Главная Юристы Особенности регулирования труда государственных служащих и муниципальных служащих. Законодательство о государственной и муниципальной службе. Особенности регулирования труда государственных и муниципальных служащих

Особенности регулирования труда государственных служащих и муниципальных служащих. Законодательство о государственной и муниципальной службе. Особенности регулирования труда государственных и муниципальных служащих

Введение

Глава 1 Правовая природа отношений в сфере государственной гражданской службы

1 Понятие государственной гражданской службы

2 Соотношение норм административного и трудового права при регулировании отношений в сфере государственной гражданской службы

1 Поступление на государственную гражданскую службу

2 Особенности служебного времени и времени отдыха государственных гражданских служащих

3 Особенности изменения и прекращения служебного контракта

Заключение

Введение

В современных социально-экономических условиях, в связи с обострением социальных проблем, роль и значение государственной гражданской службы особенно возрастают. Перед ней стоят новые задачи, направленные на создание условий для соблюдения демократических правовых принципов в обществе, обеспечение его стабильности, усиление защиты законных прав и свобод граждан.

Новые задачи, стоящие перед государственной службой, предопределяют и новое отношение к гражданским служащим, исполняющим государственную службу. Успешная профессиональная деятельность гражданских служащих по реализации функций государства во многом зависит от их правового положения. В связи с этим проблема совершенствования законодательства, определяющего правовое положение государственных гражданских служащих, приобретает особую актуальность.

Законодательство о государственной службе направлено на создание стимулов к добросовестному и инициативному выполнению служебных обязанностей, введение необходимых ограничений и запретов, установление адекватного затраченным усилиям вознаграждения за труд. Эти факторы, в свою очередь, непосредственно влияют на результаты профессиональной деятельности государственных гражданских служащих и, следовательно, на осуществление соответствующим государственным органом возложенных на него функций.

Среди проблем правового регулирования государственной гражданской службы особое место занимает проблема определения отраслевой принадлежности общественных отношений, складывающихся в связи с осуществлением профессиональной служебной деятельности, и, следовательно, - соотношения применяемых к ним норм административного и трудового законодательства. Отнесение соответствующих общественных отношений к предмету той или иной отрасли права имеет большое значение для построения стройной правовой системы, разграничения используемых методов правового регулирования, применения свойственного данной отрасли понятийного аппарата, устранения возможных пробелов в правовом регулировании и, в конечном итоге - для формирования внятной и целесообразной правоприменительной практики. Однако на сегодняшний день теоретически данная проблема не решена.

Объектом настоящего дипломного исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере государственной гражданской службы.

Предметом исследования выступает комплекс правовых норм, регулирующих отношения, возникающие в сфере государственной гражданской службы, и в особенности отношения, касающиеся поступления на государственную гражданскую службу, служебного времени и времени отдыха, изменения и прекращения служебного контракта, а также складывающаяся на их основе правоприменительная практика.

Цель исследования - выявление отраслевой принадлежности правовых норм, регулирующих отношения государственной гражданской службы, а также особенностей правового регулирования труда государственных гражданских служащих.

Поставленная цель достигается путём решения ряда взаимосвязанных теоретических и практических задач, наиболее существенными из которых являются:

выявление сущности и содержания служебных отношений, возникающих на государственной гражданской службе;

определение соотношения применяемых к служебным отношениям норм трудового и административного права;

оценка акта назначения на должность, как юридического факта, порождающего государственно-служебное правоотношение;

установление роли служебного контракта в определении содержания служебно-трудового правоотношения;

выявление особенностей служебного времени и времени отдыха государственных гражданских служащих;

выявление особенностей изменения и прекращения служебного контракта на государственной гражданской службе.

В дипломе применены отдельные приёмы и способы системного анализа, а также частноправовые методы (сравнительно-правовой, технико-юридический и др.).

В ходе исследования использовались общетеоретические положения, изложенные в трудах по общей теории государства и права, административному, трудовому праву, теории управления, а также монографии.

При решении задач, поставленных в дипломе, использовались труды учёных: Г. В. Атаманчука, Д. Н. Бахраха, В.Д. Граждан, А.А. Гришковца, A.B. Демина, С.А. Иванова, А.М. Куренного, С.П. Маврина, А.Ф. Нуртдиновой, А.Ф. Ноздрачева, А.М. Оболонского, Д. М. Овсянко, О.Н. Садикова, Ю.Н. Старилова, Р.О. Халфиной, Е.Б. Хохлова, Л.А. Чикановой и др. Нормативную базу дипломной работы составляют: Конституция Российской Федерации, конвенции МОТ, Трудовой кодекс Российской Федерации, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, федеральные законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие служебные отношения на государственной службе. Проанализированы постановления Конституционного Суда Российской Федерации и Пленума Верховного Суда Российской Федерации, решения Горно-Алтайского городского суда Республики Алтай, решения Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда Республики Алтай, касающиеся отношений государственной гражданской службы.

Данная дипломная работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованных источников и литературы.

Глава 1. Правовая природа отношений в сфере государственной гражданской службы

1.1 Понятие государственной гражданской службы

Государственная служба - не изобретение наших дней. Начало современной государственной службы европейского типа, к которой всегда относилась и государственная служба России, связано с возникновением территориальных государств, развитием государственного аппарата, введением денежной системы и налогов с населения. Государство регламентирует все стороны общественных отношений. Выполнение своих задач за плату оно поручает специально подготовленным лицам - чиновникам. Создателем государственной службы в Российском государстве является Петр I. Со времен утверждения Петром I Табели о рангах (1722 г.) и до Февральской революции в России существовала государственная служба, основанная на принципах монархии. В советский период государственная служба, охватывающая именно персонал государственного управления, так и не была создана. Отношения между работником (служащим) государственного органа и самим государственным органом регулировались трудовым законодательством. В советское время понятие "государственная служба" трактовалось весьма широко и расплывчато. Этим понятием обозначали любую деятельность в структуре государственных организаций, будь то деятельность управленческого персонала или хозяйственно-технических подразделений, обслуживающих данный управленческий персонал, а также деятельность учителей, врачей, военных и т.д. Всех, кто был занят на такой службе, называли "государственными служащими".

В ходе реформирования государственного управления в России удалось решить первостепенные проблемы по перестройке аппарата государственной власти и адаптировать его к новому этапу развития страны.

Государственная административная власть в России называлась по-разному. До мая 2003 года аппаратные структуры всех государственных органов, а также воинские и правоохранительные подразделения в соответствии с Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 года №119-ФЗ именовались государственной службой. Но после принятия Федеральным Собранием Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ (далее Закон №58-ФЗ) она была поделена на три вида: государственная гражданская служба, военная служба и правоохранительная служба.

Согласно статье 3 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" от 27 июля 2004 года №79-ФЗ (далее Закон №79-ФЗ) государственная гражданская служба Российской Федерации - вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

Из указанного определения можно сделать вывод, что государственная гражданская служба - это, во-первых, профессиональная деятельность, т.е. она является профессией для гражданских служащих и требует определенной подготовки, получения соответствующего специального образования, а также впоследствии постоянного занятия этим видом деятельности. И, во-вторых, это определение указывает на содержание данной профессиональной деятельности, а именно, она направлена на обеспечение исполнения полномочий федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Федерации, а также лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

Что касается военной службы, то согласно статьи 6 Закона №58-ФЗ - это вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях или не на воинских должностях в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания.

Правоохранительная служба - это тоже вид федеральной государственной службы, который согласно статье 7 Закона №58-ФЗ является профессиональной служебной деятельностью граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.

Очевидно, что военная и правоохранительная службы наряду с другими отраслями социально необходимой деятельности управляются государственными органами. Если заходит речь об армии, то к числу последних относятся министерство обороны, управления военных округов, региональные и районные военные комиссариаты. Военные руководители непосредственно воинских соединений, частей и подразделений - от армии до взвода - не участвуют в государственном управлении и потому называются просто военнослужащими. Аналогичным образом решается вопрос и с работниками правоохранительной службы.

В Законе №58-ФЗ используется понятие "система", которое включает в себя три вида государственной службы. Но данные виды пока никак не связаны друг с другом. Их объединяет только название "государственная служба". Единого органа управления у них нет, как нет и единых нормативных оснований. В равной мере это относится и к гражданской службе.

Согласно пункту 2 статьи 3 Закона №79-ФЗ государственная гражданская служба Российской Федерации подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации.

Правовое регулирование и организация федеральной государственной службы согласно пункту 4 статьи 2 Закона №58-ФЗ находятся в ведении Российской Федерации, а правовое регулирование гражданской службы субъектов Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация - в ведении субъектов Российской Федерации.

Следует отметить, что в соответствии со статьей 15 Конституции Российской Федерации (далее - Конституция РФ) общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры Российской Федерации являются частью правовой системы Российской Федерации. Применительно к институту государственной службы пункт 2 статьи 5 Закона № 79-ФЗ, определяет данное соотношение следующим образом: "Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены федеральным законом, то применяются правила международного договора".

В соответствии со статьей 13 Закона №79-ФЗ гражданским служащим является гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом, и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации.

Согласно Главе 3 Закона №79-ФЗ правовой статус государственных гражданских служащих включает в себя основные права и обязанности гражданского служащего, а также ограничения и запреты, связанные с гражданской службой, требование к служебному поведению гражданского служащего и урегулирования конфликта интересов.

Кроме этого, правом прохождения государственной гражданской службы согласно статье 21 Закона №79-ФЗ обладают граждане, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и не достигшие предельного возраста пребывания на гражданской службе - 65 лет.

В отличие от Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ), который допускает прием на работу, как общее правило, с 16 лет, право поступления на гражданскую службу возникает у гражданина только с 18 лет, что обусловлено спецификой профессиональной деятельности гражданского служащего, его более высокой, по сравнению с другими работниками ответственностью за выполнение возложенных функций.

Установление возрастного критерия для поступления на государственную гражданскую службу и нахождения на государственной службе поставило перед практикой вопрос, не является ли это дискриминацией. Требование о соблюдении возрастных критериев при приеме на гражданскую службу и увольнение с нее по достижении предельного возраста для нахождения на должности гражданской службы неоднократно оспаривалось в Конституционном Суде Российской Федерации, как не соответствующее Конституции Российской Федерации.

Так, например, Конституционным Судом Российской Федерации в своем определении от 3 октября 2002 года №233-О установлено, что гарантированное в частях 1 и 2 статьи 19 Конституции Российской Федерации равенство всех перед законом и судом, а также равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и других обстоятельств не препятствует установлению различий в правовом регулировании труда (происхождения службы) в отношении лиц, принадлежащих к разным по условиям и роду деятельности категориям. Такие различия, основанные на специфических (квалификационных) требованиях, связанных с определенной работой, согласно пункту 2 статьи 1 Конвенции МОТ "Относительно дискриминации в области труда и занятий" от 25 июня 1958 года №111 не считаются дискриминацией. Следовательно, установление предельного возраста для нахождения на государственной должности, как обусловленного спецификой профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, не может оцениваться как дискриминационное ограничение конституционных прав.

Из вышеизложенного видно, что государственная гражданская служба, как профессиональная деятельность гражданина обладает своей спецификой, которая будет рассмотрена в следующей главе при рассмотрении особенностей прохождения государственной гражданской службы.

В ходе дискуссии о путях развития и совершенствования законодательства, регулирующего вопросы государственной гражданской службы выявились три основные позиции среди ученых, занимающихся данным вопросом.

Первая выдвигается и обосновывается специалистами в области трудового права, такими, как С.А. Иванов, А.М. Куренной, С.П. Маврин, Е.Б. Хохлов и др. Суть ее в том, что отношения государственных гражданских служащих, возникающие в связи с поступлением на государственную службу, ее исполнением и прекращением, - это не что иное, как трудовые отношения. Поэтому, говоря о совершенствовании этих отношений необходимо, применяя к государственным служащим общие нормы трудового законодательства, в специальном законе предусматривать для них лишь особенности правового регулирования исходя из специфики осуществляемой ими служебной деятельности.

В данном случае, подход специалистов в области трудового права соответствует действующему российскому трудовому законодательству, а именно, статье 11 ТК РФ, предусматривающей, что на государственных гражданских служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе, а также Конвенции МОТ от 27 июня 1978 года N 151 "О защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе", рассматривающей государственных служащих как наемных работников.

Вторая позиция выдвигается и обосновывается некоторыми учеными в области административного права. Такими, как А.Ф. Ноздрачев, Г.В. Атаманчук, А.А. Гришковец и др. Суть данной позиции сводится к тому, что государственная служба как публично-правовой институт должна представлять собой целостную систему, основанную на служении государству в целом, а не отдельному государственному органу. Отношения на государственной службе - это отношения долга, обязанности, верности. Государственно-служебные отношения в реальной жизни выступают исключительно как государственные и административные правоотношения, отношения службы и подчинения государственных служащих исключительно государству.

Будущее правовое регулирование государственной службы, по их мнению, видится не в субсидиарном заимствовании норм различных отраслей, а в переходе на регулирование исключительно нормами специального систематизированного административного законодательства. Речь должна идти не о разграничении, а о последовательном вытеснении и, в конечном счете, о полной замене норм трудового права (пока еще регулирующих немалую часть отношений на государственной службе) на нормы административного права. При этом важно, чтобы понятия трудового законодательства были заменены на специальные термины, содержащиеся в законе о государственной службе.

Причем, среди ученых в области административного права нет единой позиции по этому вопросу, что в определенной степени свидетельствует об уязвимости позиции сторонников идеи о регулировании служебных отношений исключительно нормами административного законодательства.

Ученые, занимающиеся исследованием проблем административного права и, в частности, избравшие в качестве объекта своего исследования блок правовых норм, регламентирующих государственную и муниципальную службу, предпринимают попытки обосновать факт появления в отечественной правовой системе такой новой отрасли права как служебное право.

Ю.Н. Старилов, признает государственную службу комплексным институтом, включающим подинституты, чья регламентация деятельности осуществляется специальными законами, посвященными только государственной службе. Следовательно, государственная служба включает в себя нормы многих правовых отраслей, регламентирующих государственно-служебные отношения. Ю.Н. Старилов впервые ввел в научный оборот понятие "служебное право", однако интерпретировал его как совокупность правовых норм, институт и подотрасль административного права. Исследуя служебное законодательство, продемонстрировал инновационный подход в понимании служебно-правовых вопросов. По его мнению, многоотраслевая регламентация государственно-служебных отношений создает предпосылки для постановки вопроса о служебном праве, как самостоятельной отрасли российского права.

Само же служебное право он определяет, как, право государственной службы или, точнее говоря, право публичной службы (государственной и муниципальной службы). Эта подотрасль административного права регулирует публично-служебные отношения, складывающиеся в органах публичной службы по поводу организации и функционирования публичной службы, осуществления компетенции государственных органов и органов местного самоуправления.

Ю.А. Тихомиров считает возможной трактовку госслужбы в аспекте административного права как организации постоянной профессиональной деятельности работников по осуществлению полномочий как органов государственной власти, так и иных образуемых ими государственных органов и учреждений публичного характера.

Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. полагают, что служебное и административное право имеют различия в предмете правового регулирования, поскольку служебное право регулирует комплекс общественных отношений возникающих в процессе организации и функционирования государственной и муниципальной службы. Административное право - в сфере организации и функционирования исполнительной власти. Эти ученые, рассуждая по поводу масштабности и комплексности общественных отношений, регулируемых нормами служебного права, считают возможным признать его и особой частью административного права и претендентом на звание самостоятельной отрасли права, входящей вместе с тем в систему административно-правового регулирования.

Исходя из выше изложенного, можно сделать вывод, что Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. признают возможность регулирования отношений в сфере государственной и муниципальной службы нормами служебного права, лишь не могут определиться с тем, является ли "служебное право" отраслью права, или только лишь подотраслью административного права.

Проведенный Л.А. Чикановой анализ аргументов, высказанных в пользу регулирования служебных отношений исключительно нормами административного права, показал, что, как правило, в их основе лежат либо чисто идеологические обоснования, либо декларативные суждения. Когда же делается попытка обосновать высказанные идеи с позиций теории права или действующего законодательства, в том числе трудового, наблюдается явное противоречие в суждениях, неправильное или неточное толкование соответствующих правовых норм.

Рассмотрим одну из таких позиций, а именно: "государственно-служебные отношения в реальной жизни выступают исключительно как государственные и административные правоотношения, а поэтому не могут регулироваться нормами трудового права".

А.Ф. Ноздрачев пишет: "Трудовое законодательство как отрасль частного права не соответствует базовым условиям субсидиарного применения по отношению к государственным служащим. Толкование поступления на государственную службу по типу отношений служащих по найму недопустимо, потому что соответствующий государственный орган и назначенное лицо не создают и не намеревались создавать частноправовые отношения. В этих отношениях неприменимо фактическое трудовое правоотношение, потому что отношения в публично-правовой сфере возникают на основе акта субъекта публичного права (в данном случае - о назначении на должность), а не частноправового договора (в данном случае - найма на работу). Назначение на должность определяется законом... Договор при поступлении на государственную службу, конечно, существует. Но его суть исчерпывается согласием гражданина поступить на службу и субъекта публичного права - принять его. С назначением государственного служащего на должность договор вообще не имеет никакого значения, поскольку он обязан всецело подчиняться организационным требованиям соответствующего субъекта публичного права".

Однако природа трудовых отношений предполагает их регулирование как в соответствии с началами равенства (которые проявляются в формальном равенстве сторон трудового договора и свободе труда), так и на основании отношений власти-подчинения (проявляющихся, в частности, в подчинении работника трудовому распорядку, распоряжениям и указаниям работодателя, в защите работника правовыми нормами, гарантирующими ему определенный уровень условий труда). Это обстоятельство является общепризнанным в науке не только трудового, но и других отраслей права.

Наличие в правовом статусе государственных служащих указанных элементов подтверждает тождество трудовых отношений и служебных отношений на государственной гражданской службе. Какая бы роль ни отводилась договору, его наличие уже само по себе привносит в складывающиеся отношения частноправовой элемент, который чужд административному праву (как праву публичному).

Аналогичная позиция высказана и в литературе по административному праву, где, в частности, говорится, что административное право регулирует такие общественные отношения, в рамках которых в принципе исключено юридическое равенство их участников.

Гражданин, поступая на государственную службу, выступает именно свободным и равным субъектом по отношению к другой стороне. Соглашением сторон определяется должность, на которую он поступает, и некоторые другие условия. Что касается ограничений, установленных законом, то они относятся как к гражданскому служащему, так и другой стороне служебного отношения - представителю нанимателя. Например, без согласия служащего не могут быть изменены условия, предусмотренные контрактом, в частности он не может быть переведен на другую должность и пр.

В качестве обоснования невозможности регламентирования труда государственных служащих нормами трудового законодательства некоторыми специалистами в области административного права рассматривается и такой, как специфика профессиональной деятельности государственных служащих.

А.А. Гришковец и Н.М. Казанцев из определений государственной гражданской службы, данных в Законах N 58-ФЗ и №79-ФЗ делают вывод, что государственные служащие выполняют не трудовую функцию, а функцию государства, что предопределяет их публично-правовой статус. Поступая на государственную службу, они реализуют не свое право на труд или свободное распоряжение своими способностями к труду, а право на равный доступ к государственной службе, отмечают авторы. А это есть самостоятельная форма реализации конституционного права гражданина РФ на участие в управлении государством.

Необходимо отметить, что данная позиция не может быть верной, в силу того, что в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 года N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", функцию управления государством выполняют соответствующие государственные органы.

При определении статуса должности гражданской службы А.Ф. Ноздрачев ссылается на тарифно-квалификационные справочники, в которых систематизированы перечни работ и профессий и которые применяются при установлении трудовой функции работника. Он пишет, что гражданские служащие должны соответствовать квалификационным характеристикам и требованиям, установленным этими справочниками.

Таким образом, принципиального (сущностного) различия между трудовой деятельностью работника и профессиональной деятельностью государственного служащего не существует. Имеет место некоторая специфика, заключающаяся в том, что трудовая деятельность государственного служащего причастна (связана) к реализации функций государства. И только совокупность отдельных трудовых функций государственных служащих того или иного государственного органа может рассматриваться как деятельность по реализации соответствующей функции государства. Определяя же статус государственного служащего, закон устанавливает права и обязанности применительно к индивидуальному субъекту - гражданину, поступившему на государственную службу, а не к некой их абстрактной совокупности. Властные решения, обязательные для неопределенного круга лиц, принимает не каждый отдельный государственный служащий от своего имени, а руководитель государственного органа от имени соответствующего государственного органа.

В науке трудового права считается общепризнанным, что лица, занимающие государственные должности, имеют двойной отраслевой статус. С одной стороны, поступая на государственную службу, они выступают как обычные граждане, вступившие в трудовое правоотношение (выполняют определенную трудовую функцию за вознаграждение). С другой стороны, они действуют как агенты публичной власти и в силу этого принимают решения, имеющие властный характер. Соответственно статус государственного служащего как работника определяется нормами трудового права, а его статус как агента публичной власти - государственным и административным правом.

Отсутствие в Законе №79-ФЗ отграничения профессиональной деятельности на государственной службе от других видов профессиональной деятельности не является упущением законодателя. Такое отграничение в принципе невозможно, поскольку любая профессиональная деятельность по своему содержанию является трудом, то есть целесообразной, осознанной и волевой человеческой деятельностью. Само слово "профессия" означает род трудовой деятельности (занятий) человека, владеющего комплексом специальных теоретических знаний и практических навыков, приобретенных в результате подготовки, опыта работы. Поэтому поступление на государственную службу - способ реализации гражданином своих профессиональных способностей.

Анализ Закона №79-ФЗ проведенный Л.А. Чикановой показал, что более чем наполовину он состоит из норм, переписанных из ТК РФ. Практически дословно переписаны положения Кодекса, регулирующие содержание служебного контракта, срок его действия и порядок заключения, правила установления испытания при приеме на службу, перевод на другую должность, отстранение от должности, основные основания прекращения контракта, служебное время и время отдыха, рассмотрение служебных споров и др. Закон №79-ФЗ не содержит терминологии, принципиально отличающейся от той, которая применяется в трудовом праве: все свелось к замене термина "трудовой" на "служебный" (служебный контракт, служебное время, служебный спор, служебное место). Причем содержание соответствующих понятий по существу не изменилось. Кроме того, в некоторых случаях сохранилась и "трудоправовая" терминология. Например, охрана труда, оплата труда и т.п.

Кроме того, Законом №79-ФЗ вообще не урегулированы такие институты, как материальная ответственность, охрана труда, гарантии для работников с семейными обязанностями и беременных женщин, работников, совмещающих работу с обучением, лиц, работающих в районах Крайнего Севера. Ничего в нем не сказано и о порядке ведения трудовых книжек.

Некоторые положения Закона №79-ФЗ сформулированы так, что трудно понять, должны ли они применяться сами по себе (буквально) или с учетом соответствующих положений ТК РФ. Например, согласно статье 38 Закона №79-ФЗ при принятии решения о возможности расторжения служебного контракта с гражданским служащим представитель нанимателя в письменной форме информирует об этом выборный профсоюзный орган данного государственного органа. Предусмотрев это правило, Закон №79-ФЗ ничего не говорит о том, как должен поступить профсоюзный орган, получивший такую информацию, и обязан ли представитель нанимателя учитывать мнение профсоюза о расторжении служебного контракта с гражданским служащим.

Идея наиболее полно урегулировать служебные отношения на гражданской службе в специальном законе на деле обернулась наличием в нем значительно большего (чем ранее) числа пробелов, которые трудно устранить даже путем применения общих норм трудового законодательства. Так, в Законе №79-ФЗ отсутствуют правила о порядке издания акта о назначении на должность, о порядке приостановления и продления служебного контракта и др. Не получила в нем должного отражения и та специфика (особенности), которая характерна именно для государственной службы, не предусмотрено такое (характерное для законодательства многих зарубежных стран) основание для прекращения гражданской службы, как отставка и пр.

Все вышеуказанное, позволяет сделать вывод о том, что целостной системы правового регулирования служебных отношений на государственной гражданской службе не получилось. Регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе осуществляется сегодня наполовину нормами закона, переписанными из ТК РФ, а наполовину - путем применения норм ТК РФ субсидиарно.

Однако, не во всех случаях можно достоверно определить возможность применения той или иной нормы ТК РФ к деятельности гражданских служащих. В связи с этим вполне правомерен вопрос: есть ли практический смысл в том, чтобы заново "перелицовывать" хорошо известные положения трудового права и называть все это служебным правом? Попытка реализации названных идей в Законе №79-ФЗ не увенчалась успехом не потому, что его разработчики были некомпетентными или не смогли соответствующим образом воплотить эти идеи, а потому, что иначе и не могло получиться, поскольку в его основу была положена ошибочная концепция. Практически посредством Закона его разработчики попытались "насильно" перенести отношения, по своей сущности, являющиеся трудовыми, в сферу регулирования административного законодательства.

В этой связи уместно привести мысль, высказанную авторами Концепции развития административного законодательства, отмечающими, что "в последние годы решение многих задач с помощью законов порождает иллюзию разрешения проблемы самим фактом принятия закона".

Именно такая иллюзия, как свидетельствует практика, присутствует у сторонников идеи регулирования трудовых отношений на государственной службе исключительно нормами административного права.

Глава 2. Особенности прохождения государственной гражданской службы

трудовой право служба гражданский

2.1 Поступление на государственную гражданскую службу

В соответствии с Конституцией РФ законодательством Российской Федерации закрепляются важнейшие принципы, положенные в основу формирования и функционирования системы государственной службы и гражданской службы как одного из образующих ее видов.

В Конституции РФ имеются три нормы, применяющие понятие государственной службы и прямо относящиеся к конституционным основам гражданской службы: статья 32 закрепляет право равного доступа граждан России к государственной службе; пунктом "т" статьи 71 федеральная государственная служба отнесена к предмету ведения Российской Федерации; частью 3 статьи 97 установлен запрет депутатам Государственной Думы Федерального Собрания РФ одновременно состоять на государственной службе.

Согласно части 4 статьи 32 Конституции РФ и статье 4 Закона №79-ФЗ, граждане РФ имеют равный доступ к гражданской службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой. Из этого вытекает, что при поступлении и прохождении гражданской службы запрещена всякая дискриминация по признакам пола, социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.

В основе поступления на государственную гражданскую службу лежит сложный фактический состав, состоящий из процедуры конкурсного отбора, акта назначения на должность и заключения служебного контракта.

Порядок поступления на гражданскую службу имеет особенности, связанные, прежде всего с демократической процедурой конкурсного отбора кандидатов на замещение должностей гражданской службы, предусмотренной статьей 22 Закона №79-ФЗ, что вызвано особым характером должностных обязанностей, выполняемых гражданскими служащими на любом уровне, высокой социальной значимостью и ответственностью за выполнение этих обязанностей.

Согласно пункту 1 статьи 22 Закона №79-ФЗ конкурс на замещение вакантной должности гражданской службы заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности гражданской службы. Процедура проведения конкурса подробно регламентируется Указом Президента РФ от 1 февраля 2004 года №112 "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации" (далее - Указ № 112). В соответствии с пунктом 6 статьи 12 Закона №79-ФЗ квалификационные требования к конкретной должности гражданской службы, обусловленные спецификой именно этой должности, должны содержаться в должностном регламенте гражданского служащего.

Таким образом, конституционное право граждан Российской Федерации на равный доступ к государственной службе, а также право гражданских служащих на должностной рост (подпункт 10 пункта 1 статьи 14 Закона №79-ФЗ) обеспечиваются на конкурсной основе. Применение конкурсных процедур при отборе кадров способствует комплектованию государственных органов РФ наиболее способными и квалифицированными специалистами.

Из общего правила поступления на гражданскую службу и замещения другой должности гражданской службы существует ряд исключений. Частью 2 статьи 22 Закона №79-ФЗ устанавливаются случаи, когда конкурс не проводится:

) при назначении на замещаемые на определенный срок полномочий должности гражданской службы категорий "руководители" и "помощники (советники)".

) при назначении на должности гражданской службы категории "руководители", назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом РФ или Правительством РФ.

) при заключении срочного служебного контракта.

) при предоставлении гражданскому служащему другой должности предусмотренной Законом №79-ФЗ;

) при назначении на должность гражданской службы гражданского служащего (гражданина), состоящего в кадровом резерве, сформированном на конкурсной основе.

Кроме указанных выше норм, императивно устанавливающих исключения из общей процедуры конкурсного отбора на замещение должности гражданской службы, устанавливаются случаи, когда конкурс может не проводиться. Например, при назначении на должности, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну (часть 4 статьи 22 Закона №79-ФЗ). Другим случаем, когда конкурс может не проводиться является назначение на должности, которые относятся к младшей группе должностей гражданской службы. Решение о замещении указанных должностей без проведения конкурса принимает представитель нанимателя, которое может приниматься в каждом конкретном случае индивидуально (часть 5 статьи 22 Закона №79-ФЗ).

Данное положение Закона №79-ФЗ можно подвергнуть критике, так как возможность поступления на государственную гражданскую службу без процедуры конкурсного отбора способствует замещению должностей государственной гражданской службы "случайными" или "своими" людьми, в настоящее время, данную норму права можно отнести к категории норм права с наличием коррупциогенного фактора. Наличие возможных вариантов поведения создает для уполномоченного должностного лица благоприятные условия для совершения коррупционных действий.

В соответствии с пунктом 23 Положения о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, утвержденного Указом №112 по результатам конкурса издается акт представителя нанимателя о назначении победителя конкурса на вакантную должность гражданской службы и заключается служебный контракт с победителем конкурса.

Заметим, что служебный контракт заключается на основе акта о назначении на должность. В трудовом же правоотношении согласно статье 68 ТК РФ приказ о приеме на работу лишь оформляет отношения, уже возникшие на основе трудового договора. Следовательно, акт о назначении на должность является элементом сложного фактического состава (одним из юридических фактов), а приказ о приеме на работу таковым не является, так как не влечет никаких правовых последствий.

Согласно трудовому законодательству, назначение на должность является лишь одним из способов возникновения трудовых отношений, который применяется наряду с другими, например избранием по конкурсу. В отношении же гражданских служащих такой акт о назначении во всех случаях является необходимым элементом процедуры приема на службу.

В соответствии с пунктом 1 статьи 23 Закона №79-ФЗ служебный контракт это соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы.

