Образование, преобразование и управление муниципальных образований. Виды преобразования и упразднения муниципальных образований Лишение статуса муниципального образования

1. Территориальная основа местного самоуправления: понятие и структура

Территориальные основы местного самоуправления представляют собой совокупность установленных зако­нодательством России муниципально-правовых норм, за­крепляющих и регулирующих территориальную орга­низацию местного самоуправления.

Основной принцип территориальной основы местного самоуправления закреплен в Конституции Российской Федерации, где установлено, что местное самоуправле­ние осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и мест­ных традиций, а изменение границ территорий, в кото­рых осуществляется местное самоуправление, допуска­ется с учетом мнения населения соответствующих тер­риторий (ст. 131). Отсюда следует, что Конституция в качестве территориальной основы местного самоуправле­ния определила в первую очередь городские и сельские поселения, при этом допуская одновременно осуществле­ние местного самоуправления и на иных территориях.

Федеральный закон «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации» дополнил указанный выше принцип, где указал, что мест­ное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации и конкретизировал понятие «другие территории». В частности к иным территориям этот за­кон отнес муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории городов федерального" зна­чения. Это означает, что в нашей стране установлены два взаимосвязанных принципа территориальной орга­низации местного самоуправления - это поселенческий и территориальный

Указанным законом также дополнена норма Консти­туции РФ об изменении границ территорий муниципаль­ных образований, где указано, что они устанавливаются и изменяются, в соответствии с требованиями, предусмот­ренными статьями 11-13 данного Федерального закона.

Принцип осуществления местного самоуправления на всей территории России означает, что все субъекты мест­ного самоуправления обязаны обеспечить населению со­ответствующих территориальных единиц реализацию права на местное самоуправление. В настоящее время почти все территории, в границах которых осуществля­ется местное самоуправление, представляют собой адми­нистративно-территориальные единицы (муниципальные районы, города, поселки, городские округа, деревни, ху­тора, кишлаки, аулы и другие поселения). При этом, существует определенной противоречие в разрез иным установленным положениям территориальной организа­ции местного самоуправления в России. Речь идет о том, что в настоящее время такие территории, как леса, бо­лота, иные труднодоступные местности, не включаются в состав территорий муниципальных образований, а от­несены законодательством к межселенным территориям.

С октября 2003 года на всей территории Российской Федерации проводится реформирование системы мест­ного самоуправления, соответственно затрагиваются и территориальные вопросы. Во всех субъектах Россий­ской Федерации, за исключением городов федерального значения, организована двухуровневая система местно­го самоуправления, Основным звеном среди муниципаль­ных образований являются поселения, большинство из которых, как показывает статистика, - сельские. По состоянию на 1 марта 2005 года работы по установле­нию границ муниципальных образований в Российской Федерации в полном соответствии с требованиями Фе­дерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были в основном завершены. На эту дату муниципальных об­разований в России - 24510. Из них муниципальных районов - 1819, городских округов - 520, городских поселений - 1823, сельских поселений - 20112, внут­ригородских территорий городов федерального значе­ния - 236. Статистические данные показывают, что количество муниципальных образований по сравнению с данными на 1 сентября 2004 г., увеличилось более чем в два раза.

Вышеизложенные принципы можно объединить в одну общую группу принципов, которую можно обозначить как принципы, определяющие порядок образования и преобразования муниципальных образований.

Глава 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе­дерации» позволяет выявить и иные группы принципов территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации. К этим принципам можно от­нести: принципы, регламентирующие порядок установ­ления и изменения границ муниципальных образований и принципы, которые устанавливают состав территории муниципальных образований.

2.Границы муниципальных образований

Согласно Конституции России изменение границ тер­риторий, в которых осуществляется местное самоуправ­ление, допускается с учетом мнения населения соответ­ствующих территорий.

