАЭС
5. § 1. Понятие, функции и современное состояние систем гражданскоправовых договоров по принципу дихотомии
6. § 1. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов в системе мер по предупреждению коррупции в России
7. § 2. Элементы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов
8. § 1. Выявление коррупциогенных факторов как основа экспертной работы по проверке нормативного правового акта на коррупциогенность
9. § 2. Повышение качества экспертной работы на основе разработки предложений по применению «Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов»
10. Список использованных нормативных правовых актов и литературы

- Авторское право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право -

1. Понятие и задачи юридической экспертизы

Юридическая экспертиза нормативного правового акта - это исследовательская деятельность, проводимая для оценки соответствия проекта другим нормативным правовым актам (более высокой или равной юридической силы) и правилам юридической техники в целях обеспечения единства правового пространства и высокого качества нормативных правовых актов. Кроме того, при проведении экспертизы проверяется соблюдение порядка прохождения и предварительного согласования проекта нормативного правового акта.

В качестве основных целей юридической экспертизы можно выделить:

обеспечение единства правового пространства;

принятие нормативных правовых актов, не противоречащих законодательству Российской Федерации и региона;

подготовка предложений по устранению нарушений, содержащихся в экспертируемом нормативном правовом акте.

В то же время встречается и довольно узкое понимание юридической экспертизы, заключающееся лишь в проверке соответствия нормативного правового акта действующему законодательству.

Оценка соответствия того или иного нормативного правового акта правилам юридической техники является весьма важным элементом юридической экспертизы.

Задача эксперта заключается в том, чтобы оценить, насколько содержание и форма экспертируемого проекта соответствуют правилам правотворческой техники, и предложить вариант устранения несоответствий, если таковые имеются. Все это должно найти отражение в экспертном заключении.

Ю.Г. Арзамасов и Т.Н. Рахманина выделяют два этапа проведения правовой экспертизы: исследовательский этап, направленный на изучение объекта экспертизы, и этап составления экспертного заключения.

Юридическая экспертиза предполагает оценку:

формы нормативного правового акта;

его целей и задач, предмета правового регулирования;

компетенции органа, принявшего нормативный правовой акт;

соответствия другим нормативным правовым актам;

соответствия содержания и формы проекта нормативного правового акта правилам юридической (правотворческой) техники.

Как правило, не проводится юридическая экспертиза отмененных или признанных утратившими силу актов.

Министерство юстиции Российской Федерации в приказе от 29.10.2003 г. № 278 рекомендует цели, задачи и предмет правового регулирования акта анализировать на предмет их соответствия основам конституционного строя Российской Федерации, соблюдения основных прав и свобод человека и гражданина", а также рассмотреть с точки зрения соответствия разграничению предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленному Конституцией Российской Федерации (ст.ст. 71, 72, 73, 76) и федеральными законами.

При изучении состояния правового регулирования в соответствующей сфере рекомендуется выявить место рассматриваемого акта среди других правовых актов, действующих в указанной сфере, и их соотношение. Прежде всего эксперту следует установить, во исполнение или в соответствии с каким федеральным законом (иным федеральным актом) принят акт, соответствуют ли правовые основания, обусловившие его принятие, основаниям, указанным в Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве. В целях изучения состояния правового регулирования важно проанализировать не только федеральные законы и подзаконные акты, но и решения Конституционного Суда Российской Федерации, затрагивающие соответствующие правоотношения, а также иных органов судебной власти Российской Федерации. Следует также учесть все изменения (дополнения), внесенные в федеральные нормативные акты, а также в акты субъекта Российской Федерации.

Анализируя положения актов, имеющих комплексный характер (в частности, кодексов), необходимо иметь в виду, что существуют также законы, определяющие порядок их введения в действие и устанавливающие особенности применения некоторых положений данных правовых актов. Такие положения содержит, например, Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 118-ФЗ «О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах».

