Охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности. Российское законодательство в области экологической безопасности и охраны окружающей среды. Курсы профессиональной переподготовки
В систему правовой охраны природы России входят четыре группы юридических мероприятий:
1) правовое регулирование отношений по использованию, сохранению и возобновлению природных ресурсов;
2) организация воспитания и обучения кадров, финансирование и материально-техническое обеспечение природоохранных действий;
3) государственный и
общественный контроль за выполнением требований охраны природы;
4) юридическая ответственность правонарушителей.
В соответствии с экологическим законодательством объектом правовой охраны выступает природная среда - объективная, существующая вне человека и независимо от его сознания реальность, служащая местом обитания, условием и средством его существования.
Источниками экологического права признаются нормативно-правовые акты, в которых содержатся правовые нормы, регулирующие экологические отношения. К ним относятся законы, указы, постановления и распоряжения, нормативные акты министерств и ведомств, законы и нормативно-правовые акты субъектов Федерации. Наконец, в числе источников экологического права большое место занимают международно-правовые акты, регулирующие внутренние экологические отношения на основе примата международного права.
В результате последней кодификации сложилась система экологического законодательства, в основе которой находятся три основополагающих нормативных акта: Декларация Первого съезда народных депутатов РСФСР о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (1990 г.), Декларация прав и свобод человека и гражданина (1991 г.) и Конституция Российской Федерации, принятая в результате всенародного голосования 12 декабря 1993 г.
Система экологического законодательства , руководствующаяся идеями основополагающих конституционных актов, включает две подсистемы:
- природоохранное
- природоресурсное законодательство.
В природоохранное законодательство входят Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и другие законодательные акты комплексного правового регулирования.
В подсистему природоресурсного законодательства входят: Земельный кодекс РФ(ФЗ № 136 от 25.10.2001 г.), Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах», Лесной кодекс РФ (ФЗ № 200 от 04.12.2006 г.), Водный кодекс РФ(ФЗ № 74 от 03.06.2006 г.), Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире», а также другие законодательные и нормативные акты.
В Конституции РФ отражены основные положения экологической стратегии государства и главные направления укрепления экологического правопорядка. Конституция РФ вводит в научный оборот определение экологической деятельности человека в сфере взаимодействия общества и природы: природопользование, охрана окружающей среды, обеспечение экологической безопасности.
Центральное место среди экологических норм Конституции РФ занимает ч. 1 ст. 9, где указывается, что земля и другие природные ресурсы в Российской Федерации используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
В Конституции РФ есть две очень важные нормы, одна из которых (ст. 42) закрепляет право каждого человека на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу, а другая провозглашает право граждан и юридических лиц на частную собственность на землю и другие природные ресурсы (ч. 2 ст. 9). Первая касается биологических начал человека, вторая - его материальных основ существования.
Конституция РФ также оформляет организационно-правовые взаимоотношения Федерации и субъектов Федерации. Согласно ст. 72 пользование, владение и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности являются совместной компетенцией Федерации и субъектов Федерации.
По предмету своего ведения Российская Федерация принимает федеральные законы, которые являются обязательными на территории всей страны. Субъекты Федерации имеют право на собственное регулирование экологических отношений, включая принятие законов и иных нормативных актов. Конституция РФ закрепляет общее правило: законы и иные правовые акты субъектов Федерации не должны противоречить федеральным законам. Положение Конституции РФ конкретизируется в источниках экологического права.
Федеральный закон «Об охране окружающей среды» определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешних и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.
В 16 главах Закона закрепляются следующие правовые положения:
- основы управления в области охраны окружающей среды;
- права и обязанности граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в области охраны окружающей среды;
- экономическое регулирование в области охраны окружающей среды;
- нормирование в области охраны окружающей среды;
- оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза;
- требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной деятельности;
- зоны экологического бедствия, зоны чрезвычайных ситуаций;
- государственный мониторинг окружающей среды (государственный экологический мониторинг);
- контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль);
- научные исследования в области охраны окружающей среды;
- основы формирования экологической культуры;
- международное сотрудничество в области охраны окружающей среды.
Охрана здоровья и обеспечение благополучия человека - конечная цель охраны окружающей природной среды . Поэтому в законодательных актах, направленных на охрану здоровья граждан, экологические требования занимают ведущее место. В этом смысле источником экологического права служит Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». Он регулирует санитарные отношения, связанные с охраной здоровья от неблагоприятного воздействия внешней среды - производственной, бытовой, природной. Экологические требования, выраженные в статьях Закона, одновременно являются и источниками экологического права. Например, на охрану здоровья и окружающей природной среды направлены нормы ст. 18 Закона о захоронении, переработке, обезвреживании и утилизации производственных и бытовых отходов и т. д.
Другим источником экологического права служат Федеральный закон «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ. В нем есть норма, обеспечивающая экологические права граждан. Так, ст. 18 говориться, что: « Каждый имеет право на охрану здоровья. Право на охрану здоровья обеспечивается охраной окружающей среды…»
Правовые нормы по охране природы и рациональному природопользованию содержатся и в других актах природоресурсного законодательства России. К ним относятся Лесной кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Федеральный закон «О животном мире» и др.
Круг экологических вопросов, по которым могут издаваться указы и распоряжения Президента РФ, практически не ограничен. В их числе следует назвать Указ Президента РФ от 4 февраля 1994 г. № 238 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития».
На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения, отвечая также за их исполнение. Постановление Правительства РФ также является нормативно-правовым актом. В соответствии со ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области науки, культуры, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии.
Постановления Правительства РФ по вопросам экологии можно разбить на три группы.
- К первой группе относятся те, которые принимаются во исполнение закона для конкретизации отдельных положений.
- Вторая группа постановлений предназначена для определения компетенции органов управления и контроля.
- Третья группа постановлений включает нормативно-правовые акты дальнейшего правового регулирования экологических отношений.
Природоохранительные министерства и ведомства наделяются правом издавать нормативные акты в рамках своей компетенции. Они предназначены для обязательного исполнения другими министерствами и ведомствами, физическими и юридическими лицами.
Немаловажную роль играют нормативные правила - санитарные, строительные, технико-экономические, технологические и т. д. К ним относятся нормативы качества окружающей среды: нормы допустимой радиации, уровня шума, вибрации и т. д. Эти нормативы представляют собой технические правила, и в этом виде они не рассматриваются как источники права. Ведомственные нормативные акты могут быть отменены Правительством РФ, если они противоречат закону. Акты вступают в силу только после регистрации в Министерстве юстиции и публикации в газете «Российские вести». Согласно Конституции РФ субъекты Федерации также вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты по вопросам, отнесенным к их ведению. Нормотворческой деятельностью вправе заниматься представительные и исполнительные органы власти республик, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга, Севастополя.
Сфера компетенции субъектов Федерации определяется отраслевыми законодательными актами: по землепользованию - Земельным кодексом РФ, по недрам - Законом РФ «О недрах», водопользованию - Водным кодексом РФ, по использованию животного мира - Федеральным законом «О животном мире», по окружающей природной среде - Федеральным законом «Об охране окружающей среды». В основе такого разделения правового регулирования лежит отношение к природным ресурсам. Порядок отнесения природных ресурсов к федеральным или иным регулируется Указом Президента РФ о федеральных ресурсах. Конституция РФ (ст. 76) устанавливает законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. В случае наличия противоречия между нормативными актами субъектов Федерации и статьями федеральных законов первые подлежат отмене указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ. Помимо специальных нормативно-правовых актов экологического содержания в последние годы широко используется экологизация нормативных актов, регулирующих экономическую, хозяйственную и административную деятельность предприятий. Под экологизацией понимают внедрение экологических требований в нормативно-правовые акты неэкологического содержания. Необходимость такого процесса объясняется тем, что экологические законы не всегда могут напрямую касаться хозяйствующих субъектов, занятых в различной сфере производства.
Так, Закон РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей» (ст. 7) дает право потребителю требовать, чтобы товары были безопасны для его жизни. Он также дает право органам управления на приостановление реализации товаров, если создается угроза здоровью граждан либо состоянию окружающей среды. В законах о местном самоуправлении, налогообложении юридических лиц отражены различные льготы за снижение выбросов, использование чистых технологий и т. д.
5. Охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности
5.1. Состояние окружающей среды и системы обеспечения санитарно-гигиенического благополучия населения
Особую роль с позиции укрепления здоровья граждан , повышения качества и продолжительности жизни играют вопросы охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.
Для решения экологических проблем в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г. обозначены следующие направления государственной политики:
поэтапное сокращение уровней воздействия на окружающую среду всех антропогенных источников;
создание экологически безопасной и комфортной обстановки в местах проживания населения, его работы и отдыха;
создание эффективного экологического сектора экономики;
сохранение и защита природной среды.
Проблемы экологии являются производными от макроэкономической политики государства, но в России цели макроэкономической политики не увязаны с решением экологических проблем - зачастую меры, направленные на экономическое развитие, противоречат решению экологических проблем.
Существующая система обеспечения санитарно-гигиенического благополучия населения не вполне адекватна состоянию окружающей среды, масштабам и количеству задач, требующих решения. Она построена на концепции «нулевого риска» здоровью населения и предусматривает очень строгие нормативы качества состояния окружающей среды (предельно допустимые концентрации - ПДК) по нескольким сотням загрязняющих веществ. Многие ПДК и рассчитанные на их основе нормативы выбросов и сбросов предприятий являются недостижимыми с приемлемыми затратами . Это особенно касается водных объектов и, в частности, нормативов сбросов с канализационных очистных сооружений (КОС). В результате порядка 90 % предприятий являются нарушителями установленных нормативов. Если нарушение законодательства носит массовый характер, то такое государственное регулирование и контроль теряют смысл и нуждаются в изменении. Фактически же созданная система обесценивает провозглашенный курс на полную защиту здоровья населения от неблагоприятных внешних факторов.
Для повсеместного обеспечения «нулевого риска» с соответствующим учетом и контролем (если такую цель вообще можно ставить), могут потребоваться затраты, превышающие ВВП в несколько раз . Очевидно, что цели и инструменты государственной политики по обеспечению санитарно-гигиенического благополучия населения и охране здоровья от негативного воздействия факторов среды обитания нуждаются в изменении.
5.2. Определение приоритетов федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации
Решение экологических проблем в России требует в первую очередь утверждения в единого документа, определяющего содержание федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации. Возможны два подхода к ее определению:
1) Разработка и утверждение федеральной политики преимущественно «природоохранной направленности». С учетом масштабов текущего воздействия и накопленного экологического ущерба реальная потребность в расходах на охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности может значительно превысить прогнозные оценки Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (1-1,5 % ВВП к 2020 году) и оценки Минприроды России (2% ВВП ежегодно). При этом значительное количество экологических проблем, решение которых находится вне «природоохранной» деятельности, сохранится.
2) Разработка и утверждение федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации как составной части стратегии устойчивого развития, предусматривающей интеграцию социально-экономического и экологического развития, внедрение современных экономических механизмов и технологий (Стратегия «зеленого роста»). Основные усилия должны быть сосредоточены на получении «двойной выгоды», при котором решение социально-экономических проблем сопровождается положительным экологическим эффектом. Следует начать постепенное расширение сферы политики в области экологического развития, включая в нее энергетику (энергоэффективность, энергосбережение, альтернативная энергетика), рациональное использование природных ресурсов и в частности водных ресурсов в жилищно-коммунальном секторе, утилизацию отходов.
С учетом реальных экономических возможностей страны в ближайшее десятилетие необходимо принять второй подход к определению приоритетов федеральной политики в области экологического развития.
Этапы:
2012 г. - разработка и утверждение федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации (Стратегии «зеленого роста») на период до 2020 года.
2013- 2014 г. – учет экологических факторов в государственных программах Российской Федерации, отраслевых и региональных стратегиях и программах.
2015-2020 г. – реализация государственных программ Российской Федерации, отраслевых и региональных стратегий и программ.
В качестве ключевых мер необходимой экологической политики предлагаются:
5.3.Разработка перечня основных приоритетных химических, физических и биологических факторов окружающей среды, ранжированных по степени неблагоприятного воздействия на здоровье населения России
Для обоснования государственной политики по снижения негативного воздействия загрязненной окружающей среды на здоровье населения предлагается разработать научно обоснованный перечень неблагоприятных факторов окружающей среды, наносящих наибольший вред здоровью населения на федеральном уровне и в субъектах РФ, с высоким уровнем загрязнения окружающей среды населенных мест. При разработке этого перечня учесть рекомендации соответствующих агентств и программ Организации Объединенных Наций ВОЗ , ЮНЕП, ПРООН и других международных организаций и зарубежных институтов, усилить контроль за этими факторами, опираясь на международный опыт и, используя методы инструментального контроля, рекомендуемые международными организациями (Срок реализации – 2012 г.).
По экспертной оценке такими приоритетными неблагоприятными факторами в целом по стране являются:
Мелкодисперсные взвешенные частицы (РМ10) в атмосферном воздухе, воздействие которой обуславливает до 40 тыс. дополнительных смертей в год. В среднем каждый человек, проживающий в городах с высоким уровнем загрязнения атмосферного воздуха взвешенными частицами, теряет примерно 4 года жизни, а среди 50 млн. населения промышленных городов - число потерянных лиц жизни на 1 человека достигает 1,5 лет. Повышенный уровень загрязнения атмосферного воздуха взвешенными частицами приводит к увеличению заболеваемости органов дыхания, в т.ч. среди детского населения: бронхиальной астмой, бронхитами, фарингитом, ринитом и др.
Диоксид азота – концентрации этого вещества в атмосферном воздухе постоянно растет из-за увеличения транспортного потока. Число городов, где содержание этих веществ в атмосферном воздухе превышает среднесуточную ПДК, уже более 100 и примерно у 6 млн. человек возможно увеличение из-за этой причины частоты заболеваний органов дыхания.
Диоксид серы – является одним из наиболее распространенных загрязняющих веществ, но оценку его содержания в атмосферном воздухе трудно дать из-за особенностей его контроля.
Тяжелые металлы, вошедшие в перечень наиболее токсинных веществ Программы ООН по окружающей среде (ЮНЕП). К ним относятся свинец, ртуть, кадмий, никель, а также мышьяк.
Стойкие органические загрязнители (СОЗ) – опасность загрязнения этими веществами окружающей среды столь велика, что принята специальная Стокгольмская конвенция, запрещающая производство, использование и оборот этих веществ, подписанная РФ и в настоящее время заканчивается процесс ее ратификации. Программы по СОЗ нет.
Радон. Выделение канцерогенного радона из геологических пород происходит во многих регионах страны и более 1 млн. человек подвергаются воздействию радона По оценкам экспертов влияние радона приводит к появлению ориентировочно 9,5 тысяч дополнительных случаев рака легкого в год.