Детально вопросы установления и изменения границ муниципальных образований регламентированы в Феде­ральном законе «Об общих принципах организации мес­тного самоуправления в Российской Федерации». В час­тности в статье 11 закона указано, что границы муници­пальных образований устанавливаются и изменяются в соответствии со следующими требованиями:

1) территория субъекта Российской Федерации раз­граничивается между поселениями. Территории с низ­кой плотностью сельского населения, за исключением территорий, указанных в пункте 3, могут не включать­ся в состав территорий поселений;

2) территории всех поселений, за исключением терри­торий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов;

3) территорию поселения составляют исторически сло­жившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традици­онного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;

4) в состав территории поселения входят земли неза­висимо от форм собственности и целевого назначения;

5) в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответ­ствии с генеральным планом городского поселения тер­ритории, предназначенные для развития его социаль­ной, транспортной и иной инфраструктуры (включая тер­ритории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями);

6) в состав территории сельского поселения могут вхо­дить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - бо­лее 3000 человек) и (или) объединенные общей террито­рией несколько сельских населенных пунктов с числен­ностью населения менее 1000 человек каждый (для тер­ритории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый);

7) сельский населенный пункт с численностью насе­ления менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения;

8) в соответствии с законами субъекта Российской Федерации статусом сельского поселения с учетом плот­ности населения субъекта Российской Федерации и до­ступности территории поселения может наделяться сель­ский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек;

9) на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек мо­жет не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте;

10) административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района;

11) границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться на территории с низкой плотностью сельского населения, а также в Удаленных и труднодоступных местностях;

12) территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения;

13) территория поселения не может входить в состав территории другого поселения;

14) территория городского округа не входит в состав территории муниципального района;

15) границы муниципального района устанавлива­лся с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муници­пального района, а также для осуществления на всей Территории муниципального района отдельных государ­ственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

16) территория поселения должна полностью входить состав территории муниципального района. В дополнение к вышеизложенному, следует указать, законодательством России установлено также, что изменение границ муниципального образования осуще­ствляется законом субъекта РФ по инициативе населе­ния, органов местного самоуправления, органов госу­дарственной власти субъекта РФ, федеральных органов государственной власти в соответствии с вышеуказан­ными нормами. Инициатива населения.об изменении границ муниципального образования реализуется в по­рядке, установленном федеральным законом и прини­маемым в соответствии с ним законом субъекта Россий­ской Федерации для выдвижения инициативы проведе­ния местного референдума. Инициатива органов мест­ного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования офор­мляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. За­кон субъекта РФ об изменении границ муниципального образования не должен вступать в силу в период изби­рательной кампании по выборам органа местного само­управления данного муниципального образования, в пе­риод кампании местного референдума.

Изменение границ муниципальных районов, поселе­ний, влекущее отнесение территорий отдельных входя­щих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуще­ствляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан с учетом мнения представитель­ных органов соответствующих муниципальных районов. Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соот­ветственно к территориям других муниципальных райо­нов или поселений, осуществляется с учетом мнения на­селения, выраженного представительными органами со­ответствующих муниципальных районов и поселений.

3. Образование, преобразование и упразднение муниципальных образований

Как было рассмотрено ранее, статистика показывает, что количество муниципальных образований в Российской Федерации подвижно. Причины разного рода приводят к появлению новых муниципальных образований, а также изменению статуса действующих муниципаль­ных образований, упразднению некоторых из них. Все то требует нормативно-правового упорядочения. Для описания изменений территориальной организации местного самоуправления основными являются категории «образование муниципальных образований», «упразднение муниципальных образований» и «преобразование муниципальных образований». Образование муниципальных образований - это процесс создания самостоятельных или внутригородских муниципальных образований. Юридически создание нового муниципального образования закрепляется в законе субъекта РФ о границах и статусе нового муниципального образования, а также в уставе последнего с обязательным учетом мнения населения соответствующих территорий по инициативе населения, органов местного само­управления, а также органов государственной власти. Окончательно процесс создания нового муниципального образования в соответствии с Правилами ведения государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации фиксируется в государственном реестре. Ведение реестра возложено на Министерство юстиции РФ.