Отсюда сделаем вывод, что сторонами служебного контракта могут быть:

а) представитель нанимателя и гражданин, поступающий на гражданскую службу;

б) представитель нанимателя и гражданский служащий.

Таким образом, служебный контракт - это юридический факт, являющийся основанием возникновения служебного отношения, в силу которого его стороны приобретают права и обязанности, определяющие их правовой статус как государственных служащих.

Возникает вопрос относительно определения сторон служебного контракта. Законодателем стороной контракта был назван руководитель государственного органа (статьи 1, 23 Закона №79-ФЗ). Таким образом, стороной служебного контракта является не государство как наниматель, не государственный орган, который выполняет функции государства и в который поступает гражданин, а конкретное должностное лицо. В связи с этим получилось, что гражданский служащий фактически служит не государству и не государственному органу, а должностному лицу, ибо в соответствии с контрактом гражданский служащий несет соответствующие обязательства именно перед ним как стороной контракта. В свою очередь, получается, что именно руководитель обязуется предоставить гражданину возможность прохождения гражданской службы, в полном объеме выплачивать денежное содержание, предоставлять ему государственные социальные гарантии и др. Определение в качестве стороны контракта конкретного руководителя государственного органа ставит и некоторые другие проблемы. В частности, возникает вопрос о правовой силе служебного контракта в случае, если его сторона (руководитель государственного органа) уволен с должности. Может ли считаться контракт действующим, имеет ли место при назначении другого руководителя "автоматическое" правопреемство или для этого необходим соответствующий административный акт? Закон №79-ФЗ ответа на эти вопросы не дает.

Не предложено конструктивное их решение и учеными-административистами. Рассуждая на эту тему, А.А. Гришковец приходит к выводу, что по большому счету не так уж и важно, какой субъект выступает в качестве другой стороны трудового договора, заключаемого с государственным служащим. По его мнению, важно другое: нужен ли вообще договор на государственной службе как основа взаимоотношения между государственным служащим и государством как таковым. В итоге он приходит к выводу, что от договора надо отказаться, а положение государственного служащего приблизить к положению федерального судьи. И сделать это следует, прежде всего, в части касающейся юридического оформления приобретения полномочий, назначения на должность и освобождения от должности, что обеспечит реальную стабильность правового положения государственного служащего.

Однако такой вывод нельзя признать конструктивным. По существу он не разрешает проблемы. Независимо от того, будет ли гражданский служащий принят на службу по контракту или только на основании акта о назначении, в возникшем правоотношении должна быть четко определена другая его сторона. И такой стороной должно быть не "абстрактное" государство, а конкретный государственный орган. Не случайно, говоря о содержании контракта, законодатель предписывает указывать в нем, в первую очередь, наименование государственного органа, а затем (в скобках) фамилию, имя, отчество представителя нанимателя. Если толковать такую запись буквально, то следует полагать, что понятия "представитель нанимателя" и "государственный орган" - синонимы, а это противоречит другим положениям Закона №79-ФЗ и самой идее, положенной в его основу. Подобные нестыковки и противоречия наблюдаются и во многих других положениях Закона №79-ФЗ.

Следует заметить, что в признании государственного органа стороной служебного контракта нет ничего предосудительного. Только добросовестное служение каждого государственного служащего конкретному государственному органу может обеспечить эффективную деятельность этого органа по реализации соответствующих функций государства и, в конечном счете, эффективность самого государства. Не случайно в законодательстве ряда государств (например, Великобритании) прямо предусмотрено, что все государственные служащие - служащие Короны - должны хранить верность учреждениям, в которых служат. Даже тогда, когда в законе прямо провозглашается служение государству (например, в Албании), государство представляет именно государственный орган. Феномена, подобного нашему закону, когда стороной контракта является руководитель государственного органа, в зарубежной практике не встречается.

Стороны служебного контракта при определении его содержания ограничены рамками Закона №79-ФЗ. Так, статьей 24 Закона №74-ФЗ предусматриваются условия для включения в служебный контракт. Законодатель здесь выделяет существенные условия, и условия по соглашению сторон. Следует отметить, что Федеральным законом от 30 июня 2006 года № 90-ФЗ "О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации, признании не действующими на территории Российской Федерации некоторых нормативных правовых актов СССР и утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации" из ТК РФ исключено понятие существенных условий трудового договора. Вместо этого понятия в статье 57 ТК РФ указано, какие условия являются обязательными для включения в трудовой договор. Понятие "существенные условия трудового договора" заменено понятием "условия, обязательные для включения в трудовой договор", что терминологически более правильно. Учитывая общность подходов к регулированию трудовых договоров в ТК РФ и служебных контрактов гражданских служащих в Законе N 79-ФЗ, было бы желательно в законодательном порядке распространить эту новацию также и на условия служебных контрактов.

Выделение в служебном контракте существенных условий в отдельную группу означает, что данные условия обязательны для включения в служебный контракт. Для существенных условий установлена возможность их изменения (в определенных Законом №79-ФЗ случаях) в одностороннем порядке по инициативе представителя нанимателя, в то время как по общему правилу (пункт 5 статьи 24 Закона №79-ФЗ), условия служебного контракта могут быть изменены только по соглашению сторон и только в письменной форме.

Несмотря на то, что служебный контракт является соглашением сторон (то есть изначально подразумевается, что его условия являются результатом двухстороннего и добровольного волеизъявления), все же в некоторых случаях ни представитель нанимателя, ни гражданин или гражданский служащий не имеют возможности при заключении служебного контракта отступать от условий, императивно установленных Законом N 79-ФЗ. Это отчасти касается прав и обязанностей сторон.

Так, в служебный контракт в обязательном порядке включаются: обязанность представителя нанимателя предоставить гражданину, поступающему на гражданскую службу, возможность прохождения гражданской службы, а также предоставить указанному гражданину или гражданскому служащему возможность замещения определенной должности гражданской службы, обеспечить им прохождение гражданской службы и замещение должности гражданской службы в соответствии с Законом №79-ФЗ, другими законами и иными нормативными правовыми актами о гражданской службе, своевременно и в полном объеме выплачивать гражданскому служащему денежное содержание и предоставить ему государственные социальные гарантии (пункт 2 статьи 23 Закона№79-ФЗ).

Вообще, анализируя статьи Закона №79-ФЗ, связанные со служебным контрактом, можно прийти к выводу, что служебный контракт как соглашение (если под этим словом подразумевается согласие сторон на те или иные условия и свободное волеизъявление при их формулировке) очень детально регламентировано. Закон №79-ФЗ либо сам устанавливает нормы, обязательные для исполнения, либо отсылает к иным нормативным правовым актам - уже принятым или тем, которые должны быть приняты.

Для примера можно взять Указ Президента РФ от 16 февраля 2005 года №159, утвердивший примерную форму служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации. Гражданину или гражданскому служащему просто остается "соглашаться" с теми условиями, которые ему предлагают Закон №79-ФЗ и иные нормативные правовые акты.

Существуют некоторые особенности связанные с особым характером профессиональной деятельности государственного гражданского служащего. Так, в отличии от норм ТК РФ, предусматривающих максимальный срок испытания не более 3 месяцев, а в определенных случаях 6 месяцев, статьей 27 Закона №79-ФЗ установлено, что срок испытания при прохождении государственной гражданской службы устанавливается продолжительностью от трех месяцев до одного года.

2 Особенности служебного времени и времени отдыха государственных гражданских служащих

Пункт 1 статьи 45 Закона №79-ФЗ устанавливает, что служебное время - время, в течение которого гражданский служащий в соответствии со служебным распорядком государственного органа или с графиком службы либо условиями служебного контракта должен исполнять свои должностные обязанности, а также иные периоды, которые в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами относятся к служебному времени.

Таким образом, перечень периодов времени, которые включаются в служебное время не является исчерпывающим.

Согласно данному определению продолжительность служебного времени и его распределение в календарном периоде определяется служебным распорядком государственного органа, графиком службы либо условиями служебного контракта. Надо отметить, что основным актом, закрепляющим продолжительность и режим служебного времени, на практике выступает служебный распорядок. В соответствии с пунктом 6 статьи 58 Закона №79-ФЗ служебный распорядок государственного органа определяется нормативным актом государственного органа, регламентирующим режим службы (работы) и время отдыха. График службы - новое понятие, введенное в пункте 1 статьи 45 Закона №79-ФЗ. Обычно графики службы не составляются, поскольку государственные органы работают в определенном режиме, одинаковом для всех гражданских служащих. По сложившейся практике графики составляются при использовании сменного режима работы, служащим же установлена пятидневная рабочая неделя в одну смену, что исключает потребность в утверждении графиков.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что прохождение государственной гражданской службы в режиме сменной работы, предусмотренной ТК РФ для работников, осуществляющих работу на основании трудового договора, на практике не применяется.

В случае, если режим служебного времени и времени отдыха отличается у гражданского служащего от служебного распорядка государственного органа, то данное условие становится существенным условием служебного контракта в силу подпункта 7 пункта 3 статьи 24 Закона №79-ФЗ.

Согласно пункту 3 статьи 45 Закона № 79-ФЗ допускается установление для государственных гражданских служащих особого режима работы - ненормированного служебного дня. В соответствии с указанно нормой, для гражданских служащих, замещающих высшие и главные должности гражданской службы, установление ненормированного служебного дня обязательно в силу предписания Закона №79-ФЗ, что является особенностью так как, например, статьями 57 и 101 ТК РФ ненормированный рабочий день по общему правилу устанавливается по соглашению сторон. Для остальных гражданских служащих ненормированный служебный день может устанавливаться с учетом особенностей должностных обязанностей и условий их выполнения.

Однако надо иметь в виду, что выполнение работы сверх установленной нормы служебного времени должно быть обусловлено объективными причинами и носить эпизодический характер. Недопустимо обязывать гражданских служащих систематически работать за пределами служебного дня, поскольку это приведет к фактическому увеличению продолжительности служебного времени и вступит в противоречие с установленными для них гарантиями, в частности с правом на отдых.

Гражданским служащим, которым установлен ненормированный служебный день, в соответствии с пунктом 4 статьи 45 Закона №79-ФЗ предоставляется ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск, продолжительность которого зависит от объема и сложности исполняемых гражданским служащим должностных обязанностей, интенсивности, напряженности и других условий гражданской службы.

Порядок и условия предоставления гражданским служащим ежегодного дополнительного отпуска за ненормированный служебный день были приняты Правительством Российской Федерации 31 декабря 2008 года.

В тех случаях, когда отпуск не предоставляется или по каким-либо обстоятельствам не может быть предоставлен, то согласно пункту 4 статьи 45 Закона №79-ФЗ с письменного согласия гражданского служащего работа за пределами нормальной продолжительности служебного времени компенсируется как сверхурочная работа. В данном случае применяется общая норма - гарантия по оплате, предусмотренная статья 152 ТК РФ. Отсюда вытекает обязанность нанимателя вести точный учет работы за пределами нормальной продолжительности служебного времени.

Это положение отличается от общего правила, так как статьей 119 ТК РФ для работников предусмотрен только дополнительный оплачиваемый отпуск без возможности оплаты труда, как сверхурочной работы.

Работа по совместительству (статья 60.1 ТК РФ), является одной из форм работы за пределами нормальной продолжительности рабочего времени.

В отношении гражданских служащих запрет на работу по совместительству заменен на ограничения, установленные Законом №79-ФЗ. В частности, согласно пункту 2 статьи 14 Закона №79-ФЗ гражданский служащий вправе с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов. Лишь статья 17 Закона №79-ФЗ устанавливает запрет на участие гражданского служащего в деятельности органа управления коммерческой организации на платной основе.

Право на отдых - это одна из гарантий гражданского служащего, а также конституционное право каждого человека, что закреплено в статье 37 Конституции РФ, которая гарантирует всем работающим по трудовому договору установленную федеральным законом продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные дни, ежегодный оплачиваемый отпуск.

Конституционные гарантии, безусловно, распространяются и на гражданских служащих. Однако для них существуют особенности, установленные Законом N 79-ФЗ.

В соответствии с частью 6 статьи 45 Закона №79-ФЗ право на отдых реализуется предоставлением государственному гражданскому служащему свободного от исполнения должностных обязанностей времени (свободного времени) вне пределов установленной Законом №79-ФЗ нормальной продолжительности служебного времени. А также в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 14 Закона №79-ФЗ гражданский служащий имеет право на отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков;

Статьей 107 ТК РФ предусмотрены следующие виды отдыха:

Перерывы в течении рабочего дня (смены);

Ежедневный (междусменный) отдых;

Выходные дни (еженедельный непрерывный отдых);

Нерабочие праздничные дни;

Законом №79-ФЗ никаких иных видов отдыха для гражданских служащих не предусматривается.

Общие правила и гарантии, установленные трудовым законодательством, касаются и продолжительности периодов отдыха, условий и оснований их предоставления гражданским служащим, обязанностей представителя нанимателя, охраны права гражданских служащих на получение и использование времени отдыха.

Определенной спецификой у гражданских служащих обладает такой вид отдыха, как отпуск (статья 46 Закона №79-ФЗ).

Особенностью для гражданских служащих является, то, что в соответствии с пунктом 2 статьи 46 Закона №79-ФЗ ежегодный оплачиваемый отпуск состоит из основного оплачиваемого отпуска и дополнительных оплачиваемых отпусков. Продолжительность основного оплачиваемого отпуска зависит от должностного положения гражданского служащего. Для служащих, замещающих высшие и главные должности гражданской службы, установлен основной отпуск продолжительностью 35 календарных дней. Для других гражданских служащих продолжительность основного оплачиваемого отпуска составляет 30 дней.

Таким образом, в соответствии со статьей 115 Трудового кодекса РФ государственным гражданским служащим устанавливается удлиненный основной оплачиваемый отпуск в соответствии с Федеральным законом.

К основному отпуску присоединяются дополнительные отпуска. Для государственных гражданских служащих предусмотрено три вида дополнительных отпусков: за выслугу лет (часть 5 Статьи 46 Закона №79-ФЗ), за ненормированный рабочий день (рассмотрен ранее), в связи с тяжелыми, вредными и (или) опасными условиями гражданской службы (часть 7 статьи 46 Закона №79-ФЗ).

Отпуск за выслугу лет предоставляется всем без исключения гражданским служащим и носит стимулирующий характер, т.е. имеет целью стимулировать гражданских служащих к продолжительной работе в сфере государственного управления.

Продолжительность отпуска зависит от стажа гражданской службы. За каждый год службы дополнительно предоставляется один календарный день отпуска, но не более 10 календарных дней.

Закон №79-ФЗ предусматривает еще один вид дополнительных отпусков - отпуска в связи с тяжелыми, вредными и (или) опасными условиями гражданской службы, в том числе в связи со службой в местностях с особыми климатическими условиями. Указанные отпуска должны предоставляться государственным гражданским служащим в соответствии с законодательством РФ.

Однако на практике такие отпуска лишь в исключительных случаях могут быть предоставлены гражданским служащим, поскольку они не заняты на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, на тяжелых работах. В соответствии со статьей 117 ТК РФ к работам с вредными и (или) опасными условиями труда относятся подземные горные работы и открытые горные работы в разрезах и карьерах, в зонах радиоактивного заражения, другие работы, связанные с неустранимым неблагоприятным воздействием на здоровье человека вредных физических, химических, биологических и иных факторов.

Право на дополнительный оплачиваемый отпуск за работу во вредных и (или) опасных условиях труда имеют только те работники, которые заняты в производствах, на работах, по профессиям и должностям, перечисленным в специальных перечнях, утверждаемых Правительством РФ с учетом мнения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений. В настоящее время до принятия соответствующих перечней действует Список производств, цехов, профессий и должностей с вредными условиями труда, работа в которых дает право на дополнительный отпуск и сокращенный рабочий день, утв. Постановлением Госкомтруда СССР и Президиума ВЦСПС от 25 октября 1974 года N 298/П-22. Указанный Список не предусматривает должностей гражданских служащих.

Пункт 7 статьи 46 Закона №79-ФЗ практически применена быть не может, за исключением предоставления отпуска за прохождение службы в местностях с неблагоприятными климатическими условиями. В связи с наличием прямого указания Закона №79-ФЗ на государственных гражданских служащих распространяются нормы трудового законодательства (статья 321 ТК РФ), предусматривающие предоставление проживающим и работающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях дополнительного отпуска.

Законом № 79-ФЗ не устанавливается порядок утверждения графика отпусков, поэтому в соответствии со статьей 123 ТК РФ график отпусков утверждается не позднее чем за две недели до наступления календарного года. Он обязателен как для представителя нанимателя, так и для гражданского служащего.

При наличии соответствующих обстоятельств гражданский служащий вправе воспользоваться предусмотренными законодательством льготами.

Исходя из статьи 73 Закона №79-ФЗ нужно допустить и возможность замены ежегодного оплачиваемого отпуска, превышающего 28 календарных дней, денежной компенсацией, поскольку прямого запрета статья 46 Закона о гражданской службе не содержит.

Специальное правило предусмотрено для тех случаев, когда гражданский служащий, увольняясь, хочет воспользоваться своим правом на отдых и получить отпуск. В этом случае по согласованию с представителем нанимателя ему может быть предоставлен отпуск с последующим увольнением.

Надо подчеркнуть, что Закон №79-ФЗ (равно как и статья 128 ТК РФ) не закрепляет безусловного права гражданского служащего требовать при увольнении предоставления отпуска "в натуре". Этот вопрос решается с учетом интересов обеих сторон служебного правоотношения.

Применение правила о предоставлении отпуска с последующим увольнением недопустимо в случаях освобождения от замещаемой должности и увольнения гражданского служащего с гражданской службы за виновные действия (статьи 33, 37 Закона№79-ФЗ), ему выплачивается компенсация за неиспользованный отпуск (отпуска).

Помимо ежегодного отпуска гражданский служащий может использовать отпуск без сохранения денежного содержания (пункт 15 статьи 46 Закона №79-ФЗ). Он предоставляется по уважительным причинам, связанным с семейными и иными обстоятельствами.

В соответствии с пунктом 15 статьи 46 Закона №79-ФЗ продолжительность отпуска без сохранения денежного содержания определяется по соглашению между гражданским служащим и представителем нанимателя в зависимости от обстоятельств (причин), по которым возникла необходимость в таком отпуске. Максимальная продолжительность указанного отпуска составляет один календарный год (12 месяцев). Это является отличительной особенностью, так как статьей 128 ТК РФ по общему правилу максимальная продолжительность отпуска без сохранения заработной платы не устанавливается.

Из смысла пункта 15 статьи 46 Закона №79-ФЗ следует, что отпуск без сохранения денежного содержания может быть предоставлен только при наличии у гражданского служащего уважительной причины, поэтому в заявлении о предоставлении такого отпуска служащий обязан такую причину указать. Оценку уважительности обстоятельств производит представитель нанимателя. Если он сочтет указанную гражданским служащим причину неуважительной, в предоставлении отпуска может быть отказано.

На период отпуска за гражданским служащим сохраняется замещаемая должность гражданской службы. Получив отпуск без сохранения заработной платы, гражданский служащий может в любой момент прервать его, поставив об этом в известность представителя нанимателя.

Случаи, когда представитель нанимателя обязан предоставить отпуск без сохранения денежного содержания аналогичны, случаям, установленным ТК РФ.

3 Особенности изменения и прекращения служебного контракта

Закон №79-ФЗ не предусматривает специальной главы, посвященной изменению служебного контракта.

По аналогии с Главой 12 ТК РФ регламентирующей случаи изменения трудового договора можно выделить следующие случаи изменения служебного контракта, предусмотренные Законом №79-ФЗ:

а) перевод на иную должность гражданской службы (статьи 28, 30 Закона №79-ФЗ);

б) изменение существенных условий служебного контракта (статья 29 Закона №79-ФЗ);

в) отношения, связанные с гражданской службой, при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращения должностей гражданской службы (статья 31 Закона №79-ФЗ);

г) отстранение от замещаемой должности гражданской службы (статья 32 Закона №79-ФЗ)

Главой 12 ТК РФ кроме аналогичных видов предусмотрено изменение трудового договора в случае смены собственника имущества организации (статья 75 ТК РФ), что не приемлемо для отношений гражданской службы, так как в любом случае собственником имущества остается государство (Российская Федерация или субъект Российской Федерации).

Законом №79-ФЗ не определено, что можно считать переводом гражданского служащего на иную должность. Исходя из содержания пункта 4 статьи 28 Закона №79-ФЗ, под переводом, в частности, следует понимать перевод гражданского служащего с его согласия на должность, влекущую изменение его прежних должностных обязанностей, установленных служебным контрактом и должностным регламентом. Из этого следует, что если на гражданского служащего возлагаются те или иные обязанности, которые он ранее не выполнял, вопрос о том, имеет ли место перевод гражданского служащего на другую должность, решается путем сопоставления круга его прежних и новых обязанностей, предусмотренных должностным регламентом и служебным контрактом. Если содержащиеся в них требования, которые поручены гражданскому служащему, не расходятся с новыми обязанностями, то нет и юридического факта перевода на другую должность.

Пунктом 1 указанной статьи предусмотрены различные случаи (причины) перевода гражданских служащих на иные должности, которые разделены на три группы:

) перевод на иную должность в том же государственном органе;

) перевод на иную должность в другом государственном органе;

) перевод в другую местность вместе с государственным органом.

Необходимо отличать перевод государственного гражданского служащего от перемещения. В соответствии с пунктом 4 статьи 28 Закона №79-ФЗ не является переводом и не требует согласия гражданского служащего перемещение его на иную должность гражданской службы без изменения должностных обязанностей, установленных служебным контрактом и должностным регламентом.

Серьезное противоречие существует между предусмотренными Законом №79-ФЗ понятиями "перевод на иную должность" и "перемещение на иную должность". Если сопоставить их, то видно, что в основе и того и другого лежит такое общее понятие, как "иная должность", только в случае перемещения - это иная должность без изменения должностных обязанностей. Однако если исходить из определения должности, данного в статье 8 Законе №79-ФЗ, то подобная ситуация возникнуть не может. Иная должность - это всегда должность, не соответствующая по наименованию той, которая была обусловлена при заключении контакта, с иными должностными обязанностями, пусть даже в определенной ее части.

В соответствии со статьей 24 Закона №79-ФЗ в содержание служебного контракта включаются существенные условия служебного контракта, а также условия, включаемые по соглашению сторон.

Для существенных условий установлена возможность их изменения (в определенных Законом №79-ФЗ случаях) в одностороннем порядке по инициативе представителя нанимателя, в то время как по общему правилу (часть 5 статьи 24 Закона №79-ФЗ) условия служебного контракта могут быть изменены только по соглашению сторон и только в письменной форме.

Представитель нанимателя может выступить с инициативой одностороннего порядка изменения существенных условий служебного контракта при одновременном наличии двух условий, как предусмотрено пунктом 1 статьи 29 Закона №79-ФЗ. Изменение существенных условий профессиональной служебной деятельности является первым условием, а вторым - неизменность должностных обязанностей гражданского служащего.

В отличие от ТК РФ Закон №79-ФЗ устанавливает изменение в императивном порядке такого особого условия служебного контракта, как срок, предусмотрев возможность перезаключения служебного контракта, заключенного с гражданскими служащими на неопределенный срок и достигшими 60 лет, на срок определенный. Как следует из Закона №79-ФЗ, представитель нанимателя по своему усмотрению определяет и срок, на который перезаключается служебный контракт. При этом Закон №79-ФЗ не предусматривает каких-либо критериев, которыми должен руководствоваться представитель нанимателя, определяя срок служебного контракта. Такое правило находится в явном противоречии с положениями статьи 24 Закона №79-ФЗ, предусматривающей, что условия служебного контракта могут быть изменены только по соглашению сторон. Кроме того, оно ставит гражданского служащего в жесткую зависимость от представителя нанимателя, который единолично решает вопрос о продолжении гражданским служащим службы.

Таким образом, правила Закона №79-ФЗ о перезаключении служебного контракта не только являются отличительной особенностью, но и ставят в неравное положение указанных гражданских служащих с точки зрения возможности осуществлять службу до достижения, установленного Законом №79-ФЗ предельного возраста, то есть 65 лет.

Отношения, связанные с гражданской службой, при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращения должностей гражданской службы предусмотрены статьей 31 Закона №79-ФЗ.

В связи с сокращением должностей в государственном органе, согласно пункту 1 статьи 31 Закона №79-ФЗ, представитель нанимателя до освобождения гражданского служащего от замещаемой должности и увольнения с гражданской службы по пункту 6 части 1 статьи 33 Закона должен:

предоставить гражданскому служащему с учетом уровня его квалификации, профессионального образования и стажа гражданской службы или работы (службы) по специальности возможность замещения иной должности гражданской службы в том же государственном органе (аналогично ТК РФ) либо в другом государственном органе;

либо направить гражданского служащего на профессиональную переподготовку или повышение квалификации (дополнительная гарантия).

Вопрос о предоставлении возможности замещать должность гражданской службы в другом государственном органе является особенностью и, очевидно, должен решаться в перспективе с участием органа по управлению государственной службой как держателя единого банка кадровой информации, представленного федеральным кадровым резервом и реестром федеральных гражданских служащих.

Вопросы отстранения от замещаемой должности гражданской службы рассмотрены в статье 32 Закона №79-ФЗ. Существенных отличий от статьи 76 ТК РФ, устанавливающей случаи отстранения работника от работы, в данном вопросе нет.

Правовое регулирование прекращения служебного контракта в Законе №79-ФЗ основано на тех же принципах, которые заложены в правовом регулировании прекращения трудового договора в соответствии с ТК РФ. Аналогично ТК РФ осуществлена в Законе №79-ФЗ и дифференциация оснований прекращения служебного контракта.

Проанализировав Главу 6 закона №79-ФЗ, можно выделить следующие случаи прекращения служебного контракта:

а) при освобождении гражданского служащего от занимаемой должности в связи с назначением (переводом) на другую должность гражданской службы в том же государственным органе;

б) при освобождении гражданского служащего от занимаемой должности в связи с назначением (переводом) на другую должность гражданской службы в другом государственном органе;

в) при освобождении гражданского служащего от занимаемой должности в связи с увольнением с гражданской службы.

При этом прекращение служебного контракта не всегда влечет за собой увольнение гражданского служащего. Это является одной из существенных особенностей правового статуса гражданского служащего по сравнению со статусом работника, работающего по трудовому договору.

При прекращении служебного контракта и освобождении от занимаемой должности по предусмотренным пунктом 1 статьи 33 Закона №79-ФЗ основаниям производится увольнение гражданского служащего с гражданской службы. Вместе с тем следует отметить, что прекращение служебного контракта и освобождение от занимаемой должности по одному из этих оснований не влечет увольнения с гражданской службы. Так, если перевод гражданского служащего по его просьбе или с его согласия в другой государственный орган (пункт 5 статьи 33 Закона №79-ФЗ) не связан с переходом на государственную службу иного вида (военную или правоохранительную службу), то в этом случае гражданский служащий остается на гражданской службе. Следовательно, расторжение служебного контракта и освобождение гражданского служащего от занимаемой должности влекут увольнение его из государственного органа, но не сопровождаются увольнением с гражданской службы.

Прекращение служебного контракта с гражданским служащим, освобождение его от замещаемой должности и увольнение с гражданской службы оформляются правовым актом государственного органа. Освобождение гражданского служащего от должности, за исключением случаев освобождения от должности, при которых служебный контракт приостанавливается по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон (статья 39 Закона №79-ФЗ), влечет прекращение ранее заключенного служебного контракта.

Особенностью для гражданских служащих является возможность не только прекращения, но и приостановления служебного контракта. Сама идея о возможности приостановления служебного контракта в определенных Законом №79-ФЗ случаях заслуживает внимания. Однако в Законе №79-ФЗ она реализована не на должном уровне, а возможность субсидиарного применения ТК РФ отсутствует. По логике вещей отношения, возникшие на основании приостановленного по тем или иным обстоятельствам служебного контракта, должны быть продолжены в случаях и с момента, когда эти обстоятельства устранены. В соответствии же с Законом №79-ФЗ в зависимости от причины приостановления контракта гражданский служащий, не назначенный на должность в течение определенного Законом №79-ФЗ срока, либо увольняется со службы и исключается из реестра, либо зачисляется в кадровый резерв.

Практически дословно Закон воспроизводит и положения ТК РФ, характеризующие конкретные основания прекращения трудового договора. Вместе с тем наряду с основаниями прекращения служебного контракта, аналогичными ТК РФ, Закон называет и некоторые дополнительные.

Это такие основания, как:

) выход гражданского служащего из гражданства Российской Федерации;

) несоблюдение ограничений и невыполнение обязательств, установленных Законом №79 -ФЗ и иными федеральными законами;

) нарушение запретов, связанных с гражданской службой, предусмотренных статьей 17 Закона №79-ФЗ.

Серьезная проблема возникает в связи с применением такого дополнительного, по сравнению с ТК РФ основания прекращения служебного контракта, как несоблюдение ограничений и невыполнение обязательств, установленных Законом (пунктом 13 статьи 33 Закона №79-ФЗ), и нарушение запретов, связанных с гражданской службой, предусмотренных статьей 17 Закона №79-ФЗ (пункт 14 статьи 33 Закона №79-ФЗ). Дело в том, что Закон устанавливает не одно ограничение или запрет, а несколько. Статья 16 устанавливает 9 ограничений, а статья 17 предусматривает 15 запретов, связанных с гражданской службой. При этом нарушение одних ограничений конкретизировано в иных статьях, регулирующих прекращение служебного контракта, а других - нет.

Остается неясным, в соответствии с какой формулировкой и со ссылкой на какую статью Закона №79-ФЗ может быть прекращен служебный контракт с гражданским служащим, нарушившим те или иные ограничения.