Особого внимания требует оценка компетенции органа государственной власти субъекта Российской Федерации на принятие акта. Основные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации установлены ст.ст. 5, 18, 21 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Кроме того, целый ряд федеральных законов также содержит соответствующие положения, закрепляющие полномочия субъектов Российской Федерации (Налоговый кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации и другие).

Анализ конкретных правовых норм является наиболее сложным этапом проведения юридической экспертизы и, как правило, выходит за рамки буквального сопоставления положений акта и норм федерального законодательства. Следует изучить смысл нормы, а также правовые последствия ее применения. В некоторых случаях рекомендуется рассмотреть несколько правовых актов, содержащих части нормы (например, диспозитивная часть и санкции могут содержаться в различных актах).

В ходе юридической экспертизы Министерством юстиции России рекомендуется оценить также соблюдение правил юридической техники при подготовке акта, т.е. наличие набора реквизитов, построение, правильность использования юридической терминологии. Соответствующие правила формально не установлены на федеральном уровне, однако по сложившейся практике акт, как правило, имеет следующие элементы:

форма акта;

наименование органа, принявшего акт (в целях определения компетенции данного органа);

название акта, в котором должен быть в краткой форме отражен предмет правового регулирования и которое должно соответствовать содержанию правового акта;

дата и место принятия и (или) подписания акта;

номер акта;

полное наименование должности лица, подписавшего акт;

дата (срок) вступления в силу.

употребляется ли один и тот же термин в данном правовом акте в одном и том же значении;

имеют ли термины общепризнанное значение;

обеспечено ли единство понятий и терминологии с понятиями и терминологией, используемыми в федеральном законодательстве.

Общими для всех регионов несоответствиями актов Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству являются:

принятие органами государственной власти субъектов Российской Федерации актов и норм по предметам ведения Российской Федерации в случае, если это не предусмотрено федеральным законодательством;

принятие органами государственной власти субъектов Российской Федерации актов и норм, нарушающих принцип разделения властей;

включение в правовой акт норм и положений, противоречащих нормам Конституции Российской Федерации и другим актам федерального законодательства.

Основными признаками несоответствия правового акта федеральному закону являются:

отсутствие правовых оснований, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами необходимы для издания правового акта;

принятие правового акта во исполнение отмененного федерального закона;

неправильный выбор федерального закона, примененного при принятии правового акта;

принятие правового акта органом, в компетенцию которого это не входит, либо издание с превышением полномочий, предоставленных данному органу;

нарушение порядка принятия правового акта;

иные признаки.

В законодательстве субъектов Российской Федерации, в том числе конституциях и уставах, часто воспроизводятся нормы Конституции Российской Федерации и актов федерального законодательства. Вопрос о том, является ли это нарушением федерального законодательства, решается применительно к каждому конкретному случаю.

2. Экспертное заключение на проект нормативного правового акта

По результатам проведения юридической экспертизы составляется мотивированное экспертное заключение.

В экспертном заключении, как правило, отражаются следующие сведения:

реквизиты акта, проходящего юридическую экспертизу (в случае, если проводится юридическая экспертиза акта с изменениями и дополнениями, то указываются реквизиты всех актов, вносящих изменения и дополнения, по которым осуществлялась юридическая экспертиза);

повод (поводы) рассмотрения акта (принятие нового акта, внесение в него изменений (дополнений), принятие нового федерального закона, поручение государственного органа или должностного лица и другие);

предмет регулирования и его соответствие сфере ведения субъекта Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации или ведения Российской Федерации, установленной Конституцией Российской Федерации (с указанием конкретных статей и пунктов);

состояние нормативного регулирования в данной сфере (перечень актов федерального законодательства, на соответствие которым рассматривался акт), необходимость и достаточность акта для урегулирования общественных отношений;

оценка компетенции принявшего акт органа государственной власти субъекта Российской Федерации;

соответствие содержания акта Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

соответствие формы и текста акта правилам юридической техники.