Вопросы об образовании внутригородских муниципальных образований и установлении их территорий решаются с учетом мнения населения соответствующей террито­рии представительным органом местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с уставом города и порядке, определенном законами субъектов РФ.

Образование муниципальных образований может про­текать в формах объединения, разделения и выделения муниципальных образований, а также придания статуса муниципального образования вновь возникшим населен­ным пунктам.

Упразднение муниципальных образований - это про­цесс прекращения существования самостоятельных или внутригородских муниципальных образований. Это про­цесс прекращения муниципального образования в связи с утратой признака населенности. Упразднение муници­пального образования закрепляется в законе субъекта России и завершается процедурой исключения соответ­ствующего муниципального образования из государствен­ного реестра. При этом следует иметь в виду, что терри­тория упраздняемого муниципального образования мо­жет попасть в разряд межселенных территорий, либо быть включена в территорию сопредельного муниципаль­ного образования или разделена между сопредельными муниципальными образованиями.

Что касается вопроса о преобразовании муниципаль­ных образований» следует отметить, что Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации» в отли­чие от закона 1995г. уже не относит к компетенции органов государственной власти регулирование данного вопроса. Этот закон по иному трактует понятие «преоб­разование муниципального образования», в частности этот процесс включает в себя объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наде­лением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа. Из указанного определе­ния следует, что преобразование муниципальных обра­зований может осуществляться тремя путями, а именно:

Объединения муниципальных образований;

Разделения муниципальных образований;

Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лише­нием его статуса городского округа.

Статьей 13 Закона 2003 г.. установлено, что преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ, федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом. Инициатива населения о преоб­разовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом, и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. При этом закон субъекта РФ о преобразовании му­ниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа ме­стного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

Объединение муниципальных образований - это сли­яние двух или более муниципальных образований в одно в новое муниципальное образование путем прекращения объединяющих муниципальных образований и перехода их территории, прав, обязанностей к новому муници­пальному образованию.

Разделение - это процесс прекращения муниципального образования путем его разделения на два и более новых муниципальных образований с передачей территории, прав, обязанностей разделяемого муниципально­го образования вновь создаваемым муниципальным об­разованиям,

Объединение двух и более поселений, не влекущее из­менения границ иных муниципальных образований, осу­ществляется с согласия населения каждого из поселе­ний, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан. Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан.

Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населе­ния, выраженного представительными органами каждо­го из объединяемых муниципальных районов. Разделе­ние муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным ор­ганом муниципального района.

Изменение статуса городского поселения в связи с на­делением его данным статусом либо лишением его этого статуса осуществляется законом субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего го­родского поселения, а также с согласия населения муни­ципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района, выявляются путем голосования и проводимого раздельно на террито­рии городского поселения и на территории муниципаль­ного района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсут­ствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.

Преобразование муниципальных образований - это объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.
Согласно ст. 13 Федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" преобразование муниципальных образований осуществляется региональными законами по инициативе населения, органов местного самоуправления, федеральных и региональных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации". Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним региональным законом для выдвижения инициативы проведения местного референдума.
Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Региональный закон о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.
Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования по вопросу преобразования муниципального образования либо на сходах граждан.
Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.
Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования по вопросу преобразования муниципального образования либо на сходах граждан.
Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.
Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования по вопросу преобразования муниципального образования, проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.

1. Фадеев В.И. Территориальная организация местного самоуправления в Российской Федерации. М., 1996.
2. Саломаткин А.С. Территориальная основа местного самоуправления. Челябинск, 1996.
3. Муниципальное образование в системе административно-территориального управления Российской Федерации: федеральный уровень: Учеб. пособие. Братск, 1998.
4. Михайлов В.И. Проблемы территориальной организации местного самоуправления // Муниципальный мир. 1999. N 2.
5. Постовой Н.В. Территориальная основа местного самоуправления // Местное право. 2001. N 8.

Преобразование – это объединение муниципальных образований, это разделение муниципальных образований, или изменение статуса городского поселения либо в связи с наделением его статусом городского округа, либо в связи с лишением его статуса городского округа.