Необходимым является ежегодное проведение анализа и оценки риска здоровью населения от воздействия неблагоприятных факторов среды обитания на федеральном, региональном и локальном уровне с использованием разработанного Перечня (Срок реализации – 2012 г, далее – постоянно).
Предлагается разработать целевые программы по снижению риска здоровью населения от воздействия отдельных приоритетных загрязняющих веществ и физических факторов: радон, шум, электромагнитные поля (Срок реализации – 2012-2014 гг.).
5.4. Совершенствование экологического законодательства
Текущее нормативно-правовое регулирование характеризуется устаревшей и несовершенной нормативной правовой базой – набором невыполнимых и противоречащих норм, содержащихся в различных законах. Многие нормы не работают годами из-за отсутствия нормативных правовых актов и методик, обеспечивающих их применение. Не созданы ключевые правовые основы ответственности за предотвращение и возмещение вреда окружающей среде.
1. Дальнейшее совершенствование российского природоохранного законодательства путем внесения отдельных изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты. При этом сфера применения экологического права остается без изменений: регулируются отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду.
2. Разработка и реализация единой концепции совершенствования экологического законодательства, основанной на федеральной политике экологического развития и учитывающей необходимость внедрения международных стандартов. Должны быть предусмотрены разработка и утверждение нормативных правовых актов в «пакетном режиме»: норма федерального закона – проект нормативного правового акта, обеспечивающего ее применение – ведомственные нормативные правовые акты (методики, административные регламенты и т.д.) – оценка регулирующего воздействия.
Этапы:
2012 г. – утверждение единой концепции совершенствования экологического законодательства, основанной на пакетном режиме.
2013- 2014 г. – разработка приоритетных нормативных правовых актов в «пакетном режиме».
2015-2020 г. – внедрение международных стандартов.
5.5.Изменения в системе нормирования воздействия на окружающую среду (экологического нормирования)
В настоящее система нормирования основана на использовании предельно допустимых концентраций (ПДК)- санитарно-гигиенических и рыбохозяйственных нормативов. Значительная часть нормируемых показателей ПДК не измеряется, а рассчитывается из-за отсутствия утвержденных методик и средств измерения.
Нормативы качества собственно окружающей среды, которые согласно действующему законодательству являются основой для установления нормативов допустимого воздействия на природную среду, не разработаны. Нормативы допустимой антропогенной нагрузки (совокупное воздействие) в пределах конкретных территорий и (или) акваторий также не разрабатываются и не применяются.
1.Сокращение количества нормируемых веществ до минимально необходимого уровня, который обеспечивается измерениями и инструментальным контролем
2.Переход на технологическое нормирование на основе показателей наилучших доступных технологий (НДТ) для крупных загрязнителей с внедрением декларирования – для остальных.
2012 г. – утверждение сокращенного списка загрязняющих веществ, подлежащих инструментальному контролю;
2013- 2014 г. – составление справочников НДТ и утверждение порядка декларирования;
2015-2020 г. – внедрение системы технологического нормирования.
В связи с тем, что установление и соблюдение нормативов качества окружающей среды имеет четкую логику и направлено на обеспечение благоприятной окружающей среды (устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов) при переходе на новую систему нормирования воздействия на окружающей среды на основе показателей НДТ важно не упустить увязки удельных показателей воздействия на единицу продукции с показателями совокупного воздействия с учетом реального состояния территорий.
5.6. Создание системы экологического учета
В настоящее время система учета природных объектов практически не существует. Основные усилия природоохранных ведомств сосредоточены на учете источников негативного воздействия, при этом планируется создание отдельного государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.
В этой связи возможны следующие решения:
1. Создание отдельного (обособленного) государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.
2.Свод и актуализация документированных сведений о природных объектах и территориях на основе документированных сведений, уже содержащихся в существующих государственных информационных ресурсах (Государственный лесной реестр, Государственный водный реестр, Государственный кадастр недвижимости, Государственный кадастр ООПТ, Схемы территориального планирования и т.д.). На региональном уровне необходимо стимулировать реализацию предоставленных субъектам Российской Федерации полномочий по проведению экологической паспортизации территории (во взаимодействии с органами местного самоуправления за счет реализации соответствующих региональных и межмуниципальных программ.
Этапы:
2012 г. – утверждение порядка организации и ведения государственного экологического учета.
2013-2014 г. – создание единой информационной системы государственного экологического учета на основе интеграции существующих систем.
2015-2020 г. – эксплуатация и совершенствование единой информационной системы государственного экологического учета.
5.7.Развитие системы экологического мониторинга
В целом по России 38% городского населения проживает на территориях, где не проводятся наблюдения за загрязнением атмосферы вообще, а в 34 субъектах Федерации наблюдения проводятся в 1–3 городах.
В этой связи возможны следующие варианты решения:
1. Модернизация системы государственного экологического мониторинга, требующая значительных средств федерального бюджета на развитие государственной сети наблюдений, материально-техническое оснащение и кадровое обеспечение.
2. Создание интегрированной системы экологического мониторинга, включающей как государственный экологический мониторинг, так и системы локального мониторинга предприятий (инструментальный контроль), а также широкое использование средств дистанционного зондирования земли в целях экологического мониторинга. При этом должны предусматриваться меры экономического стимулирования для предприятий внедряющих системы инструментального контроля. Опыт существующих систем экомониторинга, таких как «Мосэкомониторинг» Департамента экологии и природопользования Правительства г. Москвы и аналогичной системы в Санкт-Петербурге может быть рекомендован к распространению и использованию.
Развитие системы мониторинга и контроля качества среды обитания человека предполагает реализацию следующих мероприятий:
2012 г. – Разработка и утверждение Концепция интегрированной системы экологического мониторинга.
2013- 2014 г. – Реализация пилотных проектов на крупных предприятиях.
– Создание интегрированной системы экологического мониторинга
5.8.Развитие механизмов экологической оценки и экспертизы
В настоящее время отсутствует применяемый в развитых странах механизм стратегической экологической оценки, предметом которой являются не конкретные проектные решения отдельных объектов хозяйственной и иной деятельности, а решения более высокого (стратегического) уровня: стратегии, политики, планы, программы, проекты документов территориального планирования, на основании которых принимаются решения о реализации крупных инфраструктурных проектов.
Существующие оценки и экспертизы недостаточно увязаны с реализацией сформулированных по их результатам требований и контролем за их соблюдением как со стороны субъектов хозяйственной и иной деятельности, так и надзорных органов. дифференциация процедуры ОВОС (оценка воздействия на окружающую среду) по видам объектов планируемой деятельности в зависимости от масштаба воздействия на окружающую среду.
Предусмотренные законодательством методики стоимостной оценки природных объектов и экономической оценки воздействия отсутствуют. Статус государственной экологической экспертизы значительно снижен.
В этой связи возможен следующий вариант решения:
1. Введение механизма стратегической экологической оценки.
2. Развитие системы ОВОС (оценка воздействия на окружающую среду) и восстановление полноценного института государственной экологической экспертизы.
3. Поэтапная разработка и введение стоимостных оценок природных объектов и воздействия на окружающую среду.
2012 г. – введение механизма стратегической экологической оценки, развитие системы ОВОС (оценка воздействия на окружающую среду) и восстановление полноценного института государственной экологической экспертизы
2013- 2014 г. – разработка методик стоимостной оценки природных объектов и экономической оценки воздействия
2015-2020 г. – внедрение методик в практику управления и оценки размера вреда окружающей среде
5.9.Изменения в системе государственного экологического контроля
Эффективность всех видов предусмотренных законодательством видов экологического контроля (государственного, производственного и общественного) напрямую зависит от состояния других элементов системы управления и регулирования в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности: нормирование, мониторинг и т.д.
Система расчетного нормирования по сути невыполнимых требований соблюдения предельно допустимых концентраций (ПДК) в отсутствие объективно контролируемых показателей по данным инструментального контроля создает почву для непрозрачных и коррупциогенных индивидуальных договоренностей инспекторов с предприятиями. Массовый характер несоблюдения нормативов и иных нарушений сводит эффективность контроля к минимуму.
Кроме этого низкая эффективность государственного экологического контроля обусловлена явным недостатком федеральных инспекторов: на более чем 80 тыс. объектов федерального экологического контроля приходится 1272 федеральных инспектора. Общее количество зарегистрированных в органах налоговой службы природопользователей (юридические лица и индивидуальные предприниматели) - около 1,5 млн.
В этой связи возможны следующие решения:
Обеспечение сбалансированности штатной численности федеральных инспекторов и выполняемых федеральных контрольно-надзорных полномочий:
приведение штатной численности инспекторов в соответствии с расчетными нормативами.
пересмотр контрольно-надзорных полномочий, закрепленных за федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.
Обеспечение строгой регламентации порядка проведения проверок соблюдения требований экологической безопасности, в том числе внеплановых, с переносом акцента на непрерывный инструментальный контроль.
Обеспечение разработки комплексных программ производственного контроля на всех этапах жизненного цикла (предусматривающих постоянное снижение уровня негативного воздействия на окружающую среду), разрабатываемых предприятиями и утверждаемых регулирующим органом.
2012 г. – создание нормативной базы комплексного экологического контроля и доступа к экологической информации.
2013- 2014 г. – создание системы комплексного экологического контроля.
2015-2020 г. – разработка и реализация комплексных программ производственного контроля.
5.10. Реабилитация «горячих точек»
В результате прошлой хозяйственной и иной деятельности образовалось значительное количество объектов, характеризующихся высокой степенью опасности для окружающей среды и здоровья населения, а также территорий, находящихся в кризисном экологическом состоянии. Выявлено 194 «горячие точки» - объекты накопленного экологического ущерба, на которых происходит постоянное ухудшение качества природной среды и, как следствие, ухудшение здоровья населения.
По оценкам Минприроды России в результате хозяйственной деятельности к настоящему времени в Российской Федерации накоплено 31 млрд. тонн отходов, из них 3 млрд. тонн - токсичных.
В этой связи возможны следующие решения:
1. Оценка реального состояния на территориях и выделение приоритетных территорий для реализации проектов их реабилитации (восстановления) с использованием механизмов государственно-частного партнерства. Для этого потребуется разработка и утверждение следующих методик:
Оценки экологического состояния территорий;
Организации мониторинга за экологическим состоянием территорий;
Разработки, рассмотрения и оценки программ оздоровления территорий.
2. Установление особого режима природопользования и нормирования для реабилитируемых территорий на период реабилитации.
3. Создание правовой основы для придания отдельным территориям правового статуса зоны экологического бедствия и разработки механизма осуществления комплекса природоохранных, экономических и медицинских мероприятий.
2012 г. – утверждение порядка оценки реального состояния природной среды на загрязненных территориях
2013- 2014 г. – разработка и начало реализации приоритетных проектов реабилитации территорий с использованием механизмов государственно-частного партнерства
2015-2020 г. – реализация приоритетных проектов
5.11.Экономическое стимулирование снижения вредного воздействия на окружающую среду
Эффективные стимулирующие механизмы не разработаны и не применяются. Плата за негативное воздействие на окружающую среду не носит компенсационный характер. Отсутствуют экономическая оценка воздействия и стоимостные оценки природных ресурсов и природных объектов.
Задачу стимулирования предприятий к снижению вредного воздействия на окружающую среду предлагается рассматривать как задачу экономического стимулирования модернизации производства. К числу предлагаемых для этого механизмов относятся:
ускоренная амортизация;
субсидирование процентной ставки;
льготы по таможенным пошлинам и налогу на имущество;
введение «экологически ориентированных» налогов;
повышение платы за негативное воздействие для наиболее опасных загрязняющих веществ
переход от контроля преимущественного «на конце трубы» – к модернизации и экологизации производства: замкнутые (малоотходные или безотходные) процессы, создание экологических «цепочек» сырья и материалов;
создание системы торговли квотами на выбросы/сбросы;
стимулирование создания индустрии переработки отходов;
стимулирование новых технологий и производства более экологически чистых товаров, работ и услуг через систему закупок для государственных и муниципальных нужд.
2012 г. – разработка пакета предложений по созданию системы экономического стимулирования субъектов хозяйственной деятельности, применяющих экологически эффективные технологии.
2013- 2014 г. – создание системы экономического стимулирования.
2015-2020 г. – реализация проектов на основе разработанной системы экономического стимулирования.
5.12. Разработка и внедрение экологических технологий (эко-инноваций)
Комплексное решение экологических проблем невозможно при сохранении использования устаревших технологий с высоким уровнем негативного воздействия по выбросам/сбросам и образованию отходов. Необходима организация эффективного взаимодействия государства, бизнеса, фундаментальной и прикладной науки, образования для разработки и внедрения экологически эффективных технологий.
В этой связи возможны следующие решения:
1.Координация разработки и внедрения экологически эффективных технологий на базе единой технологической платформы «Технологии экологического развития».
2. Установление реальных сроков перехода на новые технологии с одновременным решением решение социальных проблем и созданием рабочих мест.
Этапы:
2012 г. – утверждение стратегической программы исследований на ближайшие 5-7 лет и на период до 2020 года
2013- 2014 г. – реализация проектов высокой степени готовности
2015-2020 г. – реализация перспективных проектов.
5.13.Совершенствование организации государственного управления в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности
Экологические проблемы по своей сути тесно увязаны с вопросами охраны здоровья, санитарно-эпидемиологического благополучия, защиты населения и территорий от ЧС, планирования отраслевого и территориального развития, но решаются в рамках отдельных направлений и программ при наличии явно выраженной ведомственной разобщенности. Многие вопросы находятся вне компетенции природоохранного ведомства.
В этой связи возможны следующие варианты решения:
1. Усиление роли природоохранного ведомства в качестве органа управления и регулирования производственных процессов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.
2. Оптимизация распределения полномочий между федеральными органами исполнительной власти, а также на федеральном и региональном уровне, при котором обеспечение экологической безопасности (состояния) должно являться целевым результатом охраны окружающей среды (деятельности), критерием оценки эффективности государственного управления.
Этапы:
2012 г. – анализ эффективности осуществляемых полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и создание оптимизационной модели.
2013- 2014 г. – оптимизация полномочий и их распределения между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
2015-2020 г. – реализация полномочий, оценка и контроль эффективности.
Охрана окружающей среды – деятельность органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий (природоохранная деятельности).
Охрана окружающей среды или природоохранная деятельность заключается в предотвращении, пресечении негативных воздействий на природную среду и отдельные природные ресурсы, устранений негативных последствий и восстановление природной среды и природных ресурсов в целях их сохранения и обеспечения экологических потребностей общества.