Так, например Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Республики Алтай в своем определении от 6 февраля 2008 года установила, что статья 33 Закона №79-ФЗ предусматривает лишь общий перечень оснований прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности и увольнения с гражданской службы, а порядок и условия прекращения служебного контракта по некоторым конкретным основаниям устанавливаются другими нормами этого закона, в связи с чем положения статьи 33 Закона №79-ФЗ носят бланкетный характер. Согласно подпункту 13 пункта 1 статьи 33 Закона №79-ФЗ общими основаниями прекращения служебного контракта, освобождения от занимаемой должности и увольнения с гражданской службы является несоблюдение ограничений и невыполнение обязательств, установленных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами. Основные обязанности, и требования к служебному поведению установлены статьями 15, 18 Закона №79-ФЗ. Однако невыполнение установленных названным законом обязанностей либо несоблюдение требований к служебному поведению не влечет само по себе возможность расторжения служебного контракта. Судебная коллегия пришла к выводу, что неисполнение обязанностей гражданского служащего может повлечь за собой применение дисциплинарного взыскания лишь в случае совершения дисциплинарного проступка. Этот вывод подтверждается и содержанием статьи 57 Закона №79-ФЗ, согласно которой неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине должностных обязанностей является совершением дисциплинарного проступка и представитель нанимателя имеет право наложить на него дисциплинарное взыскание в виде увольнения с гражданской службы, предусмотренных специальными основаниями.

Напротив, перечень оснований увольнения по инициативе представителя нанимателя в Законе №79-ФЗ несколько уже, чем в статье 81 ТК РФ. В Законе нет таких оснований увольнения по инициативе представителя нанимателя (статья 37), как смена собственника либо совершение аморальных действий лицом, выполняющим воспитательные функции, что понятно из содержания профессиональной деятельности гражданского служащего. В остальном, порядок увольнения аналогичен ТК РФ.

Если рассматривать положения Закона №79-ФЗ о прекращении служебного контракта с точки зрения полноты правового регулирования этих отношений, то можно констатировать, что они урегулированы достаточно полно. Вместе с тем переложение норм трудового законодательства без учета специфики гражданской службы, как это имеет место в Законе №79-ФЗ, не дает оснований считать названные отношения урегулированными на должном, качественном уровне.

Так, в отличие от ТК РФ Закон №79-ФЗ предусматривает обязанность представителя нанимателя предупреждать гражданских служащих о предстоящем расторжении с ними служебного контракта за два месяца и информировать об этом выборный профсоюзный орган только в случае, если контракт расторгается в связи с сокращением должностей гражданской службы (пункт 5 статьи 31). Иными словами, предупреждения о предстоящей ликвидации государственного органа и прекращении в связи с этим с гражданскими служащими служебных контрактов не требуется.

Усмотреть логику в таком различии довольно трудно, если при этом еще учесть, что компенсация в размере четырехмесячного содержания выплачивается гражданским служащим независимо от того, уволены ли они с гражданской службы в связи с сокращением должности или в связи с ликвидацией государственного органа.

Анализ положений Закона №79-ФЗ дает основание для вывода о том, что Закон №79-ФЗ не устанавливает реальных гарантий защиты гражданских служащих от необоснованного увольнения и не обеспечивает стабильности служебных отношений, что подтверждается соответствующей судебной практикой.

Так, только в г. Горно-Алтайске за 2007-2009 годы Судебной коллегией по гражданским делам Верховного суда Республики Алтай отменено 5 решений Горно-Алтайского городского суда в связи с неправильны истолкованием материальных норм Закона №79-ФЗ, касающихся изменения, расторжения и прекращения служебного контракта. Вряд ли такой подход позволит сформировать у гражданских служащих чувство долга, верности и ответственности.

Заключение

Государственная гражданская служба и общественные отношения, связанные с ней являются одним из актуальнейших вопросов на сегодняшний день, так как ее реформирование осуществляется и в настоящее время.

В Главе 1 настоящей дипломной работы рассмотрены теоретические вопросы и проблемы, касающиеся определения правовой природы отношений, связанных с государственной гражданской службой. Дается определение государственной гражданской службы согласно статье 3 Закона №79-ФЗ, из которого делается вывод, что государственная гражданская служба - это, во-первых, профессиональная деятельность, во-вторых, она направлена на обеспечение исполнения полномочий федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Федерации, а также лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

Рассмотрены три основные точки зрения среди ученых занимающихся вопросом о путях развития и совершенствования законодательства, регулирующего вопросы государственной гражданской службы.

После рассмотрения вышеуказанных позиций, делается вывод, что природа трудовых отношений предполагает их регулирование с одной стороны, в соответствии с началами равенства, а с другой стороны на основании отношений власти-подчинения.

В Главе 2 рассмотрены нормы Закона №79-ФЗ, являющегося основным законом, регламентирующим деятельность гражданских служащих, их отличие и взаимосвязь с нормами ТК РФ.

Рассмотрена процедура поступления на гражданскую службу, в основе которой лежит сложный фактический состав, состоящий из процедуры конкурсного отбора, акта назначения на должность и заключения служебного контракта.

Рассмотрены особенности служебного времени и времени отдыха гражданских служащих. Так, согласно пункту 3 статьи 45 Закона № 79-ФЗ допускается установление для государственных гражданских служащих особого режима работы - ненормированного служебного дня. В соответствии с указанной нормой, для гражданских служащих, замещающих высшие и главные должности гражданской службы, установление ненормированного служебного дня обязательно в силу предписания Закона №79-ФЗ, что является особенностью так как, например, статьей 101 ТК РФ по общему правилу ненормированный рабочий день устанавливается по соглашению сторон.

Законом №79-ФЗ для гражданских служащих предусмотрены все виды отдыха согласно статье 107 ТК РФ. Особенностью для гражданских служащих является в соответствии с пунктом 2 статьи 46 Закона №79-ФЗ продолжительность ежегодного основного оплачиваемого отпуска, которая для служащих, замещающих высшие и главные должности гражданской службы составляет 35 календарных дней, для других гражданских служащих 30 дней. В то время, как ТК РФ устанавливает продолжительность ежегодного основного оплачиваемого отпуска - 28 календарных дней.

Для государственных гражданских служащих предусмотрено три вида дополнительных отпусков: за выслугу лет (часть 5 Статьи 46 Закона №79-ФЗ), за ненормированный рабочий день (рассмотрен ранее), в связи с тяжелыми, вредными и (или) опасными условиями гражданской службы (часть 7 статьи 46 Закона №79-ФЗ).

Помимо ежегодного отпуска гражданский служащий может использовать отпуск без сохранения денежного содержания (пункт 15 статьи 46 Закона №79-ФЗ). Максимальная продолжительность указанного отпуска составляет один календарный год (12 месяцев). Это является отличительной особенностью, так как аналогичная норма ТК РФ не устанавливает максимальную продолжительность отпуска без сохранения заработной платы.

Также рассмотрены особенности изменения и прекращения служебного контракта, освобождение от должности, а также прекращение служебного контракта влекущее и не влекущее за собой увольнение с гражданской службы.

Закон №79-ФЗ применительно к гражданским служащим позаимствовал из ТК РФ основные положения, определяющие понятие перевода на другую работу.

Что касается временного перевода гражданского служащего, то отличительной особенностью являются сроки возможного перевода в случае замещения отсутствующего гражданского служащего - в пределах месячного срока в течение календарного года. Статьей 72² ТК РФ установлено, что перевод для замещения временно отсутствующего работника возможен до выхода отсутствующего работника на работу.

Служебный контракт прекращает свое действие при освобождении гражданского служащего от занимаемой должности, за исключением случаев освобождения от должности, при которых служебный контракт приостанавливается по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон (статья 39 Закона №79-ФЗ). При этом прекращение служебного контракта не всегда влечет за собой увольнение гражданского служащего. Это является одной из существенных особенностей правового статуса гражданского служащего по сравнению со статусом работника, работающего по трудовому договору. Особенностью для гражданских служащих является возможность не только прекращения, но и приостановления служебного контракта. В соответствии с Законом №79-ФЗ в зависимости от причины приостановления контракта гражданский служащий, не назначенный на должность в течение определенного Законом №79-ФЗ срока, либо увольняется со службы и исключается из реестра, либо зачисляется в кадровый резерв.

Исследовав теоретические доводы, представленные в работе, а также нормы Закона №79-ФЗ, ТК РФ, можно сделать вывод о том, что отношения, возникающие на государственной гражданской службе по своей правовой природе являются трудовыми отношениями и, по-моему мнению, наиболее правильным правовым регулированием, было бы, если бы законодатель сосредоточился в Законе №79-ФЗ только на особенностях, возникающих на государственной гражданской службе (без дублирования аналогичны норм ТК РФ), в том числе касающихся прекращения служебного контракта. Думаю, что указанную проблему необходимо решать путем внесения изменений, как в соответствующий Закон №79-ФЗ, так и в ТК РФ, установив конкретные случаи, при которых необходимо применять общее трудовое законодательство или специальный Закон.

Список использованных источников и литературы

1.Конституция (Основной Закон) Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 дек. 1993г.// Парламент.газ. - 2009.- 29 янв.; Рос. газ. - 2009.-21янв.; Собр. законодательства Рос. Федерации. -2009.-№ 4, ст. 3.

Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 21 дек. 2001 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 26 дек. 2001 г.// Парламент.газ. -2002.- 5 янв.; Рос. Газ. - 2001.- 31 дек.; Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2002.-№ 1, ч. 1, ст. 3.

Об основах государственной службы Российской Федерации. Федеральный закон от 31 июля 1995 г. №119-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 5 июля 1995 г.// Рос. газ. - 1995. - 3 авг.; Собр. законодательства Рос. Федерации. -1995.-№ 31, ст. 2990. Утратил силу.

О системе государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 25 апр. 2003 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 14 мая 2003 г.// Парламент. газ. - 2003. - 31 мая; Рос. газ. - 2003. - 31 мая; Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2003.- № 22, ст. 2063.

О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 7 июля 2004 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 15 июля 2004 г.// Парламент. газ. - 2004. - 31 июля; Рос. газ. - 2004. - 31 июля; Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2004.- № 31, ст. 3215.

О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации, признании не действующими на территории Российской Федерации некоторых нормативных правовых актов СССР и утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации. Федеральный закон от 30 июня 2006 г. №90-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 16 ибня 2006.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 23 июня 2006г.// Парламент.газ. -2006.- 13 июля; Рос. Газ. - 2006.- 7 июля; Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2006.-№ 27, ст. 2878.

О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации: Указ Президента Рос. Федерации от 1 фев. 2004 г. №112.// Рос.газ. -2004.-3 фев.; Собр. законодательства Рос. Федерации.-2004.-№ 6, ст. 439.

О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти. Указ Президента Рос. Федерации от 9 марта 2004 г. №314// Рос.газ. -2004.-12 марта; Собр. законодательства Рос.Федерации.-2004.- №11, ст. 945.

О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации. Указ Президента Рос. Федерации от 16 фев. 2005 г. №159 //Рос.газ. - 2005.-18 дек.; Собр. Законодательства Рос. Федерации. - 2005.-№38 ст.629.

Об утверждении Правил предоставления ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска федеральным государственным гражданским служащим, имеющим ненормированный служебный день. Постановление Правительства Рос. Федерации от 31 дек. 2008 г. №1090// Рос. газета.- 16 янв.;Собр. законодательства Рос. Федерации.-200.- №3, ст. 390.

Об утверждении Списка производств, цехов, профессий и должностей с вредными условиями труда, работа в которых дает право на дополнительный отпуск и сокращенный рабочий день. Постановление Госкомтруда СССР, Президиума ВЦСПС от 25 окт. 1974 г. № 298/П-22. Документ опубликован не был. Доступ из справ. - правовой системы "Консультант Плюс".

По запросу группы депутатов о проверке конституционности положений статьи 25 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", статьи 43 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", статьи 14 Федерального Конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" и статьи 20.1.Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации": Определение Конституционного Суда Рос. Федерации от 3 окт. 2006 г.//Собр. законодательства Рос. Федерации. -2003.-№ 12, ст. 1174.

13.Относительно дискриминации в области труда и занятий. Конвенция Международной организации труда. [Электронный ресурс]. Принята в г. Женеве 25 июня 1958 г. на 42-ой сессии Ген. конференции МОТ. URL: обращения 01.04.2009 г.).

О защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе. Конвенция МОТ от 27 июня 1978 года №151: принята в г. Женеве 27 июня 1978 г. на 64-ой сессии Генеральной конференции Международной организации труда// Конвенции и рекомендации, принятые Международной конференцией труда. 1957 - 1990. Т. II.- Женева: Международное бюро труда, 1991. С. 1883-1888.

Архив Верховного суда Республики Алтай. Решение по делу №33-222 от 27 сент. 2006 г.; №33-31 от 6 февр. 2008 г.; №33-228 от 16 июля 2008 г.; №33-441 от 3дек. 2008 г.; №33-119 от 8 апр. 2009 г.

Архив Горно-Алтайского городского суда: Решение по делу №2-429/06 г., №2-1132/07г., №2-1136/08 г., №2-75/09 г.

Алехин, А.П. Административное право Российской Федерации: учебник/ А.П. Алехин, Ю.М.Козлов.- М. : ТЕИС, 1995.- 280 с.

Атаманчук, Г.В. Теория государственного управления: курс лекций/ Г.В. Атаманчук. -М. : Юрид.лит., 1997.-584 с.

Атаманчук, С.Г. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика/ С.Г. Атаманчук. - М. : РАГС, 2003.-312 с.

Бахрах, Д.Н. Административное право: учебник/ Д.Н. Бахрах.- М.: БЕК, 1993.- 355 с.

Бондаренко, Э.Н. Трудовой договор как основание возникновения правоотношения/ Э.Н. Бондаренко. - СПб.: Юрид. центр Пресс, 2004. - 226 с.

Брагинский, М.И., Договорное право: Общие положения/ М.И. Брагинский, В.В. Витрянский. - М.: Статут, 2000.- 681 с.

Габричидзе, Б.Н., Служебное право: учебник./Б.Н. Габричидзе, А.Г. Чернявский.- Дашков и К, 2004. - 378 с.

Государственная служба: учебник. / под ред. Игнатова И.Г. - М. - Ростов н/Д.: МарТ, 2004. - 512 с.

Государственная служба: учебник / под ред. Оболонского А.В. - М.: ДЕЛО, 2000. - 440 с.

Граждан, В.Д. Государственная гражданская служба: учебник/ В.Д. Граждан. - М.: КНОРУС, 2007. - 496 с.

Гришковец, А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации/А.А. Гришковец.- М.: Дело и Сервис, 2003. - 464 с.

Гуреев, С.А., Введение в государственное управление. Книга 1. Право, государство и политика. / С.А. Гуреев., А.Р. Парамонов, В.В. Лобанов [и др.].- М.: Финстатинфом, 1998. - 231 с.

Демин, А.А. Государственная служба: нормативные акты основных правовых систем / А.А. Демин. - М.: Готика, 2001. - 560 с.

Демин, А.А. Государственная служба: учебное пособие /А.А. Демин.- М.: Зерцало, 2004.-124 с.

Дмитриева, И.К., Принципы российского трудового права./ И.К. Дмитриева.- М., 2004. - 189 с.

Козлов, Ю.М. Административное право/ Ю.М. Козлов.- М.: Юристъ, 2001.-554 с.

Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М., 2004. - 465 с.

Куренной, A.M., Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации/ А.М. Куренной, С.П. Маврин, Е.Б. Хохлов. - М.: Юристъ, 2005.-1261 с.

Комментарий к Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации" [Электронный ресурс]/ под ред. В.А. Козбаненко., СПб.: Питер Пресс, 2008. -576 с.

Курс российского трудового права. Т. I. Общая часть / под ред. Е.Б. Хохлов.- Спб.: СПбГУ, 1996.- 576 с.

Курс российского трудового права. Т. 2 / под ред. С.П. Маврина, А.С. Пашкова, Е.Б. Хохлова. - М.: Юристъ, 2001.- 560 с.

Лившиц, Р.З. Теория права: учебник/ Р.З. Лившиц.- М.: БЕК, 1994. - 224 с.

Манохин, В.М., Российское административное право/ В.М. Манохин, Ю.С. Алушкин, Саратов, 2000.- 357 с.

Ноздрачев, А.Ф. Государственная служба: учебник/ А.Ф. Ноздрачев. - М.: Статут, 1999.- 592 с.

Ноздрачев, А.Ф. Комментарий к Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и законодательству о гражданской службе зарубежных государств. /А.Ф. Ноздрачев А.Ф., А.Ф. Нуртдинова, Л.А. Чиканова [и др.].- М.: МЦФЭР, 2005. - 387 c.

Нуртдинова, А.Ф., Практика применения законодательства о труде: научно-практическое пособие/ А.Ф. Нуртдинова, Л.А. Чиканова. - М.: Юрид. лит., 2000. - 156 с.

Общая теория государства и права: академический курс. Т.2. /под ред. М.Н. Марченко. - М. 2001. - 528 с.

Овсянко, Д.М. Государственная служба Российской Федерации: учебное пособие/ Д.М. Овсянко. - М.: Юристъ, 1996. - 208 с.

Старилов, Ю.Н. Служебное право: учебник/ Ю.Н. Старилов.- М.: БЕК, 1996. - 698 с.

Тихомиров, Ю.А. Публичное право: учебник/ Ю.А. Тихомиров.- М.: БЕК. 1995.- 496 с.

Тихомиров, Ю.А. Курс административного права и процесса. / Ю.А. Тихомиров.- М., 1998. 528 с.

Трудовое право России: учебник /под ред. Куренного A.M. М.: Юристъ. 2004.- 523 с.

Трудовое право России: учебник / под ред. Нуртдиновой А.Ф., Орловского Ю.П. - М.: МЦФЭР, 2004.-880 с.

Атаманчук, Г.В. Кому служат госслужащие?/ Г.В. Атаманчук // Российские вести. - 1994. - №12. С. 62 - 63.

Белых, В.С. О соотношении частного и публичного права в правовом регулировании общественных отношений/ В.С. Белых// Цивилистические записки: Межвузовский сборник научных трудов. Вып. 3. Екатеринбург. С. 65 - 66.

Дементьев, А.Н., Проблемы реформирования государственной гражданской службы в Российской Федерации / А.Н. Дементьев, Н.И. Лукьянова //Аналитический вестник Аналитического управления Аппарата Совета Федерации.- 2006. - №26 (314). С.6-45.

Зотова, Е. Практика применения законодательства о государственной гражданской службе [Электронный ресурс]/ Е. Зотова// Трудовое право для кадровика.- 2007.-№ 4. Доступ из справ.-правовой системы "Консультант Плюс".

Иванов, С.А. Трудовое право переходного периода/С.А. Иванов// Государство и право. -1994. -№ 4. С. 57-62.

Иванов, С.А. Правовое регулирование отношений в сфере госслужбы/ С.А. Иванов, Т.В. Иванкина, А.М. Куренной [и др.] //ЭЖ-Юрист.- 2004. -№6. С.10-17.

Казанцев, Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы/Н.М. Казанцев // Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы.- С. 16-21.

Карлин, А.Б. Государственной службе - новое качество функционирования/ А.Б. Карлин // Государственная служба.- 2004.- № 6 (32). С. 10-14.

Концепция развития административного законодательства// Концепция развития российского законодательства. М., -2004.- С. 10-37.

Корнийчук, Г.А. Государственные служащие. Особенности регулирования труда/Г.А. Корнийчук//Альфа-Пресс.- 2006. Доступ из справ.-правовой системы "Консультант Плюс".

Куренной, A.M., Современные проблемы российского трудового права/А.М. Куренной, С.П. Маврин, Е.Б. Хохлов // Правоведение. -1997. - № 2. С.20-24.

Ноздрачев, А.Ф. От концепции реформирования государственной службы к новым идеям правового регулирования государственно-служебных отношений в Российской Федерации/ А.Ф. Ноздрачев // Модернизация экономики России: итоги и перспективы. М. - 2003.- С. 184 - 186;

Ноздрачев, А.Ф., Кадровику госслужбы. [Электронный ресурс] / А.Ф. Ноздрачев., А.Ф. Нуртдинова А.Ф., Л.А. Чиканова //МЦФЭР.- 2006. Доступ из спрв.-правовой системы "Консультант Плюс".

Нуртдинова, А.Ф. Роль государства в механизме социального партнерства/А.Ф. Нуртдинова // Журнал российского права.- 2000.- № 2. С.5-7.

Нуртдинова, А.Ф., Проблемы соотношения гражданского и трудового законодательства в свете нового гражданского кодекса/А.Ф. Нуртдинова, Л.А. Чиканова // Право и экономика. -1995. -№ 7.С. 12-16.

Осин, А.А. Содержание, форма и особенности заключения служебного контракта./ А.А. Осин// Трудовое право. - 2007.- N 5. С. 21-24.

Полетаев, Ю.Н. Правовое положение государственных гражданских служащих в сфере труда. [Электронный ресурс]/Ю.Н. Полетаев. Доступ из справ.- правовой системы "Консультант Плюс".

Пресняков, М.В. Проблемы правового регулирования государственно-служебных отношений/ М.В. Пресняков, Чанов С.Е. // Трудовое право. - 2005.- N 3. С.9-11.

Седов, В. Трудовые отношения для госслужащих [Электронный ресурс]/В. Седов // Трудовое право для кадровика.- 2007.- №7. Доступ из справ.-правовой системы "Консультант Плюс".

Седов, В. Характер служебных отношений [Электронный ресурс]/ В. Седов// Трудовое право для кадровика.- 2009.- №1. Доступ из справ.-правовой системы "Консультант Плюс".

Старилов, Ю.Н. Что происходит с институтом российской государственной службы?/Ю.Н. Старилов // Журнал российского права. -2004.- № 9. С. 23-25.

Суханов, А.Е. О проблемах становления и развития российского частного права/А.Е. Суханов// Межвузовский сборник научных трудов. Цивилистические записки. Вып. 3. М.: Статут. - 2004.- С. 34-47.

Чиканова, Л.А. Правовое регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе: вопросы теории и практики [Электронный ресурс]/ Л.А. Чиканова//Журнал российского права.- 2005.- №4. Доступ из справ.-правовой системы "Консультант Плюс".

Яковлев В.Ф. О взаимодействии публичного и частного права/В.Ф. Яковлев // Публичное и частное право: проблемы развития и взаимодействия, законодательного выражения и юридической практики: Материалы Всероссийской научно-практической конференции.-1998.- С.8-16.

"Кадровик. Трудовое право для кадровика", 2007, N 7

Трудовые отношения для госслужащих (часть i)

Регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе осуществляется сегодня наполовину нормами закона, переписанными из ТК РФ, а наполовину - путем применения норм ТК РФ субсидиарно. Отношения в сфере государственной гражданской службы также являются трудовыми отношениями, следовательно, на них распространяются нормы и общие положения трудового законодательства, а не только нормы специальных законов.

Среди задач, которые предполагается решить в процессе проводимой в стране административной реформы, особое место занимает реформирование государственной службы.

Цель реформирования - кардинальное повышение эффективности государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, создания целостной системы государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей.

Достижение поставленной цели обеспечивается целым комплексом организационных, финансовых, правовых мер. В их числе немалую роль играет правовое регулирование общественных отношений, связанных с прохождением государственной службы.

Совершенствование законодательства, регламентирующего служебные отношения государственных гражданских служащих, напрямую связано с выполнением задачи кардинального повышения эффективности государственной службы.

Государственная служба - это служба в органах публичной власти. Русский юрист Н.М. Коркунов считал государственной службой в широком смысле слова всякую деятельность на пользу государству. Он писал, что деятельность, составляющая содержание государственной службы, есть всегда юридическая обязанность, хотя бы и добровольно принятая, но всегда обязанность. С точки зрения современного законодательства, государственная служба в Российской Федерации - это профессиональная служебная деятельность, состоящая в обеспечении исполнения государственными служащими федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Федерации полномочий Российской Федерации государственных органов и лиц, замещающих государственные должности как Российской Федерации, так и ее субъектов.

Государственная служба осуществляется только в таких организациях, которые называются государственными органами или службами, формированиями и учреждениями, реализующими функции государственных органов. По действующему законодательству государственной службой считается исполнение государственным служащим своих полномочий и должностных обязанностей при условии, что он занимает должность только в государственных органах и иных организациях с государственно-властными полномочиями. И хотя на первый взгляд может показаться, что в данной сфере отношений нет никаких проблем и все достаточно подробно регламентировано законом, в настоящее время здесь существует большое количество неясностей, недоработок и правовых коллизий. Основная проблема заключается в том, что служебные отношения на государственной гражданской службе регламентируются как нормами специальных федеральных законов, так и нормами Трудового кодекса РФ, и из-за этого в ряде случаев возникают спорные ситуации - становится не ясно, какие законодательные нормы необходимо применять в конкретных случаях.

В ходе дискуссии о путях развития и совершенствования этого законодательства выявились две основные и принципиально различные позиции.

Первая выдвигается и обосновывается специалистами в области трудового права. Суть ее в том, что отношения государственных гражданских служащих, возникающие в связи с поступлением на государственную службу, ее исполнением и прекращением, - это не что иное, как трудовые отношения. Поэтому, говоря о совершенствовании правового регулирования этих отношений, необходимо, применяя к государственным служащим общие нормы трудового законодательства, в специальном законе предусмотреть для них особенности правового регулирования исходя из специфики осуществляемой ими служебной деятельности. Такой подход соответствует ст. 11 ТК РФ, предусматривающей, что особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников, в том числе государственных служащих, устанавливаются ТК РФ и иными федеральными законами, а также Конвенцией МОТ от 27 июня 1978 г. N 151 "О защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе", рассматривающей государственных служащих как наемных работников. Он был закреплен и в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" (утратил силу).

Вторая позиция выдвигается и обосновывается некоторыми учеными в области административного права. В основу этой позиции положены следующие идеи и суждения. Государственная служба как публично-правовой институт должна представлять собой целостную систему, основанную на служении государству в целом, а не отдельному государственному органу. Отношения на государственной службе - это отношения долга, обязанности, верности. Государственно-служебные отношения в реальной жизни выступают исключительно как государственные и административные правоотношения, отношения службы и подчинения государственных служащих исключительно государству.

Для реализации этих идей, считают сторонники данной позиции, следует изменить сам метод регулирования отношений в сфере государственной службы - максимально отказаться от диспозитивного метода в пользу императивного. Необходимо постепенно отходить от существующего положения, когда гражданские служащие фактически рассматриваются как обычные наемные работники, имеющие лишь особенности правового статуса. Будущее правовое регулирование государственной службы, по их мнению, видится не в субсидиарном заимствовании норм различных отраслей, а в переходе на регулирование исключительно нормами специального систематизированного административного законодательства. Речь должна идти не о разграничении, а о последовательном вытеснении и, в конечном счете, о полной замене норм трудового права (пока еще регулирующих немалую часть отношений на государственной службе) на нормы административного права. При этом важно, чтобы произошло "очищение" от терминологии, присущей законодательству о труде. Место понятий трудового законодательства должны прочно занять специальные термины, содержащиеся в Законе о государственной службе.

Надо отметить, что в отличие от "трудовиков" среди ученых в области теории государства и права и административного права нет единодушия по данному вопросу. Многие из них не разделяют высказанной позиции и солидарны скорее со специалистами в сфере трудового права, что в определенной степени свидетельствует об уязвимости позиции сторонников идеи о регулировании служебных отношений исключительно нормами административного законодательства.

Анализ аргументов, высказанных в пользу регулирования служебных отношений исключительно нормами административного права, показал, что, как правило, в их основе лежат либо чисто идеологические обоснования, либо декларативные суждения. Когда же делается попытка обосновать высказанные идеи с позиций теории права или действующего законодательства, в том числе трудового, наблюдается явное противоречие в суждениях, неправильное или неточное толкование соответствующих правовых норм. Остановимся только на одной из таких позиций, а именно: государственно-служебные отношения в реальной жизни выступают исключительно как государственные и административные правоотношения, а поэтому не могут регулироваться нормами трудового права. Чем же обосновывается данная позиция?

А.Ф. Ноздрачев считает, что трудовое законодательство как отрасль частного права не соответствует базовым условиям субсидиарного применения по отношению к государственным служащим. Толкование поступления на государственную службу по типу отношений служащих по найму недопустимо, потому что соответствующий государственный орган и назначенное лицо не создают и не намеревались создавать частноправовые отношения. В этих отношениях неприменимо фактическое трудовое правоотношение, потому что отношения в публично-правовой сфере возникают на основе акта субъекта публичного права (в данном случае - о назначении на должность), а не частноправового договора (в данном случае - найма на работу). Назначение на должность определяется законом. Договор при поступлении на государственную службу, конечно, существует. Но его суть исчерпывается согласием гражданина поступить на службу и субъекта публичного права - принять его. С назначением государственного служащего на должность договор вообще не имеет никакого значения, поскольку он обязан всецело подчиняться организационным требованиям соответствующего субъекта публичного права.

По поводу данного высказывания следует заметить, что трудовое право не относится в чистом виде к частному праву. Природа трудовых отношений предполагает их регулирование как в соответствии с частноправовыми началами (которые проявляются в формальном равенстве сторон трудового договора и свободе труда), так и на основании публично-правовых начал (проявляющихся, в частности, в подчинении работника трудовому распорядку, распоряжениям и указаниям работодателя и др.). Публично-правовые начала проявляются и в защите работника правовыми нормами, гарантирующими ему определенный уровень условий труда. Это обстоятельство является общепризнанным в науке не только трудового, но и других отраслей права.

Наличие в правовом статусе государственных служащих частноправовых и публично-правовых элементов подтверждает тождество трудовых отношений и служебных отношений на государственной гражданской службе. Какая бы роль ни отводилась договору, его наличие уже само по себе привносит в складывающиеся отношения частноправовой элемент, который чужд административному праву (как праву публичному). Справедливо отмечают ученые-цивилисты, в частности М.И. Брагинский и В.В. Витрянский, что наличие между сторонами отношения власти-подчинения вообще исключает в принципе возможность применения не только гражданского законодательства, но и самой конструкции договора как такового. Договор может существовать только между субъектами, которые в данном конкретном случае занимают равное положение. При этом авторы подчеркивают, что индивидуальная свобода, составляющая основу свободы договоров, относительна. Принимая соответствующее решение, граждане и юридические лица должны руководствоваться на этот счет законами, которые, в свою очередь, выступают ограничителем свободы договоров.

Гражданин, поступая на государственную службу, выступает именно свободным и равным субъектом по отношению к другой стороне. Соглашением сторон определяется должность, на которую он поступает, и некоторые другие условия. Что касается ограничений, установленных Законом, то они относятся как к гражданскому служащему, так и другой стороне служебного отношения - представителю нанимателя. Например, без согласия служащего не могут быть изменены условия, предусмотренные контрактом, в частности он не может быть переведен на другую должность и пр.