Процедура выдвижения инициативы аналогична процедуре выдвижения инициативы по изменения границ.

Объединяться могут поселения, муниципальные районы и объединение поселения с городским округом.

Особенности определяются видом муниципального образования:

Для объединения поселения требуется согласие жителей каждого из объединяющихся поселений. Согласие выражено путём голосований.

Объединение муниципальных районов – с учётом мнения населения, выраженного представительными органами этих районов.

Поселение объединяется с городским округом. Для этого требуется согласие жителей поселения и согласие жителей городского округа, но вот здесь уже согласие, выраженное представительными органами этих поселения и округа, а также требуется учёт мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом этого района, при этом поселение утрачивает свой статус муниципального образования. Ограничение: если численность населения увеличится более чем на 25% тогда новая власть выбирается.

Разделение поселения на два и более осуществляется с согласия жителей каждого из вновь образуемых поселений. Чаще всего говорят о разделении сельского поселения.

Для разделения муниципального района необходим учёт мнения населения, выраженного его представительным органом.

В этой процедуре объединения и разделения важен статус муниципального образования: если поселение – то всегда мнение населения, если район – учёт мнения.

Изменение статуса городского поселения.

Что нужно для этого: получить согласие жителей этого городского поселения, а также согласие жителей муниципального района, из состава которого данное поселение выделяется (исключается из него).

Кроме этого, важна возможность (способность) и городского поселения решать вопросы, отнесённых к ведению городских округов (статья 16 ФЗ-131), а также способность оставшейся части муниципального района самостоятельно решать вопросы местного значения, отнесённые статьёй 15 ФЗ-131.

Если производственная инфраструктура на территории распределена достаточно равномерно, если там достаточно имеется коммерческих организаций…

Аналогично решается вопрос, если вдруг городской округ решит отказаться от этого статуса, получить статус городского поселения и войти в состав муниципального района. Нужно получить согласие жителей городского округа и согласие жителей муниципального района, в состав которого он будет включаться.

Когда на практике может возникнуть такая ситуация: ситуация экономического кризиса – все предприятия разорились, закрылись… Те вопросы, что раньше городской округ мог решать, теперь уже не может. Включается для того, чтобы округ помогал городу.

Согласие населения получается путём прямого голосования жителей, и тогда будет принято решение.

Говоря о решении, по всем вопросам преобразования, объединения и т.д. решения принимаются законодательным органом государственной власти субъекта РФ. Как и выше, в общем-то…

Основные начала организации местного самоуправления, статус местного самоуправления и его место в системе власти в Российской Федерации определены Конституцией РФ. Так, ст. 12 Конституции РФ гарантированы местное самоуправление, его самостоятельность и независимость от органов государственной власти. В отдельной главе Конституции РФ (глава 8 «Местное самоуправление») определены главные права местного самоуправления: а) самостоятельность в решении населением вопросов местного значения; б) самостоятельность в решении населением вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; в) самостоятельность в установлении местных налогов и сборов; г) право на судебную защиту местного самоуправления; д) право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.

Рассмотрение вопросов преобразования муниципальных образований, осуществляемого в целях укрупнения муниципальных образований, необходимо начать с определения типов субъектов, которые участвуют в муниципальных правоотношениях. Так, Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон №131-ФЗ) [Федеральный закон №131-ФЗ] выделяет шесть видов муниципальных образований, на территории которых осуществляется решение вопросов местного значения и которые являются основными коллективными субъектами правоотношений в муниципальном праве:

• - городские округа;
• - муниципальные районы;
• - городские и сельские поселения;
• - городской округ с внутригородским делением;
• - внутригородской район городского округа с внутригородским делением;
• - внутригородские территории городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Одним из важнейших элементов правового статуса муниципального образования является наличие установленного законодателем порядка образования, преобразования или упразднения муниципальных образований. Указанный законодательный порядок фактически устанавливает правила осуществления преобразования муниципальных образований в целях их укрупнения. В процессе преобразования муниципальных образований происходит правопреемство соответствующих муниципальных образований в отношении всех их прав и обязанностей [о правопреемстве смотри следующие труды: Белов, 2012; Емельянцев, 2010; Ломидзе, 2003; Магазинер, 2006; Мирошникова, 2005; Носов, 2013; Рудакова, 2009; Рудакова, 2010; Сепп, 1970; Скловский, 2008; Стовповая, Стовповой, 2009; Черепахин, 1962 и др.]