Законами и иными нормативными правовыми актами, природоохранными нормативами, государственными стандартами и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды устанавливаются обязательные условия, ограничения или их совокупности, предъявляемые к субъектам хозяйственной и иной деятельности в области охраны окружающей среды (природоохранные требования).
На всех этапах осуществления хозяйственной и иной деятельности, начиная с решения вопроса о размещении производственных и иных объектов и до ее прекращения должны соблюдаться соответствующие природоохранные требования.
Так, особую группу составляют природоохранные требования, которые должны соблюдаться при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, консервации и ликвидации зданий и иных сооружений, оказывающих прямое воздействие на природную среду.
Размещение зданий и иных сооружений допускается соблюдением требований по охране и восстановления природной среды, рационального использования и воспроизводство природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности с учетом ближайших и отдаленных экологических, экономических, демографических и иных последствий их эксплуатации и соблюдением приоритета сохранения благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов.
Если размещение зданий и иных объектов затрагивает законные интересы граждан, то решение об этом принимается с учетом результатов референдумов.
Проектирование строительства, реконструкции зданий и иных объектов должно осуществляться с учетом нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду. В проектах строительства, реконструкции должны предусматриваться мероприятия по предупреждению и устранению загрязнения среды, а также способы размещения отходов производства и потребления, применение ресурсосберегающих, малоотходных, безотходных и иных наилучших существующих технологий, способствующих охране, восстановлению и воспроизводству природной среды и природных ресурсов, рациональному природопользованию. Не допускается исключение из проектов планируемых мероприятий по охране окружающей среды.
Строительство и реконструкция производственных и иных объектов должны осуществляться по утвержденным проектам. Запрещается строительство и реконструкция до утверждения проектов и отвода земельных участков в натуре, изменение утвержденных проектов в ущерб требованиям в области охраны окружающей среды.
Ввод в эксплуатации зданий и иных объектов допускается при условии выполнения в полном объеме предусмотренных проектами мероприятий по охране окружающей среды, и на основании актов комиссии по их приемке в эксплуатацию, в составе которых должны включаться представители федеральных органов исполнительной власти, наделенных полномочиями в области охраны окружающей среды.
Запрещается ввод в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, не оснащенных техническими средствами и технологиями обезвреживания и безопасного размещения отходов производства и потребления, обезвреживания выбросов и сбросов загрязняющих веществ, а также не оснащенных средствами контроля за загрязнением окружающей среды, без завершения предусмотренных проектами работ по охране, восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территории (от 38 Федерального Закона «Об охране окружающей среды»).
Эксплуатация зданий и иных объектов должна осуществляться в соответствии с утвержденными технологиями и требованиями в области охраны окружающей среды, восстановления природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов. При этом необходимо соблюдение нормативов качества окружающей среды на основе применения технических средств и технологий обезвреживания и безопасного размещения отходов, обезвреживания выбросов и сбросов загрязняющих веществ, а также иных наилучших существующих технологий, обеспечивающих выполнение природоохранных требований, проведение мероприятий по восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий.
Вывод из эксплуатации зданий и иных объектов допустим на основе утвержденной в установленном порядке проектной документации, предусматривающей мероприятия по восстановлению природной среды, в том числе воспроизводству ее компонентов, в целях обеспечения благоприятной окружающей среды, и обязательном выполнении указанных мероприятий в полном объеме.
Общие природоохранные требования дополняются специфическими для отдельных видов деятельности.
Так, при проектировании и строительстве тепловых электростанций должны предусматриваться их оснащение высокоэффективными средствами очистки выбросов и сбросов, использование экологически безопасных видов топлива и безопасное размещение отходов.
При размещении гидроэлектростанций должны предусматриваться меры по сохранению водных объектов, водосборных площадей, водных биологических ресурсов, земель, почв, лесов и иной растительности, биологического разнообразия, обеспечиваться устойчивое функционирование естественных экологических систем, сохранение природных ландшафтов, особо охраняемых природных территорий и нормативов природы, а также приниматься меры по своевременной утилизации древесины и плодородного слоя почвы при расчистке и затоплении ложа водохранилищ и иные необходимые меры по недопущению негативных изменений природной среды, сохранению водного режима, обеспечивающего наиболее благоприятные условия для воспроизводства водных биологических ресурсов.
Требования в области охраны окружающей среды, предъявляемые при размещении, проектировании, строительстве реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации и выводе из эксплуатации зданий и иных объектов в полной мере распространяются на военные и оборонные объекты, вооружение и военную технику за исключением чрезвычайных ситуаций, перечень которых определяется законодательством РФ.
Организации, осуществляющие производство, заготовку и переработку сельскохозяйственной продукции, крестьянские (фермерские) хозяйства, а также иные лица, осуществляющие производство сельскохозяйственной продукции должны соблюдать природоохранные требования, проводить мероприятия по охране земель, почв, водных объектов, растений, животных и иных организмов от негативного воздействия их деятельности. Объекты сельскохозяйственного назначения должны иметь необходимые санитарно-защитные зоны и очистные сооружения, исключающие загрязнение почв, поверхностных и подземных вод, водосборных площадей и атмосферного воздуха.
При осуществлении мелиорации земель, размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений должны приниматься меры по обеспечению водохозяйственного баланса и экономному использованию вод, охране земель, почв, лесов и иной растительности, животных и других организмов, а также по недопущению ухудшения состояния окружающей среды, нарушению устойчивого функционирования естественных экологических систем.
Размещение, проектирование, строительство, реконструкция городских и сельских поселений должны осуществляться таким образом, чтобы обеспечивалось благоприятное состояние окружающей среды для жизнедеятельности человека, а также для обитания растений, животных и других организмов, устойчивого функционирования естественных экологических систем.
Размещение зданий и иных сооружений должно производиться с учетом природоохранных требований, санитарно-гигиенических норм и градостроительных требований.
При планировании и застройке поселений должны приниматься меры по санитарной очистке, обезвреживанию и безопасному размещению отходов производства и потребления, соблюдению нормативов предельно допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, а также по восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий и иные меры по обеспечению охраны окружающей среды и экологической безопасности.
С целью обеспечения благоприятной среды жизнедеятельности, защиты территорий от воздействия чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; загрязнения окружающей среды, охраны и использование особо охраняемых природных территорий, сельскохозяйственных земель и лесных угодий на территориях поселений должны создаваться зоны с ограниченным режимом природопользования и осуществления хозяйственной деятельности. Это зоны охраны памятников истории и культуры, природы; заповедные, особо охраняемые природные территории, санитарные, защитные, санитарно-защитные, водоохранные и прибрежные защитные полосы; санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов; чрезвычайных экологических ситуаций и экологического бедствия, с экстремальными природно-климатическими условиями и другие.
Лица, осуществляющие эксплуатацию автомобильных и иных транспортных средств, обязаны соблюдать нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, а также принимать меры по обезвреживанию загрязняющих веществ, в том числе их нейтрализацию, снижение уровня шума и иного негативного воздействия на окружающую среду.
При размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов нефтедобывающих производств, переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки должны предусматриваться эффективные меры по очистке и обезвреживанию отходов и сбора нефтяного (попутного) газа и минерализованной воды, рекультивации нарушенных и загрязненных земель, снижению негативного воздействия на окружающую среду, а также по возмещению вреда окружающей среды. Организации, независимо от форм собственности осуществляющие разработку месторождений, добычу нефти, а также переработку, транспортировку, хранение нефти и нефтепродуктов, обязаны разрабатывать планы по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов , а также создавать собственные формирования (подразделения) для ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, оснащать их специальными техническими средствами, немедленно оповещать органы государственной власти и органы местного самоуправления о разливах нефти и нефтепродуктов и организовывать работу по их локализации и ликвидации, содержать в исправном состоянии технологическое оборудование; заблаговременно проводить инженерно-технические мероприятия, направленные на предотвращение возможных разливов нефти и нефтепродуктов и (или) снижение масштабов опасности их последствий и т.д. .
В случаях разливов нефти и нефтепродуктов проводятся следующие мероприятия:
Прекращение сброса нефти и нефтепродуктов;
Сбор разлившихся нефти и нефтепродуктов до максимально достижимого уровня, обусловленного техническими характеристиками, используемых специальных технических средств;
Размещение собранной нефти и нефтепродуктов для последующей их утилизации, исключающее вторичное загрязнение производственных объектов и природной среды.
Последующие работы проводятся в соответствии с проектами (программами) рекультивации земель и восстановления водных объектов, имеющие положительное заключение государственной экологической экспертизы.
Работы по ликвидации последствий разливов нефти и нефтепродуктов, реабилитации загрязненных территорий и водных объектов считаются завершенными при достижении допустимого уровня остаточного содержания нефти и нефтепродуктов (или продуктов их трансформации) в почвах и грунтах, донных отложениях водных объектов, при которых:
Исключается возможность поступления нефти и нефтепродуктов (или продуктов их трансформации) в сопредельные среды и на территории;
Допускается использование земельных участков по их основному целевому назначению (с возможными ограничениями) или вводится режим консервации, обеспечивающий достижение санитарно-гигиенических нормативов содержания в почве нефти и нефтепродуктов (или продуктов их трансформации) или иных нормативов в процессе самовосстановления почвы (без проведения дополнительных специальных ресурсоемких мероприятий);
Обеспечивается возможность целевого использования водных объектов без введения ограничений.
При завершении работ по ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов подготавливается отчет, а также предложения по реабилитации территорий (акваторий) и других загрязненных объектов, которые направляются федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды, органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления, на территории которых (которого) произошел разлив нефти и нефтепродуктов.
Юридические и физические лица, использующие радиоактивные вещества и ядерные материалы, обязаны соблюдать правила производства, хранения, транспортировки, применения, захоронения радиоактивных веществ (источников ионизирующих излучений) и ядерных материалов, не допускать превышение, установленных предельных нормативов ионизирующего излучения, принимать меры по ликвидации очагов радиационного загрязнения.
Ввоз в Российскую Федерацию радиоактивных отходов и ядерных материалов из иностранных государств, с целью их хранения или захоронения, а также затопление, отправка в целях захоронения в космическое пространство запрещаются.
Допускается ввоз в Российскую Федерацию облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов для осуществления временного технологического хранения и (или) переработки в случае, если проведены государственная экологическая и иные необходимые экспертизы, обосновано общее снижение риска радиационного воздействия и повышение уровня экологической безопасности.
Порядок ввоза облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов устанавливается Правительством РФ исходя из основных принципов обеспечения нераспространения ядерного оружия, охраны окружающей среды и экономических интересов РФ, принимая во внимание приоритетность права возвратить образовавшиеся после переработки радиоактивные отходы в государство происхождения ядерных материалов или обеспечить их возвращение.
Производство и обращение потенциально опасных химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов допускается после проведения необходимых токсико-гигиенических и токсикологических исследований этих веществ, установления порядка обращения с ними, природоохранных нормативов и государственной их регистрации.
Запрещается применение токсичных химических веществ, не подвергающихся распаду; производство, разведение и использование растений, животных и других организмов, не свойственных естественным экологическим системам, а также созданных искусственным путем, без разработки эффективных мер по предотвращению их неконтролируемого размножения.
При осуществлении деятельности, связанной с возможностью негативного воздействия микроорганизмов на окружающую среду, должны обеспечиваться экологически безопасное производство, транспортировка, использование, хранение, размещение и обезвреживание микроорганизмов, разработка и осуществление мероприятий по предотвращению аварий и катастроф, предупреждению и ликвидации последствий негативного воздействия микроорганизмов на окружающую среду.
Обращение с отходами производства и потребления, включая сбор, использование, обезвреживание, транспортировку, хранение и захоронение, должно осуществляться способами, безопасными для окружающей среды.
Запрещается:
Сброс отходов производства и потребления, в том числе радиоактивных, в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади, в недра и на почву;
Размещение опасных и радиоактивных отходов на территориях, прилегающих к городским и сельским поселениям, в лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зонах, на путях миграции животных, вблизи нерестилищ и в иных местах, в которых может быть создана опасность для окружающей среды, естественных экологических систем и здоровья человека;
Захоронение опасных и радиоактивных отходов на водосборных площадях подземных водных объектов, используемых в качестве источников водоснабжения, бальнеологических целях, для извлечения ценных минеральных ресурсов;
Ввоз опасных и радиоактивных отходов в Российскую Федерацию в целях их захоронения и обезвреживания.
Органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, юридические и физические лица обязаны принимать необходимые меры по предупреждению и устранению негативного воздействия шума, вибрации, электрических, электромагнитных, магнитных полей и иного негативного физического воздействия на окружающую среду в городских и сельских поселениях, зонах отдыха, местах обитания зверей и птиц, в том числе их размножения, на естественные экологические системы и природные ландшафты.
При планировании и застройке поселений, проектировании, строительстве, реконструкции и эксплуатации производственных объектов, создании и освоении новой техники, производства и эксплуатации транспортных средств должны разрабатываться меры, обеспечивающие соблюдение нормативов допустимых физических воздействий.
С целью охраны озонового слоя атмосферы от экологически опасных изменений осуществляется регулирование производства и использования веществ, разрушающих озоновый слой атмосферы.
Охрана отдельных природных ресурсов регламентируется соответственно законодательством: земельным, о недрах, водным, лесным, о животном мире, об особо охраняемых территориях и объектах, об охране атмосферного воздуха.
В соответствии с главой II Земельного кодекса РФ 2001 г. собственники земель, землевладельцы, землепользователи, арендаторы обязаны проводить мероприятия по:
Сохранению почв и их плодородия;
Защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами захламления отходами производства и потребления, загрязнения, в том числе биогенного, и других негативных (вредных) воздействий, в результате которых происходит деградация земель;
Защите сельскохозяйственных угодий и других земель от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, а также защите растений и продукции растительного происхождения от вредных организмов, растений или животных, болезнетворных организмов, способных при определенных условиях нанести вред деревьям, кустарникам и иным растениям;
Ликвидации последствий загрязнения, в том числе биогенного, и захламления земель;
Сохранению достигнутого уровня мелиорации;
Рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот;
Сохранению плодородия почв и их использованию при проведении работ, связанных с нарушением земель.
Требования по рациональному использованию и охране недр закреплены в ст. 23 Закона РФ «О недрах».