В отношении акта назначения на должность как основания возникновения служебного отношения, наличие которого рассматривается как доказательство возникновения у гражданских служащих именно административных правоотношений, надо отметить следующее. Акт назначения на должность сам по себе не является основанием для возникновения служебного отношения. Для возникновения служебного отношения необходимо наличие как акта назначения на должность, так и договора (служебного контракта), то есть необходим сложный юридический состав. Это прямо предусмотрено и ТК РФ, и Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Закон о государственной гражданской службе). Согласно ст. 19 ТК РФ трудовые отношения возникают на основании трудового договора в результате назначения или утверждения на должность в случаях, предусмотренных законом или иным нормативным правовым актом. Согласно ст. 13 Закона о государственной гражданской службе гражданский служащий осуществляет свою профессиональную деятельность в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом. Причем акт назначения предшествует заключению служебного контракта, то есть является фактически предпосылкой заключения служебного контракта, а не юридическим фактом, порождающим служебное правоотношение. Обосновывая публично-правовой характер служебных отношений со ссылкой на акт назначения на должность, некоторые авторы иногда неправомерно смешивают два различных понятия, предусмотренных ТК РФ и Законом о государственной гражданской службе. Например, А.А. Гришковец пишет, что отношения на гражданской службе императивны. Эти отношения возникают между гражданином и государством только после издания уполномоченным органом локального правового акта установленной формы: обычно это приказ или распоряжение. Думается, что применительно к государственной службе такой локальный правовой акт - это не просто акт, оформляющий поступление на государственную службу на условиях трудового договора, а некоторая "техническая деталь". Именно так понималось поступление на государственную службу в Законе "Об основах государственной службы Российской Федерации" 1995 г., где говорилось, что оформление на государственную службу оформляется приказом по государственному органу. Есть основание полагать, пишет он, что приказ или иной такого рода локальный правовой акт - это юридический факт, соответствующим образом оформленное и облеченное в правовую форму волеизъявление публичной власти. Таким образом, для приобретения правового статуса государственного служащего необходимо издание правового акта управления, которым лицо будет назначено на должность. Только после его издания возникает государственно-служебное правоотношение.

Рассуждая таким образом, автор рассматривает акт о назначении на должность и приказ о зачислении на службу (на работу) как равнозначные правовые акты. Вместе с тем это совсем не так. Акт о назначении на должность - это административный акт, издаваемый уполномоченным органом. Он лишь элемент сложного юридического состава, являющегося основанием возникновения служебного правоотношения. Без контракта служебные отношения не могут возникнуть. Приказ же о зачислении на должность - это внутренний правовой акт государственного органа, действительно оформляющий поступление на работу (службу). В отличие от акта о назначении на должность, который предшествует заключению договора, приказ издается на основании и в соответствии с договором (контрактом).

Можно привести и другие аргументы в пользу обоснования невозможности применения трудового законодательства к служебным отношениям на государственной службе.

В частности, невозможность применения к таким отношениям правил, предусмотренных ТК РФ, о фактическом допущении к работе, если трудовые отношения не оформлены надлежащим образом. Напомним, что в соответствии со ст. 67 ТК РФ трудовой договор, не оформленный надлежащим образом, считается заключенным, если работник приступил к работе с ведома или по поручению работодателя или его представителя. При фактическом допущении работника к работе работодатель обязан оформить с ним трудовой договор в письменной форме не позднее трех дней со дня фактического допущения работника к работе. То, что приведенная норма не должна (не может) применяться к государственным служащим, сомнений не вызывает. Более того, учитывая специфику их профессиональной трудовой деятельности, к ним не могут применяться и многие другие правила ТК РФ. Однако это и есть одна из тех особенностей в правовом регулировании их труда, о которых говорят юристы-трудовики и которые могут и должны устанавливаться в соответствии со ст. 11 ТК РФ.

В качестве обоснования невозможности регламентирования труда государственных служащих нормами трудового законодательства некоторыми специалистами в области административного права рассматривается и такое, как специфика профессиональной деятельности государственных служащих. На этом необходимо остановиться несколько подробнее.

Утративший силу Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации", а вслед за ним и Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" и Закон о государственной гражданской службе определяют государственную службу как профессиональную служебную деятельность граждан РФ на должностях государственной гражданской службы РФ по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ. Отсюда вывод: государственные служащие выполняют не трудовую функцию, а функцию государства. Именно реализация государственными служащими функций государства, считают А.А. Гришковец и Н.М. Казанцев, предопределяет их публично-правовой статус. Поступая на государственную службу, они реализуют не свое право на труд или свободное распоряжение своими способностями к труду, а право на равный доступ к государственной службе, отмечают авторы. А это есть самостоятельная форма реализации конституционного права гражданина РФ на участие в управлении государством.

Вместе с тем эта позиция представляется сомнительной. Не касаясь проблемы, связанной с участием граждан в управлении государством, следует заметить, что каждый в отдельности гражданский служащий не может выполнять и не выполняет функцию государства (например, служащий правового или финансового департамента, занимающий старшую или младшую должность гражданской службы). Функции государства по управлению теми или иными сферами общественной жизни, как это вытекает из содержания ст. ст. 3, 5, 11 Конституции РФ и предусмотрено Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", выполняют соответствующие государственные органы. Об этом пишут и сами представители науки административного права.

Государственные органы для реализации возложенных на них государственных функций принимают на работу (нанимают) граждан, имеющих соответствующее профилю государственного органа профессиональное образование. При этом государственный служащий наделяется определенным кругом служебных обязанностей в соответствии с занимаемой им должностью, то есть фактически выполняет в этом органе соответствующую трудовую функцию, которая согласно ст. 15 ТК РФ определяется как работа по определенной специальности, квалификации или должности. Не случайно в связи с этим при определении статуса должности гражданской службы А.Ф. Ноздрачев не смог не сослаться на тарифно-квалификационные справочники, в которых систематизированы перечни работ и профессий и которые применяются при установлении трудовой функции работника. Он пишет, что гражданские служащие должны соответствовать квалификационным характеристикам и требованиям, установленным этими справочниками.

Таким образом, принципиального (сущностного) различия между трудовой деятельностью работника и профессиональной деятельностью государственного служащего не существует. Имеет место некоторая специфика, заключающаяся в том, что трудовая деятельность государственного служащего причастна (связана) к реализации функций государства. И только совокупность отдельных трудовых функций государственных служащих того или иного государственного органа может рассматриваться как деятельность по реализации соответствующей функции государства. Определяя же статус государственного служащего, Закон устанавливает права и обязанности применительно к индивидуальному субъекту - гражданину, поступившему на государственную службу, а не к некой их абстрактной совокупности. Властные решения, обязательные для неопределенного круга лиц, принимает не каждый отдельный государственный служащий от своего имени, а руководитель государственного органа от имени соответствующего государственного органа.

В науке трудового права считается общепризнанным, что лица, занимающие государственные должности, имеют двойной отраслевой статус. С одной стороны, поступая на государственную службу, они выступают как обычные граждане, вступившие в трудовое правоотношение (выполняют определенную трудовую функцию за вознаграждение). С другой стороны, они действуют как агенты публичной власти и в силу этого принимают решения, имеющие властный характер. Соответственно, статус государственного служащего как работника определяется нормами трудового права, а его статус как агента публичной власти - государственным и административным правом.

Представители науки административного права признают, что понятия "трудовая деятельность" и "профессиональная деятельность", посредством которой определяется государственная служба, не имеют принципиального различия. Так, например, Г.В. Атаманчук пишет, что государственная служба раскрывается посредством понятия "профессиональная деятельность", которое носит трудовой характер и мало связано с сущностными свойствами службы (долгом, обязанностью, верностью). Если государственную службу не могли описать иначе, чем через профессиональную деятельность, то ее стоило хотя бы ограничить от таких близких ей видов профессиональной деятельности, как научная, юридическая, общественная. В этой связи следует заметить, что отсутствие в законе отграничения профессиональной деятельности на государственной службе от других видов профессиональной деятельности не является упущением законодателя. Такое отграничение в принципе невозможно, поскольку любая профессиональная деятельность по своему содержанию является трудом, то есть целесообразной, осознанной и волевой человеческой деятельностью. Само слово "профессия" означает род трудовой деятельности (занятий) человека, владеющего комплексом специальных теоретических знаний и практических навыков, приобретенных в результате подготовки, опыта работы. Поэтому поступление на государственную службу - способ реализации гражданином своих профессиональных способностей.

Несмотря на теоретическую несостоятельность высказанных отдельными представителями науки административного права подходов к реформированию законодательства о государственной службе, некоторые их идеи тем не менее получили закрепление в законодательстве. В частности, в Концепции реформирования государственной службы, утвержденной Президентом РФ, и принятых в соответствии с ней Законе "О системе государственной службы Российской Федерации" и Законе о государственной гражданской службе. Отметим, что практическое воплощение таких идей не улучшило правовое регулирование служебных отношений на государственной службе, напротив, сделано его еще более непоследовательным и противоречивым. Закон о государственной гражданской службе не только не устранил имеющиеся в правовом регулировании служебных отношений недостатки, в том числе пробелы, но и привнес новые.

Остановимся на некоторых положениях названных Законов, в которых реализованы соответствующие идеи.

Идея о последовательном вытеснении и, в конечном счете, полной замене норм трудового права на нормы административного права и "очищении" от терминологии, присущей законодательству о труде.

Реализация этой идеи нашла отражение в Концепции реформирования государственной службы, где говорится, что законодательство РФ, в том числе трудовое, будет использоваться на основе субсидиарного применения по отношению к законодательству о государственной службе и Закону о государственной гражданской службе. Закон о государственной гражданской службе не содержит термина "субсидиарное применение", но по сути закрепляет этот принцип, предусмотрев в ст. 73 правило, в соответствии с которым федеральные законы, иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной данным Законом. Правда, речь идет о субсидиарном применении не по отношению к административному законодательству как отрасли, а к Закону о государственной гражданской службе. Отраслевая же принадлежность этого Закона (как и законодательства о государственной службе вообще) также является предметом дискуссии. Одни юристы относят его исключительно к административному законодательству. Другие вполне правомерно считают, что законы о государственной службе носят комплексный характер и содержат нормы различных отраслей права, в том числе трудового. Тем не менее, поскольку в Концепции и в названном Законе речь идет о субсидиарном применении норм трудового законодательства, следует полагать, что разработчики этих актов исходили из того, что названные акты о государственной службе норм трудового права не содержат. Каков же результат воплощения этой идеи в Законе о государственной гражданской службе?

Анализ этого Закона показал, что более чем наполовину он состоит из норм, переписанных из ТК РФ. Практически дословно переписаны положения Кодекса, регулирующие содержание служебного контракта, срок его действия и порядок заключения, правила установления испытания при приеме на службу, перевод на другую должность и изменение существенных условий контракта, отстранение от должности, основания прекращения контракта, служебное время и время отдыха, рассмотрение служебных споров и др.

Цитируя ТК РФ, разработчики Закона не исключили из него даже те положения, которые явно не могут касаться государственных служащих. Например, положения об указании в контракте вредных условий службы.

Вопреки провозглашенной идее, Закон не содержит терминологии, принципиально отличающейся от той, которая применяется в трудовом праве: все свелось к замене термина "трудовой" на "служебный" (служебный контракт, служебное время, служебный спор, служебное место). Причем содержание соответствующих понятий по существу не изменилось. Кроме того, в некоторых случаях сохранилась и "трудоправовая" терминология. Например, охрана труда, оплата труда и т.п.

Что касается субсидиарного применения, то оно охватывает не только отдельные нормы ТК РФ, но целые его институты. В частности, Законом о государственной гражданской службе вообще не урегулированы такие институты, как материальная ответственность, охрана труда, гарантии для работников с семейными обязанностями и беременных женщин, работников, совмещающих работу с обучением, лиц, работающих в районах Крайнего Севера. Ничего в нем не сказано и о порядке ведения трудовых книжек (хотя о них упоминается), о порядке предоставления ежегодных оплачиваемых отпусков, причем положения, касающиеся видов отпусков и их продолжительности, заимствованы из ТК РФ.

кафедры гражданско-правовых

дисциплин юридического факультета

Владимирского государственного

педагогического университета,

член квалификационной комиссии

Первого апелляционного

арбитражного суда

Подписано в печать

Иванкина Татьяна Васильевна - доктор юридических наук, профессор кафедры трудового права и охраны труда юридического факультета СПбГУ.

Прошло четыре года со времени вступления в силу Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <1>. Как его введение отразилось на развитии правовой науки и практики регулирования трудовых отношений гражданских служащих?

<1> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.

В период подготовки Закона в научном сообществе развернулась дискуссия о правовой природе норм, регулирующих трудовые отношения гражданских служащих. В большинстве работ по административному праву отстаивалось положение о том, что регулирование труда гражданских служащих должно осуществляться исключительно нормами административного, а не трудового права. Другие авторы обосновывали трудоправовую сущность отношений на гражданской службе.

Принятый Закон не содержит указаний на природу общественных отношений, которые он призван регулировать. В нем отсутствует определение служебных отношений, а термин "служебный" используется как более соответствующий труду гражданских служащих. В ст. 1 Закона указывается лишь на предмет регулирования - отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения федеральных гражданских служащих и гражданских служащих субъектов Федерации. Тем не менее представителями науки административного права принятие Закона в данной редакции было воспринято как сигнал для вытеснения трудового права из области регулирования отношений на государственной службе.

В результате проблема правового регулирования служебных отношений гражданских служащих приобрела еще большую остроту. В учебниках по административному праву отношения по регулированию труда гражданских служащих стали рассматриваться как административно-правовые, в некоторых публикациях правовое регулирование труда гражданских служащих отнесено к специально конструируемой для этой надобности отрасли права - служебному праву <2>. В научной литературе появились также работы, в которых предлагается рассматривать служебные отношения на государственной гражданской службе как некий конгломерат служебно-трудовых и государственно-служебных отношений, где первые входят в содержание последних <3>.

<2> Мигачев Ю.И., Попов Л.Л., Тихомиров С.В. Административное право Российской Федерации: Учебник. М., 2007; Служебное право (государственная гражданская служба): Учеб. пособие. М.; Ростов н/Д, 2007; Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы. М., 2003.
<3> Чиканова Л.А. Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе. М., 2005. С. 68 - 69.

Одновременно вышел в свет ряд монографий и статей, в которых авторы, опираясь на анализ законодательства и практику применения законодательства о гражданской службе, убедительно отстаивают тезис о трудоправовой сущности отношений между гражданским служащим и его работодателем <4>.

<4> Ершова Е.А. Трудовые правоотношения государственных гражданских и муниципальных служащих в России. М., 2008.

Тем не менее никаких изменений в Закон с учетом позиции представителей правовой науки по проблеме регулирования труда гражданских служащих не внесено.

В период подготовки Закона о государственной гражданской службе некоторые специалисты указывали на его недостатки и недоработанные положения <5>. За прошедшие четыре года в развитие и дополнение этого Закона были приняты 17 указов Президента РФ <6>, также ряд постановлений Правительства РФ и другие нормативные правовые акты. Однако принятие этих нормативных актов не сняло многие вопросы, которые были поставлены при обсуждении проекта Закона.

<5> Иванов А.С., Иванкина Т.В., Куренной А.М., Маврин С.П., Хохлов Е.Б. Правовое регулирование отношений в сфере госслужбы // ЭЖ-Юрист. 2004. N 6. Февраль.
<6> Указы Президента РФ от 16.02.2005 N 159 "О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации"; от 1 февраля 2005 г. N 110 "О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации" (СЗ РФ. 2005. N 6. Ст. 437); от 1 февраля 2005 г. N 112 "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы" (СЗ РФ. 2005. N 6. Ст. 439); от 28 декабря 2006 г. N 1474 "О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации" (СЗ РФ. 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 203); от 3 марта 2007 г. N 269 "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов" (СЗ РФ. 2007. N 11. Ст. 1280) и др.

Это относится прежде всего к служебному контракту, имеющему особое значение в регулировании труда государственных гражданских служащих. Именно заключение служебного контракта наряду с другими юридическими фактами лежит в основе возникновения трудовых, или служебных, отношений.

Роль и значение служебного контракта по-разному оцениваются в правовой литературе. Сторонники регулирования трудовых отношений гражданских служащих нормами административного права, как правило, полагают, что контракт имеет второстепенное значение и фиксирует лишь факт добровольного поступления на службу <7>. Другие авторы подчеркивают значимость служебного контракта не только как одного из юридических фактов, влекущих возникновение трудового (служебного) правоотношения, но и как договора, определяющего условия трудовой деятельности на гражданской службе.

<7> Чаннов С.Е. Некоторые вопросы отграничения трудового договора от контракта с государственными и муниципальными служащими // Трудовое право. 2008. N 2.

Закон о гражданской службе определяет служебный контракт как соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы; служебным контрактом устанавливаются права и обязанности сторон. Далее в Законе перечислены обязанности сторон, регулируемые служебным контрактом: представитель нанимателя обязуется предоставить гражданину, поступающему на гражданскую службу, возможность прохождения гражданской службы, а также предоставить указанному гражданину или гражданскому служащему возможность замещения определенной должности гражданской службы, обеспечить им прохождение гражданской службы и замещение должности гражданской службы в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами о гражданской службе, своевременно и в полном объеме выплачивать гражданскому служащему денежное содержание и предоставить ему государственные социальные гарантии; гражданин, поступающий на гражданскую службу, при заключении служебного контракта о прохождении гражданской службы и гражданский служащий при заключении служебного контракта о замещении должности гражданской службы обязуются исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом и соблюдать служебный распорядок государственного органа (ст. 23).

Прежде всего обращает на себя внимание то, что приведенное определение неоправданно усложнено и многословно. Если же проанализировать его содержание, то становится очевидным, что принципиального отличия служебного контракта от трудового договора нет. И трудовой договор, и служебный контракт - это соглашения между работником и работодателем, определяющие права и обязанности сторон. Характеристика прав и обязанностей сторон также совпадают. И по трудовому договору, и по служебному контракту работник и гражданский служащий обязаны выполнять должностные обязанности (трудовую функцию) и подчиняться распорядку труда, существующему в органе или организации, где они исполняют свои обязанности. В свою очередь, другая сторона обязуется предоставить работу по обусловленной трудовой функции (обеспечить замещение должности гражданской службы), полностью оплачивать труд и соблюдать законодательство.

Некоторые формулировки Федерального закона, определяющие содержание служебного контракта, представляются неуместными. Так, положение о том, что представитель нанимателя обязуется предоставить гражданину возможность замещения определенной должности, не имеет смысла, поскольку такая возможность реализуется самим фактом заключения служебного контракта.

В понятие служебного контракта введено положение о том, что стороны договариваются о прохождении государственной службы, а затем уже о замещении должности гражданской службы. Определения прохождения гражданской службы в анализируемом Законе не дается, но оно содержится в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы в Российской Федерации" <8>, где под прохождением службы понимается назначение на должность, присвоение классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания, аттестация, а также другие обстоятельства в соответствии с законодательством. Поскольку все перечисленные условия гражданской службы определены законом, они не могут быть предметом соглашения сторон.

<8> СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2063.

Во многих научных публикациях подчеркивается: особенности служебного контракта состоят в том, что обязанности гражданского служащего связаны с выполнением функций государства и поэтому регулируются государством. Действительно, возможности договорного регулирования условий труда на государственной службе ограничены, властные полномочия гражданских служащих определяются государством. Однако это не исключает необходимости заключения соглашения, по которому лицо принимает на себя выполнение обязанностей гражданского служащего, и не препятствует установлению в служебном контракте дополнительных условий труда.

Есть в определении положение, которое может привести к нарушению трудового законодательства по отношению к гражданским служащим. По формулировке Закона на представителя нанимателя возложено лишь обеспечение прохождения государственной гражданской службы в соответствии с Федеральным законом о государственной гражданской службе, другими законами и иными нормативными правовыми актами о гражданской службе, но в Законе ничего не говорится об обязанности соблюдения норм трудового законодательства на гражданской службе. В связи с тем, что в настоящее время почти половина норм ТК РФ непосредственно действует в отношении гражданских служащих, игнорирование в определении обязанности нанимателя соблюдать нормы трудового законодательства создает угрозу нарушения прав гражданских служащих.

Наиболее сложным и дискуссионным оказался вопрос о сторонах служебного контракта. Федеральный закон о гражданской службе называет стороной служебного контракта представителя нанимателя, в качестве которого выступают руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, либо их представитель, осуществляющие полномочия нанимателя от имени РФ или субъекта РФ (п. 2 ст. 1). Таким образом, указанный Федеральный закон исходит из того, что работодателем (нанимателем) государственного служащего выступает государство как таковое. Так же определен наниматель государственного служащего и в Федеральном законе "О системе государственной службы Российской Федерации" (ч. 3 ст. 10).

Основным аргументом специалистов в области административного права в пользу государства как нанимателя стал тезис, согласно которому государственный служащий вообще и гражданский служащий в частности "служит" государству, и, следовательно, государство нанимает государственных служащих.

Представляется, что в данном вопросе происходит смешение конституционных принципов организации государственного управления и основанных на этих принципах норм правового регулирования отношений в области государственной гражданской службы. В действительности государство как таковое не вступает в конкретные отношения с гражданскими служащими. Оно реализует свою правосубъектность через систему государственных органов, выполняющих функции государственного управления. Государственные органы, в свою очередь, наделены определенными полномочиями и действуют от своего имени, реализуя свою административно-правовую и трудоправовую правосубъектность, причем трудоправовая правосубъектность государственного органа реализуется его руководителем путем заключения трудовых договоров (служебных контрактов) от имени соответствующего государственного органа.

Закон о гражданской службе называет руководителя соответствующего государственного органа представителем нанимателя, имея в виду, что нанимателем считается государство, однако по точному смыслу Закона руководитель государственного органа при заключении служебного контракта действует от своего имени, поскольку именно он, а не наниматель выступает стороной служебного контракта. В связи с этим отметим, что примерная форма служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы РФ, утв. Указом Президента РФ <9>, исходит из того, что представитель нанимателя в лице руководителя государственного органа действует на основании документа, определяющего статус руководителя государственного органа, т.е. не от имени Российской Федерации, а от имени государственного органа.

На некорректность легального определения представителя нанимателя как стороны в трудовых (служебных) отношениях государственных служащих неоднократно указывали представители науки как трудового, так и административного права. Так, М.В. Пресняков и С.Е. Чаннов писали, что согласно формулировке Закона права и обязанности возникают у представителя нанимателя, а не у представляемого; на практике это означает, что в случае возникновения трудового (служебного) спора судебный иск должен предъявляться не к государственному органу, а к его руководителю, что само по себе абсурдно <10>. На невозможность применения на практике конструкции представителя нанимателя, сформулированной в законе, указывал А.М. Куренной <11>. Аналогичную позицию по данному вопросу занимают и другие авторы.

<10> Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Соотношение административного и трудового законодательства в регулировании государственной гражданской службы // Трудовое право. 2005. N 3.
<11> Куренной А.М. Некоторые современные аспекты развития трудового права // Российский ежегодник трудового права. N 3. 2007. С. 47.

Надо отметить, что в отдельных учебниках по административному праву авторы, не вдаваясь в формулировки Закона, прямо называют государственный орган стороной служебного контракта <12>.

<12> Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник. М., 2005. С. 272 - 273.

В научных публикациях сформулирован вывод о том, что законодательство должно быть изменено, и стороной служебного контракта - работодателем (нанимателем) должен быть признан государственный орган.

До настоящего времени не приняты нормативные правовые акты, касающиеся прав гражданских служащих. Речь идет прежде всего о законе, который определил бы особенности применения к государственным гражданским служащим законодательства о профсоюзах. Отсутствие соответствующего регулирования снижает уровень социальной защиты гражданских служащих и отрицательно влияет на эффективность их деятельности.

За истекшие годы правоприменительная практика выдвинула новые проблемы, связанные с неполнотой или противоречивостью законодательства о труде гражданских служащих.

Ряд норм Федерального закона о гражданской службе пришли в противоречие с нормами ТК, и с данной проблемой уже сталкиваются суды. Так, если ст. 73 Закона о гражданской службе указывает, что трудовое законодательство применяется к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной данным Законом, то ч. 7 ст. 11 ТК определяет, что на гражданских служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Таким образом, если по ТК именно Кодекс служит основным регулятором трудовых отношений гражданских служащих, то по названному Закону применение норм Кодекса может носить лишь субсидиарный характер. Из-за этого в ряде случаев трудно решить, какие именно нормы должны применяться. Проблема возникает, например, при увольнении гражданского служащего, являющегося членом профсоюза: в соответствии с ч. 2 ст. 82 ТК РФ увольнение работника, являющегося членом профсоюза, по некоторым основаниям производится с учетом мотивированного мнения выборного органа первичной профсоюзной организации, в Законе же о гражданской службе такая норма отсутствует. Значит ли это, что в соответствующей ситуации должен действовать Закон о гражданской службе и учитывать мнение профсоюзного органа не требуется, или следует считать, что, поскольку вопрос не урегулирован специальным законом, при увольнении гражданского служащего - члена профсоюза нужно руководствоваться общими нормами ТК? В литературе нет единства мнений по данному вопросу. Авторы отдельных публикаций считают, что Закон о гражданской службе вообще не предусматривает защиты служебных прав гражданских служащих профессиональными союзами, и это не упущение Закона, а его позиция <13>. Однако в действительности положение не совсем таково: хотя многие вопросы защиты гражданских служащих профессиональными союзами в Законе о гражданской службе не решены, Закон содержит норму, обязывающую представителя нанимателя информировать выборный профсоюзный орган не позднее чем за два месяца о сокращении должности гражданской службы (ст. 38), и некоторые другие положения, относящиеся к правам профсоюзов. Поэтому отсутствие в Законе нормы об учете мнения профсоюзной организации при увольнении гражданского служащего - члена профсоюза надо рассматривать как пробел, который - до принятия федерального закона об особенностях применения к гражданским служащим законодательства о профсоюзах - должен восполняться применением соответствующей нормы ТК. Иное решение, по нашему мнению, было бы недопустимым ограничением прав гражданских служащих.

<13> Чиканова Л.А. Применение трудового законодательства... С. 186.

Можно привести другой пример, который недавно обсуждался на страницах юридической прессы. В отношении гражданского служащего был издан приказ о прекращении допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, после чего он был уволен по п. 8 ч. 1 ст. 37 Федерального закона о гражданской службе (расторжение служебного контракта в случае прекращения допуска гражданского служащего к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей требует допуска к таким сведениям). Решением Мосгорсуда отказано в удовлетворении исковых требований о незаконности и необоснованности принятых представителем нанимателя решений. Автор экспертного заключения по данному делу пришел к выводу о том, что в этом случае представителем нанимателя допущено нарушение ч. 2 ст. 83 ТК РФ, требующей в случае увольнения работника в связи с прекращением допуска к государственной тайне принятия мер по переводу работника с его согласия на другую должность, что не было выполнено, и гражданский служащий подлежит восстановлению в должности <14>. Коллизия возникла по той причине, что увольнение в связи с прекращением допуска к государственной тайне ТК относит к основаниям прекращения трудового договора по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, и в этом случае работодатель обязан предложить работнику другую имеющуюся у него работу, а Закон о гражданской службе рассматривает данное основание прекращения трудового договора как увольнение по инициативе представителя нанимателя, не требующее принятия мер по переводу гражданского служащего на другую должность. Вопрос о том, какая норма должна быть применена в подобном случае, остается нерешенным.

<14> Трудовое право. 2009. N 1.

Неудовлетворительно решается в законодательстве вопрос о формировании корпуса государственных гражданских служащих. К числу юридических фактов, необходимых для поступления на государственную гражданскую службу, наряду со служебным контрактом относится также акт назначения, а в соответствующих случаях и акт избрания по конкурсу.

Значение процедуры избрания по конкурсу для формирования корпуса государственных служащих трудно переоценить. Достаточно сослаться на позицию Конституционного Суда РФ, отметившего, что институт конкурсного подбора для замещения должностей государственной службы, будучи демократической гарантией конституционного права на доступ к государственной службе, позволяет в большей степени обеспечить реализацию принципов равенства (равенства возможностей) и справедливости в осуществлении данного права; конкурсный порядок замещения должности позволяет, с одной стороны, расширить круг претендентов на эту должность, выбрать наиболее способных и подготовленных, а с другой - минимизировать субъективность в оценке конкретного лица, поскольку конкурсная комиссия, в состав которой помимо представителя работодателя входят представители научных и образовательных учреждений, формируется таким образом, чтобы исключить возможность возникновения конфликта интересов, способных повлиять на принимаемые ею решения <15>.

<15> Постановление Конституционного Суда РФ от 3 февраля 2009 г. N 2-П // СЗ РФ. 2009. N 7. Ст. 890.

Конкурсный подбор кадров гражданских служащих призван обеспечить реализацию принципа равного доступа граждан, владеющих государственным языком РФ, к гражданской службе и равных условий ее прохождения и представляет собой важный элемент борьбы с коррупцией в государственном аппарате. Однако эти принципы проведены в Законе непоследовательно. Установив, что поступление на гражданскую службу или замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса (ст. 22), Закон о гражданской службе тут же определил семь исключений из этого правила. В соответствии с этими исключениями из четырех установленных Законом категорий гражданских служащих по крайней мере две (руководители, помощники, замещающие должности на срок) назначаются без применения конкурсной процедуры. Из других гражданских служащих могут быть освобождены от прохождения конкурса лица, назначаемые на предусмотренные в специальном перечне должности, служба в которых связана с использованием сведений, составляющих государственную тайну, лица, с которыми заключается срочный служебный контракт, лица, назначаемые на должности, относящиеся к группе младших должностей, и др. В остальных случаях конкурс проводится только тогда, когда должность не замещается из кадрового резерва. Таким образом, конкурс, декларированный Законом как основная форма комплектования кадров гражданских служащих, на деле остается исключительной формой, применяемой на практике крайне редко.

Относительно кадрового резерва ст. 64 Закона предусматривает, что он должен формироваться по результатам специального конкурса. Это также способствовало бы проведению в жизнь основополагающих принципов государственной службы и профилактике коррупции. Однако об условиях и порядке проведения такого конкурса Закон умалчивает. Ссылка на ст. 22 ничего не дает, потому что в этой статье речь идет о конкурсе на замещение конкретной вакантной должности гражданской службы, конкурс же на включение гражданина в кадровый резерв - совершенно иной институт, который до настоящего времени не применялся. К сожалению, практика создания кадрового резерва пока идет по другому пути. Возникает настоятельная необходимость принятия закона о резерве для замещения должностей государственной гражданской службы.