Согласно пункту 3 статьи 112 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации правовое управление Аппарата Государственной Думы на основании результатов правовой экспертизы законопроекта готовит заключение, в котором должны быть даны ответы на следующие вопросы:

а) соответствует или не соответствует законопроект Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам? Если в заключении устанавливается несоответствие законопроекта Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, то должно быть указано, какому акту не соответствует законопроект и в чем выражается это несоответствие;

б) не нарушена ли внутренняя логика законопроекта, нет ли противоречий между разделами, главами, статьями, частями и пунктами законопроекта? Если такие противоречия есть, они должны быть названы конкретно, а также необходимо дать рекомендации, как можно устранить противоречия;

в) полностью ли приведен перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного законопроекта. Если приведен неполный перечень актов, тоследует акты, которые в этом перечне не приведены, указать.

При составлении заключения о несоответствии акта федеральному законодательству рекомендуется наиболее точно описать конкретные нормы рассматриваемого акта, противоречащие положениям Конституции Российской Федерации и (или) федеральным законам, а также иным актам, принимаемым органами государственной власти Российской Федерации в соответствии с их компетенцией. При этом не всегда целесообразно переписывать (воспроизводить) нормы акта, достаточно изложить именно ту его часть, которая содержит несоответствия.

Следует отметить, что существует два вида экспертных заключений:

заключения, в которых оценка соответствия формы и содержания проекта правилам правотворческой (законодательной) техники занимает самостоятельное положение и является обязательным элементом заключения.

заключения, в которых основное внимание уделено оценке соответствия экспертируемого проекта нормативным правовым актам равной или более высокой юридической силы, при этом оценка соответствия проекта правилам правотворческой (законодательной) техники не является обязательным элементом заключения.

3. Общественная экспертиза нормативного правового акта

В последние годы весьма распространенной становится практика направления нормативных правовых актов на общественную экспертизу. Последняя в понимании Т.В. Троицкой представляет собой целый механизм общественной деятельности по анализу и оценке нормативных правовых решений органов власти на всех уровнях на предмет соответствия их правам и законным интересам граждан и отдельных социальных групп.

Основными принципами общественной экспертизы являются:

профессионализм и компетентность участников экспертизы;

достоверность и полнота информации, представляемой на экспертизу;

научная обоснованность и законность выводов, содержащихся в экспертном заключении;

независимость участников экспертизы от органов государственной власти и органов местного самоуправления;

системность организации экспертной работы;

широкая гласность хода и результатов экспертизы;

свободное участие представителей общественных организаций в проведении экспертиз;

личная ответственность участников экспертизы за выводы и заключения.

Значение общественной экспертизы нормативных правовых актов крайне велико. Она позволяет дать объективную независимую оценку документу. Основным отличием общественной экспертизы является ее независимость и открытость. К сожалению, обязательность направления законов и подзаконных актов на общественную экспертизу не всегда нормативно закреплена.

На региональном уровне представляется, что предметом общественной экспертизы могут быть проекты социально значимых указов и постановлений высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, проекты законов субъектов Российской Федерации (например, в сфере социального обеспечения, жилищного строительства).

Важным является определение круга общественных формирований, которым будут направляться на общественную экспертизу проекты нормативных правовых актов. В целях учета мнения большинства общественных объединений целесообразно проекты нормативных правовых актов размещать в сети Интернет на официальных сайтах разработчиков выносимых на экспертизу проектов нормативных правовых актов с указанием срока, в течение которого общественные объединения могут направить свои предложения по их совершенствованию.