К ним относятся:
Соблюдение порядка предоставления недр в пользование и недопущение самовольного недропользования;
Обеспечение полноты геологического излучения, рационального комплексного использования и охраны недр;
Проведение опережающего геологического изучения недр, обеспечивающего достоверную оценку запасов полезных ископаемых или свойств недр;
Проведение государственной экспертизы и государственного учета запасов полезных ископаемых, а также участков недр, используемых в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых;
Наиболее полное извлечение из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов;
Достоверный учет извлекаемых и оставляемых в недрах запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов;
Охрана месторождений полезных ископаемых от затопления, обводнения, пожаров и других факторов, снижающих качество полезных ископаемых и промышленную ценность месторождений или осложняющих их разработку;
Предотвращение загрязнения недр при проведении работ, связанных с пользованием недрами, особенно при подземном хранении нефти, газа или веществ и материалов, захоронении вредных веществ и отходов, сбросе сточных вод;
Соблюдение установленного порядка консервации и ликвидации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с их добычей;
Предупреждение самовольной застройки площадей залегания полезных ископаемых и соблюдение установленного порядка использования этих площадей в иных целях;
Предотвращение накопления промышленных и бытовых отходов на площадях водосбора и в местах залегания подземных вод, используемых для питьевого и промышленного водоснабжения.
Охрана водных объектов регламентируется главой 6 Водного кодекса РФ и дополняющими ее нормативными правовыми актами и заключается в сохранении водных объектов, предотвращении их загрязнения, засорения и истощения, а также ликвидации последствий указанных явлений.
Обязанности по охране водных объектов возлагаются на их собственников, водопользователей, а водных объектов, находящихся в государственной собственности, на органы государственной власти, органы местного самоуправления соответственно.
Запрещается сброс в водные объекты и захоронение в них отходов производства и потребления, в том числе выведенных из эксплуатации судов и иных плавучих средств (их частей и механизмов); ядерных материалов, радиоактивных веществ. При этом должны соблюдаться нормативы предельно допустимого воздействия на водные объекты и не превышаться предельно допустимые уровни естественного радиационного фона, нормы предельно допустимых концентраций химических и иных вредных для человека веществ.
Предусмотрены дополнительные требования по охране от загрязнений и засорений болот, ледников и снежников, подземных водных объектов, при проведении работ, использовании водных объектов для целей производства электроэнергии (ст. ст.57,58,59,61,62, ВК РФ), проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, в воде в эксплуатацию, эксплуатации водохозяйственных систем (ст.60 ВК РФ).
С целью охраны водных объектов создаются охранные зоны, примыкающие к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, водохранилищ. Ширина охраняемой зоны рек или ручьев длиной до 10км устанавливается в 50 метров, от 10 до 50 км - в 100метров; от 50 и более километров – в 200метров.
Для озер, водохранилищ, за исключением озера внутри болота, или озера, водохранилища с акваторией менее 0,5 кв. км ширина водоохраняемой зоны устанавливается в размере 50 метров, а для морей – 500 метров.
Водоохранные зоны магистральных и межхозяйственных каналов совпадают с их полосой отвода. В границах водоохранных зон запрещается использование сточных вод для удобрений почв, размещение кладбищ, скотомогильников, мест захоронения отходов производства и потребления, радиоактивных, химических, взрывчатых, токсических, отравляющих и ядовитых веществ; осуществление авиационных мер по борьбе с вредителями и болезнями растений; движение и стоянка транспортных средств (кроме специальных), за исключением движения по дорогам и стоянки на дорогах и в специально оборудованных местах, имеющих твердое покрытие.
В границах водоохранных зон допускается проектирование, размещение, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация хозяйственных и иных сооружений объектов при условии оборудования их сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения и истощения.
В границах водоохранных зон выделяется прибрежные защитные полосы в зависимости от уклона берега в 40 –200м. от береговой линии, на территории населенных пунктов – от парапета набережной или от береговой линии. В защитных прибрежных полосах кроме ограничений, общих для водоохранной зоны в целом, запрещается: распашка земель; размещение отвалов размываемых грунтов; выпас сельскохозяйственных животных и организация летних лагерей, ванн (ст.65 ВК РФ).
Леса, расположенные в водоохранных зонах, относятся к защитным, и в них запрещается проведение сплошных рубок лесных насаждений, использование токсических химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях (ст.104 ЛК РФ).
В соответствии со ст. 6 ВК РФ вдоль береговой линии водных объектов общего пользования выделяется береговая полоса (бечевник), шириной 20 метров, а каналов, рек, ручьев протяженностью до 10 км – 5 метров от береговой линии. Для болот, ледников, снежников, природных выходов подземных вод (родников, гейзеров) береговая полоса не устанавливается. Береговая полоса представляет собой часть прибрежной полосы и может быть использована гражданами для передвижения, без использования механических транспортных средств, пребывания около водных объектов общего пользования, в том числе для осуществления любительского и спортивного рыболовства, причаливания транспортных средств. Приватизация (т. е. продажа в частную собственность) земельных участков в пределах береговой полосы запрещена (ст. 27 ЗК РФ).
Вокруг водных объектов, используемых для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, содержащие природные лечебные ресурсы, устанавливаются зоны и округа санитарной охраны, в которых вводятся ограничения в соответствии с СаНПиНом 2.1.4.1110-02. Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения .
Водные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение могут признаваться особо охраняемыми водными объектами федерального, территориального (регионального), местного и международного значения. В этом случае они полностью или частично, постоянно или временно изымаются из хозяйственной деятельности и их правовой режим регламентируется законодательством об особо охраняемых природных территориях и объектах.
Основные требования по охране и защите лесов закреплены в главе 3 Лесного кодекса РФ. Они подлежат охране от пожаров, загрязнения и иного негативного воздействия, незаконных рубок (порубок), и других действий, причиняющих вред лесам, а также защите от вредных организмов (растений, животных, болезнетворных организмов).
Охрана животного мира регламентируется Федеральным законом «О животном мире» и дополняющими его нормативными правовыми актами и представляет собой деятельность, направленную на сохранение биологического разнообразия и обеспечение устойчивого существования животного мира, а также создание условий для устойчивого использования и воспроизводства объектов животного мира.
Сохранение животного мира обеспечивается предупреждением, пресечением незаконного пользования (браконьерства) установлением ограничений, приостановлением или запрещением на определенных территориях и акваториях или на определенные сроки, изменением вида пользования животным миром, а также регулированием численности животных, проведением работ по их акклиматизации, переселению и гибридизации.
Предусматривается применение мер по предотвращению заболеваний и гибели объектов животного мира при проведении сельскохозяйственных и других работ, а также при эксплуатации ирригационных и мелиоративных систем, транспортных средств, линий связи и электропередач.
Требования по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередач утверждены постановлением Правительства РФ от 13 августа 1996 г. № 997 .
Любая деятельность, влекущая за собой применение среды обитания объектов животного мира и ухудшение условий их размножения, нагула, отдыха и путей миграций, должна осуществляться с соблюдением правил охраны животного мира. С другой стороны, хозяйственная деятельность, связанная с использованием объектов животного мира, должна осуществляться таким образом, чтобы не ухудшалась собственная среда обитания, и не причинялся вред сельскому, водному и лесному хозяйству.
При размещении, проектировании и строительстве поселений, предприятий и других объектов, совершенствовании существующих и внедрении новых технологических процессов, введении в хозяйственный оборот целинных земель, заболоченных, прибрежных и занятых кустарниками территорий, мелиорации земель, осуществлении лесопользования, проведении геолого-разведочных работ, добыче полезных ископаемых, определении мест выпаса и прогона сельскохозяйственных животных, разработке туристических маршрутов и организации мест массового отдыха населения и осуществлении других видов хозяйственной деятельности должны предусматриваться и проводиться мероприятия по сохранению среды обитания объектов животного мира и условий их размножения, нагула, отдыха и путей миграций, а также по обеспечению неприкосновенности защитных участков территорий и акваторий.
При размещении, проектировании и строительстве аэродромов, железнодорожных, шоссейных, трубопроводных и других транспортных магистралей, линий электропередачи и связи, а также каналов, плотин и других гидротехнических сооружений должны разрабатываться и осуществляться мероприятия, обеспечивающие сохранение путей миграций объектов животного мира и мест их постоянной концентрации, в том числе в период размножения и зимовки.
С целью сохранения и воспроизводства популяций животных, находящихся под угрозой исчезновения и ценных в хозяйственном и научном отношении создаются заповедники, заказники и иные, особо охраняемые природные объекты, предусматривается включение объектов животного мира в красную книгу РФ и красные книги субъектов РФ.
Участки земель, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение признаются особо охраняемыми территориями и объектами.
Федеральным законом от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» устанавливается особый режим их охраны, в том числе полное и частичное изъятие из хозяйственного пользования и проведение работ по изучению, восстановлению природных объектов.
Федеральным законом от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» предусматривается система мер по улучшению качества атмосферного воздуха и предотвращения его вредного воздействия на здоровье человека и природную среду.
В целях определения безопасности и (или) безвредности химических, физических и биологических факторов на людей и природные объекты, оценки состояния атмосферного воздуха устанавливаются гигиенические и экологические нормативы качества атмосферного воздуха и предельно допустимые уровни физических воздействий на него.
Государственное регулирование выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух осуществляется путем установления технических нормативов выбросов (ТНВ) и предельно допустимых выбросов (ПДВ).
Вредные (загрязняющие) и потенциально опасные вещества подлежат государственной регистрации.
Выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух стационарными источниками, вредные физические воздействия на него допускается на основании разрешений, выдаваемых территориальными органами Министерства природных ресурсов РФ.
Законодательствам установлены ограничения или затраты на осуществления деятельности, влияющей на состояние атмосферного воздуха. Так запрещается:
Внедрение новой техники, технологий, материалов, веществ и другой продукции, а также применение технологического оборудования и других технических средств, не отвечающих требованиям охраны атмосферного воздуха;
Выброс в атмосферный воздух веществ, степень опасности которых для жизни и здоровья людей, природной среды не установлена;
Размещение и эксплуатация объектов хозяйственной и иной деятельности, которые не имеют установок очистки газов и средств контроля за выбросами вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух;
Проектирование, размещение и строительство объектов хозяйственной и иной деятельности, функционирование которых может привести к неблагоприятным изменениям климата и озонового слоя Земли, ухудшение здоровья людей, уничтожению генетического фонда растений и животных, наступлению необратимых негативных последствий для людей и природной среды;
Производство и эксплуатация транспортных и иных передвижных средств, содержание вредных (загрязняющих) веществ, в выбросах которых превышает установленные технические нормативы выбросов.
Лица, эксплуатирующие стационарные источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, обязаны:
Обеспечивать инвентаризацию выбросов и разработку предельно допустимых выбросов и предельно допустимых нормативов вредного физического воздействия на атмосферный воздух;
Внедрять малоотходные и безотходные технологии в целях снижения уровня загрязнения атмосферного воздуха;
Планировать и осуществлять мероприятия по улавливанию, утилизации, обезвреживанию выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, их сокращению или исключению;
Осуществлять мероприятия по предупреждению и устранению аварийных выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, а также по ликвидации последствий его загрязнения;
Осуществлять учет выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и их источников, проводить производственный контроль за соблюдением установленных нормативов выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух;
Обеспечивать правила эксплуатации сооружений, оборудования, предназначенных для очистки и контроля выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух;
Соблюдать режим санитарно-защитных зон;
Своевременно вывозить загрязняющие атмосферный воздух отходы с соответствующих территорий хозяйственной и иной деятельности на специализированные места их складирования или захоронения, а также для переработки;
Соблюдать иные требования по охране атмосферного воздуха.
В. Б. Агафонов Д. А. Игнатьев
Особенности понятийного аппарата охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами в законодательстве Российской Федерации и зарубежных стран
Аннотация. В статье рассматриваются особенности понятийного аппарата охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами в законодательстве РФ и зарубежных стран. По результатам исследования формулируются отличия в подходах к определению ключевых понятий в указанной сфере общественных отношений в законодательстве России и зарубежных стран, определяется необходимость надлежащего законодательного определения содержания таких понятий, как «охрана окружающей среды», «обеспечение экологической безопасности», «экологически опасная деятельность». Доказывается, что четкое представление о содержании и пределах использования указанных понятий является необходимым условием наиболее эффективного правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами.
Ключевые слова: законодательство, охрана окружающей среды, экологическая безопасность, обеспечение экологической безопасности.
001: 10.17803/1994-1471.2018.90.5.221-235
© Агафонов В. Б., Игнатьев Д. А., 2018
* Агафонов Вячеслав Борисович, доктор юридических наук, профессор кафедры экологического и приро-доресурсного права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9 ** Игнатьев Даниил Алексеевич, магистрант кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) [email protected]
125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9
Сфера недропользования в настоящее время является одним из основных источников загрязнения окружающей среды. На его долю приходится более 50 % выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и более 20 % сброса загрязненных сточных вод в поверхностные водоемы, а также более 70 % суммарной эмиссии парниковых газов в Российской Федерации1. Приведенные статистические данные убедительно доказывают, что комплексное решение социально-экономических задач Российской Федерации неразрывно связано с необходимостью обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности при пользовании недрами.
Вместе с тем единого понимания содержания охраны окружающей среды и экологической безопасности в недропользовании, а также адекватного механизма их реализации до настоящего времени не сложилось как в науке экологического права, так и в сфере правового регулирования отношений недропользования.
В настоящее время понятия «охрана окружающей среды» и «обеспечение экологической безопасности» являются базовыми правовыми понятиями, используемыми в нормативных правовых актах экологического законодательства, вследствие чего анализ данных понятий необходим для особенностей данных понятий применительно к сфере недропользования.
Согласно ст. 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»2 под охраной окружающей среды понимается «деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной
среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий (природоохранная деятельность)».
В целом введение понятия «охрана окружающей среды» в экологическое законодательство, на наш взгляд, было логичным и объективно обусловленным явлением, поскольку «на первый план выступила заинтересованность человечества в сохранении благоприятного состояния природы как среды жизни людей в условиях бурного научно-технического прогресса, роста населения, урбанизации и т.п.»3.
Вместе с тем необходимо отметить, что введение нового понятийного аппарата Федерального закона «Об охране окружающей среды» до настоящего времени полностью не обеспечило унификацию с понятийным аппаратом, содержащимся в базовых нормативных правовых актах природоресурсного законодательства, что в первую очередь относится к законодательству о недрах.
В частности, по сравнению с законодательством о недрах во всех иных основных нормативных правовых актах природоресурсного законодательства содержится либо базовая норма, определяющая понятия охраны, сохранения, восстановления или воспроизводства тех или иных природных компонентов, при этом содержание данных терминов существенно различается либо данные понятия раскрываются посредством правовой регламентации проводимых природоохранных мероприятий4.
Так, согласно п. 17 ст. 1 Водного кодекса РФ от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ5 под «охраной водных объектов понимается система мероприятий, направленных на сохранение и восстановление водных объектов», при этом в ст. 55 содержатся
См.: Энергетическая стратегия России на период до 2030 года, утв. распоряжением Правительства РФ от
13.11.2009 № 1715-р // СЗ РФ. 2009. № 48. Ст. 5836.
СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
См.: Колбасов О. С. Экология, политика, право. Правовая охрана природы в СССР. М., 1976. С. 16.
См. Агафонов В. Б. Правовое регулирование охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами: теория и практика: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2014. 501 с. СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2381.
общие требования по охране водных объектов, по предотвращению их загрязнения, засорения и истощения, а также принятию мер по ликвидации последствий указанных явлений.
Согласно ст. 51 Лесного кодекса РФ от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ6 «леса подлежат охране от пожаров, от загрязнения (в том числе радиоактивными веществами) и от иного негативного воздействия, а также защите от вредных организмов». Также в ст. 61 определяется перечень мероприятий по воспроизводству лесов, включающих лесовосстановление, лесоразведение и уход за лесами.
Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире»7 в ст. 1 дает понятие охраны объектов животного мира, под которой понимается «деятельность, направленная на сохранение биологического разнообразия и обеспечение устойчивого существования животного мира, а также на создание условий для устойчивого использования и воспроизводства объектов животного мира». Перечень проводимых природоохранных мероприятий, направленных на охрану объектов животного мира и среду их обитания, его сохранение и воспроизводство, конкретизируется в гл. III данного Закона, а также в ряде иных подзаконных актах.
В свою очередь, в Законе РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-I «О недрах» понятий «сохранение», «восстановление» не приводится, а используется термин «воспроизводство минерально-сырьевой базы», имеющий иное по сравнению с рассмотренным выше термином «воспроизводство» значение, под ним понимаются геологическое изучение и выявление ресурсного потенциала перспективных территорий Российской Федерации, ее континентального шельфа и акваторий внутренних морей, дна Мирового океана, Арктики и Антарктики, локализация и оценка ресурсного потенциала нераспределенного фонда недр в освоенных
и новых районах в целях воспроизводства запасов минерального сырья.
Таким образом, фактически мероприятия по воспроизводству минерально-сырьевой базы направлены не на охрану недр как компонента природной среды, а на открытие и дальнейшее вовлечение новых участков недр в промышленное освоение. При этом перечень мероприятий по воспроизводству минерально-сырьевой базы детализируется в государственных программах геологического изучения недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы (например, в подпрограмме «Воспроизводство минерально-сырьевой базы, геологическое изучение недр» государственной программы РФ «Воспроизводство и использование природных ресурсов», утвержденной распоряжением Правительства РФ от 26 марта 2013 г. № 436-р8), а также в иных плановых документах (Долгосрочной государственной программе изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы России на основе баланса потребления и воспроизводства минерального сырья, утвержденной приказом Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 16 июля 2008 г. № 1519, Стратегии развития геологической отрасли до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 21 июня 2010 г. № 1039-р10, и т.д.)11.
По сравнению с понятием «охрана окружающей среды» легальное определение экологической безопасности (в виде определения или правовой категории) содержится только в ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и определяется как «состояние защищенности природной среды и жизненно важных
СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5278.
СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1462.
СЗ РФ. 2013. № 13. Ст. 1601.
СПС «КонсультантПлюс».
СЗ РФ. 2010. № 26. Ст. 3399.
См. Агафонов В. Б. Указ. соч.
интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий».
Вместе с тем единого понимания содержания экологической безопасности, в том числе в сфере недропользования, а также механизма ее реализации до настоящего времени не сложилось ни в науке экологического права, ни в сфере правового регулирования горных отношений.
В настоящее время в отечественной правовой науке сформировались три основных подхода к определению содержания данного понятия.
Первый подход сформулирован О. С. Колба-совым в 80-х гг. XX в. и основан на понимании экологической безопасности в виде «системы мер, устраняющих угрозу массовой гибели людей в результате такого неблагоприятного антропогенного изменения состояния природной среды на планете, при котором человек как биологический вид лишается возможности существовать, так как не сможет удовлетворять свои естественные физиологические и социальные потребности жизнедеятельности за счет окружающего материального мира»12.
Второй подход заключается в определении экологической безопасности как некой системы мер экономического, политического, организационного, правового и иного характера, направленной на поддержание качества окружающей природной среды, при котором жизненно важные интересы человека не нарушаются, а воздействие ее факторов обеспечивает здоровье
человека и его плодотворную жизнедеятельность в гармонии с природой, опасности же вредного воздействия факторов окружающей природной среды на здоровье человека и вероятность экологических аварий и катастроф сведена к минимуму13.
Третий подход основывается на тождественности понятия «охрана окружающей среды» с понятием экологической безопасности, представляющей собой деятельность по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов, которая отвечает интересам сохранения благоприятного состояния окружающей среды, а также по защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц14.
Однако отвергнуть какой-либо из указанных подходов не представляется возможным, поскольку действующее законодательство РФ тем или иным образом подтверждает каждый из них.
О. И. Краснова, систематизируя отечественные научные труды, предполагает, что потребность обеспечить экологическую безопасность России, в том числе для укрепления экологической безопасности в международных отношениях, обусловлена нашими внутренними интересами жить в благоприятных природных условиях и не испытывать чувства опасности от разрушаемой нами природы, в связи с чем состояние безопасности не может быть застывшим и единожды достигнутым, «это динамичный баланс между масштабами и темпами социально-экономического развития и мерами предотвращения опасной деградации окружающей среды»15.
12 Колбасов О. С. Концепция экологической безопасности (юридический аспект) // Советское государство и право. 1988. № 12. С. 48.
13 См.: Веденин H. H. Экологическая безопасность как институт экологического права // Журнал российского права. 2001. № 12. С. 53 ; ГоличенковА. К. Охрана окружающей природной среды, обеспечение экологической безопасности, обеспечение рационального использования природных ресурсов: термины, содержание, соотношение: сб. материалов всероссийских научно-практических конференций «Софри-но» 1995-2004 гг. Юбилейный вып. М., 2004. Т. 1. С. 125 ; Петрова Т. В. Техническое регулирование как часть системы правового регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды // Экологическое право. Спец. вып. 2005. № 1. С. 79.
14 См.: Бринчук М. М. Роль государства в обеспечении экологической безопасности // Экологическая безопасность, проблемы, поиск, решения. М. : Макцентр, 2001. С 107.
15 Краснова И. О. Экологическая безопасность как правовая категория // Lex Russica. 2014. № 5. С. 550.
Проведенный анализ позволяет констатировать, что понятие «экологическая безопасность» не может совпадать с понятием «охрана окружающей среды», поскольку в первом понятии речь идет о некоем состоянии защищенности от потенциальных угроз жизни и развитию человека, общества и государства, а также окружающей среде в результате опасного воздействия человеческой деятельности и факторов природной среды.
Обеспечивается такое состояние (экологическая безопасность) не только посредством осуществления природоохранной деятельности, т.е. выполнения требований охраны окружающей среды, предусмотренных для всех, но и посредством выполнения особых требований и мер, предъявляемых к субъектам, осуществляющим потенциально экологически опасную деятельность.
В связи с этим следует согласиться с мнением Н. Г. Жаворонковой о том, что обеспечение экологической безопасности связано с соблюдением экологических требований законодательства в области размещения и эксплуатации хозяйственных и иных объектов, могущих оказать или оказывающих существенное негативное воздействие на окружающую среду, а также обращения с опасными веществами, микроорганизмами, ядерными объектами, объектами генно-инженерной деятельности16.
Экологическое право как отрасль права шире, чем совокупность общественных отношений, составляющих содержание института экологической безопасности. Оно включает такие традиционные институты, как право собственности на природные ресурсы, право природопользования, экологическое управление, охрану и использование природных ресурсов (земля, вода, недра, атмосферный воздух и др.). В то же время обеспечение экологической безопасности преследует особые цели и задачи, обусловленные, во-первых, повышенной степенью опасности антропогенной деятельности для окружающей природной среды, жизни и здоро-
вья граждан, во-вторых, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера. Указанные факторы в полной мере относимы к сфере недропользования.
В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» понятие «обеспечение экологической безопасности» используется в различных контекстах. Преамбула провозглашает укрепление правопорядка в области обеспечения экологической безопасности одной из основ государственной политики в области охраны окружающей среды. Статья 3 обозначает охрану, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения экологической безопасности и ответственность органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления за обеспечение экологической безопасности на соответствующих территориях среди основных принципов охраны окружающей среды. Статья 12 предусматривает осуществление и про-пагандирование деятельности в области обеспечения экологической безопасности за счет собственных и привлеченных средств как право общественных объединений и некоммерческих организаций.
Пункт 1 ст. 19 Закона «Об охране окружающей среды» провозглашает, что нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, гарантирующего в том числе и обеспечение экологической безопасности, а п. 1 ст. 31 ставит обеспечение экологически безопасного осуществления хозяйственной и иной деятельности на терри-
16 Жаворонкова Н. Г. Эколого-правовые проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2007. С. 83-84.
17 СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
тории Российской Федерации в качестве цели экологической сертификации. В силу п. 1 ст. 34 мероприятия по обеспечению экологической безопасности должны предусматриваться при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду. В свою очередь, п. 1 ст. 35 декларирует, что при размещении зданий, строений, сооружений и иных объектов должно быть обеспечено выполнение требований в области обеспечения экологической безопасности, а п. 2 ст. 44 предусматривает принятие различных мер по обеспечению экологической безопасности при планировании и застройке городских и сельских поселений.
Особо следует отметить, что, исходя из п. 1 ст. 70 Закона «Об охране окружающей среды», разработка научно обоснованных мероприятий по обеспечению экологической безопасности является одной из целей научных исследований в области охраны окружающей среды.
Абзац 2 п. 2 ст. 34 Кодекса внутреннего водного транспорта РФ от 7 марта 2001 № 24-ФЗ18 определяет, что судно считается годным к плаванию, если оно, помимо прочего, удовлетворяет требованиям обеспечения экологической безопасности, а ст. 40 «Контроль за обеспечением экологической безопасности» указанного Кодекса возлагает осуществление информационного обслуживания судовладельцев и капитанов судов по вопросам экологической безопасности на администрации бассейнов внутренних водных путей.
Одновременно ст. 39 «Обязанности судовладельцев по охране окружающей среды» «на самом деле устанавливает обязанности судовладельцев по обеспечению экологической
18 СЗ РФ. 2001. № 11. Ст. 1001.
19 Краснова И. О. Указ. соч. С. 544.
20 СЗ РФ. 2003. № 2. Ст. 169.
21 СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2947.
22 СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 2.
23 СПС «КосультантПлюс».
24 СЗ РФ. 2016. № 1 (ч. II). Ст. 212.
безопасности, а не охраны окружающей среды, вероятно, имея в виду, что данные категории являются синонимами»19.
Часть 1 ст. 22.1 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации»20 обязанность осуществления работ по обеспечению экологической безопасности на железнодорожном транспорте общего пользования возлагает на различные железнодорожные организации, не разъясняя, однако, суть и объем таких работ.
Федеральный закон от 10 июля 2001 г. № 92-ФЗ «О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории»21 в ст. 5 «Обеспечение экологической безопасности» ставит одним из условий заключения внешнеторговой сделки с облученными тепловыделяющими сборками ядерных реакторов наличие положительного заключения государственной экологической экспертизы, хотя экологическая экспертиза является одной из мер охраны окружающей среды.
В статье 1 Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности»22 называет обеспечение экологической безопасности в качестве предмета своего регулирования наряду с обеспечением других видов безопасности.
Исследуя понятие «обеспечение экологической безопасности», следует также проанализировать Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденные Президентом РФ 30 апреля 2012 г.23 (далее - Основы государственной политики в области экологического развития), а также такие документы стратегического планирования Российской Федерации, как Стратегию национальной безопасности Российской Федерации, утвержденную Указом Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 68324, и Стратегию экологи-
ческой безопасности Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденную Указом Президента РФ от 19 апреля 2017 г. № 176 (далее - Стратегия экологической безопасности до 2025 года)25.
Так, необходимость обеспечения экологической безопасности обусловила разработку Основ государственной политики в области экологического развития (п. 4), а укрепление правопорядка в области обеспечения экологической безопасности является частью стратегической цели государственной политики в области экологического развития (п 7).
Пункт 83 Стратегии национальной безопасности устанавливает стратегические цели обеспечения экологической безопасности, а Стратегия экологической безопасности до 2025 года также устанавливает цели, задачи и механизмы реализации государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности (п. 1 и разд. IV).
Проведенное исследование законодательства РФ позволяет сделать вывод, согласно которому понятие «обеспечение экологической безопасности» используется без учета его содержания и соотношения с понятием «охрана окружающей среды».
Нередко общие требования и меры по охране окружающей среды упоминаются в законодательстве РФ как меры обеспечения экологической безопасности или наоборот - не определяются различия между ними.
В некоторых нормативных правовых актах понятие «обеспечение экологической безопасности» зачастую даже не упоминается, хотя все свидетельствует об их направленности на обеспечение состояния защищенности человека, общества и государства, а также окружающей среды от потенциальных угроз жизни и развитию в результате опасного воздействия челове-
25 СЗ РФ. 2017. № 17. Ст. 2546.
26 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3588.
27 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3589.
28 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 141.
29 СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4552.
30 СЗ РФ. 1997. № 29. Ст. 3510.
31 СЗ РФ. 1996. № 28. Ст. 3348.
ческой деятельности и факторов природной среды. Объектом регулирования в данном случае выступают источники такого потенциально опасного воздействия - экологически опасные виды деятельности. При этом субъекты, осуществляющие экологически опасные виды деятельности, обязаны соблюдать и общие требования охраны окружающей среды.
Так, обеспечение экологической безопасности в промышленности регулируется Федеральными законами от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»26 и от 21 июля 1997 № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений»27; в области радиационной безопасности - Федеральными законами от 9 января 1996 г. № 3-ФБ «О радиационной безопасности населения»28, от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»29, от 10 июля 2001 г. № 92-ФЗ «О специальных экологических программах реабилитации радиа-ционно загрязненных участков территории»; в области обращения с химическими и биологическими веществами - подзаконными нормативными правовыми актами, принимаемыми в соответствии с Законом «Об охране окружающей среды», а в отношении отдельных видов веществ - Федеральным законом от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами»30; в области производства генно-модифицированных организмов - Федеральным законом от 5 июля 1996 г. № 86-ФЗ «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятель-ности»31.
Меры по обеспечению экологической безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций предусмотрены Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природ-
ного и техногенного характера»32, а в области обращения с отходами - установлены Федеральными законами от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»33 и от 11 июля 2011 г. № 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»34.