Подводя итоги четырехлетнего действия Федерального закона о государственной гражданской службе, приходится констатировать, что этот Закон не способствовал совершенствованию государственной службы, не привел ни к повышению профессионального уровня гражданских служащих и их социальной защищенности, ни к сокращению численности государственного аппарата, ни к каким-либо успехам в борьбе с коррупцией. Именно поэтому потребовалось в конце 2008 г. принять новый пакет антикоррупционного законодательства <16>.

<16> Федеральные законы от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228), N 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции" (СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6235) и N 274-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О противодействии коррупции" (СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6229).

Принятые законы установили целый ряд дополнительных требований и ограничений для государственных служащих и лиц, уволенных с государственной службы. Однако они не внесли изменений в систему правового регулирования отношений на государственной службе. Установленные Законом о государственной гражданской службе правила комплектования корпуса гражданских служащих, их правовое положение, регулирование трудовых отношений остаются неизменными, что, по нашему мнению, и в дальнейшем будет препятствовать совершенствованию государственного аппарата и борьбе с коррупцией.

НОУ ВПО «ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ»

Ярославский филиал

Юридический факультет

Специальность Юриспруденция»

Специализация (направления, профиля) 030501 Гражданско-правовая

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

Выполнил студент Рачков Е.А.

6 курс, группа 61 ЮЗ-3

Научный руководитель

к.ю.н., Ушкевич Галина Ивановна

ЗАДАНИЕ

На выпускную квалификационную работу

Рачкова Евгения Александровича

1. Тема работы утверждена приказом по институту

Правовое регулирование труда государственных служащих

2. Срок сдачи студентом законченной работы

Исходные данные для работы:

Конституция Российской Федерации, Научные труды, учебная литература, Трудовой кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», и др.

формулирование базовых теоретических понятий государственной службы, исследование сущности, содержания, взаимосвязи, определение типологии и отраслевой принадлежности правоотношений в сфере государственной гражданской службы; выявление особенностей метода и принципов правового регулирования труда на российской государственной гражданской службе; характеристика системы правовых норм, регулирующих российскую государственную гражданскую службу, определение ее места в системе российского права и соотношения с системами административно-правового и трудоправового регулирования; исследование проблем и выработка предложений по совершенствованию законодательства о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации.

5. Перечень приложений к ВКР

Дата выдачи задания

Научный руководитель: Ушкевич Г.И.

Задание принял к исполнению Рачков Е.А.

КАЛЕНДАРНЫЙ ПЛАН

Выполнения выпускной квалификационной работы

№ п/пНаименование этаповСрок выполненияОтметка о выполнении1Составление плана работы01.03.2014 г.выполнено1.1Подбор и изучение литературы10.03.2014 г.выполнено1.2Согласование плана с научным руководителем11.03.2014 г.выполнено2Отработка теоретических основ проблем. Разработка и представление на проверку главы 131.03.2014 г.выполнено2.1Выборка и обработка необходимой теоретической информации17.03.2014 г.выполнено2.2Представление главы 1 на проверку25.03.2014 г.выполнено2.3Устранение недостатков по главе 131.03.2014 г.выполнено3Разработка и представление на проверку главы 221.04.2014 г.выполнено3.1Выборка, группировка и анализ фактических данных06.04.2014 г.выполнено3.2Представление главы 2 на проверку16.04.2014 г.выполнено3.3Устранение недостатков по главе 221.04.2014 г.выполнено4Разработка и представление на проверку главы 311.05.2014 г.выполнено4.1Анализ взглядов ведущих специалистов на проблемы совершенствования25.04.2014 г.выполнено4.2Выработка конкретных предложений по совершенствованию30.04.2014 г.выполнено4.3Представление главы 3 на проверку05.05.2014 г.выполнено4.4Устранение недостатков по главе 311.05.2014 г.выполнено5Обоснование и согласование с научным руководителем выводов и предложений21.05.2014 г.выполнено6Представление на проверку работы в целом24.05.2014 г.выполнено7Устранение недостатков по содержанию и оформлению по работе в целом26.05.2014 г.выполнено8Разработка тезисов и раздаточного материала на защиту27.05.2014 г.выполнено

Студент-дипломник Рачков Е.А.

Научный руководитель Ушкевич Г.И.

ВВЕДЕНИЕ

1. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ГРАЖДАНСКАЯ СЛУЖБА В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

1.1 Государственная гражданская служба в системе общественной организации труда

1.2 Кооперация и разделение труда на гражданской службе: правовые проблемы должностной организации

2. ПРАВООТНОШЕНИЯ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ

2.1 «Внутренние» и «внешние» отношения государственной гражданской службы

2.2 Служебные трудовые правоотношения

3. ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы. Для современной России одной из наиболее важных задач является построение эффективного государства, преодоление серьезных недостатков в организации и функционировании системы органов государственной власти. Решение этой задачи требует модернизации государственной гражданской службы, которая должна стать открытой, конкурентоспособной и престижной, ориентированной на результативную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, оказанию государственных услуг, активно взаимодействовать с институтами гражданского общества. Именно государственная гражданская служба призвана претворять в жизнь политику государства в сфере экономики, социального развития, культуры, образования.

Особенно возрастает роль государственной гражданской службы в условиях финансово-экономического кризиса, когда от профессионализма, коррупционной устойчивости, умения служащих своевременно и эффективно решать задачи государственного управления, оказывать качественные публичные услуги зависят и нормальное функционирование рыночной экономики, и сохранение социальной стабильности в обществе, и обеспечение и защита законных прав и интересов граждан.

Реформа государственной службы и ее правовое регулирование пока не дали ожидаемых результатов. В программных документах высшего политического руководства страны государственная служба подвергается резкой критике за ее неэффективность, бюрократизм, коррупционность, закрытость, неспособность вести диалог с гражданским обществом, содействовать развитию институтов инновационной экономики и демократии.

Сегодня государственная гражданская служба переходит на новый этап реформирования и развития, в ходе которого предстоит решить не менее важные задачи, связанные с формированием системы государственной службы как целостного государственно-правового механизма, созданием системы управления государственной службой, внедрением на государственной службе эффективных технологий и современных методов кадровой работы, повышением эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности служащих.

В этих условиях проблемы совершенствования правового регулирования и организации государственной гражданской службы приобретают особую значимость. В научной литературе справедливо отмечается, что давно назрела потребность как в серьезном научном анализе основных норм действующего законодательства и главных направлений реформирования и развития государственной гражданской службы, так и в разработке фундаментальных основ теории ее правового регулирования .

Целью исследования является постановка, исследование и решение на научном уровне наиболее актуальных теоретических и практических проблем правового регулирования государственных гражданских служащих в Российской Федерации.

Достижение поставленной цели исследования предполагает решение следующих задач:

формулирование соответствующих базовых теоретических понятий государственной службы, государственно- служебной организации труда, должности государственной гражданской службы;

исследование сущности, содержания, взаимосвязи, определение типологии и отраслевой принадлежности правоотношений в сфере государственной гражданской службы;

выявление особенностей метода и принципов правового регулирования труда на российской государственной гражданской службе;

характеристика системы правовых норм, регулирующих российскую государственную гражданскую службу, определение ее места в системе российского права и соотношения с системами административно-правового и трудоправового регулирования;

исследование проблем и выработка предложений по совершенствованию законодательства о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации.

Объектом исследования выступает комплекс общественных отношений, складывающихся в сфере организации государственной гражданской службы Российской Федерации, осуществления профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих, установления. и применения условий их труда (службы) и социальной защиты.

Предметом исследования являются нормативные правовые акты, правоприменительная (в том числе судебная) практика по вопросам российской государственной гражданской службы.

Теоретическая основа и нормативная база. Теоретической основой послужили научные труды специалистов в области теории права. Использованы источники по гражданскому праву, теории государственного управления, экономике труда, социологии, политологии.

1. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ГРАЖДАНСКАЯ СЛУЖБА В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

.1 Государственная гражданская служба в системе общественной организации труда

Государственную гражданскую службу не принято исследовать в качестве явления, принадлежащего к системе общественной организации труда. В экономике труда и науке трудового права общественная организация труда рассматривается как социально - экономическая категория, составная часть хозяйственного механизма, охватывающая сферы общественного производства и распределения, функционирующая по законам экономического развития и вместе с тем подвергающаяся внешнему, государственному регулированию. В политологии, социологии, науке административного права государственная служба анализируется как институт государственного управления, под воздействием которого находятся разнообразные сферы общественной жизнедеятельности, включая и сферы экономики, общественной организации труда.

И в том, и в другом случае государственная служба оказывается как бы за пределами общественной организации труда, выступая по отношению к ней только в качестве внешнего, организующего, управляющего начала.

При исследовании же социально-трудовых аспектов государственной службы будет правомерным исходить из иного их соотношения: рассматривать государственную службу в виде профессиональной трудовой деятельности, осуществляемой в составе общественной организации труда .

В широком смысле под общественной организацией труда понимается обусловленная экономическими, политическими, социальными факторами и регулируемая правом система использования труда в обществе. Как социальная категория, общественная организация труда включает систему разноуровневых социальных связей между людьми в процессе общего труда, возникающих при взаимодействии между теми или иными сферами приложения труда, отдельными отраслями и видами трудовой деятельности, между различными социально-трудовыми группами и индивидуальными субъектами применения труда. Эти отношения весьма широки по спектру, но объединяет их связь с трудом - они складываются по поводу его условий, организации, управления трудовой деятельностью, присвоения и перераспределения результатов труда.

Таким образом, поскольку общественная организация труда охватывает все сферы общественной жизнедеятельности - не только производственно-хозяйственную, социально-культурную и т.п., но и политико-управленческую - то и государственная служба, рассматриваемая как производительный, общественно полезный труд в сфере государственного управления, также является составной частью общей системы общественной организации труда.

Общественная организация труда - конкретно-историческая категория, и ее структура, состав компонентов, характер и содержание как внутренних, так и внешних социальных связей между ними определяются существующими экономическими, социальными, политическими условиями.

В социально-экономической модели социализма, опиравшейся на монопольное господство государственной собственности, общественная организация труда представляла собой единую, монолитную систему. Всеобщим для отношений общественной организации труда, возникающих между работниками и хозяйственным органом государства (госпредприятием), было обобществление труда в общегосударственном масштабе, централизованное государственно-нормативное управление трудом и распределение материальных и финансовых ресурсов. В экономической теории социализма и науке советского трудового права различные виды труда и особенности его организации рассматривались лишь как проявления профессионального, отраслевого, территориального и т.п. разделения труда в единой всеобщей системе его кооперации .

В советский период в системе общественной организации труда традиционно выделялись государственная и колхозно-кооперативная, производственная и непроизводственная (в том числе бюджетная) сферы, индивидуальный, коллективный (бригадный), отраслевой, территориальный, общегосударственный уровни организации труда. Исходя из данной классификации, в системе социалистической организации труда служба в государственных органах и учреждениях являлась не более чем обычным трудом работников государственного непроизводственного сектора.

С другой стороны, в условиях тотального огосударствления всех сфер общественной жизнедеятельности система государственного управления занимала господствующее положение, не имела четко очерченных границ, охватывая не только государственный аппарат, но и хозяйственно- экономический механизм, а также все основные сферы приложения труда. Институтов гражданского общества, свободных от прямого государственного управления, не существовало. Системы правового регулирования экономики, труда и социальной защиты были преимущественно государственными.

Именно поэтому и не возникало потребности в создании в системе общественной организации труда особой сферы государственной службы и обособлении ее правового регулирования. Советское право вообще не знало законодательства о государственной службе: военная и военизированная служба (представленная службой в органах МВД) регулировалась административно-правовыми актами, работа в государственных органах, - общим трудовым законодательством. В целом же регулирование деятельности служащих, как и всех работников, осуществлялось в рамках всеобщей системы государственного управления, составными частями которой фактически являлись и системы общественной организации труда и социальной защиты населения.

Возрождение российской государственной службы было обусловлено теми реформами, которые произошли в социально-экономическом, общественно-политическом и государственном устройстве страны. Эти реформы коренным образом изменяют характер, способы и формы взаимодействия государственной власти, государственных органов и служащих государства с формирующимися институтами гражданского общества, что неизбежно влечет кардинальные изменения в сферах экономики и общественной организации труда .

Общественная организация труда воспринимает те тенденции, которые присущи организации экономики, регулированию хозяйственно- экономического механизма. В условиях рыночной экономики, освобождения хозяйственно-экономической сферы от прямого государственного управления отношения между субъектами хозяйственно-экономической деятельности строятся на основе экономической и юридической самостоятельности, саморегулирования. В системе общественной организации труда происходит расширение сферы индивидуально-договорного и локального регулирования, развитие социального партнерства. Общеправовой режим регулирования труда в целом характеризуется как дозволительный. Главной заботой государства становится не прямое управление производством и трудом, а создание и поддержание условий, обеспечение равновесия в социально-трудовых отношениях .

Ориентация на систему экономики, либертация от прямого влияния системы государственного управления является самой общей тенденцией развития российской системы общественной организации труда и ее правового регулирования. Вместе с тем внутри системы общественной организации труда остается сегмент, сохраняющий непосредственную связь с системой государственного управления. Организация труда на государственной службе и ее правовое регулирование сохраняют черты, присущие государственно-регулируемой системе общественной организации труда и ее правовому регулированию. Управление государственной службой производится административными методами, посредством преимущественно прямых централизованных властных предписаний. Труд на государственной службе остается государственно-нормируемым, сферы индивидуально-договорного регулирования, локального нормотворчества, отношений социального партнерства предельно сужены. Общеправовой режим регулирования труда государственных служащих остается преимущественно разрешительным.

Видимо, в современных условиях система общественной организации труда перестает быть монолитной, происходит ее стратификация с выделением различных сегментов. В экономике труда такая сегментация проводится в зависимости от форм собственности и организационно-правовых форм предприятий (выделяются сегменты общественной организации труда в бюджетных, частных, акционерных, кооперативных, индивидуальных организациях), от способов управления трудом (организация труда, основанная на полном или частичном самоуправлении, на сочетании централизованного и договорного управления) и т.п. .

В правовом регулировании труда это находит проявление в расширении внутриотраслевой дифференциации норм трудового права (в частности, устанавливаются особенности правового регулирования труда работающих акционеров, сособственников, членов производственных кооперативов, лиц, работающих у работодателей-физических лиц, в религиозных организациях), и т.д.

В свете сказанного можно выдвинуть предположение о формировании в российской системе общественной организации труда и такого сегмента, который можно назватьгосударственно-служебной организацией труда.

Как составная часть единой общей системы общественной организации труда, государственно-служебная организация труда представляет собой систему социально-трудовых отношений, складывающихся по поводу организации профессиональной служебной деятельности, управления трудом и использования труда государственных служащих, установления и применения условий их труда и социальной защиты. Можно выделить ряд признаков, позволяющих определять государственно-служебную организацию труда в качестве относительно обособившегося сегмента российской общественной организации труда:

специализация трудовой деятельности на обеспечении исполнения задач и функций государства, полномочий государственных органов;

принадлежность к системе организации государственной (публичной) власти, осуществление трудовой деятельности в составе аппарата (в штате) государственного органа ;

государственно-нормативное регулирование организации и условий труда;

применение специфических способов организации, разделения и кооперации труда, подготовки, подбора, распределения, перераспределения кадров, особых форм использования труда;

наличие специального законодательства, выделяющего государственную службу в особую категорию профессиональной деятельности, устанавливающего особенности правового статуса служащих, использования их труда и социальной защиты.

В составе общественной организации труда выделяются определенные общности, называемые корпорациями труда или социально-трудовыми организациями, - организационно, профессионально и социально обособленные, внутренне структурированные совокупности работников, действующих по единому плану для достижения значимой для всех членов данного объединения цели и для создания определенного продукта.

Членство в этих общностях основывается не только на личном труде, но и на причастности к делам корпорации: участии в распределении прибыли, в управлении общей собственностью и т.п.

Рассматриваемая в этом аспекте,государственная гражданская службакак социально-трудовая организацияприобретает черты социально, профессионально, организационно и юридически обособленного социально- трудового слоя служащих - своеобразной корпорации труда, состоягцей из граждан, реализовавших конституционное право равного доступа к государственной службе и участвующих в управлении делами государства посредством осуществления трудовой деятельности в системе государственных органов для реализации их задач и функций.

Несмотря на свою относительную обособленность, государственно- служебная организация труда остается неотъемлемым компонентом общей системы общественной организации труда. Именно такой характер их взаимосвязи прослеживается при анализе структур общественной организации труда и организации государственной службы.

Общественная организация труда как система отношений по участию в труде охватывает все стадии (фазы) воспроизводства рабочей силы: ее потребление (использование), распределение и производство (воспроизводство). Соответственно в составе данной системы общественных отношений выделяются блоки (группы) отношений по организации и использованию труда, по распределению (перераспределению) трудовых ресурсов и по их производству (воспроизводству) .

В целом аналогичная структура социально-трудовых отношений складывается и в государственно-служебной организации труда. Здесь также можно выделить стадии (фазы или сферы) «производства», распределения, перераспределения кадров, организации и непосредственно использования труда государственных служащих, их социальной защиты.

Более детально структура общественной организации труда характеризуется следующими элементами:

подготовка, переподготовка, повышение квалификации, профессиональная ориентация и профессиональный отбор кадров, способы привлечения их к труду;

организация рабочих мест, нормирование труда, его учет, анализ и планирование;

регулирование оплаты и материального стимулирования труда; охрана труда, системы социального страхования и пенсионного обеспечения работников;

решение проблем занятости, социальная поддержка безработных. Во всех вышеперечисленных элементах государственно-служебная организация труда самым непосредственным образом связана с общей системой общественной организации труда. Так, по линии подготовки и движения кадров государственная служба напрямую зависит от существующей системы общего и профессионального образования, подготовки и переподготовки кадров. Новые кадры государственная служба «черпает» из внешней среды, с другой стороны, рынок труда и общие системы занятости и социального обеспечения пополняются бывшими государственными служащими. Достаточно заметить, что в условиях финансово-экономического кризиса актуализировалась проблема оптимизации численности и удешевления государственного аппарата, что сразу же вызвало и обсуждение на совещании у Президента РФ необходимости корректировки правового регулирования трудоустройства высвобождаемых служащих.

На государственной службе применяются способы и формы организации труда, расстановки, перестановки кадров, их привлечения к труду, оценки результативности служебной трудовой деятельности, обеспечения служебной дисциплины, поощрения и наказания работников (испытание, конкурс, аттестация, трудовой договор (служебный контракт), переводы, перемещения, командирование, поощрения, дисциплинарные взыскания и т.д.), идентичные или принципиально схожие с теми, что используются в «обычных» сферах общественной организации труда. При этом, как отмечает Л.А. Чиканова, в определенный период своего развития трудовое право использовало специфику государственно-служебного регулирования труда для формирования правовых моделей, рассчитанных на всех работников. Сами понятия «испытание», «аттестация», «несоответствие занимаемой должности», «дисциплина», «увольнение», «оклад» изначально возникли именно в служебном праве. Обратный процесс наблюдается сегодня, - трудоправовые понятия и конструкции переносятся (с более или менее существенными и удачными модификациями) на «почву» гражданско-служебного труда.

Основные экономические функции заработной платы - быть стимулятором качества и результативности труда; отражателем соответствия сложности, напряженности и социальной значимости профессиональной деятельности; условием обеспечения как простого, так и расширенного воспроизводства рабочей силы, - применимы и к системе денежного вознаграждения государственных служащих. Размеры и условия денежного содержания (вознаграждения) и других социальных гарантий служащих должны устанавливаться и корректироваться с учетом сложившейся в стране системы социально-распределительных отношений, ориентироваться на существующие размеры и формы оплаты труда и социальной защиты работников .

Системы профессионального отбора и подготовки кадров, организации и оплаты труда на государственной службе не могут быть оторваны от существующих условий спроса и предложения рабочей силы. Материальная, технологическая, информационная, организационная «вооруженность» труда служащих должна соответствовать достигнутой в целом степени ресурсной оснащенности труда в обществе.

В системе социально-трудовых отношений, составляющих общественную организацию труда, можно выделить сферы рынка труда и непосредственного использования труда. Если рынок труда охватывает область содействия занятости (то есть фазы обмена, распределения, перераспределения трудовых ресурсов), то сфера использования труда, - процесс его непосредственного применения (включая как саму трудовую деятельность, так и ее организацию). Рынок труда и сфера его использования непосредственно связаны с системой хозяйственно-экономических отношений.

Кроме того, общественная организация труда тесно сопряжена с системами образования и социальной защиты населения (фазы производства и воспроизводства трудовых ресурсов), поскольку речь идет о профессиональной подготовке, переподготовке, социальной защите потенциальных, действительных или прошлых субъектов труда. Взятая в целом, система общественной организации труда является объектом регулирования комплекса отраслей права. Основополагающее значение в системе правового регулирования труда принадлежит нормам конституционного права, поскольку ими определяются основы правового статуса субъектов труда, социально- трудовые права человека и гражданина, принципы взаимодействия государства с институтами гражданского общества. Весьма мощное воздействие на функционирование общественной организации труда оказывает гражданское право, закрепляющее основы рыночной экономики, регулирующее порядок создания, организационно-правовые формы и взаимоотношения юридических лиц-участников экономической деятельности. Целый блок отраслей права (гражданское, налоговое, финансовое право, право социального обеспечения) регулируют отношения, возникающие по поводу присвоения, распределения и перераспределения имущественных благ, созданных в результате прошлого труда. Уголовное, административное право устанавливают ответственность за неправомерные действия, совершаемые как в процессе труда, так и при присвоении его результатов. Рынок труда, движение трудовых ресурсов, подготовку кадров для трудовой деятельности регулирует законодательство о занятости, иммиграционное законодательство, законодательство об образовании и т.п.

Как сегмент общественной организации труда, государственная служба в своих различных аспектах также регулируется комплексом нормативных правовых актов различной предметно-отраслевой принадлежности. Основы статуса государственных служащих, как и других субъектов государственно- управленческой и трудовой деятельности, устанавливаются Конституцией РФ. Государственные служащие, наряду с другими категориями лиц, чья профессиональная деятельность имеет особый характер, признаются специальными субъектами уголовной и административной ответственности. Выделение и распределение бюджетных средств на денежное содержание, пенсионное обеспечение и предоставление иных социальных гарантий государственным служащим регулируется финансовым и бюджетным законодательством. Законодательством о социальном обеспечении устанавливаются условия и порядок обеспечения государственных служащих пенсиями и другими видами социального обеспечения. Отдельные нормы, касающиеся государственной службы, содержит гражданское законодательство. Так, например, статьей 575 ГК РФ установлены ограничения в стоимости подарка, который может быть получен государственным служащим.

Комплексный, межотраслевой характер имеет и законодательство о предотвращении и противодействии коррупции в системе государственной службы, включающее как меры уголовной, административной, дисциплинарной, имущественной (материальной) ответственности служащих, так и различные процедуры отбора, проверки, приема, расстановки, перемещения (ротации) кадров служащих, их стимулирования и контроля за их поведением.

В свете сказанного очевидно, что реформирование государственной службы и совершенствование ее правового регулирования не может ограничиваться рамками административной реформы, а затрагивает все обозначенные сферы правового регулирования. Поэтому, в частности, отдельные меры, тем более проводимые в виде кампаний (по реорганизации структуры, функций государственных органов, укреплению дисциплины, борьбе с коррупцией, сокращению численности и повышению оплаты труда служащих, внедрению системы административных регламентов и т.п.) способны дать лишь ограниченный, односторонний результат.

Эффективность реформы государственной службы непосредственно определяется общим политическим положением в стране, социально- экономическими условиями, зависит от состояния национальной экономики, рынка труда, систем образования и социальной защиты населения. Система государственной службы должна быть приведена в соответствие с новыми экономическими условиями и сложившимися социально-трудовыми отношениями. Реформу государственной гражданской службы необходимо координировать с теми преобразованиями, которые происходят в системах общественной организации труда, профессиональной подготовки кадров и социальной защиты населения. Обновление законодательства о государственной службе должно быть тесно увязано с изменениями в законодательстве о труде и социальном обеспечении. Теория государственной службы должна широко использовать достижения наук трудового права, права социального обеспечения.

1.2 Кооперация и разделение труда на гражданской службе: правовые проблемы должностной организации

Специфичность государственной гражданской службы, как публичной организации труда, заключающаяся в ее «встроенности» в государственный аппарат, наглядно проявляется в системе должностей гражданской службы.

В экономике и социологии труда в организацию труда включается совокупность организационно-трудовых отношений, которыми опосредуются порядок осуществления трудового процесса, разделение труда и его кооперация, порядок и формы привлечения рабочей силы к труду, установление условий труда. Организация труда состоит в деятельности по подбору и профессиональной подготовке работников, повышению их квалификации, в расстановке работников по рабочим местам, установлении между ними рациональной взаимосвязи и взаимодействия. В организацию труда входит также нормирование труда, установление условий оплаты труда, материального стимулирования и социального обслуживания работников, поддержание дисциплины труда, трудовой активности.

Складывающиеся в области организации труда общественные отношения подразделяются на отношения по разделению и кооперации труда, по организации трудоустройства, профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров, по установлению условий труда и социально-бытового обслуживания, по надзору и контролю за соблюдением законодательства. Такого рода отношения существуют и в системе организации труда на государственной службе .

Трудовая деятельность осуществляется в определенных организационно- правовых формах, организованный труд структурируется по содержанию трудовой функции, роли и месту трудовой деятельности в общем процессе труда.

Организация труда на государственной службе также включает в себя структурирование ее внутреннего устройства: учреждение иерархической системы должностей и чинов (званий, рангов), установление требований к должностям государственной службы, разработка административных и должностных регламентов, утверждение структуры и штатов государственных органов. Возникающие при этом правоотношения, складывающиеся между различными государственными органами, должностными лицами, по своей сути являются отношениями организации и кооперирования труда в системе государственной службы.

Внутренняя структурированность присуща любому общественному труду, однако такие характер и степень структурной организации, которыми обладает государственная служба, не свойственны другим видам профессиональной деятельности. Обычно труд структурно и функционально организуется только на уровне отдельных предприятий, организаций либо их объединений. Обладая производственно-хозяйственной самостоятельностью, они автономны в определении численности работающих, самостоятельно устанавливают структуру и штаты, вводят и упраздняют должности и профессии, определяют требования к занимаемым им работникам, содержание трудовой функции.

Работники включаются в трудовой коллектив организации, выполняя ту социально-трудовую роль, которая определяется работодателем. Содержание трудовой функции работника обусловлено его местом в организации разделения труда в масштабах отдельного предприятия. Согласно статье 57 Трудового кодекса Российской Федерации, в трудовом договоре может определяться конкретная трудовая функция работника, не совпадающая с содержащимися в квалификационных справочниках перечнями должностей, профессий, специальностей, квалификационными требованиями к ним. Соответствующие наименования должностей, специальностей и профессий и квалификационные требования к ним обязательны для работодателя только в том случае, если с выполнением соответствующих работ связано предоставление льгот или наличие ограничений.

Государственная служба также проходит в составе коллективов государственных органов. Однако эти органы в своей совокупности образуют единую систему, в которой функции и полномочия отдельных единиц должны быть скоординированы в целом. Поэтому государственная гражданская служба предполагает иную, значительно более высокую степень структурной и функциональной организации труда, разделения и кооперации служебных функций и полномочий государственных органов и служащих. Разделение труда между служащими, содержание их индивидуальных служебных функций, должностных полномочий предопределяются общими задачами, функциями и полномочиями государственных органов и потому не могут иметь характер локальной, внутриколлективной организации труда. Профессиональная деятельность в этой сфере должна быть структурирована и организована на общегосударственном уровне. При этом основными элементами государственно-служебной организации труда, его кооперации и разделения являются виды государственной службы (военная, правоохранительная, гражданская), федеральный и региональный уровни гражданской службы, система ведомств, государственных органов и должностей государственной службы.

Этой цели служит учреждение Федеральным законом «О системе государственной службы РФ» единой системы государственной службы с ее подразделением на виды и уровни в зависимости от функциональных особенностей и структуры государственных органов, а также установление

Федеральным законом «О государственной гражданской службе РФ» единой общегосударственной системы должностей гражданской службы.

Для российской государственной гражданской службы, построенной по «организационно-должностной» модели", категория «должность» является ключевой. Само определение гражданской службы, которое содержится в российском законодательстве: «профессиональная служебная деятельность на определенных должностях гражданской службы», - свидетельствует об этом. Занятие должности - обязательный признак служащего, необходимое условие принадлежности к системе государственной службы. Содержательно гражданская служба состоит в исполнении служебных обязанностей по той или иной должности. Посредством системы должностей определяются «внешние границы» государственной службы, производятся внутренняя организация, разделение и кооперация служебного труда. В известном смысле можно сказать, что сама государственная служба представляет собой иерархически выстроенную конструкцию должностей и замещающих их служащих.

Существующее законодательное регулирование должностной организации гражданской службы достаточно лаконично. В Законе о гражданской службе имеется Глава 2 «Должности гражданской службы», но в ней не содержится развернутого понятия должности, характеристики ее правового статуса, отсутствуют четкие правила учреждения и ликвидации должностей. Фактически законодатель ограничился лишь тем, что определил, в самом общем виде, цели должностей (обеспечение исполнения полномочий государственного органа либо лица, занимающего государственную должность); установил общую классификацию должностей с делением их на уровни (должности федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов РФ), категории и группы; указал, что должности федеральной гражданской службы учреждаются федеральным законом или Указом Президента РФ, должности региональной гражданской службы - законами или иными нормативными правовыми актами-субъектов РФ, а перечни должностей содержатся в соответствующих Реестрах.

На основе системного анализа положений Законов о системе государственной- службы Российской Федерации, о гражданской службе Российской Федерации можно сформулировать принципы, в соответствии с которыми строится и действует должностная организация, государственной гражданской службы. Это, в частности, принципы единства основ должностной организации гражданской службы федерального и регионального уровня, ее соотносительности с должностными организациями военной и правоохранительной служб и взаимосвязи с должностной организацией муниципальной службы; принцип стабильности должностной организации, ее обусловленности задачами и функциями государства, системой и структурой государственных органов; принцип равенства условий доступа к должностям гражданской службы с учетом профессиональных и деловых качеств; принцип определенности должностной функции гражданского служащего, недопустимости ее произвольного изменения .