Преобразование муниципальных образований происходит на основании ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ, а также в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, в которых расположены муниципальные образования В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 72, пп. «н») установление общих принципов организации системы местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Совместное ведение Российской Федерации и её субъектов означает, что федеральные органы государственной власти вместе с органами государственной власти субъектов федерации принимают решения и осуществляют контроль по вопросам, перечисленным в указанной статье Конституции. Следовательно, правовое регулирование организации и функционирования местного самоуправления в Российской Федерации осуществляется как на федеральном, так и на региональном уровне (на уровне субъекта Российской Федерации).. Положения указанного Федерального закона, регламентирующие вопросы преобразования и упразднения муниципальных образований (ст. 13, 13.1), вступили в силу с 08 октября 2003 г.

Ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ определены способы преобразования муниципальных образований, среди которых выделяются:

• - объединение муниципальных образований;
• - разделение муниципальных образований;
• - изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения;
• - изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения;
• - изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа;
• - изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его статуса городского округа с внутригородским делением;
• - присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением и выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением.

Часть 2 статьи 13 Федерального закона №131-ФЗ устанавливает, что преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти.

При этом указанной статьей предусмотрено, что инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

Следует также обратить внимание на то, что в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 № 93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» часть 2 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ дополнена положением, согласно которому закон субъекта Российской Федерации о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

В положениях частей 2 - 7 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ определен порядок преобразования муниципальных образований, в котором можно выделить следующие процедуры:

• 1. Объединение двух и более муниципальных образований, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований. К возможным формам преобразования муниципальных образований путем их объединения относятся следующие:
  • - объединение двух и более поселений - преобразование осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых муниципальных образований на основе результатов публичных слушаний, проведенных в порядке, установленном законодательством;
  • - объединение поселения с городским округом - преобразование возможно с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования. Кроме того, объединение городского поселения с городским округом осуществляется одновременно с изменением административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, в результате которого происходит объединение города, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находящегося на территории городского поселения и являющегося его административным центром;
  • - объединение двух и более муниципальных районов - преобразование муниципальных образований происходит с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.
• 2. Разделение муниципального образования - поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан. Разделение муниципального образования - муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.
• 3. Изменение статуса муниципального образования - городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа. Такое преобразование осуществляется на основании закона субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения или населения муниципального района.

Из представленных вариантов преобразования муниципальных образований к укрупнению муниципальных образований может привести объединение двух и более муниципальных образований, а также изменение статуса муниципального образования - городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа.

Таким образом, процесс преобразования муниципального образования представляет собой определенный процессуальный порядок производства, учитывающий большое количество необходимых юридических фактов.

Необходимо отметить, что в пунктах 2 - 7 статьи 13 Федерального закона №131-ФЗ в соответствии со ст. 131 Конституции РФ, ст. 5 Европейской Хартии местного самоуправления [Европейская Хартия местного самоуправления] устанавливаются формы выявления мнения населения соответствующих муниципальных образований о предполагаемых преобразованиях территорий местного самоуправления. Следовательно, именно учет мнения населения является обязательным при осуществлении всех мероприятий, направленных на преобразование муниципального образования. Это положение подтверждается позицией, выраженной высшими судами Российской Федерации. Так, в соответствии с разъяснениями Конституционного суда Российской Федерации «конституционное предписание об учете мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, относится к самому существу конституционно-правового статуса местного самоуправления и является одной из необходимых гарантий права граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения» [Определение Конституционного Суда РФ от 06.03.2008 № 214-О-П].