Исследование основных законодательных актов об охране окружающей среды таких зарубежных стран, как Казахстан, Канада, Норвегия и Финляндия, а также некоторых международных актов позволяет утверждать, что использование понятий «экологическая безопасность» и «обеспечение экологической безопасности» наряду с понятием «охрана окружающей среды» является специфическим отличием законодательств государств - участников Содружества Независимых Государств.
Например, согласно ст. 1 Модельного экологического кодекса для государств - участников Содружества Независимых Государств, принятого постановлением от 16 ноября 2006 г. № 27-8 на 27-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ35, под экологической безопасностью понимается система политических, правовых, экономических, технологических и иных мер, направленных на обеспечение гарантий защищенности окружающей среды и жизненно важных интересов человека и гражданина от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности и угроз возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в настоящем и будущем времени.
Обеспечение экологической безопасности представляет собой систему действий по предотвращению возникновения и развития экологически опасных ситуаций и ликвидации их
последствий, в том числе отдаленных, а охрана окружающей среды определяется как система правовых, организационно-хозяйственных, экономических мероприятий, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий.
В статье 1 Модельного закона об экологической безопасности, принятого постановлением от 15 ноября 2003 г. № 22-18 на 22-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ36, экологическая безопасность признается системой политических, правовых, экономических, технологических и иных мер, направленных на обеспечение гарантий защищенности окружающей среды и жизненно важных интересов человека и гражданина от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности и угроз возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в настоящем и будущем времени.
Понятие «обеспечение экологической безопасности» в Законе не определяется, хотя и имеет свое содержание, а под охраной окружающей среды понимается деятельность центральных и территориальных органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных организаций и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение, защиту и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию их последствий.
32 СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3648.
33 СЗ РФ. 1998. № 26. Ст. 3009.
34 СЗ РФ. 2011. № 29. Ст. 4281.
35 Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств - участников Содружества Независимых Государств. 2007. № 39 (ч. 1). С. 377-434.
36 Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств - участников Содружества Независимых Государств. 2004. № 33. С. 291-329.
В Экологическом кодексе Республики Казахстан от 9 января 2007 г. № 212-З37 под экологической безопасностью понимается состояние защищенности жизненно важных интересов и прав личности, общества и государства от угроз, возникающих в результате антропогенных и природных воздействий на окружающую среду (пп. 57 п. 1 ст. 1), а охрана окружающей среды представляет собой систему государственных и общественных мер, направленных на сохранение и восстановление окружающей среды, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий (пп. 31 п. 1 ст. 1). Понятие «обеспечение экологической безопасности» в законодательстве Республики Казахстан не определяется, хотя так же, как и в законодательстве России, имеет свое содержание, выраженное посредством установления обязанности субъектов, осуществляющих потенциально экологически опасную деятельность, выполнять особые требования в дополнение к общим экологическим требованиям38.
Необходимо отметить, что в отличие от законодательства РФ Экологический кодекс Республики Казахстан в пп. 56 п. 1 ст. 1 закрепляет определение понятия «экологическая опасность», под которым понимается состояние, характеризующееся наличием или вероятностью разрушения, изменения состояния окружающей среды под влиянием антропогенных и природных воздействий, в том числе обусловленных бедствиями и катастрофами, включая стихийные, угрожающее жизненно важным интересам личности и общества.
В законодательных актах Канады, Норвегии и Финляндии используется термин «environmental protection» или «protection of the environment», который можно перевести как «охрана окружающей среды», а также термин
«nature conservation» - «охрана природы» или «сохранение природы».
Так, согласно article 112 «Protection of environment» («Охрана окружающей среды) The Constitution of the Kingdom of Norway on 17 May 1814 (Конституция Королевства Норвегия от 17 мая 1814 г.)39каждый человек имеет право на окружающую среду, являющуюся естественной и благоприятной для здоровья, производительность и разнообразие которой сохраняется. Природные ресурсы должны использоваться комплексно и с учетом долгосрочной перспективы, дабы гарантировать это право для будущих поколений.
Основное правовое регулирование в сфере охраны окружающей среды в Норвегии осуществляется Lov om naturvern 1970-06-19 nr 63 («Nature Conversation Act» - «Закон о сохранении природы от 19 июня 1970 г. № 63)40 и Lov om vern mot forurensninger og om avfall (Forurensningsloven) 1981-03-13 nr 06 («Act on Pollution Prevention and Waste Act (Pollution Control Act)» - «Закон о предотвращении загрязнения и отходах (Закон о борьбе с загрязнением)»)41.
§ 1 Lov om naturvern 1970-06-19 nr 63 устанавливает, что сохранение природы заключается в распоряжении природными ресурсами исходя из понимания взаимосвязи человека и природы и из необходимости сохранения качества природы для будущего, а воздействие на природу должно основываться на долгосрочном и универсальном распределении ресурсов, которое учитывает необходимость сохранения природы для будущего в качестве основы для человеческой деятельности, здоровья и благополучия, а § 1 Forurensningsloven 1981-03-13 nr 06 указывает, что Закон направлен на защиту окружающей среды от загрязнения и на снижение его текущего уровня, на уменьшение количества отходов и на содействие улучшенному
37 URL: http://www.fao.Org/faolex/results/details/ru/c/LEX-FAOC075310/ (дата обращения: 30 октября 2017 г.).
38 Например, статьей 220 Экологического кодекса Республики Казахстан установлены особые требования при осуществлении операций недропользования.
39 URL: http://www.fao.Org/faolex/results/details/ru/c/LEX-FAOC127896/ (дата обращения: 30 октября 2017 г.).
40 URL: http://www.fao.org/faolex/results/details/ru/c/LEX-FA0C003772/ (дата обращения: 31 октября 2017 г.).
41 URL: http://www.fao.org/faolex/results/details/ru/c/LEX-FA0C013923/ (дата обращения: 31 октября 2017 г.).
энергетическое, экологическое и природоресурсное право
управлению отходами, а также должен обеспечить такое качество окружающей среды, при котором загрязнение и отходы не представляют опасности для здоровья и благополучия человека, не наносят вреда природе и ее способности к самообновлению.
Section 20 «Responsibility for the environment» («Ответственность за окружающую среду») The Constitution of Finland 11 June 1999 (Конституция Финляндии от 11 июня 1999 г.)42 устанавливает, что каждый является ответственным за природу и ее биоразнообразие, окружающую среду и национальное наследие, а государственные органы должны стремиться гарантировать каждому право на благоприятную окружающую среду, а также возможность влиять на решения, касающиеся их жизни в окружающей среде.
Законодательство Финляндии в сфере охраны окружающей среды представлено Miljoskyddslag given i Helsingforsden 4 februari 2000 Nr 86 («Environmental Protection Act» - «Закон об охране окружающей среды»)43, Lag om ersattning for miljoskador 19.8.1994/737 («Act Relative to Compensation for Environmental Damage» - «Закон о компенсации ущерба окружающей среде»)44, Lag om for farandet vid miljokonsekvensbedomning 10.6.1994/468 («Act Relative to Procedures of Environmental Impact Assessments» - «Закон об оценке воздействия на окружающую среду»)45 и Naturvardslag 20.12.1996/1096 («Nature Conversation Act» - «Закон о сохранении природы»)46.
Так, § 4 Miljoskyddslag given i Helsingforsden 4 februari 2000 Nr 86 устанавливает следующие принципы осуществления деятельности, которая создает угрозу загрязнения окружающей среды:
1) принцип предотвращения и минимизации загрязнения (негативное воздействие на окружающую среду следует предотвратить или, если это невозможно, свести к минимуму);
2) принцип осмотрительности и расчетливости (учитывая, что ведение бизнеса является источником повышенной опасности для окружающей среды, в целях предотвращения и ограничения несчастных случаев и загрязнения окружающей среды людям следует соблюдать осторожность и осмотрительность);
3) принцип использования наилучших доступных технологий;
4) принцип использования лучших экологических практик (с целью предотвращения загрязнения окружающей среды должны использоваться эффективные и экономически обоснованные комбинации мер, применяемые, в частности, в отношении методов выполнения работ, выбора используемого сырья и топлива);
5) принцип «загрязнитель платит всегда» (деятельность, создающая опасность загрязнения окружающей среды, предполагает ответственность загрязнителя за осуществление профилактических мер, а также возмещение ущерба окружающей среде ввиду необходимости устранения или уменьшения негативного воздействия, насколько это возможно).
Lag om for farandet vid miljokonsekvensbedomning 10.6.1994/468 устанавливает случаи и порядок проведения оценки прямого или косвенного воздействия проектируемой или осуществляемой деятельности на окружающую среду.
Naturvardslag 20.12.1996/1096 определяет, что в целях сохранения биоразнообразия, сохранения красоты и живописности природы, содействия устойчивому использованию природных ресурсов и окружающей среды, осознания общего интереса к природе, а также в целях содействия научным исследованиям (§ 1) сохранение природы должно обеспечить такой уровень ее защиты, который является благоприятным для естественных мест обитания дикой флоры и фауны (§ 5).
42 URL: http://www.finlex.fi/en/laki/kaannokset/1999/en19990731 (дата обращения: 31 октября 2017 г.)
43 URL: http://www.fao.Org/faolex/results/details/ru/c/LEX-FAOC020153/ (дата обращения: 31 октября 2017 г.).
44 URL: http://www.fao.Org/faolex/results/details/ru/c/LEX-FAOC004879/ (дата обращения: 1 ноября 2017 г.).
45 URL: http://www.fao.org/faolex/results/details/ru/c/LEX-FA0C011999/ (дата обращения: 1 ноября 2017 г.).
46 URL: http://www.finlex.fi/en/laki/kaannokset/1996/en19961096 (дата обращения: 1 ноября 2017 г.).
Законодательство Канады в сфере охраны окружающей среды состоит из Canadian Environmental Protection Act S.C. 1999, c. 33 («Закон Канады об охране окружающей среды»)47 и законов отдельных провинций, например: Environment Protection and Enhancement Act RSA 2000, c. E-12 (Province of Alberta) («Закон об охране окружающей среды и совершенствовании законодательства»)48, Clean Environment Act R.S.N.B. 1973, c. C-6 (Province of New Brunswick) («Закон о чистоте окружающей среды»)49, Environmental Protection Act S.N.L. 2002, c. E-14.2 (Province of New foundland) (Закон об охране окружающей среды)50.
Canadian Environmental Protection Act S.C. 1999, c. 33 декларирует, что охрана окружающей среды имеет важное значение для благополучия канадцев, в связи с чем основная цель Закона заключается в содействии устойчивому развитию за счет предотвращения загрязнения. Осуществление предотвращения загрязнения обозначается как национальная идея и является приоритетным подходом к охране окружающей среды.
Согласно пп. «l» п. 1 Environment Protection and Enhancement Act RSA 2000, c. E-12 «conversation» («сохранение») означает планирование, управление и осуществление деятельности по защите основных физических, химические и биологические характеристик окружающей среды от деградации, а пп. «a» п. 46 Environmental Protection Act S.N.L. 2002, c. E-14.2 указывает, что охрана окружающей среды является одной из целей осуществления экологической оценки.
Проведенный анализ законодательства в сфере охраны окружающей среды таких зарубежных стран, как Казахстан, Канада, Норвегия и Финляндия, позволяет выделить некоторые отличия в законодательном определении содержания понятий «охрана окружающей среды» и «экологическая безопасность» по сравнению с законодательством РФ.
Так, если в российском законодательстве под охраной окружающей среды понимается деятельность органов власти, объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий, в законодательстве Республики Казахстан она определяется как система государственных и общественных мер, направленных на сохранение и восстановление окружающей среды, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий, а в законодательствах Канады, Норвегии и Финляндии это понятие означает скорее цель, задачи и принципы осуществления любой деятельности таким образом, чтобы предотвратить или, если это невозможно, - минимизировать возможные последствия негативного воздействия на окружающую среду, а также обеспечить такое качество окружающей среды, при котором загрязнение не представляет опасности для здоровья человека, не наносит вреда природе и ее биоразнообразию и способности к самообновлению.
Также существенным отличием законодательства зарубежных государств является законодательное закрепление термина «экологически опасная деятельность».
Например, согласно пп. 51 п. 1 ст. 1 Экологического кодекса Республики Казахстан «экологически опасный вид хозяйственной и иной деятельности» определяется как деятельность физических и (или) юридических лиц, в результате которой происходит или может произойти аварийное загрязнение окружающей среды. К таким видам деятельности, в частности, относятся: операции по недропользованию (п. 1 ст. 220); хранение и захоронение опасных отходов (п. 5 ст. 298); импорт, экспорт озоноразру-
47 URL: http://www.fao.org/faolex/results/details/ru/c/LEX-FA0C023763/ (дата обращения: 1 ноября 2017 г.).
48 URL: http://www.fao.org/faolex/results/details/ru/c/LEX-FA0C024384/ (дата обращения: 1 ноября 2017 г.).
49 URL: http://www.fao.org/faolex/results/details/ru/c/LEX-FA0C027927/ (дата обращения: 1 ноября 2017 г.).
50 URL: http://www.fao.org/faolex/results/details/ru/c/LEX-FA0C046842/ (дата обращения: 1 ноября 2017 г.).
шающих веществ и содержащей их продукции, производство работ с использованием озоно-разрушающих веществ, ремонт, монтаж, обслуживание оборудования, содержащего озоно-разрушающие вещества (п. 1 ст. 314 указанного Кодекса)51.
Законодательство Канады, Норвегии и Финляндии, хотя и не содержит определения понятия «экологически опасная деятельность», но справедливо относит деятельность в сфере пользования недрами к деятельности, создающей угрозу негативного воздействия на окружающую среду.
Так, § 2 Miljöskyddslag given i Helsingfors den 4 februari 2000 Nr 86 указывает, что действие Закона распространяется на деятельность, которая вызывает или может вызвать загрязнение окружающей среды, § 1 Miljöskyddsförordning 18.2.2000/169 («Environmental Protection Decree» - «Положение об охране окружающей среды»)52 устанавливает необходимость получения специального экологического разрешения при осуществлении деятельности, которая создает угрозу негативного воздействия на окружающую среду, в том числе и при осуществлении недропользования, а section 5 и 6 Mining Act («Закон о добыче полезных ископаемых» или «Закон о горном деле»)53 определяют недропользование как деятельность, оказывающую воздействие на окружающую среду, в связи с чем при ее осуществлении следует учитывать возможности по предотвращению, минимизации и ликвидации негативного воздействия на окружающую среду, а также по устранению операций, которые создают угрозу негативного воздействия, или по замене их менее вредными.
Норвежский Act of 19 June 2009 No. 101 relating to the acquisition and extraction of mineral resources («Закон о минеральных ресурсах»)54 устанавливает обязанность недропользователя соблюдать осторожность при осуществлении деятельности, чтобы предотвратить и минимизировать негативное воздействие на окружающую среду (Section 48-50).