В понимании сущности должности гражданской службы присутствует определенная двойственность: с одной стороны, должности придается значение публичного государственного установления, учреждаемого для обеспечения исполнения государственных функций; с другой стороны, ей отводится роль персонифицированного рабочего (служебного) места в структуре государственного органа. Именно эти аспекты в их сочетании просматриваются в определении должности как стабильного правового установления, первичной структурной единицы системы государственной службы, части компетенции государственного органа, закрепленной за отдельным служащим и содержащей перечень всех видов выполняемых им работ (функций). В литературе государственно-служебная должность понимается и как установленный для одного лица объем полномочий по участию его в реализации компетенции государственного органа, и как определенная служебная трудовая функция (служебное положение лица) в аппарате государственного органа. В этих определениях делается акцент на ту роль, которую должность государственной службы выполняет в организации труда внутри коллектива государственного органа. Должность государственной службы рассматривается то как учреждаемое в особом порядке стабильное государственное установление, то как обычное рабочее место, создание и упразднение которого, определение и изменение служебной трудовой функции лица, его занимающего, не выходит за уровень внутриколлективной организации труда, разделения обязанностей между работниками внутри государственного органа.

Двойственный подход к должности гражданской службы прослеживается и в законодательстве. Так, говоря об учреждении должностей гражданской службы в статье 8 Закона о гражданской службе, законодатель имеет в виду должность как государственное установление; регулируя же правовое положение служащих при сокращении должностей (статья 31 указанного Закона), - исходит уже из понимания должности как конкретного служебного места в структуре аппарата государственного органа.

Как представляется, должность государственной службы можно рассматривать, по крайней мере, в трех значениях, - функциональном, организационном и социальном. Вфункциональном смысле должность является исходной, первоначальной формой разделения и кооперации служебных функций. Должностью характеризуется профессионально- функциональная роль служащего, обозначается его место внутри коллектива служащих государственного органа, взаимоотношения с другими служащими, определяются требования, предъявляемые к лицу, ее замещающему или претендующему на ее занятие, стабильный и конкретный круг трудовых обязанностей, основания и условия ответственности за их ненадлежащее исполнение.

Ворганизационном аспекте должность служит первичным (низовым) структурным звеном государственного аппарата. При этом важно подчеркнуть, что организационно должность включена не только в структуру государственного органа, но и в систему государственной службы в целом. И этим должность государственной службы коренным образом отличается от должностей «обычных» работников. Поэтому учреждение должности, определение ее основных параметров (цели, категории, группы, квалификационных требований), так же как и ее ликвидация - вопросы не внутриорганизационного (локального) уровня. На этом уровне может производиться только закрепление должностей за определенными структурными подразделениями государственного органа, распределение между должностями конкретных обязанностей в рамках внутреннего разделения служебных функций, уточнение требований к профессиональным знаниям и навыкам. Что же касается самого статуса должности, решений об ее учреждении, финансировании, ликвидации, то они должны приниматься не представителем нанимателя, а на более высоком, государственном уровне.

Всоциальном контексте должности государственной службы также принадлежит главенствующая роль в определении условий труда и социальной защиты служащих. От занимаемой должности непосредственно зависят и размер денежного содержания служащего, и объем предоставляемых ему государственных социальных гарантий. С категорией и группой должностей сопряжены способ поступления на службу, ее продолжительность, служебная карьера. Так, должности помощников (советников) замещаются на внеконкурсной основе и на определенный срок полномочий, должности специалистов - по итогам конкурсного отбора и на постоянной основе. Более того, сама принадлежность гражданина к особому социальному слою, профессиональной корпорации государственных служащих обусловлена именно наличием у него права на занятие должности государственной службы.

С учетом сказанного представляется, что такое, весьма распространенное в литературе, представление о должности государственной службы как об установленном для определенного лица объеме функций и правомочий по участию в реализации компетенции государственного органа, является односторонним, упрощенным. В этом ракурсе должность государственной службы рассматривается лишь как организационная форма, которая обеспечивает исполнение полномочий, реализацию компетенции того или иного государственного органа.

На наш взгляд, следует предложить иное, более развернутое определение должности государственной гражданской службы, - как первичного организационно-функционального и социально-служебного элемента государственной-гражданской службы, посредством которого определяются:

принадлежность гражданина к системе государственной службы;

принадлежность служащего к определенному виду и уровню государственной службы;

место служащего в иерархии государственной службы;

характер и степень участия служащего в реализации государственных функций и в исполнении компетенции государственного органа;

конкретная социально-служебная роль служащего в разделении труда в данном государственном органе;

условия службы, а также виды, условия и размеры оплаты труда и предоставляемых служащему государственных социальных гарантий.

Функциональный, организационный и социальный аспекты должности тесно взаимосвязаны, и ведущая роль здесь принадлежит функциям должности. Должности гражданской службы должны учреждаться под обеспечение исполнения конкретных государственных функций (предоставления государственных услуг), а их типология, место в. организационной иерархии, социально-служебный статус и количество, - находиться в прямой зависимости от содержания, объема, характера и значимости этих функций (услуг). Установление или упразднение государственной функции (услуги), изменение ее существенных параметров являются основаниями для учреждения или ликвидации должностей, пересмотра элементов ее статуса, а затем для внесения соответствующих корректировок в структуру и штаты государственных органов.

В триаде «функция» - «орган» - «должность» значение последней не следует сводить лишь к частице компетенции государственного органа, жестко привязанной к «судьбе» этого органа и его структурному подразделению. При передаче государственной функции (услуги) другому государственному органу или на другой уровень власти (например, с федерального на региональный), предназначенные к исполнению этой функции должности с соответствующими объемами финансирования могут также передаваться с последующим их включением в обновленные структуру и штаты реорганизуемых или вновь создаваемых государственных органов. У служащих, замещающих эти должности, изменятся подчиненность, некоторые существенные условия прохождения службы, но государственно-служебный статус и право на замещение должности сохраняются.

Общая типология должностей государственной службы включает деление на воинские должности, должности правоохранительной службы, должности федеральной гражданской службы и должности государственной гражданской службы субъектов РФ. Должности гражданской службы классифицированы на четыре категории (руководители, помощники (советники), специалисты и обеспечивающие специалисты) и пять групп (высшие главные, ведущие, старшие и младшие должности).

В государственном управлении, так же как и в иных сферах общественного труда, выделяют функциональную, технологическую, профессиональную и квалификационную формы разделения труда. Деление на категории отражает функциональную специализацию и созвучно общераспространенной классификации служащих на руководителей, специалистов и исполнителей. Технологическое разделение труда проявляется в распределении должностей по ветвям и уровням (центральный, региональный и местный) государственной власти. Группы должностей устанавливаются в зависимости от степени значимости, уровня ответственности должностных полномочий и отражают профессионально-квалификационную дифференциацию. Квалификационные требования к группам должностей отражают тот уровень профессионального образования, знаний, практических навыков, который минимально необходим для выполнения соответствующей служебно-должностной функции. Соответствие государственного служащего квалификационному уровню должна обеспечивать система классных чинов.

Специализация должностей обусловлена профессиональным разделением труда внутри государственного аппарата, устанавливается в зависимости от функциональных особенностей должностей и специфики предмета ведения того или иного государственного органа и предполагает наличие у государственного служащего профессионального образования соответствующего профиля.

Разделение и кооперация труда осуществляются в различных масштабах. Различают международную, национальную, межотраслевую, отраслевую, территориальную и внутрипроизводственную кооперацию, а также соответствующие уровни разделения труда. Уровни кооперации и разделения труда на государственной службе также могут подразделяться на общероссийский, отраслевой (ведомственный), региональный. Объем и характер служебных прав и обязанностей по занимаемой должности государственной службы устанавливаются с учетом ее принадлежности к определенной группе должностей и их специализации, то есть в зависимости от функциональных особенностей должностей государственной службы и особенностей предмета ведения соответствующих государственных органов.

На уровне отдельных государственных органов конкретное содержание служебно-должностной функции индивидуализируется в соответствии с внутренним разделением труда в аппарате того или иного государственного органа и закрепляется в должностном регламенте, - локальном правовом акте, разрабатываемом кадровой службой и утверждаемом представителем государственного нанимателя - руководителем государственного органа. Должностной регламент является частью административного регламента государственного органа и должен быть увязан с другими его составными частями: регламентом внутренней организации государственного органа, регламентами исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг.

На наш взгляд, существующее деление должностей гражданской службы на категории является достаточно общим и не всегда позволяет в нужной степени отразить функциональную специфику должности. Так, в одну должностную категорию включены руководители и государственных органов, и их структурных подразделений, хотя их должностные функции существенно различаются. Руководитель государственного органа является его официальным представителем по должности, действует от его имени и несет персональную ответственность за результаты его деятельности. В государственно-служебных отношениях руководители государственных органов наделяются полномочиями представителя государственного нанимателя, выполняют ряд важных функций по управлению государственной службой и ее организацией, издают правовые акты о назначении служащих на должности и увольнении со службы, вправе применять к ним меры поощрения и дисциплинарного воздействия. Все это существенно отличает их от руководителей структурных подразделений, должностные функции которых сводятся к текущей организации труда «микроколлективов» непосредственно подчиненных им служащих. Именно по должностям руководителей государственных органов и их самостоятельных территориальных подразделений (а не по всем руководящим должностям системы гражданской службы) уместно устанавливать особый порядок назначения, срочный характер полномочий, более строгие ограничения, запреты и требования к служебному поведению, дополнительные основания привлечения к дисциплинарной ответственности, прекращения полномочий.

Должности специалистов учреждаются для профессионального обеспечения выполнения задач и функций государственных органов. Обеспечивающие специалисты - осуществляют организационное, документационное, информационное, финансово-экономическое, хозяйственное и иное обеспечение деятельности государственного органа. В должностные обязанности лиц, замещающих эти должности, не входит принятие самостоятельных управленческих решений и издание актов властно-распорядительного характера. По сути, содержание служебного труда обеспечивающих специалистов близко к обычной трудовой деятельности вспомогательно-технического характера, и стоит серьезно подумать о целесообразности отнесения этих должностей к гражданской службе.

Законодательство о гражданской службе устанавливает особые условия статуса и службы только для одной категории должностных лиц - руководителей государственных органов и их структурных подразделений. Для них предусматриваются назначение на должность вне конкурса и на определенный срок полномочий, запрет членства в выборном профсоюзном органе, повышенный уровень оплаты труда, льгот и привилегий, дополнительные основания расторжения служебного контракта и некоторые другие особенности. Что же касается должностей категории «специалисты», то по ним особых условий статуса и службы не предусматривается. А между тем именно их служебным трудом обеспечиваются исполнение задач и функций государственных органов, оказание гражданам государственных услуг, то есть реализуется социальное предназначение государственной службы. Их деятельность связана и с профессиональными рисками, повышенной вероятностью возникновения конфликта интересов, они непосредственно взаимодействуют с гражданами и организациями, и от уровня их профессиональной подготовки, коррупционной устойчивости, умения работать с гражданами и организациями, степени соблюдения требований к служебному поведению напрямую зависят востребованность и авторитет гражданской службы в обществе. Думается, что должности специалистов, непосредственно занятых оказанием государственных услуг, наделенных контрольными и правоприменительными полномочиями в отношении граждан и организаций целесообразно выделить в особую категорию должностей гражданской службы. По этим должностям следует установить как специальные требования к поведению служащих при их взаимодействии с гражданами и организациями, так и повышенный уровень оплаты труда, социальных и правовых гарантий, включая специальные гарантии защиты от неправомерного вмешательства в профессиональную деятельность.

Должности государственной гражданской службы подразделяются также на группы: высшие, главные, ведущие, старшие и младшие должности. Должности категории «руководители» и «помощники (советники)» относятся к высшим, главным и ведущим группам должностей, должности категории «специалисты» - к высшим, главным, ведущим и старшим группам, должности категории «обеспечивающие специалисты» - к главным, ведущим, старшим и младшим группам должностей. В соответствии с категорией и группой занимаемой должности государственным служащим присваиваются классные чины, устанавливаются квалификационные требования к должностям. От категории и группы должности гражданской службы зависят условия оплаты труда, продолжительность отпусков, объем предоставляемых социальных гарантий.

Функционально-квалификационная классификация должностей может быть дополнена их делением на основе иных критериев. В зависимости от условий замещения должности и прохождения службы можно выделить два основных типа должностей: профессионально-карьерные и политико- патронажные. Профессионально-карьерные должности (должности категории «руководители», замещаемые без ограничения срока полномочий, и категорий «специалисты» и «обеспечивающие специалисты») замещаются па конкурсной основе, без ограничения срока полномочий, служба по этим должностям состоит в постоянном профессиональном исполнении функций государства, его органов, сопряжена с регулярной проверкой профессионального уровня, прохождением аттестаций, сдачей квалификационных экзаменов, предполагает продвижение по «должностной лестнице». Политико-патронажные должности (должности категории «помощники (советники)» и категории «руководители», замещаемые на определенный срок полномочий) замещаются вне конкурса, лица, занимающие эти должности, освобождены от аттестаций, квалификационных экзаменов.

С учетом типологии государственных органов различаются должности в аппаратах законодательных, исполнительных и судебных органов, должности в федеральных министерствах, службах, агентствах, их территориальных органах. Различие между последними проводится по характеру выполняемых функций:

министерства разрабатывают и осуществляют государственную политику, нормативно-правовое регулирование в соответствующей сфере;

службы производят государственный надзор и контроль; агентства оказывают государственные услуги. Образуется соответствующая специализация труда: служащие министерств заняты преимущественно прогнозно-аналитической, проектно-нормотворческой деятельностью, служащие (государственные инспекторы) федеральных служб, - контрольно-проверочными мероприятиями, а служащие федеральных агентств, - совершением разнообразных регистрационных, правоустанавливающих и т.п. действий.

Отметим, что это соответствует общей тенденции к профессионализации труда, согласно которой в пределах одной профессии, направления деятельности трудовые функции работников существенно различаются. По существу в системе должностной организации на государственной гражданской службе складываются аналитико-нормотворческая, контрольная и сервисно-правоприменительная специализации. Это вызывает необходимость углубленной профессиональной подготовки по соответствующим направлениям, уточнения квалификационных и иных требований к должностям гражданской службы в федеральных министерствах, службах и агентствах.

Учреждение государственно-служебной должности всегда связано с расходованием бюджетных средств, выделяемых на содержание служебного места (обеспечением помещением, средствами связи, оргтехникой, транспортом и т.д.) и на материальное обеспечение самого служащего. Заслуживает поддержки предложение о необходимости ежегодного определения общей численности должностей гражданской службы с разбивкой на категории и группы в законах о бюджетах.

Думается, что и утверждение структуры и штатов государственных органов, функциональных обязанностей по должностям государственной службы и квалификационных требований к ним, принятие должностных регламентов служащих также нуждаются в специальном нормативном регулировании и унификации. Целесообразным представляется законодательно урегулировать не только порядок учреждения и упразднения государственных органов, но также правила учреждения и упразднения должностей государственной службы в них.

2. ПРАВООТНОШЕНИЯ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ

2.1 «Внутренние» и «внешние» отношения государственной гражданской службы

Государственная служба может исследоваться и как совокупность определенных правоотношений, складывающихся по поводу ее прохождения и организации. Разнообразные правоотношения возникают и при осуществлении служащими своей профессиональной" деятельности, реализации должностных полномочий, взаимодействии с различными органами, организациями и гражданами.

Правоотношения занимают центральное место в механизме правового регулирования. Именно через них нормы права реализуются в деятельности государственных органов и их служащих, в поведении граждан. Правоотношения имеют и системообразующую значимость, поскольку наличие специфических отношений, составляющих предмет регулирования определенной совокупности правовых норм, свидетельствует об относительной обособленности этих норм в системе права.

Данная категория глубоко и обстоятельно освещена в юридической литературе. При этом в работах по теории права дается общая характеристика правоотношений, их содержания и субъектов, раскрывается их роль в механизме правового регулирования .

Правоотношения,- складывающиеся, в сфере государственной службы, в основном исследовались в трудах специалистов по административному праву - А.П: Алехина и Ю.М. Козлова, Вельского, Б.Н. Габричидзе и А.Н. Чернявского, В.М. Манохина, Ю.Н. и других. В науке трудового права вопросы правоотношений государственных служащих затрагивались в работах Н.Г. Александрова, Л.Я. Гинцбурга, К.П. Горшенина, О.В. Смирнова, Л.А. Сыроватской, В.Н. Скобелкина, З.С. Гафарова, С.А. Ивановой, Л.А. Чикановой, и других.

При этом у представителей данных отраслевых юридических наук сложились различные, а порою диаметрально противоположные точки зрения по вопросам о природе, структуре " и отраслевой принадлежности правоотношений, субъектами которых являются государственные служащие. В значительной степени эти расхождения во взглядах обусловливаются присущими наукам трудового и административного права различиями- в» принципиальных подходах к определению предмета правового регулирования соответствующих отраслей права .

В науке административного права отношения в сфере государственной службы рассматриваются как отношения государственно-управленческого характера, возникающие при организации и практическом осуществлении властной» исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного управления, и имеющие направленность на реализацию управленческих функций государства, публичной власти.

При этом государственное управление в административном праве рассматривается в широком аспекте: не только как властная исполнительно- распорядительная деятельность государственных органов, но также и как внутриорганизационная деятельность в аппаратах самих государственных органов. Соответственно государственно-управленческие отношения подразделяются на «внешние отношения», складывающиеся между государственными органами, а также их служащими и различными объектами, не входящими в систему исполнительной власти (гражданами, общественными объединениями, государственными и негосударственными организациями), и так называемые «внутриаппаратные (внутриорганизационные, внутрисистемные) отношения», опосредующие формирование системы органов исполнительной власти, их взаимодействие между собой, организацию службы в государственных органах, формы и методы внутриаппаратной работы.

Основываясь на этом делении управленческих отношений, представители науки административного права и отношения в сфере государственной службы также подразделяют на две основные группы. В первую группу включаются отношения между государственными органами, государственными служащими и управляемыми ими внешними социальными объектами, во вторую, - отношения по поводу организации и прохождения самой государственной службы, складывающиеся внутри государственного аппарата. В науке административного права эти отношения получили наименование соответственно "внешних" и "внутренних" служебных (государственно-служебных) отношений.

«Внутренние» служебные отношения в свою очередь подразделяются на структурные и функциональные отношения, направленные соответственно на формирование структуры и обеспечение функционирования государственного аппарата, на отношения по поводу организации службы, управления ею, и отношения по поводу ее практического осуществления.

С точки зрения ученых-административистов, все отношения в связи с формированием структуры государственной службы, ее организацией и управлением службой, складывающиеся как внутри государственного органа, так и в системе государственного аппарата в целом, принадлежат к сфере административно-правового регулирования. Что же касается отношений по поводу функционирования государственной гражданской службы, осуществления служебной деятельности, то здесь позиции представителей науки административного права расходятся.

Деление на «внутренние» и «внешние» служебные отношения используется и в литературе по трудовому праву. Представители науки трудового права (М.О. Буянова, В.И. Миронов, О.В. Смирнов, Л.А. Сыроватская, З.С. Гафаров, С.А. Иванова, В.Ш. Шайхатдинов) полагают, что те «внутренние» отношения, которые именуются учеными-административистами отношениями по поводу практического осуществления государственной службы, являются на самом деле трудовыми (служебными трудовыми) отношениями и входят в предмет трудового права. По их мнению, эти отношения являются разновидностью трудовых отношений, поскольку складываются на рынке труда между работником (государственным служащим) и работодателем (государством в лице государственного органа), опосредуют выполнение служащим определенной трудовой функции с включением его в трудовой коллектив конкретного государственного органа, имеют длящийся и возмездный характер. Вместе с тем, как отмечают названные авторы, служебным трудовым правоотношениям присуща своя специфика, - они носят публичный характер, непосредственно связаны с реализацией государственных задач и функций, регулируются не только общими нормами трудового права, но и специальным законодательством о государственной службе. Особенности служебных трудовых правоотношений проявляются также в их элементах: субъектах, объектах, содержании, юридических фактах.

Кроме собственно трудовых отношений, в предмете трудового права выделяются также и иные отношения, именуемые тесно связанными (смежными) или производными от трудовых отношениями. В отличие от собственно трудовых отношений, эти отношения непосредственно не направлены на опосредование применения труда, но предшествуют, сопутствуют им или вытекают из трудовых отношений. К ним относят отношения по трудоустройству, по профессиональной подготовке и повышению квалификации кадров непосредственно на предприятии, по надзору за охраной труда и соблюдением законодательства о труде, по рассмотрению трудовых споров. Некоторые авторы в качестве самостоятельных групп отношений в предмете трудового права выделяют отношения по социальному партнерству, называя их социально-трудовыми или социально-экономическими отношениями в сфере труда, и отношения ответственности сторон трудового договора.

Трудовой кодекс Российской Федерации (статья 1) к иным непосредственно связанным с трудовыми отношениям относит отношения по организации труда и управлению трудом; по трудоустройству у данного работодателя; по профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации работников непосредственно у данного работодателя; по социальному партнерству, ведению коллективных переговоров, заключению коллективных договоров и соглашений; по участию работников и профессиональных союзов в установлении условий труда и применении трудового законодательства в предусмотренных законом случаях; по материальной ответственности работодателей и работников в сфере труда; по надзору и контролю (в том числе профсоюзному контролю) за соблюдением трудового законодательства (включая законодательство об охране труда); по разрешению трудовых споров.

Аналогично этому и в сфере государственной службы выделяются предшествующие, сопутствующие и вытекающие из служебных правоотношений: отношения по трудоустройству, профессиональной подготовке, повышению квалификации, материальному обеспечению служащих, в том числе после увольнения с государственной службы, а также отношения по рассмотрению служебных трудовых споров.

Изложенные точки зрения показывают, что при рассмотрении структуры и отраслевой принадлежности отношений в сфере государственной службы в науках административного и трудового права используются традиционные для каждой из этих отраслей конструкции предметов правового регулирования. Между тем, на наш взгляд, на основе только соответственно административно- правовых или трудоправовых представлений не удастся построить единую концепцию, отражающую специфику государственной службы как публичного института профессиональной трудовой деятельности по обеспечению реализации государственных задач и функций. При определении состава отношений, составляющих предмет правового регулирования государственной службы, требуются подходы, основанные на синтезе достижений наук административного и трудового права .

В свете сказанного необходимо прежде всего решить главную задачу, - корректно определить границы предмета правового регулирования государственной гражданской службы. И в этой связи принципиальные возражения вызывает включение в его состав так называемых «внешних» отношений - отношений государственного управления.

Существо государственно-управленческих отношений состоит в организующем воздействии субъектов государственного управления (государственных органов, должностных лиц, действующих от имени государства) на внешние по отношению к государственному аппарату объекты: органы местного самоуправления, общественные объединения, организации, отдельных граждан. Здесь государство проявляет себя по отношению к гражданскому обществу как институт публичной власти, как организатор общественной жизни, в силу чего эти отношения являются публично-властными правовыми связями, отношениями реализации государственной власти.

В такого рода отношения, которые также можно назвать «внешними», вступают все работники, трудовая деятельность которых состоит во взаимодействии с вещественными или социальными факторами труда. Содержанием этих отношений предопределяются условия труда (трудовая функция работника, права, обязанности и ответственность, режим трудовой деятельности, особенности охраны труда, объем льгот и компенсаций и т.д.). Следовательно, по сравнению с трудовыми отношениями данные отношения имеют значение внешнего фактора, под воздействием которого определяется специфика содержания трудовых отношений.

«Внешние» отношения государственных служащих в этом смысле аналогичны рассматриваемым отношениям. Специфика этих отношений, состоящая в том, что они складываются в сфере государственного управления и поэтому имеют публично-властный характер, должна учитываться при установлении условий организации и прохождения профессиональной служебной деятельности. Однако применительно к самой государственной службе эти отношения имеют значение внешнего фактора, находящегося вне предмета ее регулирования.

Предметом трудового права являются не все отношения в сфере труда, а только те из них, которые возникают по поводу применения наемного труда, условий его использования, организации и управления. Точно также, предметом правового регулирования гражданской службы являются не все правовые связи, которые складываются с участием служащих, а только отношения по поводу ее «внутреннего устройства»: организации профессиональной служебной деятельности и управления ею, условий и порядка прохождения службы, статуса служащих. Иначе в сферу государственно-служебного регулирования попадет поистине безбрежный круг публичных правоотношений, в которых участвует государство в лице государственных органов и действующих от их имени служащих.

Именно так обозначается сфера правового регулирования государственной службы в законодательстве. В преамбуле Федерального закона «Об основах государственной службы РФ» было сказано, что этим законом устанавливаются правовые основы организации государственной службы и основы правового положения государственных служащих. Согласно преамбуле и статье 2 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», этот Закон устанавливает правовые, организационные и финансово-экономические основы гражданской службы, и предметом его регулирования являются отношения, связанные с поступлением на гражданскую службу, ее прохождением и прекращением, а также определением правового положения (статуса) гражданских служащих.

Думается, что смешение «внутренних» и «внешних» отношений на государственной службе было обусловлено тем, что в определенный период отсутствовали специализированные нормативные правовые акты, основным предметом регулирования которых являлись именно вопросы организации государственной службы, порядка, и условий ее прохождения, служебного статуса и социальной защиты государственных служащих. Отдельные нормы, относящиеся ю государственной службе и адресованные служащим, включались в такие нормативные правовые акты, которые по своему основному содержанию регулировали общие вопросы государственного устройства, публично-правового статуса и структуры государственных органов, их компетенции, финансирования, отношений с гражданами и организациями. Такое комплексное регулирование в едином нормативном правовом акте вопросов и государственного управления, и государственной службы широко применялось в законодательной практике, и, думается, было целесообразным и эффективным, поскольку позволяло обеспечить тесную взаимосвязь между функциональными особенностями государственных органов и спецификой профессиональной деятельности служащих этих органов.

В этом плане весьма характерным примером нормативного правового акта, в котором «должностной функционал» гражданского служащего непосредственно увязан с функциями государственного органа, является- должностной регламент. В должностном регламенте, являющемся частью административного регламента государственного органа, наряду с квалификационными требованиями, должностными обязанностями, правами, ответственностью, процедурами служебного взаимодействия, показателями эффективности и результативности труда служащего содержится также перечень государственных услуг, оказываемых гражданам, и организациям. Таким образом, должностной регламент является нормативным правовым актом, в котором в комплексе регулируются «внутренние» и «внешние» отношения гражданской службы.

2.2 Служебные трудовые правоотношения

В научной и учебной литературе по трудовому праву трудовые отношения определяются как отношения по участию людей в общественном труде, возникающие в процессе непосредственной общественной трудовой деятельности по поводу приведения в действие способности к труду. Характерными признаками общественных трудовых отношений признаются: возникновение этих отношений в связи с непосредственной деятельностью людей в процессе труда, содержанием которого является создание материальных или духовных благ; включение наемного работника в трудовой коллектив конкретной организации с вытекающим отсюда подчинением его внутреннему трудовому распорядку; возмездный и личный характер труда.

Такого рода отношения не могут не возникать и в процессе осуществления государственной гражданской службы, поскольку ее содержанием является профессиональная трудовая деятельность, то есть разновидность общественного труда, а труд служащих имеет общественный, производительный характер, выполняется по определенной должности гражданской службы, то есть в соответствии с конкретной трудовой функцией. В процессе этого труда, обеспечивается, реализация полномочий государственных органов, вырабатываются различного рода управленческие решения, оказываются государственные услуги, то есть создаются (производятся) определенные блага. Служащие работают в составе коллективов соответствующих государственных органов, подчиняясь действующему в этих органах регламенту и служебному распорядку, получают за свою профессиональную деятельность денежное содержание (вознаграждение). Следовательно, соответствующие отношения, возникающие при применении труда государственных гражданских служащих, по своей природе являются общественными трудовыми отношениями.

Служебные трудовые отношения на государственной: службе тесно связаны с государственно-управленческими отношениями, однако не поглощаются этими отношениями. В отличие от государственно-управленческих отношений, задача которых состоит в опосредовании внешней, «вещественной» стороны государственной службы, служебные трудовые отношения складываются по поводу применения труда служащих, условий и организации их профессиональной деятельности, то есть имеют общественно- трудовую природу.

Содержание служебных трудовых отношений составляют общественно- трудовые права и обязанности, которые в своей основе совпадают с правами и обязанностями, установленными для сторон трудовых отношений законодательством о труде. Основные права и обязанности работника, установленные статьей 21 Трудового кодекса Российской Федерации, распространяются в полной мере и на гражданских служащих. Как и все работники, они имеют право на заключение, изменение и расторжение служебного контракта (соглашения о применении труда) в порядке и на условиях, которые установлены законами; на предоставление работы, обусловленной этим соглашением; на рабочее (служебное) место, соответствующее условиям, предусмотренное государственными стандартами организации и безопасности труда; на своевременную и в полном объеме выплату заработной платы в соответствии со своей квалификацией, сложностью труда, количеством и качеством выполненной работы; на полную и достоверную информацию об условиях труда и требованиях охраны труда на рабочем (служебном) месте.

В законодательстве о гражданской службе закреплен ряд социально-трудовых прав служащих, которые хотя и сформулированы несколько иначе, тем не менее по своему содержанию совпадают с общими правами работников. Это, в частности, право на ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими права и обязанности служащего по занимаемой должности, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности служебной деятельности и условиями служебного роста, являющееся по существу правом работника на информацию об условиях труда; право на обеспечение надлежащих организационно-технических условий, право на получение информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, представляющие собой модификацию права работника на рабочее место, обеспеченное нормальными условиями труда. Право служащего на доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации, право на принятие решений и участие в их подготовке в соответствии с должностными обязанностями созвучны общему праву работника на предоставление ему соответствующих условий для исполнения трудовых обязанностей, обусловленных содержанием трудовой функции.

Трудовой характер имеют закрепленные в статье 14 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» права гражданских служащих на отдых и оплату труда, на защиту своих персональных данных, на должностной рост, на профессиональную подготовку, повышение квалификации и стажировку, на членство в профессиональном союзе, на рассмотрение индивидуальных служебных споров.