Представляется важным направление на общественную экспертизу проектов наиболее значимых законодательных актов, затрагивающих правами интересы широких слоев населения. В качестве положительного примера можно привести опыт Владимирской области по проведению общественной экспертизы, где разработан и внедрен целый механизм учета общественного мнения при разработке проектов нормативных правовых актов. Постановлением губернатора области от 29.09.2006 № 663 для оперативного и максимально полного учета общественного мнения при разработке социально значимых нормативных правовых актов утвержден Порядок вынесения на публичные слушания (обсуждение) проектов нормативных правовых актов, затрагивающих интересы граждан и организаций. Данный документ предусматривает, что орган или структурное подразделение администрации области, разработавшие нормативный правовой акт, могут внести предложение губернатору области о необходимости вынесения соответствующего проекта на обсуждение.

Принято постановление губернатора области от 28.06.2007 № 473, которым установлен порядок передачи проектов социально-значимых нормативных правовых актов на общественную экспертизу в Политический консультативный совет при губернаторе области, общественную Комиссию по правам человека при губернаторе области, другие общественные объединения с целью получения соответствующих предложений. На общественную экспертизу направляются проекты социально значимых указов и постановлений губернатора области, проекты законов области, вносимых губернатором области в Законодательное собрание области. Решение о направлении на общественную экспертизу проектов нормативных правовых актов принимается губернатором области по предложению первого заместителя губернатора области, первого заместителя губернатора области, директора департамента финансов, бюджетной и налоговой политики, заместителя губернатора области - госсекретаря, заместителей губернатора области, а также руководителей органов и структурных подразделений администрации области, являющихся разработчиками соответствующих нормативных правовых актов. Документы для рассмотрения и подготовки заключения направляются в Политический совет, Комиссию по правам человека, другие общественные объединения разработчиками проектов нормативных правовых актов не позднее 5 дней со дня принятия решения об их направлении на общественную экспертизу с указанием срока, в течение которого могут быть представлены соответствующие заключения.

Для учета мнения большинства общественных объединений и населения информация о проектах социально значимых правовых актов размещается в сети Интернет на официальных сайтах органов и структурных подразделений администрации области, а также проводится сбор предложений и замечаний по ним в тематическом разделе «Форум». С этой целью органы и структурные подразделения администрации области - разработчики проектов социально значимых правовых актов:

создают на своем официальном сайте раздел «Проекты социально значимых правовых актов»;

определяют тему обсуждения в курируемом тематическом подразделе «Форум» официального портала администрации области;

в созданном разделе размещают информацию по обсуждаемым проектам с указанием сроков окончания обсуждения и ссылки на тему обсуждения в тематическом разделе «Форум».

Постановлением губернатора области от 29.12.2006 № 932 Регламент работы администрации области дополнен положениями, согласно которым при подготовке проекта нормативного правового акта губернатора области, затрагивающего права и интересы граждан и организаций и имеющего общественно-политическое значение, в целях учета мнения представителей гражданского общества может создаваться рабочая группа с включением в ее состав с правом совещательного голоса уполномоченных лиц общественных организаций, прошедших в установленном порядке регистрацию в управлении федеральной регистрационной службы по Владимирской области.

Постановлением губернатора области от 30.06.2006 № 462 Регламент работы администрации области был дополнен новым разделом «Работа по разъяснению (комментированию) областных нормативных правовых актов». Согласно данному документу разъяснение (комментирование) областных нормативных правовых актов осуществляется разработчиками соответствующих документов. Разъяснение производится в том числе по письменным запросам граждан, органов местного самоуправления, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, организаций, средств массовой информации; по вопросам, поступившим при проведении радио-, телеэфиров, встреч с гражданами, а также размещенным на сайте администрации области в сети Интернет.

Постановлением губернатора области от 05.10.2006 № 685 определен порядок рассмотрения на заседаниях коллегии администрации области вопросов анализа практики применения нормативных правовых актов области.

4. Лингвистическая экспертиза нормативного правового акта

Зачастую юридическая экспертиза нормативного правового акта сопровождается лингвистической экспертизой. Лингвистическая экспертиза представляет собой оценку соответствия представленного текста нормативного правового акта правилам современного русского литературного языка с учетом особенностей языка нормативных правовых актов и даче рекомендаций по устранению грамматических, синтаксических, стилистических, логических, редакционно-технических ошибок и ошибок в использовании терминов.