Clean Environment Act R.S.N.B. 1973, c. C-6 (Province of New Brunswick, Canada) указывает, что любая деятельность, которая вызывает угрозу загрязнения окружающей среды, является источником загрязнения, к которой в том числе относится деятельность по пользованию недрами.
В завершение исследования особенностей понятийного аппарата понятий охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами в законодательстве РФ и зарубежных стран следует отметить, что цели обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами во многом совпадают с целями охраны окружающей среды вообще: сохранение окружающей среды, обеспечение ее защиты от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами, а также предупреждение и ликвидация негативных экологических последствий данной хозяйственной деятельности на окружающую среду и здоровье человека, в связи с чем надлежащее законодательное определение содержания таких понятий, как «охрана окружающей среды», «обеспечение экологической безопасности», «экологически опасная деятельность», является необходимым условием наиболее эффективного правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами.
51 Постановление Правительства Республики Казахстан от 27 июня 2007 г. № 543 «Об утверждении перечня экологически опасных видов хозяйственной и иной деятельности» // URL: http://www.fao.org/faolex/ results/details/en/c/LEX-FA0C094177/ (дата обращения: 2 ноября 2017 г.).
52 URL: http://www.fao.org/faolex/results/details/ru/c/LEX-FA0C036909/ (дата обращения: 2 ноября 2017 г.).
53 URL: http://www.finlex.fi/en/laki/kaannokset/2011/en20110621 (дата обращения: 2 ноября 2017 г.).
54 URL: https://lovdata.no/dokument/NL/lov/2009-06-19-101 (дата обращения: 2 ноября 2017 г.).
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Агафонов В. Б. Правовое регулирование охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами: теория и практика: дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 2014. - 501 с.
2. Бринчук М. М. Роль государства в обеспечении экологической безопасности // Экологическая безопасность, проблемы, поиск, решения. - М., 2001. - С. 106-119.
3. Веденин H. H. Экологическая безопасность как институт экологического права // Журнал российского права. - 2001. - № 12.
4. Голиченков А. К. Охрана окружающей природной среды, обеспечение экологической безопасности, обеспечение рационального использования природных ресурсов: термины, содержание, соотношение // Сборник материалов всероссийских научно-практических конференций «Софрино» 1995- 2004 гг. Юбилейный вып. - М., 2004. - Т. 1.
5. Жаворонкова Н. Г., Агафонов В. Б. Правовые проблемы стратегического планирования обеспечения экологической безопасности недропользования // Аграрное и земельное право. - 2015. - № 9 (129). - С. 11-15.
6. Жаворонкова Н. Г. Эколого-правовые проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера: дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 2007. - 441 с.
7. Колбасов О. С. Концепция экологической безопасности (юридический аспект) // Советское государство и право. - 1988. - № 12.
8. Колбасов О. С. Основные направления правотворчества в области охраны окружающей среды // Советское государство и право. - 1980. - № 3. - С. 69-77.
9. Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (постатейный) / Бажайкин А. Л., Бортни к И. Ю., Бринчук М. М. [и др.] / отв. ред. О. Л. Дубовик // СПС «КонсультантПлюс».
10. Краснова И. О. Экологическая безопасность как правовая категория // Lex Russica. - 2014. - № 5. - С. 543-555.
11. Петров В. В. Концепция правового механизма управления качеством окружающей природной среды // Правовые проблемы экологии: сб. научно-аналитических обзоров советской и зарубежной литературы. - М. : Изд-во ИНИОН АН СССР, 1980. - С. 80-100.
12. Петрова Т. В. Техническое регулирование как часть системы правового регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды // Экологическое право. - Спец. вып. - 2005. - № 1.
13. Русин С. Н. Какой быть Стратегии экологической безопасности Российской Федерации? // Журнал российского права. - 2014. - № 7. - С. 32-40.
14. Тихомирова Л. А. Конституционные основы разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в области охраны окружающей среды: научно-практическое исследование // СПС «КонсультантПлюс».
PECULIARITIES OF THE CONCEPTUAL FRAMEWORK OF ENVIRONMENTAL PROTECTION AND ENSURING ENVIRONMENTAL SAFETY IN THE USE OF SUBSOIL IN THE LEGISLATION OF THE RUSSIAN FEDERATION AND FOREIGN COUNTRIES
AGAFONOV Vyacheslav Borisovich - Doctor of Law, Professor of the Department of Environmental and Natural Resources Law of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL) [email protected]
IGNATIEV Daniil Alekseevich - Master"s Degree Student of the Department of Environmental and Natural Resources Law of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL) [email protected]
125993, Russia, Moscow, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, 9
Abstract. The article deals with the features of the conceptual framework of environmental protection and ensuring environmental safety in the use of subsoil in the legislation of the Russian Federation and foreign countries. According to the results of the study, differences in approaches to the definition of key concepts in the specified sphere of social relations in the legislation of Russia and foreign countries are highlighted; the need for proper legislative definition of the content of such concepts as "environmental protection", "ensuring environmental safety", "environmentally hazardous activities" is outlined. It is proved that a clear understanding of the content and limits of the use of these concepts is a necessary condition for the most effective legal regulation of environmental protection and ensuring environmental safety when using subsoil.
Keywords: legislation, environmental protection, environmental safety, ensuring environmental safety.
REFERENCES (TRANSLITERATION)
1. Agafonov V. B. Pravovoe regulirovanie okhrany okruzhayushchey sredy i obespecheniya ekologicheskoy bezopasnosti pri pol"zovanii nedrami: teoriya i praktika: dis. ... d-ra yurid. nauk. - M., 2014. - 501 s.
2. Brinchuk M. M. Rol" gosudarstva v obespechenii ekologicheskoy bezopasnosti // Ekologicheskaya bezopasnost", problemy, poisk, resheniya. - M., 2001. - S. 106-119.
3. Vedenin H. H. Ekologicheskaya bezopasnost" kak institut ekologicheskogo prava // Zhurnal rossiyskogo prava. - 2001. - № 12.
4. Golichenkov A. K. Okhrana okruzhayushchey prirodnoy sredy, obespechenie ekologicheskoy bezopasnosti, obespechenie ratsional"nogo ispol"zovaniya prirodnykh resursov: terminy, soderzhanie, sootnoshenie // Sbornik materialov vserossiyskikh nauchno-prakticheskikh konferentsiy «Sofrino» 1995-2004 gg. Yubileyniy vyp. - M., 2004. - T. 1.
5. Zhavoronkova N. G., Agafonov V. B. Pravovye problemy strategicheskogo planirovaniya obespecheniya ekologicheskoy bezopasnosti nedropol"zovaniya // Agrarnoe i zemel"noe pravo. - 2015. - № 9 (129). - S. 11-15.
6. Zhavoronkova N. G. Ekologo-pravovye problemy obespecheniya bezopasnosti pri chrezvychaynykh situatsiyakh prirodnogo i tekhnogennogo kharaktera: dis. ... d-ra yurid. nauk. - M., 2007. - 441 s.
7. Kolbasov O. S. Kontseptsiya ekologicheskoy bezopasnosti (yuridicheskiy aspekt) // Sovetskoe gosudarstvo i pravo. - 1988. - № 12.
8. Kolbasov O. S. Osnovnye napravleniya pravotvorchestva v oblasti okhrany okruzhayushchey sredy // Sovetskoe gosudarstvo i pravo. - 1980. - № 3. - S. 69-77.
9. Kommentariy k Federal"nomu zakonu ot 10 yanvarya 2002 g. № 7-FZ «Ob okhrane okruzhayushchey sredy» (postateyniy) / Bazhaykin A. L., Bortnik I. Yu., Brinchuk M. M. / otv. red. O. L. Dubovik // SPS «Konsul"tantPIyus».
10. Krasnova I. O. Ekologicheskaya bezopasnost" kak pravovaya kategoriya // Lex Russica. - 2014. - № 5. - S. 543-555.
11. Petrov V. V. Kontseptsiya pravovogo mekhanizma upravleniya kachestvom okruzhayushchey prirodnoy sredy // Pravovye problemy ekologii: sb. nauchno-analiticheskikh obzorov sovetskoy i zarubezhnoy literatury. - M. : Izd-vo INION AN SSSR, 1980. - S. 80-100.
12. Petrova T. V. Tekhnicheskoe regulirovanie kak chast" sistemy pravovogo regulirovaniya otnosheniy v sfere okhrany okruzhayushchey sredy // Ekologicheskoe pravo. - Spets. vyp. - 2005. - № 1.
13. Rusin S. N. Kakoy byt" Strategii ekologicheskoy bezopasnosti Rossiyskoy Federatsii? // Zhurnal rossiyskogo prava. - 2014. - № 7. - S. 32-40.
14. Tikhomirova L. A. Konstitutsionnye osnovy razgranicheniya predmetov vedeniya i polnomochiy Rossiyskoy Federatsii i ee sub"ektov v oblasti okhrany okruzhayushchey sredy: nauchno-prakticheskoe issledovanie // SPS «Konsul"tantPIyus».
Грачев В.А.
Важнейшим инструментом сохранения окружающей среды и ее устойчивого развития является законодательное закрепление основных принципов, механизмов, гарантий, критериев охраны окружающей природной среды, заложенных в Конституции, а также оценки качества окружающей среды. Поэтому экологическое законодательство ориентировано на регулирование общественных отношений в сфере взаимодействия общества и природы, чтобы активизировать все эти юридические механизмы в интересах сохранения, рационального использования природных ресурсов, их воспроизводства, сохранения благоприятной окружающей природной среды для настоящего и будущих поколений. Законодательство в области охраны окружающей природной среды Российской Федерации разрабатывается уже на протяжении десятков лет.
Приданию законотворческой работе в сфере экологии упорядоченности и системности должно способствовать создание Экологической доктрины Российской Федерации. Решение о ее разработке было принято на экологическом форуме, который состоялся в доме ученых в Москве в начале года. Уже создана концепция такого документа. Ее авторами являются академики РАН Лаверов Н.П., Израэль Ю.А., Исаев А.С., Павлов Д.С., Осипов В.И.
В первом разделе дается определение доктрины, и излагаются ее правовые основы, в числе которых Конституция Российской Федерации, законы РФ в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, другие федеральные законы, регламентирующие природопользование, а также международные договоры и обязательства РФ в области охраны природы и использования природных ресурсов.
Экологическая доктрина учитывает решения Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992), основные положения государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития (Указ Президента Российской Федерации от 4 февраля 1994г. № 236), основные установки, содержащиеся в Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию (Указ Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 г. № 440).
Подробнее следует остановиться на вопросе о правовых основах.
Во-первых, о международных конвенциях. За истекшие годы ратифицированы Конвенция ООН об изменении климата (04.11.94г.); Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (25.11.94г.); Конвенция о биологическом разнообразии (17.02.95г.). Недавно удалось достичь взаимопонимания по конвенции по опустыниванию, принято положение V, которое тормозило ратификацию Россией этой конвенции.
Особую тревогу, в связи с изменившейся позицией США, вызывает реализация Рамочной Конвенции ООН об изменении климата и Киотского протокола.
Во-вторых, о нашем внутреннем законодательстве. С 1993 года, с принятием новой Конституции и выборов Государственной Думы Российской Федерации, в развитии федерального законодательства в данной области общественных отношений огромную роль имеет законодательная деятельность Федерального Собрания Российской Федерации. С 1993 года образован и действует Комитет Государственной Думы по экологии, задачей которого является развитие и совершенствование законодательства в области охраны окружающей природной среды Российской Федерации.
К особо важным из федеральных законов, принятых за последние годы относятся федеральные законы “Об особо охраняемых природных территориях”, “Об экологической экспертизе”, “О радиационной безопасности населения”, “О геодезии и картографии”(1995г.), “О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами” (1997г.), “О гидрометеорологической службе”, “Об отходах производства и потребления”(1998г.), “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения” и Федеральный закон “Об охране атмосферного воздуха (1999г.).
За последнее время в развитие основных Конституционных принципов в области охраны окружающей природной среды не только приняты крупные основополагающие законы, но и многие законопроекты в настоящее время проходят различные стадии законодательного процесса в Государственной Думе.
Однако многие вопросы, необходимые для решения экологических проблем, так и остались не решенными и составляют существенные пробелы в экологическом праве. Так, до настоящего времени не внесены соответствующие изменения и дополнения в Закон РСФСР “Об охране окружающей природной среды” - основополагающий закон, который должен отвечать как современным требованиям, так и перспективным задачам охраны окружающей природной среды, обеспечивать право граждан на благоприятную среду и переход России к устойчивому развитию.
На данный момент законопроект “О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР “Об охране окружающей природной среды” принят Государственной Думой в первом чтении. В нем максимально сохранена концепция действующего закона, но при этом он приведен в соответствие с действующим законодательством.
Стоит особо отметить крайнюю актуальность и необходимость доработки и приведения в соответствие с действующим законодательством раздела об экономическом механизме охраны окружающей природной среды. Новая редакция закона направлена на обеспечение механизма, реализующего принцип “загрязнитель платит”, и в то же время призван дать возможность загрязнителю обеспечить привлечение необходимых средств на строительство очистных сооружений, внедрение безотходных технологий и обеспечение иных мероприятий, необходимых для охраны окружающей природной среды.
Доработанный законопроект фактически является “генеральной подготовкой” к написанию Экологического кодекса Российской Федерации. Экологический Кодекс, как и любой кодекс, представляющий из себя кодификацию всего законодательства в области охраны окружающей природной среды и природопользования, смог бы урегулировать не только природоохранные проблемы, но и дал бы возможность скорректировать все законы, касающиеся природопользования. Эта задача на перспективу, к которой надо стремиться. Однако на данном этапе необходимо скорейшим образом принять закон “ О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР “Об охране окружающей природной Среды”.
Ведется серьезная работа также по следующим направлениям:
1. Закон “О питьевой воде”;
2. Радиационно-ядерный блок законов:
– три атомных законопроекта;
– закон “О гражданско-правовой ответственности за причинение ядерного вреда”;
3. Закон “Об обеспечении экологической безопасности автотранспорта”;
4. Закон “О государственном регулировании использования нефтяного (попутного) газа” и другие (всего около 30).
Вызывает озабоченность позиция Правительства: среди указанных законопроектов нет ни одного, внесенного Правительством.
Для нас - парламентариев - этот раздел доктрины особенно важен.
Большинство экологических проблем, с которыми мы сегодня столкнулись, имеют глубокие корни и достались “в наследство” с советских времен. Радикальные рыночные реформы и череда экономических кризисов привели к обострению проблем в сфере экологии, разбалансированию процессов управления и контроля, способствовали противопоставлению экологических интересов экономическим. Результат - повсеместное ухудшение качества окружающей среды, деградация возобновимых и сокращение невозобновимых природных ресурсов, рост числа экологически обусловленных заболеваний и реальная угроза генофонду населения страны. Нельзя забывать и о значительной инерционности экологических процессов. За наше бездействие сегодня будут расплачиваться наши дети и внуки.