Работники имеют право на труд, отвечающий требованиям безопасности и гигиены, на возмещение вреда, причиненного в связи с исполнением трудовых обязанностей, на обязательное социальное страхование. На гражданской службе гарантируются условия работы, обеспечивающие эффективное и безопасное исполнение служащим должностных обязанностей, медицинское обслуживание, обязательное государственное социальное страхование служащего на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения государственной службы.

Трудовым кодексом Российской Федерации закреплено право работника на участие в управлении организацией, установлены формы реализации этого права. В статье 53 Трудового кодекса предусмотрено, что участие работников в управлении организацией осуществляется в рамках отношений социального партнерства, а также посредством получения работниками от работодателя информации по вопросам, непосредственно затрагивающим их интересы, обсуждения с работодателем вопросов, касающихся работы организации, внесения предложений по ее совершенствованию.

На гражданской службе также возможно существование отношений социального партнерства, для служащих закреплены право на получение информации, касающейся их деятельности, право на внесение предложений по совершенствованию деятельности государственных органов.

Работники имеют право на защиту своих трудовых прав, свобод и законных интересов всеми не запрещенными законом способами. Согласно статье 352 Трудового кодекса Российской Федерации, основными способами защиты трудовых прав и законных интересов работников являются государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства; защита трудовых прав работников профессиональными союзами; самозащита работниками трудовых прав.

На гражданской службе осуществляется государственный надзор, вневедомственный и внутриведомственный контроль за соблюдением законодательства о государственной службе. Служащему предоставлена возможность для защиты своих прав, опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство, требовать проведения служебного расследования.

К служебным трудовым относятся те права, обязанности и ограничения, которые касаются непосредственно трудовой деятельности служащего, определяются его трудовой функцией, выполняемой в коллективе конкретного государственного органа. К служебным трудовым следует отнести и такие права, как право на должностной рост, на продвижение по службе с учетом результатов и стажа работы, уровня квалификации, право на участие в конкурсе на замещение вакантной должности гражданской службы, поскольку посредством использования этих прав обеспечивается реализация права на труд в системе государственной службы.

Согласно Трудовому Кодексу Российской Федерации, работник обязан добросовестно исполнять свои трудовые обязанности, соблюдать трудовую дисциплину, правила внутреннего трудового распорядка, выполнять нормы труда и требования по охране труда и технике безопасности, сохранять имущество работодателя. Аналогичные обязанности имеют и гражданские служащие, которые должны добросовестно исполнять свои обязанности в соответствии с должностным регламентом и служебным контрактом, исполнять поручения руководителей, соблюдать служебный распорядок, порядок работы со служебной информацией, поддерживать необходимый уровень квалификации.

Имея природу и основные признаки общественных трудовых отношений, служебные трудовые отношения в то же время обладают рядом характерных особенностей. Эти особенности присущи всем элементам рассматриваемых правоотношений: содержанию, субъектному составу, основаниям возникновения, изменения и прекращения.

Содержанием трудового отношения является трудовая функция, - работа по определенной специальности, квалификации или должности. Трудовые отношения возникают между работником и работодателем на основании трудового договора. Сторонами трудовых отношений являются работник и работодатель. Работником является любое физическое лицо, заключившее соглашение с работодателем о личном и возмездном выполнении работы по определенной трудовой функции. В качестве работодателя может выступать физическое лицо либо юридическое лицо (организация), иной субъект, наделенный правом заключать трудовые договоры.

Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» использовалась именно эта, предусмотренная трудовым законодательством «принципиальная схема» регулирования трудовых отношений. Гражданин поступал на государственную службу на условиях трудового договора, заключаемого с соответствующим государственным органом, являвшимся для него работодателем. Заключение трудового договора, поступление на службу оформлялись приказом по государственному органу о назначении на должность государственной службы.

Такой порядок возникновения служебных трудовых отношений на основании трудового договора в результате назначения на должность полностью корреспондировал статьям 16, 19 Трудового кодекса Российской Федерации.

На государственных служащих распространялось законодательство о труде с особенностями, установленными Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации». В частности, предусматривалось, что поступлению на государственную службу в ряде случаев должна предшествовать процедура конкурсного отбора, граждане, поступающие на государственную службу, обязаны представить сведения о доходах и имуществе, дать обязательство хранить государственную тайну, если государственная служба будет связана с работой со сведениями, составляющими государственную тайну. При прохождении службы предусматривалась периодическая аттестация служащих, для них был установлен ряд ограничений и запретов, и вместе с тем дополнительные социальные гарантии и трудовые льготы. Государственные служащие несли обычную дисциплинарную и материальную ответственность по нормам трудового права. Трудовые отношения на государственной службе прекращались как по основаниям, предусмотренным законодательством о труде, так и по дополнительным основаниям, установленным законодательством о государственной службе.

Таким образом, по Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации» служебные трудовые отношения имели традиционный для трудоправового регулирования субъектный состав, строились на основе трудового договора, однако с той особенностью, что заключался этот договор на основании сложного «набора» юридических фактов, элементами которого являлись конкурс, допуск к сведениям, составляющим государственную тайну, проверка сведений об имущественном положении. Условия труда на государственной службе имели существенные особенности, однако эти особенности не затрагивали основы, «ядра» предмета правового регулирования, - трудовых отношений, их правовой формы, оснований возникновения, изменения и прекращения, субъектного состава.

Между служебными контрактами, применяемыми в системе государственной службы, и трудовым договором имеются существенные различия, которые, в частности, касаются их содержания, субъектного состава, сроков и порядка заключения, изменения, оснований и порядка расторжения. Вместе с тем неверным будет игнорировать их общую социально-правовую природу, которая заключается в том, что и служебный контракт, и трудовой договор в широком смысле представляют собой индивидуальные соглашения о труде.

Трудовой договор есть соглашение между работником и работодателем о выполнении работы по конкретной трудовой функции с соблюдением определенных условий труда и внутреннего трудового распорядка. Существо контракта о службе также состоит в соглашении о личном исполнении гражданином обязанностей по конкретной должности государственной службы в соответствии с должностным регламентом, соблюдением определенных условий службы и служебного распорядка. Работающие по трудовому договору исполняют под руководством работодателя и его администрации определенные трудовые действия, получая взамен материальные блага. Работодатель использует труд наемных работников для реализации своих интересов, организует и оплачивает этот труд. Гражданские служащие, выступая стороной не трудового договора, а служебного контракта, тем не менее, осуществляют функции, в общем аналогичные функциям наемных работников: исполняют служебные обязанности по определенным должностям, получая за это денежное вознаграждение (содержание), то есть выполняют личным трудом за соответствующую оплату конкретную работу (службу). Посредством профессиональной деятельности служащих обеспечивается исполнение полномочий государства, его органов и должностных лиц, следовательно, их деятельность используется государством для реализации своих функций, практического осуществления компетенции государственных органов, то есть носит отчуждаемый, несамостоятельный, иначе говоря - наемный характер.

Содержание и трудового договора, и служебного контракта составляют права и обязанности сторон трудового (служебно-трудового) характера. Существенные условия служебного контракта, перечисленные в статье 24 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» (наименование должности с указанием подразделения государственного органа, дата начала исполнения обязанностей, права и обязанности служащего и представителя нанимателя, условия службы и режим служебного времени и времени отдыха, условия оплаты труда и т.д.) в основном совпадают с обязательными условиями трудового договора. Так же как и в трудовой договор, в служебный контракт по соглашению сторон могут включаться дополнительные условия, не ухудшающие положение служащего по сравнению с законодательством. Условия контракта и трудового договора могут быть изменены только по взаимному согласию сторон и в письменной форме. И трудовые договоры, и служебные контракты могут заключаться как на неопределенный, так и на определенный срок (до пяти лет), при этом случаи, когда заключается срочный служебный контракт и срочный трудовой договор, в своей существенной части совпадают. Трудовой договор и служебный контракт имеют общую типологию оснований их расторжения. И трудовое законодательство, и законодательство о гражданской службе запрещает требовать исполнения обязанностей, не предусмотренных трудовым договором или служебным контрактом.

Различия же между трудовым договором и служебным контрактом просматриваются в некоторых особенностях, касающихся их сторон, порядка заключения, перечня лиц, с которыми может заключаться срочный контракт, содержания дополнительных условий и оснований прекращения контракта. В частности, служебный контракт заключается на основе акта о назначении на должность гражданской службы, его сторонами являются гражданин, реализовавший право доступа к государственной службе, и представитель государственного нанимателя, в роли которого выступает уполномоченное должностное лицо - руководитель государственного органа, лицо, занимающее государственную должность, или их представители. Помимо общих с заключением срочного трудового договора случаев, срочный служебный контракт заключается для замещения должностей категорий «руководители», «помощники (советники)» .

На наш взгляд, правильной будет такая точка зрения, и служебный контракт следует охарактеризовать в качестве самостоятельного вида договора о труде (службе), который заключается между уполномоченным должностным лицом и гражданином, поступающим на гражданскую службу или находящимся на этой службе в случаях, на условиях и в порядке, установленных законодательством о государственной гражданской службе. Основное отличие контракта от трудового договора видится не в особенностях его правового регулирования. Напротив, в нормах, регулирующих содержание, сроки действия, порядок заключения и расторжения служебного контракта и трудового договора больше сходства, чем различий. То обстоятельство, что нормы трудового права выполняют как бы «донорские» функции, свидетельствует о «генетическом родстве», принципиальной совместимости трудовых и служебных трудовых отношений.

Однако служебный контракт является такой разновидностью договора о труде, которая специально выделена законодателем в качестве правовой формы использования труда в системе государственной службы и полностью регулируется не трудовым законодательством, а законодательством о гражданской службе. По мнению С.Ю. Головиной, использование термина «контракт» для особого рода трудовых соглашений со специфическими условиями, заключаемых с отдельными категориями работников (в частности, управленческим персоналом) не только обоснованно, но и необходимо для отличия его от обычного трудового договора.

При регулировании служебных трудовых отношений на государственной службе применяются методы преимущественно не диспозитивного, а властно обязывающего характера, не локального, а централизованного регулирования. Как правильно отмечает Л.А. Сыроватская, это не изменяет трудовой сущности данных отношений, поскольку соподчиненность субъектов, когда один наделен властью давать предписания, а другой обязан их выполнять, является общим признаком любого трудового отношения. Продолжая эту мысль, следует подчеркнуть, что использование в системе государственной службы особых правовых форм привлечения к профессиональной служебной деятельности не изменяет ее общественно-трудового характера. В то же время нельзя отрицать, что это свидетельствует о все более усиливающемся своеобразии служебных трудовых отношений на государственной гражданской службе, возрастании степени их обособления от «общих» трудовых отношений.

Заключая трудовой договор, гражданин реализует способность к труду, становясь экономически и организационно зависимым наемным работником: Поступая на государственную службу, заключая служебный контракт и приобретая статус гражданского служащего, гражданин реализует и право равного доступа к государственной службе, и право на труд. Поэтому условия и порядок поступления на гражданскую службу и заключения служебного контракта по некоторым параметрам отличаются от условий и порядка заключения трудового договора. Для трудоустройства на гражданскую службу установлен ряд специальных требований (условий реализации права равного доступа к государственной службе и права на труд), касающихся наличия гражданства, возраста, владения государственным языком, уровня образования, стажа, профессиональных знаний и навыков.

Для приобретения статуса работника достаточно заключить трудовой договор, на основании которого издается приказ (распоряжение) работодателя, оформляющий прием на работу. Приобретение статуса гражданского служащего связывается с несколькими последовательно следующими друг за другом юридическими фактами: вначале производится конкурсный отбор претендента на вакантную должность или на включение в кадровый резерв, затем издается правовой акт государственного органа о назначении гражданина на должность гражданской службы, после чего на его основе заключается служебный контракт. Юридическое значение правового акта государственного органа, на основе которого заключается служебный контракт, состоит в допуске гражданина, соответствующего законодательно установленным требованиям и прошедшего конкурсный отбор, к государственной службе. Значение же служебного контракта видится в ином - в обеспечении на государственной службе принципов свободы и добровольности труда, соблюдении договорных начал привлечения к служебной деятельности, конкретизации условий службы.

Отсюда следует, что нарушение условий и процедуры допуска к государственной службе (прием на службу лиц, не отвечающих установленным требованиям, несоблюдение порядка конкурсного отбора, отсутствие акта о назначении на должность) должно квалифицироваться как нарушение обязательных правил при заключении служебного контракта и служить основанием для его прекращения. Соответствующие дополнения необходимо включить в статью 40 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ».

Общность служебных трудовых правоотношений и трудовых отношений, участниками которых являются обычные работники, определяется их единой общественно-трудовой природой и сходством содержания. Анализируя особенности служебных трудовых правоотношений в сравнении с общими трудовыми отношениями, можно выделить их следующие отличительные черты:

служебные трудовые правоотношения возникают по поводу и в связи с осуществлением профессиональной служебной деятельности граждан по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, т.е. ограничены государственно-служебной сферой;

трудовая функция государственного служащего состоит в исполнении обязанностей по должности государственной службы, которая учреждается для обеспечения исполнения полномочий государственного органа или лица, занимающего государственную должность, относится к определенному виду, категории и группе должностей и включается в Реестр должностей государственной службы;

основанием возникновения служебных трудовых правоотношений является особый вид договора о труде, - служебный контракт, заключаемый в порядке и на условиях, установленных законодательством о государственной гражданской службе;

субъектом служебных трудовых правоотношений является государственный гражданский служащий - гражданин, допущенный в установленном законом порядке к замещению должности государственной гражданской службы, взявший на себя обязательства по ее прохождению, заключивший служебный контракт и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств соответствующего бюджета. Правовое положение (статус) государственного служащего устанавливается федеральным законом о виде государственной службы и включает как права и обязанности социально-трудового характера, так и ограничения, обязательства, запреты, правила служебного поведения, ответственность;

другим участником (стороной) служебных трудовых правоотношений признается представитель нанимателя - руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, либо их представитель, осуществляющие полномочия от имени государственного нанимателя - Российской Федерации или соответствующего субъекта Российской Федерации;

3. ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В связи с произошедшим реформированием законодательства о государственной службе многие выводы и предложения утратили актуальность или нуждаются в существенной корректировке. С началом реализации федеральной программы реформирования государственной службы, принятием Федеральных законов «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» законодательство о государственной службе российских регионов вступило в новую фазу своего развития, в ходе которой произошли не отдельные косметические улучшения или поправки, а коренной пересмотр самой концепции региональной государственной службы и регулирующих ее нормативных правовых актов.

Особенностью регионального законодательства о государственной службе является то, что при его формировании принципиально изменялись подходы к пониманию государственной службы субъектов РФ и к распределению компетенции между федерацией и ее субъектами по ее регулированию. Региональная государственная служба стала своеобразным «плавающим» предметом, относящимся то к исключительному ведению субъектов РФ, то к их совместному с Российской Федерацией ведению .

Первоначально федеральная и региональная государственная служба по существу рассматривались как два различных предмета ведения, разделенных соответственно между Российской Федерацией и ее субъектами. В политико-правовом отношении такая позиция была созвучна проходившему в тот период «параду суверенитетов» субъектов РФ, претендовавших на «свою» государственную службу как один из атрибутов государственности.

В качестве конституционно-правового основания данной конструкции явились положения Конституции РФ, истолкованные следующим образом: поскольку в исключительном ведении Российской Федерации находится только федеральная государственная служба (пункт «т» части 1 статьи 71), а в предметах совместного ведения (статья 72 Конституции РФ), государственная служба субъектов РФ не значится, в силу статьи 76 Конституции РФ она полностью находится в ведении субъектов РФ.

Ряд субъектов РФ воспроизвели эту конструкцию «раздельных предметов ведения» в своих конституциях (уставах) и стали последовательно развивать в текущем законодательстве.

В Федеральном законе от 31 июля 1995 года №119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» подход к государственной службе как предмету ведения существенно изменился. Федеральная государственная служба и государственная служба субъектов РФ рассматривались в данном Федеральном законе уже не как автономные институты, а в контексте более общего понятия - государственной службы Российской Федерации, которая включает федеральную государственную службу, находящуюся в ведении РФ, и государственную службу субъектов РФ, находящуюся в их ведении. Разграничение полномочий в сфере государственной службы между Российской Федерацией и ее субъектами стало производиться уже на основе иного прочтения конституционных норм, согласно которому государственная служба в целом не образует самостоятельного конституционного предмета ведения, а полномочия по ее регулированию проистекают из других, «смежных» областей. Так, в соответствии со статьями 55 (часть 3), 71, 72 (пункт «к») Конституции РФ, общие принципы организации органов государственной власти, трудовое и административное законодательство относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ; регулирование прав и свобод человека и гражданина и их ограничение являются прерогативой федерального законодателя.

Отсюда следовал вывод, что государственная служба должна быть отнесена к совместному ведению, поскольку она тесно связана с организацией системы государственных органов, а в Российской Конституции законодательство о государственной службе не упоминается, и ее регулирование производится нормами трудового и административного законодательства. В то же время регулирование прав, обязанностей и ограничений государственных служащих, а также федеральная государственная служба относятся к исключительному ведению Российской Федерации.

С принятием Федеральных законов «О системе государственной службы РФ» и «О государственной гражданской службе РФ» подход к распределению компетенции между федерацией и ее субъектами относительно региональной государственной службы вновь был изменен. Центральная идея концепции реформирования государственной службы заключалась в создании единой системы государственной службы, усилении унификации ее организации и правового регулирования. Генеральное направление внутренней дифференциации системы государственной службы связывалось с подразделением ее на виды (военную, правоохранительную, гражданскую), а не на федеральный и региональный уровни. Государственной службе субъектов РФ отводилась роль не более чем подвида, территориального компонента гражданской службы, - одного из видов единой системы государственной службы Российской Федерации.

Федеральным законом «О системе государственной службы РФ» было произведено разделение предмета ведения государственной службы на две части: правовое регулирование и организацию. В отличие от других предметов ведения (таких, например, как трудовое, административное законодательство), государственная служба включает не только правотворческие полномочия (нормативное правовое регулирование), но и полномочия по практической организации службы и управлению ею (определение структуры и штатов государственных органов, их материально-техническое обеспечение и финансирование, подбор, расстановка и управление кадрами государственных служащих) .

Правовое регулирование государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация - к ведению субъекта Российской Федерации.

В сфере правового регулирования и организации региональной государственной службы произошло перераспределение компетенции в пользу федерального центра: ряд существенных полномочий, которые ранее осуществляли субъекты РФ, теперь были закреплены за органами государственной власти РФ.

Так, исключительно на федеральном уровне устанавливаются: общая классификация должностей и классных чинов гражданской службы, которым должны соответствовать должности и классные чины гражданской службы субъектов Российской Федерации;

правовое положение (статус) государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации, в том числе ограничения, запреты, обязательства, требования к служебному поведению;

порядок поступления на государственную службу и проведения конкурса; условия служебных контрактов, сроки и порядок их заключения, а также основания и порядок прекращения их действия;

предельный возраст пребывания на государственной службе; правила обработки, хранения и передачи персональных данных гражданских служащих, порядок ведения Сводного реестра гражданских служащих;

общие условия прохождения гражданской службы, порядок проведения аттестации, сдачи квалификационного экзамена, присвоения и сохранения классных чинов;

структура и виды денежного содержания, размеры надбавки за выслугу лет, общие правила формирования фонда оплаты труда;

виды государственных гарантий на гражданской службе; правила исчисления стажа гражданской службы;

виды поощрений и дисциплинарных взысканий, порядок их наложения;

общие условия профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки гражданских служащих;

ответственность за нарушение законодательства о государственной гражданской службе;

порядок разрешения конфликта интересов и рассмотрения индивидуальных служебных споров.

По содержанию все полномочия субъектов РФ в сфере правового регулирования и организации региональной государственной службы можно подразделить на три группы. К первой группе относятся полномочия по регулированию отдельных вопросов организации и прохождения государственной службы в субъекте РФ. Законодательством субъектов РФ учреждаются должности гражданской службы субъекта РФ, устанавливаются квалификационные требования к стажу или опыту работы по специальности, утверждается Реестр должностей государственной гражданской службы субъекта РФ, определяются порядок присвоения классных чинов государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации государственным служащим, занимающим высшие и главные должности .

Во вторую группу входят полномочия по регулированию социально- экономических условий труда (службы). Субъекты Российской Федерации устанавливают размеры должностных окладов и окладов за классный чин гражданских служащих, определяют порядок их индексации, порядок формирования фонда оплаты труда, утверждают перечень должностей, по которым предусмотрен особый порядок оплаты труда. Законодательством субъектов могут регулироваться порядок и условия предоставления гражданским служащим дополнительного отпуска за ненормированный рабочий день, размеры единовременных выплат и поощрений, порядок и условия командирования служащих, возмещения им дополнительных расходов в связи с переездом, случаи, порядок и размеры выплат по обязательному государственному страхованию, условия транспортного обслуживания, выдачи единовременной субсидии на приобретение жилой площади.

Третью, наиболее обширную группу образуют полномочия организационно-распорядительного и финансово-хозяйственного характера, связанные с определением структуры органов, где предусматривается региональная гражданская служба, с ее управлением и развитием, финансированием и материально-техническим обеспечением. Субъекты РФ устанавливают общий контингент служащих, учреждают должности государственной гражданской службы, производят их распределение по группам и (или) категориям, создают кадровый резерв и обеспечивают его эффективное использование, организуют подбор, расстановку, ротацию, учет кадров гражданских служащих, их профессиональное обучение. В их полномочиях находится также учреждение органов управления гражданской службой, координация кадровой политики государственных органов, вневедомственный контроль за соблюдением законодательства о государственной службе; разработка и реализация региональных программ реформирования и развития государственной службы.

В сравнении с теми полномочиями, которые имели субъекты РФ в дореформенный период, сфера их нормотворческой деятельности заметно сократилась. Если ранее субъекты РФ фактически самостоятельно регулировали условия и порядок проведения конкурса, аттестации, исчисления стажа государственной службы, пенсионного обеспечения служащих, вправе были устанавливать дополнительные социальные гарантии, льготы и поощрения, то теперь соответствующие полномочия либо полностью исключены из их компетенции, либо существенно урезаны. Так, условия и порядок проведения конкурса и аттестации, правила исчисления стажа государственной службы, порядок ведения личных дел и реестров гражданских служащих регулируются уже не законодательством субъектов РФ, а Указами Президента РФ. Государственное пенсионное обеспечение граждан, проходивших государственную службу, и членов их семей должно будет производиться в порядке и на условиях, установленных федеральным законом.

Имеющиеся у субъектов РФ полномочия в сфере регулирования региональной государственной службы по своему характеру все более становятся вторичными, производными. Как правило, эти полномочия могут реализовываться лишь на основании или с учетом норм федерального законодательства, а поэтому само региональное регулирование не может быть опережающим, а должно иметь только дополняющий и последующий характер. Например, Реестр должностей гражданской службы субъекта РФ должен соответствовать не только общей классификации должностей гражданской службы, но также и структуре государственных органов, наименованиям, категориям и группам должностей, установленных Реестром должностей федеральной гражданской службы.

В отличие от федеральной государственной службы, многие аспекты которой регулировались Указами Президента РФ, субъектами РФ была создана обширная база законодательных актов. В этом плане можно было говорить об опережающем законодательном регулировании государственной службы на уровне субъектов РФ. По новому федеральному законодательству о гражданской службе ряд полномочий, которые требовали для своей реализации исключительно законодательного регулирования (утверждение реестров должностей, определение размеров денежного содержания, предоставление дополнительных отпусков и других социальных гарантий), теперь могут осуществляться и на подзаконном уровне.

В дореформенный период сложился сравнительно мягкий режим совместного ведения, при котором на федеральном уровне реализовывались только рамочные полномочия: устанавливались основы правового регулирования, принципы, гарантии прав граждан, определялись общие направления совместной законодательной деятельности Российской Федерации и субъектов РФ и принимались федеральные нормативные правовые акты, направленные на реализацию полномочий РФ по регулированию только федеральной государственной службы. У субъектов Российской Федерации имелись достаточно широкие полномочия по самостоятельному регулированию региональной государственной службы, формированию своей, относительно автономной системы законодательных и иных нормативных правовых актов, в том числе в порядке опережающего регулирования.

Сегодня режим совместного ведения стал значительно более жестким - субъекты РФ вправе реализовывать только те полномочия, перечень которых исчерпывающе указывается в федеральном законе. В исследованиях по конституционному праву отмечается, что такой способ регулирования предметов совместного ведения, когда все существенные вопросы регулируются федерацией, при этом на региональный уровень делегируются лишь отдельные полномочия по усмотрению федерального центра, получает широкое распространение. Очевидно, что и в области правового регулирования региональной гражданской службы сконструирована такая же модель разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и субъектами РФ.

Результатом прошедшей реформы государственной службы стало кардинальное обновление законодательства о государственной гражданской службе субъектов РФ. Сегодня уже можно обобщить опыт законотворческой деятельности регионов, обозначить некоторые проблемы и предложить возможные пути их решения.

Новые законы о государственной гражданской службе приняты во всех регионах. При этом в законотворческой практике обозначилось несколько различных подходов к содержанию базовых региональных законов о гражданской службе. В одних субъектах РФ эти законы принимаются в виде объемных документов, своего рода сборников, в которых консолидированы нормы федерального и регионального законодательства. В значительной части они попросту дублируют Федеральный закон «О государственной гражданской службе РФ». Несмотря на большой массив правовых норм, их действительный регулятивный потенциал невелик. К тому же нередко нормы федерального законодательства воспроизводятся с неточностями, искажениями, региональный законодатель словно бы стремится создать «улучшенную местную редакцию» федерального закона, действующую в отдельно взятом субъекте РФ.

Другие регионы предпочли не заниматься переписыванием федерального закона, а сосредоточились на регулировании только тех вопросов, которые действительно находятся в их компетенции. Само наименование их законов: «О некоторых вопросах гражданской службы» (Республики Коми, Тыва, Вологодская, Иркутская, Новгородская области, Ставропольский край, Еврейская АО), «О регулировании отношений в области гражданской службы» (Республика Марий-Эл), «Об особенностях гражданской службы» (Красноярский край, Свердловская область), «Об организации гражданской службы» (Тамбовская, Сахалинская области) указывает на то, что они не претендуют на роль всеобъемлющего регулятора региональной гражданской службы. В Законе Красноярского края прямо указывается исчерпывающий перечень вопросов, которые он регулирует: порядок присвоения классных чинов, квалификационные требования к стажу, порядок ведения Реестра гражданских служащих, условия предоставления им дополнительных гарантий, а также правила исчисления сохраняемого денежного содержания. Законы Республики Марий-Эл, Тамбовской, и Сахалинской областей регулируют только вопросы организации гражданской службы.

Думается, что наиболее предпочтительно принятие компактных законов, в которых содержатся конкретные правовые нормы. Ранее государственная служба субъектов. РФ относилась к их ведению, и федеральным законом устанавливались только ее правовые основы, что подразумевало широкую самостоятельность субъектов РФ в ее регулировании. Некоторые авторы даже предлагали принять во всех субъектах РФ кодексы государственной службы. Теперь же правовое регулирование региональной гражданской службы отнесено к совместному ведению РФ и ее субъектов, причем на федеральном уровне сконцентрированы наиболее ключевые вопросы: общая классификация должностей и классных чинов, правовой статус служащих, порядок проведения конкурса, аттестации, сдачи квалификационных экзаменов, условия служебных контрактов, порядок их заключения и основания прекращения, правила исчисления стажа гражданской службы, разрешения конфликта интересов и рассмотрения служебных споров. На долю же субъектов РФ оставлены только ряд вполне конкретных полномочий, регулировать которые уместнее в конкретных законах и на подзаконном уровне.

Вряд ли целесообразно и принятие единого законодательного акта (тем более называемого Кодексом) о лицах, замещающих государственные должности и о гражданской службе, как это сделано в Омской области. В российской правовой системе сформировались раздельные блоки законодательства о лицах, замещающих государственные должности, о государственной гражданской и о муниципальной службе, и лишь в теории государственного управления и юридической науке соответствующие виды деятельности объединяются понятием публичной службы. Укрепление взаимосвязи между видами публичной службы, безусловно, необходимо, но делать это следует не на региональном, а на общегосударственном уровне (в частности, приняв Федеральный закон о статусе лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ). Кроме того, унификация правового регулирования не должна заключаться в прямом заимствовании правовых норм. Весьма сомнительными представляются положения Кодекса о государственных должностях и государственной гражданской службе Омской области о заключении контрактов (очевидно, по аналогии со служебными контрактами на гражданской службе) с депутатами, членами Правительства и другими лицами, замещающими государственные должности.

На основе анализа имеющихся у субъектов РФ правотворческих полномочий и с учетом законодательной практики можно предложить следующую общую схему регионального законодательства о гражданской службе:

базовый закон субъекта РФ о государственной гражданской службе, в котором могут быть урегулированы следующие вопросы:

распределена компетенция между представительным (законодательным) органом и высшим должностным лицом субъекта РФ в сфере регулирования и организации гражданской службы;

определен состав законодательства о гражданской службе субъекта РФ (указаны законы и иные нормативные правовые акты, которые будут приняты в развитие базового закона по отдельным аспектам организации и прохождения службы);

уточнен порядок учреждения должностей гражданской службы субъекта РФ;

определены должностные лица, которые выполняют функции представителей нанимателя;

установлен перечень должностей гражданской службы категории «руководители», замещаемых на определенный срок полномочий;

закреплены виды дополнительных государственных гарантий и основные условия их предоставления служащим;

определен статус и компетенция органа по управлению государственной службой.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, принимаемые в развитие базового закона по отдельным аспектам организации и прохождения гражданской службы: реестры должностей гражданской службы, законы и иные нормативные акты о квалификационных требованиях к должностям, о кадровом процессе и кадровом резерве, о порядке присвоения и сохранения классных чинов, о порядке командирования служащих, об отпусках, об оплате труда служащих.

Некоторые субъекты РФ регулируют своими законами даже такие вопросы, которые могли быть решены на подзаконном уровне. Так, в Пермском крае имеется закон о заключении договоров на профессиональную подготовку кадров для гражданской службы, в Вологодской области - отдельный закон о гарантиях служащим при переезде в другую местность, в Томской области, - закон об улучшении жилищных условий служащих, в Магаданской области - законы о командировании служащих и об учреждении должностей гражданской службы, в Санкт-Петербурге - законы о служебных командировках, транспортном обслуживании, о гарантиях деятельности лиц, замещающих государственные должности и должности гражданской службы, о соотнесении должностей и должностных окладов, по которым устанавливается доплата к пенсии бывшим служащим.