Лингвистическая экспертиза законопроектов предусмотрена статьями 112, 121 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Ответственный комитет Государственной Думы может поручить Правовому управлению Аппарата Государственной Думы провести лингвистическую экспертизу законопроекта.

Проведение лингвистической экспертизы законопроектов предусмотрено также в ряде субъектов Российской Федерации. Например, постановлением Воронежской областной Думы от 18.03.1999 г. № 780-П ОД утверждено Положение о лингвистической экспертизе проектов законов Воронежской области и иных правовых актов областной Думы.

Целями лингвистической экспертизы являются: повышение юридико-технического, языкового и стилистического качества нормативных правовых актов; обеспечение соответствия их текстов нормам современного русского литературного языка с учетом функционально-стилистических особенностей юридических документов, их типологической специфики, редакционно-издательских правил и общих требований к служебной документации; обеспечение единства понятийно-терминологического аппарата законодательства, точного и правильного толкования и применения правовых норм.

При проведении лингвистической экспертизы надлежит выяснить следующие вопросы:

правильно ли используются понятия и термины по тексту проекта закона; растолкованы ли понятийными определениями понятия, допускающие их неоднозначное понимание или требующие строгого определения их объема;

соответствуют ли используемые по тексту проекта закона понятия и термины понятиям и терминам, используемым в иных законах, регулирующих данные правоотношения, совпадает ли объем этих понятий;

обеспечено ли единство терминологии по всему тексту проекта закона, не встречаются ли по тексту случаи использования одного термина или словосочетания для обозначения разных понятий или случаи необоснованного использования разных терминов или словосочетаний для обозначения одного и того же понятия;

обеспечена ли в проекте закона четкость и однозначность понимания понятий и терминов, а также содержания правовых норм;

не используются ли по тексту узкоспециальные термины, не применяемые при построении норм законов;

нет ли в тексте проекта закона аббревиатур и недопустимых сокращений слов;

обеспечены ли по тексту точность наименования органов, организаций, должностных лиц, а также правильность написания этих наименований;

обеспечено ли по тексту проекта закона единообразие построения однородных логико-стилистических структур;

не встречаются ли по тексту проекта закона случаи использования слов без учета их семантического значения, совместного использования лексически несочетаемых слов и выражений, употребления в качестве однородных членов предложения неоднородных понятий, тавтологии и другие подобные недостатки;

обеспечена ли по тексту лексическая полнота предложений, не встречаются ли случаи речевой недостаточности;

не имеется ли в тексте нарушений логических отношений внутри грамматических конструкций, обеспечивает ли лингвистическое выражение правовой нормы однозначность толкования ее логической структуры, правильно ли используются в предложениях союзы «если», «и», «или», «а также», не могут ли лингвистические неточности привести к ошибочному пониманию логической структуры правовой нормы;

обеспечена ли в проекте закона простота изложения нормативно-правового материала, не имеется ли в тексте необоснованно усложненных стилистических конструкций;

соблюдены ли правила согласования слов в предложениях, обеспечены ли правильность и единообразие расположения членов предложения в структурах правовых норм, унификация использования знаков препинания;

нет ли в тексте проекта закона иных логических, стилистических, орфографических и пунктуационных ошибок или недостатков с точки зрения правил русского литературного языка, требований к служебным документам, правил построения правовых норм, специфики регулируемых правоотношений.

По результатам лингвистической экспертизы текста проекта закона даются предложения по внесению в текст изменений, направленных на устранение выявленных ошибок и недостатков и повышение лингвистического качества текста. В случае обнаружения в тексте многочисленных или существенных лингвистических ошибок и недостатков это указывается в качестве замечания к юридической технике проекта закона в заключении, подготовленном в соответствии с положением о юридической экспертизе проектов законов.