Экологическая безопасность - важная составляющая национальной безопасности России. Обеспечение экологической безопасности и реализация конституционного права граждан РФ на здоровую окружающую среду – вот те основные задачи, которые должны быть решены в процессе формирования российского экологического законодательства.
В этой связи хочу остановиться на следующих проблемах, которые представляются мне наиболее важными и актуальными.
Ликвидация химического оружия. Правовая база создана: принят Федеральный закон “Об уничтожении химического оружия”, Россия стала участницей соответствующей Конвенции.
Учитывая, что при перевозке химического оружия могут возникнуть аварийные ситуации, объекты по уничтожению химического оружия предполагается размещать рядом с объектами их хранения.
Однако тут есть проблема. Так, в поселке Леонидовка Пензенской области хранится около 20 % общего объема запасов химического оружия страны. Размещение здесь объекта по уничтожению химического оружия затруднено, так как в районе поселка Леонидовка сложилась кризисная экологическая ситуация в связи с прошлым опытом уничтожения химического оружия первого поколения, когда в конце пятидесятых годов.
Таким образом, получается, что химическое оружие уничтожать надо, а завод в Леонидовке строить нельзя. К тому же, если, не дай Бог, что случится, то всему бассейну Волги угрожает участь похуже Чернобыля. Эта проблема, на наш взгляд, очень важна и ее надо решать.
Еще одна очень важная проблема - это катастрофический, более 60-процентный уровень износа основных фондов промышленных предприятий - основная причина возникновения техногенных аварий. Причем, многие опасные производственные объекты расположены в бассейнах больших рек, таких как Амур, Ангара, Волга, Енисей, Колыма, Обь, Ока, Селенга. В особенности, это касается предприятий золотодобывающей промышленности. То, что случилось в Румынии, когда в бассейн Дуная произошел выброс цианидов, должно нас насторожить и очень серьезно озаботить. Сейчас на золотодобывающих предприятиях России также скопились огромные запасы цианидов, а состояние их хранилищ оставляет желать лучшего.
Еще об одной из самых жизненно важных проблем. О питьевой воде. Чистая вода нужна всем людям, ведь 80 процентов болезней человека тем или иным образом связаны с ухудшением качества питьевой воды. Нужен Федеральный закон “О питьевой воде и питьевом водоснабжении”, который установит жесткие требования к охране источников питьевого водоснабжения, создаст правовые механизмы рационального использования питьевой воды, установит государственные гарантии питьевого водоснабжения в Российской Федерации, обязательность контроля качества воды на кране потребителя и информирования граждан о качестве потребляемой ими питьевой воды. Закон, в первую очередь, защитит конституционные интересы всех граждан России, поэтому, я думаю, о качестве и безопасности питьевой воды надо вести отдельный разговор.
Далее - радиационное загрязнение территорий. Гонка вооружений и несовершенство технологии оставили нам такое наследство, знакомство с которым заставляет думать о том, как очистить территорию страны от радиоактивных отходов (РАО) прошлых лет. Это атомные подводные лодки (АПЛ), это последствия Челябинской и Чернобыльской аварий, это огромные запасы РАО во всех городах, в том числе и в Москве. Вот о чем надо думать и искать пути решения вопроса.
Существует еще несколько очень серьезных проблем. К примеру, защита воздушного бассейна, защита от шума, вибрации, проблема энергоинформационного воздействия и другие. Но я считаю, что все они останутся нерешенными, если мы не создадим надежный эколого-экономический механизм охраны окружающей среды. Сейчас сбор платежей крайне недостаточен.
Загрязнение окружающей среды в стране, несмотря на резкий промышленный спад, продолжается, а расходы на предотвращение и ликвидацию последствий экологических нарушений уменьшаются как шагреневая кожа. Еще хуже дело обстоит с аварийными выбросами и сбросами вредных веществ. Практически прекратились компенсации пострадавшим от аварийного загрязнения среды. Система платежей за загрязнение, насчитывающая уже почти десять лет, не решает этой проблемы. А ведь наряду с бюджетными есть и небюджетные механизмы решения этой проблемы.
Одним из экономических внебюджетных рычагов механизма обеспечения экологической безопасности страны, на наш взгляд, наиэффективнейшим является экологическое страхование, которое, выполняя превентивную, контролирующую, социальную, компенсаторную и инвестиционную функции, может создать реальную защиту территорий и населения от угроз его жизненно важным интересам.
Страхование гражданской ответственности известно с конца XIX века. Экологическое страхование в обязательной форме не имеет законодательной базы нигде в мире. Отсюда - трудности разработки закона. Для России такой закон актуален.
Закон “Об обязательном экологическом страховании” безусловно обеспечит не только защиту жизненно важных интересов граждан, но и позволит сформировать ресурсосберегающую стратегию рационального природопользования - новую доминанту в обществе, когда экономически невыгодно станет загрязнять; экологически чистое и стабильное производство, ресурсосбережение начнет приносить прибыль.
Реальность такова, что в условиях постоянного дефицита федерального бюджета переход экономики страны к рыночным отношениям сопровождается резким сокращением бюджетных средств, выделяемых на охрану окружающей среды. Так, в 1994 году на обеспечение экологических задач природно-ресурсного блока было выделено всего 0,6% расходной части бюджета, в 1996 году эта доля равнялась 0,5%, а в последующие годы - 0,4%. Это на порядок ниже уровня должного обеспечения экологической безопасности.
Нужно, конечно же, искать и другие источники расходов на реализацию экологических программ. Но это ни в коем случае не плата за ввоз отходов, как это пытаются представить наши оппоненты, но это вполне может быть нормальный оборот ядерного топлива, производимого у нас в стране. Я против паники вокруг атомных станций. У нас в стране от некачественного алкоголя в год гибнет в десятки тысяч раз больше людей, чем от радиации. От некачественной питьевой воды, загрязненного воздуха, эпидемиологических бедствий заболеваемость и смертность в десятки тысяч раз выше, чем от радиации. Так можно дойти до крайности, можно и электричество запретить по той же причине, ведь от него пожары бывают и люди гибнут.
За использование природных ресурсов надо платить и платить серьезно. Это - наша позиция.
Пока политика в сфере пользования природными ресурсами не стимулирует их сбережение и рациональное использование. Наоборот, в экономике наблюдается хищническая эксплуатация природно-ресурного потенциала, а плата за ресурсы - смехотворная. Экологический налог как экономический стимулятор, с одной стороны, конечно, может ограничивать опасные формы природопользования, но с другой стороны, он должен стимулировать деятельность по охране окружающей среды.
Интересной и перспективной, на наш взгляд, может быть введение экологической ренты, в основу которой могут быть положены расчеты ущерба, нанесенного России при трансграничном перемещении отходов за период либерализации торговли со странами мирового сообщества, а также “вклада” отдельных государств и регионов в выбросы парниковых газов, озоноразрушающих веществ и т.п. Это могло бы стать основанием для пересмотра внешних долговых обязательств России с учетом принятой в мировой практике процедуры экологического зачета и получения компенсации, адекватной величине экологического ущерба. Россия также может востребовать компенсацию за вклад в сохранение устойчивости биосферы Земли.
И еще несколько слов о реализации формулы “ПОРЯДОК И ТВОРЧЕСТВО”.
Надо признать, что главной предпосылкой кризисного состояния в стране явилась ошибочная установка на то, что “рынок автоматически решит все проблемы”. В экономической теории этого периода укоренилось представление о том, что факторами производства являются только земля, труд и капитал. Тогда как великий русский ученый Вернадский еще в 1916 году говорил, что производство держится на “трех китах” земля, труд и творчество. Не нужно умалять роли капитала, но следует признать, что фактор ТВОРЧЕСТВА, в основе которого лежит образование, и как фактор формирования мировоззрения и культуры, является решающим в создании всего принципиально нового, что может дать конкурентоспособную продукцию, обеспечить эффективное развитие производства и улучшение качества жизни людей.
Все блага, которые окружают современного человека, созданы его же творческим гением.
Творчество должно помочь и в решении экологических проблем. Например, проблема уничтожения химического оружия - вот творческая задача для ученых и изобретателей. Надо на месте все бомбы превратить в безопасные болванки, потом свезти все в “одно место” и уничтожить.
Необходимо, кроме того, активизировать деятельность Правительства по представлению законодательных инициатив в сфере экологии. Сейчас в Комитете около 30 законопроектов, в той или иной стадии разработки, и среди них нет ни одного, внесенного Правительством.
Во-вторых, инициировать разработку законопроектов необходимо по экологизации транспорта, регламентации энерго-информационного обмена; борьбе с шумом, вибрацией, иными физическими воздействиями.
И, наконец, самое главное - это экологическая культура, экологическое воспитание, образование, просвещение - основа формирования экологического мировоззрения и активной жизненной позиции человека.
Главным фактором остановки деградации биосферы и ее последующего восстановления является формирование основ экологической культуры народов Земли, включая экологическое образование (воспитание) подрастающего поколения, экологическое просвещение населения. Ведь целью и ожидаемым результатом экологического образования является формирование экологической культуры личности и общества в целом, воспитание чувства ответственности у человека для решения экологических проблем, задач устойчивого развития биосферы и общества. Поэтому необходимость экологического образования воспринимается обществом как фактор коллективной безопасности.
Ведь только экологически грамотный государственный деятель любого ранга сможет экологически грамотно управлять в порученной ему сфере; только экологически грамотный законодатель экологически грамотно откорректирует правовое поле страны; только экологически грамотные родители воспитают экологически грамотное поколение; только экологически грамотное общество не допустит экологических катастроф любого масштаба в залог выживания и процветания будущих поколений человечества.
У государства всегда будут проблемы политические, экономические, социальные, межэтнические, в той или иной степени решаемые или нерешаемые, что будет, конечно же, определять и место страны в международном сообществе, и уровень жизни ее граждан, в который, однако, пока не включается качество среды обитания.
Природа - не бездонная, неисчерпаемая кладовая; планета - живой организм, здоровье которого в наши дни уже практически необратимо подорвано хищническим истреблением ископаемых Земли, интенсивной хозяйственной деятельностью и накоплением непосильного груза отходов, отравляющих все живое. Кстати, в США на всей территории с 1975 года введен мораторий на добычу полезных ископаемых стратегического значения, поэтому американские интересы простираются всюду в мире. Однако планета для всех землян одна.
Экологи уже 40 лет бьют в набат, призывая человечество остановиться от самоистребления. Вред, нанесенный среде обитания, бумерангом бьет по человеку - неотъемлемой мыслящей, а потому и опасной части Природы. Сейчас человечеству нужно научиться выживать в окружающей среде, качество которой нужно научиться улучшать и больше не экспериментировать с покорением Природы. То есть, от потребительского стереотипа поведения по отношению к Природе необходимо отказаться как от самоубийственного, нужно сознательно перевести вектор общественного и личностного мировоззрения на выживание в окружающей среде: улучшая ее - улучшать качество собственной жизни; ведь обеспечить личное спасение от экологической опасности - значит обеспечить экологическую безопасность страны.
Таким образом, экологическое мировоззрение, экологическая культура становятся защитно-приспособительным механизмом выживания человека и общества в масштабах планеты, страны, региона. Поэтому формирование основ экологической культуры посредством экологического образования и просвещения не может ограничиться только изучением предмета “Экология” в традиционных образовательных учреждениях (в соответствии с законодательством об образовании), оно всеохватно: все слои населения, все сферы жизни, все возрасты. Это должны понять, в особенности лица, принимающие решения, и, прежде всего, субъекты законодательной инициативы, руководители и специалисты органов исполнительной власти, чтобы регулирование этой жизненно важной сферы возвести в ранг государственной политики. Со вступлением в силу названного Закона будет введен в действие гуманитарный механизм обеспечения экологической безопасности страны и каждого ее гражданина. Экологическая культура - одно из главнейших направлений и основа Экологической доктрины Российской Федерации.
51. Развитие международного права в области охраны окружающей среды происходит в основном договорным путем. Международные договоры об охране окружающей среды необходимы для эффективной согласованной природоохранительной деятельности и их правовой регламентации. На сегодняшний момент имеется более 500 международных договоров об охране окружающей среды.
Международные договоры об охране окружающей среды могут быть: многосторонними, региональными и универсально-глобальными, договоры, которые регулируют общие вопросы защиты окружающей среды либо отдельных каких-то объектов окружающей среды.
Анализ договорной практики международных договоров об охране окружающей среды позволяет сделать вывод, что наиболее активно развиваются договорные отношения на двусторонней и региональной основе, направленные на правовую регламентацию отдельных природных объектов в определенных районах.
Международные договоры об охране окружающей среды, кроме того, разделяются по предмету регулирования на предотвращение загрязнения и установление режима использования возобновляемых и невозобновляемых природных ресурсов. При этом большинство договоров приходится на региональные акты.
В отличие от односторонних, двусторонние договоры чаще всего регламентируют совместное использование международных пресноводных бассейнов, морских акваторий, флоры и фауны и т. д.
На региональном уровне, как свидетельствует международная практика, наиболее успешно достигается конкретное решение экологических проблем. В рамках европейского региона на этой основе сформировалась разветвленная система договорного регулирования. Очень большое количество договоров заключено под эгидой Европейской экономической комиссии ООН (ЕЭК): Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте 1991 г., Конвенция о трансграничном воздействии промышленных аварий 1992 г. и т. д.
Не менее важные международные договоры об охране окружающей среды заключены под эгидой Европейских сообществ: Конвенция о защите дикой флоры и фауны и природных сред их обитания в Европе 1979 г., Европейское соглашение о запрещении использования некоторых видов веществ в моющих и чистящих средствах 1968 г., Соглашение по прогнозированию, предотвращению и оказанию помощи в случае природных и техногенных катастроф 1987 г.
Помимо вышеперечисленных, немаловажное значение имеют и такие региональные договоры об охране окружающей среды: Конвенция по охране морской среды Северо-восточной Атлантики, Конвенция о предотвращении загрязнения морской среды сбросами веществ с судов и летательных аппаратов 1972 г., Соглашение о сотрудничестве по борьбе с загрязнением Северного моря нефтью и другими вредными веществами 1983 г., Конвенция об охране дикой флоры и фауны и природных средств их обитания в Европе 1979 г.
Следует упомянуть о таком источнике международно-правовой регламентации охраны природной среды, как международный обычай. Пока он занимает значительное место в международной охране окружающей среды, так как эксплуатация многих природных ресурсов пока не регулируется международными нормами.