Своеобразный путь на переходный период выбрал законодатель Челябинской области: долгое время (до марта 2007 года) не принимал нового закона о гражданской службе, признав утратившим силу большую часть дореформенного закона о государственной службе, в результате чего он по существу превратился в закон о социальных гарантиях для служащих области. В Свердловской области вместе с принятием закона об особенностях гражданской службы сохранено действие прежнего закона о государственной службе в части пенсионного обеспечения.

Обновление законодательства субъектов РФ о гражданской службе было связано с процессами редактирования и отмены устаревших нормативных правовых актов. При этом, однако, не всегда выдерживалась необходимая последовательность, соблюдались границы компетенции между РФ и ее субъектами. Так, порядок проведения конкурса, аттестации, правила работы с персональными данными и ведения личных дел для всех гражданских служащих регулируются Указами Президента РФ, принятия же региональных нормативных правовых актов по данной тематике не требуется. Несмотря на это, в Брянской области были утверждены положения о конкурсе и аттестации служащих, в Пензенской и Камчатской областях - положения о персональных данных и личных делах служащих.

До сих пор не принят ряд федеральных нормативных правовых актов по отдельным аспектам гражданской службы. Отсутствуют федеральные законы о медицинском страховании и пенсионном обеспечении служащих и членов их семей, не приняты нормативные правовые акты о соотношении классных чинов, о порядке исчисления стажа службы, о дополнительном профессиональном образовании служащих. В таких условиях субъекты РФ вынуждены, чтобы не допустить пробелов в правовом регулировании и обеспечить права служащих, сохранять действие своего законодательства, хотя регулирование соответствующих вопросов сегодня находится вне их компетенции.

Организация гражданской службы регионов отнесена к их ведению. Субъекты РФ самостоятельно определяют структуру и штаты своих государственных органов, осуществляют их материально-техническое обеспечение и финансирование, производят подбор, расстановку кадров служащих, управление их деятельностью. Для этого они должны решить ряд важных организационно-правовых вопросов, связанных с определением должностных лиц, которые являются представителями нанимателя, уточнением порядка учреждения должностей гражданской службы, проведением квалификационных экзаменов и аттестаций, присвоением классных чинов. Необходимо установить порядок и сроки перехода на новые условия оплаты труда, пересмотреть условия медицинского и социально-бытового обслуживания и т.д.

В законодательстве субъектов РФ, как правило, указывается, что представителем нанимателя для служащих органов исполнительной власти является высшее должностное лицо региона (Губернатор, Глава администрации), для служащих Законодательного Собрания - его Председатель, для других служащих - руководитель соответствующего государственного органа. В г. Москве представителем нанимателя для служащих Законодательного Собрания является руководитель его аппарата. Представитель нанимателя может делегировать свои полномочия полностью или частично другому должностному лицу (своему заместителю, руководителю аппарата, подразделения государственной службы и кадров) путем издания соответствующего правового акта. Так, в Ленинградской области отдельные функции представителя нанимателя делегированы Вице-Губернатору, в Красноярском крае - заместителю Губернатора.

По-разному региональные законодатели подходят к вопросам о порядке учреждения должностей и ведения реестра должностей гражданской службы, присвоения классных чинов. В Ульяновской области должности учреждаются Законом о реестре, в Республике Мордовия - Главой Республики. Другие субъекты РФ (Республика Марий Эл, Магаданская, Новосибирская, Омская, Орловская, Свердловская, Тюменская области) исходят из того, что реестр содержит только перечень унифицированных наименований должностей, классифицированных по государственным органам, категориям и группам, сами же должности учреждаются иными законами или нормативными правовыми актами. Думается, это правильно - в современном понимании реестр должностей приобретает скорее сводно-классификационное, справочно-информационное, а не учредительное значение, поэтому уместнее поручить его оперативное ведение главе исполнительной власти региона.

Подробно расписаны порядок учреждения должностей и ведения их реестра в Законе «Об особенностях государственной гражданской службы Свердловской области». В нормативных правовых актах, которыми учреждаются эти должности, должны указываться наименование государственного органа и учреждаемой должности, а также ее категория, группа и срок замещения.

Одной из наиболее: актуальных организационно-кадровых проблем является внедрение на государственной гражданской службе эффективных кадровых технологий и современных методов кадровой работы, таких; как стратегическое планирование устойчивого карьерного роста, ротация; служащих, кадровый резерв.

В Послании; Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 года, подчеркивается, что сегодняшней России и ее будущей инновационной экономике, государственной службе, системе управления; и социальных услуг нужна новая система формирования, кадрового резерва- которая позволит привлечь; в органы государственного управления наиболее талантливых, творчески мыслящих и профессиональных людей: При Президенте РФ образована специальная комиссия по формированию и подготовке резерва управленческих кадров. Президентские инициативы нашли отклик и в, субъектах РФ, и в муниципальных образованиях, где проводится организационная работа по формированию региональных и муниципальных резервов управленческих кадров.

Формирование кадрового состава государственной службы на основе кадрового резерва было предусмотрено еще в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации». Ряд принципиальных положений, касающихся кадрового резерва, содержит и Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Этими законами установлены виды кадрового резерва: федеральный кадровый резерв, кадровый резерв в федеральном государственном органе, кадровый резерв субъекта Российской Федерации, кадровый резерв в государственном органе субъекта Российской Федерации, Сводный кадровый резерв Российской Федерации, определены его цели, основные условия формирования и использования.

В региональных и ведомственных нормативных правовых актах также присутствует различное понимание кадрового резерва, резерва управленческих кадров. В одних случаях кадровый резерв понимается как список (группа) лиц, прошедших процедуру отбора (Амурская, Ленинградская, Мурманская области), в других как сводный перечень должностей и отобранных на конкурсной основе лиц, отвечающих установленным квалификационным и иным требованиям к этим должностям и способных по своим деловым и личностным качествам осуществлять профессиональную деятельность по замещаемой должности (Орловская, Свердловская области), в третьих - как специально сформированный кадровый запас (Тюменская область). В ряде субъектов РФ принимаются специальные программы формирования и подготовки резерва управленческих кадров (Республики Алтай, Бурятия, Коми, Хакасия, г. Москва, Алтайский, Приморский край, Амурская, Калининградская, Новосибирская, Московская, Самарская, Кемеровская, Смоленская, Челябинская области). Некоторые регионы, следуя примеру федеральных органов государственной власти, ограничились созданием комиссии по формированию и подготовке резерва управленческих кадров, утверждением ее состава и положения о ней (Республика Башкортостан, Чувашская республика,

Архангельская, Пензенская, Рязанская, Ульяновская, Ярославская области, Красноярский, Хабаровский край). Другие субъекты РФ приняли целый «пакет» нормативных правовых актов, в которых урегулировали и порядок формирования, подготовки, использования резерва управленческих кадров, и порядок создания и деятельности соответствующей комиссии (Калининградская, Калужская, Ленинградская, Тюменская области). В Орловской и Челябинской областях, Ямало-Ненецком и Ханты-Мансийском автономном округах приняты специальные Законы о резерве управленческих кадров, в которых дается развернутое регулирование понятия, структуры, порядка формирования, ведения и подготовки резерва управленческих кадров.

В Свердловской области Указами губернатора области утверждены Положения о резерве управленческих кадров, о порядке проведения конкурса на включение в резерв управленческих кадров. В отдельных случаях в одних и тех же нормативных актах субъектов РФ регулируются и вопросы кадрового резерва на гражданской службе, и резерва управленческих кадров.

Различно решаются и такие принципиальные вопросы, как сроки нахождения в кадровом резерве (от 1 года до 5 лет) и основания исключения из него, категории и группы должностей, подлежащих замещению из кадрового резерва, формы и методы работы с резервом. В ряде субъектов РФ (Республике Бурятия, Пермском крае, Вологодской, Мурманской, Саратовской, Тюменской, Челябинской областях) вводятся необоснованные ограничения для включения в кадровый резерв в отношении граждан, не состоящих на гражданской службе, устанавливаются возрастные границы (от 30 до 45 лет), расширяется перечень случаев внеконкурсного зачисления в резерв. В Законе «О резерве управленческих кадров Ямало-Ненецкого автономного округа» сроки нахождения в резерве дифференцированы в зависимости от возраста.

Нам представляется, что нормативные правовые акты о кадровом резерве на гражданской службе и о резерве управленческих кадров регулируют смежные, но все же различающиеся сферы организационно-кадровой деятельности. Между кадровым резервом на гражданской службе и резервом управленческих кадров имеются существенные отличия. Кадровый резерв на гражданской службе, - законодательно установленный способ кадрового отбора, официальный канал поступления на гражданскую службу. Данный вид кадрового резерва ориентирован в основном на внутренний отбор, по большей части в него включаются лица, уже состоящие на гражданской службе. Этот вид резерва предназначен для плановых кадровых замен, должностного роста, обеспечения преемственности кадров гражданской службы (в то числе в связи с включением механизма их ротации), является инструментом планирования служебной карьеры, способом усиления мотивации служащих, а в отдельных случаях (например, при приостановлении служебного контракта), также и социальной защиты.

В отличие от этого, резерв управленческих кадров имеет характер программно-целевого проекта, создается для привлечения наиболее перспективных, профессионально подготовленных кадров топ-менеджмента посредством преимущественно внешнего отбора. В литературе по управлению персоналом кадровые резервы предлагается подразделять на резервы развития, резервы функционирования, резервы на выдвижение, на стратегические, оперативные резервы. С этой точки зрения кадровый резерв на гражданской службе может быть охарактеризован как оперативный резерв функционирования, а резерв управленческих кадров как стратегический резерв развития. Отсюда следует, что кадровый резерв на гражданской службе и резерв управленческих кадров могут совпадать, но только лишь в части наиболее важных и ответственных должностей гражданской службы категории «руководители», резерв по которым формируется на открытой конкурсной основе.

У субъектов РФ остается возможность сохранить в течение неопределенно длительного времени существующую систему оплаты труда и материального стимулирования гражданских служащих. Дело в том, что статьи 50, 51, 55 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ», в которых урегулированы новые условия оплаты труда и денежного поощрения, вступают в силу в отношении гражданских служащих субъектов РФ в порядке, определяемом самими регионами. Это привело к тому, что отдельные финансово благополучные субъекты РФ стремятся законсервировать действующую систему оплаты труда своих служащих до тех пор, пока она остается для них более привлекательной. Так, если подавляющее большинство регионов перешло на новые условия оплаты труда в 2004-2005 годах, то в г. Москве такой переход состоялся только в конце 2006 года, в Красноярском крае, - в 2007 году. В Свердловской области до сих пор действуют прежние условия оплаты труда служащих с периодическим повышением размеров их должностных окладов.

Отдельные субъекты РФ применяют при регулировании условий оплаты труда служащих своеобразные способы. В Республике Карелия, Омской области, а также в Санкт-Петербурге должностные оклады определяются не в твердой сумме, а путем умножения базовой величины на коэффициент кратности. При этом базовая величина определяется либо в твердой сумме, либо на уровне прожиточного минимума.

Существенные региональные различия возникли и в уровне предоставляемых гражданским служащим дополнительных государственных социальных гарантий. К примеру, гражданским служащим г. Москвы предусматривается предоставление обширного перечня дополнительных гарантий за счет бюджета города. Напротив, в связи с дефицитом бюджетных средств предоставление социальных гарантий, как правило, связанных с пенсионным обеспечением, для гражданских служащих целого ряда регионов (Пензенской, Калининградской, Новгородской, Оренбургской, Тюменской, Тульской, Иркутской областей) в различные периоды приостанавливалось. В 2009 году приостановлено действие закона Тюменской области о государственном обязательном страховании гражданских служащих.

По существу, на федеральном уровне проведена только реформа основ правового регулирования гражданской службы в целом. В то же время, установив, что организация гражданской службы субъектов РФ находится в их ведении, а субъекты РФ являются государственными нанимателями «своих» гражданских служащих, федеральные органы государственной власти тем самым как бы заявили, что регионы должны сами заботиться о правовом обеспечении, финансовом, материально-техническом и кадровом развитии «своей» гражданской службы. И каждый субъект РФ проводил реформирование законодательства о гражданской службе по собственному плану, разумению и в свои сроки. Единая координирующая, организующая, методическая роль федерального центра проявлялась крайне слабо.

Многие мероприятия Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации» - такие, как совершенствование финансово-экономического обеспечения, оптимизация численности, улучшение кадрового состава и повышение профессионального уровня служащих, создание материальных стимулов, организационно-технических условий для эффективного исполнения ими служебных обязанностей были ориентированы только на федеральную гражданскую службу. Субъекты РФ должны принимать свои региональные программы реформирования и развития государственной службы. Анализ этих программ показывает, что в них ставятся в целом схожие задачи, предусматриваются в основном аналогичные мероприятия, разумеется, с поправками на региональную специфику. Единой же координации этого важного направления государственного строительства на федеральном уровне не предусматривается, что приводит к неоправданному распылению средств, разнобою в содержании и сроках реформирования региональной гражданской службы.

Между тем государственная служба Российской Федерации - единая общегосударственная система, для эффективного функционирования, устойчивого и равномерного развития которой необходимы общая стратегия развития, постоянная координация усилий центра и регионов, консолидация ресурсов. Особого внимания требует гражданская служба проблемных регионов, которые испытывают дефицит высококвалифицированных кадров, бюджетных средств, не имеют возможностей или побудительных мотивов для активизации процессов реформирования гражданской службы.

Реформирование гражданской службы субъектов РФ должно состоять не только в кардинальной перестройке законодательства. Одним из главных направлений реформы региональной государственной службы является создание эффективной системы управления, совершенствование ее финансово-экономического и материально-технического обеспечения, реорганизация оплаты труда, материального стимулирования служащих.

В свете сказанного необходима специальная федеральная целевая программа содействия реформированию гражданской службы субъектов РФ. Такое содействие может оказываться на уровне федеральных округов, осуществляться в формах координации деятельности, распространения информации, выработке конкретных рекомендаций, разработке модельных проектов нормативных правовых актов, оказании методической и организационной помощи и т.п. В отдельных случаях мероприятия по реформированию региональной гражданской службы могут дополнительно финансироваться из федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В работе предпринята попытка комплексного исследования проблем правового регулирования государственной службы Российской Федерации, что позволило обосновать и сформулировать ряд теоретических выводов и предложений по совершенствованию законодательства:

В государственной гражданской службе соединено частное и публичное - несамостоятельный, наемный труд, который организуется государством, материально и финансово обеспечивается средствами бюджета, должен осуществляться в общегосударственных интересах и потому имеет публичную функциональную значимость. Дуалистический характер государственной гражданской службы выражается и в том, что она представляет собой трудовую профессию, имеющую своим объектом публичный, общественный интерес; и вместе с тем служит удовлетворению индивидуальных, личных, иначе говоря, частных потребностей субъектов этой деятельности - гражданских служащих.

Следовательно, деятельность служащих должна быть организована, регулироваться и оцениваться с учетом того, что эта служба осуществляется в форме профессионального труда, содержит социально-трудовой компонент и потому нуждается в адекватных средствах и способах организации, управления, профессионально-личностной мотивации, стимулирования, контроля, то есть подразумевает использование в ее регулировании трудоправового инструментария.

Наиболее правильной будет комплексная, межотраслевая характеристика государственной гражданской службы: в качествепубличного института практической реализации задач и функций государства, осуществляемого посредством особого вида профессиональной служебной трудовой деятельности, содержанием которой является оказание государственных услуг, обеспечение исполнения полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности.

Отличительными признаками государственно-служебной организации труда являются:

специализация профессиональной трудовой деятельности на обеспечении исполнения полномочий государственных органов;

принадлежность к системе организации государственной (публичной) власти;

преимущественно государственно-нормативное регулирование организации и условий труда;

применение специфических способов организации, разделения и кооперации труда, подготовки, подбора, распределения, перераспределения кадров, особых правовых форм привлечения к труду;

наличие специального законодательства, выделяющего государственно-служебную организацию в особый вид (категорию) профессиональной трудовой деятельности, устанавливающего особый правовой статус служащих, условия их труда и социальной защиты.

Государственная гражданская служба - вид публичной службы: собирательного понятия, охватывающего государственную и муниципальную службу, а также деятельность лиц, замещающих государственные и муниципальные должности. Предлагаемое понятие публичной службы сконструировано на основе таких критериев, как направленность деятельности на реализацию общественно или государственно значимых функций; принадлежность к существующим организационно-правовым формам публичной власти, наличие у лиц публичной службы особого статуса, особых условий допуска к службе, ее прохождения и прекращения.

В системе публичной службы следует разграничивать классы самостоятельного труда, регулирование которого должно производиться по публично-правовой модели (профессиональная деятельность лиц, замещающих государственные и муниципальные должности), и наемной служебно-трудовой деятельности (государственная гражданская и муниципальная служба), где могут применяться как трудоправовая, так и комбинированная (смешанная) модели регулирования. Именно в несамостоятельном, т.е. подчиненном характере гражданской службы по отношению к деятельности лиц, замещающих государственные должности, заключается потенциальная опасность перерождения ее из института служения государству и обществу в сферу патронажного обслуживания внутриаппаратных интересов и личных потребностей соответствующих должностных лиц.

Общей тенденцией развития российского законодательства должно стать постепенное сглаживание необоснованных различий в статусе и условиях профессиональной деятельности публичных служащих. Для этого необходимы разработка системы однотипных ограничений и запретов для всех лиц публичной службы, устранение диспропорций между степенью ответственности их труда, его результативности и уровнем социальной и правовой защищенности, усиление гарантий стабильности полномочий, запретов произвольного вмешательства в служебную деятельность с одновременным повышением действенности механизмов юридической ответственности, использование некоторых общих приемов и форм подбора, движения кадров, схожих методов кадровой работы. Публичная служба в целом нуждается в укреплении авторитета и доверия общества, повышении профессионального уровня, усилении открытости, доступности информации о своей деятельности, внедрении эффективных антикоррупционных механизмов, адресованных в равной степени всем лицам публичной службы.

Должностная организация государственной гражданской службы представляет собой способ кооперации и разделения труда, имеет не внутриколлективный, а общегосударственный масштаб и строится на принципах единства основ должностной организации гражданской службы федерального и регионального уровня, ее соотносительности с должностными организациями военной и правоохранительной служб и взаимосвязи с должностной организацией муниципальной службы; стабильности должностной организации, ее обусловленности задачами и функциями государства, системой и структурой государственных органов; равенства условий доступа к должностям гражданской службы с учетом профессиональных и деловых качеств; определенности должностной функции гражданского служащего, недопустимости ее произвольного изменения.

Должность государственной гражданской службы - это первичный организационно-функциональный и социально-служебный элемент государственной гражданской службы, посредством которого определяются общая принадлежность гражданина к системе государственной службы, ее определенному виду и уровню; место служащего в служебно-должностной иерархии; характер и степень участия в реализации государственных функций, исполнении компетенции государственного органа; конкретная социально-служебная роль в разделении труда в данном государственном органе; условия службы, а также виды, условия и размеры оплаты труда и предоставляемых служащему государственных социальных гарантий.

Функционально должность гражданской службы является исходной, первоначальной формой разделения и кооперации служебных обязанностей и полномочий, в организационном значении служит первичным (низовым) структурным звеном государственно-служебной организации, в социальном отношении выступает определяющим фактором для установления условий труда и социальных гарантий служащих.

Роль государства-нанимателя как стороны государственно-служебных правоотношений выражается в том, что оно является учредителем системы государственных органов и собственником бюджета, за счет которого финансируется гражданская служба, устанавливает (посредством соответствующего нормативного регулирования) общие условия доступа к службе и ее прохождения, статус и правила поведения служащих, размеры и условия оплаты их труда, предоставления государственных социальных гарантий. В качестве нанимателя государство заботится о рациональной организации и эффективном использовании государственной службы, которая должна осуществляться во имя публичного блага и в общегосударственных интересах.

Представитель нанимателя как сторона служебных трудовых и служебно-социальных правоотношений производит локальное нормативно-правовое регулирование условий службы (утверждает штаты, служебный распорядок, условия поощрения и премирования служащих), осуществляет организационно- распорядительную деятельность (утверждает должностные регламенты служащих, производит подбор, расстановку и перемещение кадров), обеспечивает эффективность служебной деятельности, соблюдение дисциплины на гражданской службе (оценивает деятельность служащих, привлекает их к материальной и дисциплинарной ответственности, увольняет со службы).

В содержание понятия организации гражданской службы входят следующие компоненты: формирование ее системы и организационно- функциональной структуры, установление должностной организации, распределение должностных обязанностей и полномочий; комплектование квалифицированными кадрами, обеспечение их учета, профессиональной подготовки (переподготовки), рациональной расстановки и своевременной ротации, создание оптимальных условий для эффективной работы, контроль и корректировка их профессиональной деятельности и поведения.

Организация службы состоит в системной кадровой работе должностных лиц государственных органов по вопросам формирования структуры и штатов, приема на службу (конкурсный отбор, кадровый резерв, заключение служебных контрактов, проведение проверочных мероприятий, оформление допусков организации прохождения испытания, стажировки); прохождения службы (аттестации, квалификационные экзамены, продвижения, переводы и перемещения по службе, переподготовка, повышение квалификации, присвоение служащим классных чинов, ведение личных дел); надзора и контроля за прохождением службы, соблюдением законодательства о гражданской службе (урегулирование конфликта интересов, служебные расследования, проверка соблюдения ограничений по службе, рассмотрение предложений и жалоб служащих); предоставления служащим и членам их семей социальных гарантий (медицинское, санаторно-курортное, транспортное обслуживание и т.п.), увольнения со службы (проведение процедурно-организационных мероприятий в связи с реорганизацией государственных органов, трудоустройство и высвобождение служащих, организация пенсионного обеспечения).

Применяемый в настоящее время метод правового регулирования труда на гражданской службе слабо адаптирован к ее специфике.

Необходимы перераспределение функций нормативного регулирования, кадрового обеспечения, практической организации и управления гражданской службой с ведомственного и локального на федеральный и региональный уровни; совершенствование механизмов дисциплинарной ответственности (в частности, разграничение понятий, оснований и условий ответственности за совершение дисциплинарных проступков, коррупционных правонарушений, несоблюдение запретов, ограничений, требований к служебному поведению, установление обязанности представителя нанимателя привлекать к ответственности служащих, допустивших соответствующие нарушения). В сфере правового регулирования труда на гражданской службе действуют принципы:

обеспечение служащим общепризнанных социально-трудовых прав и свобод;

государственная гарантированность условий труда и социальной защиты служащих;

обеспечение права служащих на участие в установлении условий труда и управлении трудом,

равный доступ к государственной службе;

назначение на должности гражданской службы с учетом заслуг и деловых качеств;

конкурсность подбора кадров гражданской службы, эффективность их использования;

защищенность служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность;

сочетание стабильности и сменяемости кадров государственной гражданской службы;

зависимость уровня социальной и правовой защищенности служащих от степени ответственности, профессионализма и результативности их труда;

государственное управление кадровой политикой на гражданской службе.

В целях более полной реализации принципов гражданской службы в законодательство о гражданской службе необходимо внести ряд изменений. В частности, в статье 40 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» следует указать, что заключение служебного контракта с нарушением конкурсного порядка является основанием для освобождения гражданина от должности гражданской службы. Необходимы официально утвержденные методики оценки конкурсантов, рекомендации по формированию и порядку ведения кадрового резерва и реестра служащих на уровне как государственных органов, так и в системе государственной службы субъектов РФ и Российской Федерации в целом. Целесообразно предусмотреть формирование резерва кандидатов на государственную службу из числа конкурсантов, не выигравших конкурс, но получивших высокую оценку конкурсной комиссии. Следует пересмотреть порядок объявления конкурса, статус и порядок формирования конкурсных комиссий.

В частности, предлагается, чтобы решения об объявлении конкурса, утверждении состава конкурсной комиссии, а также о назначении на должность гражданской службы по итогам конкурса принималось пе руководителями государственных органов, а специальными органами по управлению государственной гражданской службой, действующими на федеральном и региональном уровнях.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Нормативные правовые акты, судебная практика

1.Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.

2.Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. №191-ФЗ

3.Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. №197-ФЗ.

4.Федеральный закон от 31 июля 1995 г. №119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации //СЗ РФ. 1995. №31. Ст. 2990; 1999. №8. Ст. 974.

5.Федеральный закон от 27 мая 2003 г. №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. №22. Ст. 2063; 2006. №46 (ч. 1). Ст. 4437. 2007. №49. Ст. 6076.

6.Федеральный закон 27 июля 2004 г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Российская газета 2004. 31 июля. СЗ РФ. 2008. №52 (ч.1). Ст. 6235.

7.Указ Президента РФ от 29.04.1996 г. №604 «Об утверждении Положения о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы» // СЗ РФ. 1996 . №18. ст. 2115.

8.Указ Президента РФ от 31. 12.2005 г. №1574 «О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы» // СЗ РФ. 2006. №1. Ст. 118. 2008. №52. Ст. 6363.

9.Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации на 2003-2005 годы». Утверждена Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 года №1336 // Российская газета 2002. 23 ноября.

10.Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы). Утверждена Указом Президента РФ от 10.03.2009 №261 // Российская газета. 2009. 13 марта.

11.Положение о федеральной государственной службе. Утверждено

12.Указом Президента РФ от 22.12.1993 №2267 // САПП РФ. 1993. №52. Ст. 5073.

Книги, монографии, учебники

13.Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс: В 2т. Т 1. М., 2007.

14.Административная реформа в России: научно-практическое пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2006.

15.Административное право: Учебник / Под ред. JI.JI. Попова, М.С. Студеникиной. М., 2008.

16.Административное право России: Учебник / Под ред. Б.Н. Габричидзе. М., 2009.

17.Административное право России: Курс лекций / Под ред. Н.Ю. Хаманевой. М., 2008.

18.Алексеев С.С. Общая теория права: Учебник. М., 2009.

19.Алехин А.П., Кармолицкий A.A. Административное право России. Первая часть: Учебник. М., 2009.

20.Антикоррупция: Президент Медведев предложил программу против коррупции / Рос. газ. 2008. 5 июня.

21.Архипов В. Государственные вакансии и келейный отбор // Бизнес- адвокат. 2005. №5.

22.Астанин В.В. Принципы противодействия коррупции в российском законодательстве // Юридический мир. 2009. №2. С. 44.

23.Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы. М., 2008.

24.Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 2009.

25.Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. М., 2009.

26.Баранник Т.В. К вопросу о становлении публичной службы Российской Федерации // Юридический мир. 2009. №1.

27.Барциц И.Н. Конституционно-правовое обеспечение реформы государственного управления // Конституционное и муниципальное право. №24.

28.Бахрах Д.Н. Особенности дисциплинарной ответственности как вида юридической ответственности // Современное право. 2008. №10.

29.Бахрах Д.Н., Татарян В.Г. Административное право России: Учебник. М., 2009.

30.Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. Учебник для вузов. М., 2006.

31.Бачило И.Л. Информационное право. Учебное пособие. М., 2001.

33.Бочарников И.В. Зарубежный опыт противодействия коррупции // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. №9.

34.Братановский С.Н., Епифанов А.Е, Санеев В.А. Проблемы совершенствования муниципальной службы в России. М., 2007.

35.Бугров Л.Ю., Васильева Ю.В. Трудовое право и право социального обеспечения - смежные отрасли права // Актуальные проблемы юридической науки и практики. Часть 1. Пермь, 2004.

36.Буравлев Ю.М. Конституционно-правовые основы государственной службы и целесообразность ее интеграции с муниципальной службой // Конституционное и муниципальное право. 2006. №10.

37.Буянова М.О. Трудовое право: Учебное пособие. М., 2009.

38.Буянова М.О., Кобзева С.И., Кондратьева З.П. Право социального обеспечения: Учебное пособие. М., 2008.

39.Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Конституционное право России. Учебник. М., 2007.

40.Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Служебное право: Учебник. М., 2004.

41.Глазунова Н.И. Система государственного и муниципального управления: Учебник. М., 2009.

42.Государственная служба в странах основных правовых систем мира: Нормативные акты / Под ред. A.A. Демина. М., 2008.

43.Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы / Под ред. Г.В. Атаманчука. М.,1997.

44.Государственная служба основных капиталистических стран. М., 1977.

45.Граждан В. Гражданская служба как сервисный институт // Государственная служба. 2004. №3.

46.Граждан В.Д. Государственная гражданская служба: Учебник. М., 2009.

47.Гусев A.B. Российская государственная гражданская служба: проблемы правового регулирования: Монография. Екатеринбург, 2005.

48.Гусов К.Н., Толкунова В.Н. Трудовое право России: Учебник. М., 2006.

49.Дедкова Т.А. Особенности регулирования труда государственных служащих субъекта РФ: Дис. ... канд. юрид. наук. Томск, 2000.

50.Ершова Е.А. Изменение трудовых правоотношений гражданских служащих // Трудовое право. 2006. №4.

51.Ершова Е.А. Трудовые правоотношения государственных гражданских и муниципальных служащих в России. М., 2008.

52.Захаров В.В. Решения Конституционного Суда Российской Федерации как источник конституционного права. М., 2005.

53.Захаров M.JL, Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России: Учебник. М., 2001.

54.Иванова С.А. Правовое регулирование трудовых отношений государственных служащих: Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2002.

55.Ивантьева Г.А. Реформирование государственной службы. Кадровый аспект. М., 2005.

56.Игнатюк H.A., Замотаев A.A., Павлушин A.B. Муниципальное право. Учебник. М., 2005.

57.Ишеков К.А. Особенности конституционного принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы. Материалы международной научной конференции. М., 2006.

58.Карпова Е.В. Проблемы правового регулирования института государственной службы // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. №4.

59.Кимлацкий O.A., Мачульская И.Г. О состоянии борьбы с коррупцией в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. №8.

60.Киселев И.Я. Душников A.M. Трудовое право России и зарубежных стран. Международные нормы труда: Учебник. М., 2008.

61.Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных и муниципальных служащих: общее и особенное // Государство и право. 2003. №1.

62.Козбаненко В.А. Публично-правовая природа статуса гражданских и муниципальных служащих: общее и особенное // Конституционное и муниципальное право. 2003. №3.

.Козлова Е.И., Кутафин O.E. Конституционное право России: Учебник. М., 2009.