Конституционным судом РФ неоднократно рассматривались спорные ситуации, связанные с преобразованием муниципальных образований, наделением их иным статусом [см. Постановление Конституционного Суда РФ от 24.01.1997 № 1-П; Постановление Конституционного Суда РФ от 03.11.1997 № 15-П; Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.2000 № 15-П; Определение Конституционного Суда РФ от 13.07.2000 № 195-О; Определение Конституционного Суда РФ от 10.07.2003 № 289-О; Определение Конституционного Суда РФ от 03.04.2007 № 171-О-П; Определение Конституционного Суда РФ от 15.05.2007 № 344-О-П; Определение Конституционного Суда РФ от 02.10.2007 № 715-О-П и др.].

В своих решениях, касающихся территориальной основы местного самоуправления и конституционных гарантий его самостоятельности, в том числе при законодательном регулировании вопросов, касающихся изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, в связи с преобразованием или упразднением муниципальных образований Конституционный суд РФ сформулировал ряд правовых позиций.

Во-первых, определение территориальных уровней, на которых возможно создание муниципальных образований, должно способствовать, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволять решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления. Во-вторых, конституционное предписание об учете мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, относится к самому существу конституционно-правового статуса местного самоуправления и является одной из необходимых гарантий права граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения. В-третьих, конституционное регулирование местного самоуправления, в том числе в его нормативно-доктринальной интерпретации, содержащейся в решениях Конституционного суда РФ, предусматривает учет мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, в качестве универсального требования и необходимого условия осуществления муниципально-территориальных преобразований независимо от их характера - сужения либо, напротив, расширения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, а также изменения конкретного состава территорий, выступающих объектом преобразований. В-четвертых, законодатель в любом случае должен исходить из того, что территориальные изменения, напрямую затрагивающие интересы большинства населения территории, на которой осуществляется местное самоуправление, предполагают непосредственное волеизъявление населения соответствующей территории. В-пятых, при изменении границ территорий в связи с упразднением муниципальных образований, в которых осуществляется местное самоуправление и действуют выборные органы муниципальных образований, наиболее адекватной формой учета мнения населения является референдум. Итак, при проведении мероприятий по преобразованию муниципальных образований необходимо учитывать принципы, выработанные Конституционным судом РФ.

В ряде решений Верховный суд РФ сформулировал свою принципиальную позицию по вопросу наделения муниципальных образований новым статусом, предусмотренным Федеральным законом № 131-ФЗ. Так, в определении от 19.09.2007 по делу № 4-Г07-31 Верховный суд РФ указал: «В силу ч. 3 ст. 84 Федерального закона № 131-ФЗ преобразованием района, требующего согласия населения, в переходный период является наделение законом субъекта РФ городских населенных пунктов, расположенных в границах района, являющегося муниципальным образованием на день вступления в силу данной статьи, статусом городских округов» [Определение Верховного Суда РФ от 19.09.2007 по делу № 4-Г07-31]. В определении Верховного суда РФ от 25.04.2007 по делу № 4-Г07-17 отмечено, что федеральным законодательством не исключены случаи, предусматривающие вхождение в состав территории городского округа сельских населенных пунктов. По мнению Верховного суда РФ, «первичное» для реализации требований Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наделение статусом городского округа муниципального района, созданного в соответствии с ранее действовавшим законодательством, не является преобразованием и согласия населения не требует [Определение Верховного Суда РФ от 25.04.2007 по делу № 4-Г07-17]. В определении Верховного суда РФ от 17 января 2007 года по делу № 38-Г06-7 подчеркивается, что при решении вопроса о границах муниципальных образований надлежит учитывать исторически сложившиеся территории конкретного муниципального образования, на которой осуществляется местное самоуправление [Определение Верховного Суда РФ от 17.01.2007 по делу № 38-Г06-7]. Таким образом, при замене в правоотношении муниципального образования как особого субъекта в любом случае необходимо учитывать мнение населения этого муниципального образования. Учет мнения населения является особенностью правопреемства муниципальных образований.

Таким образом, фактически действующее законодательство РФ под преобразованием муниципального образования понимает наделение законом субъекта РФ городских населенных пунктов, расположенных в границах района, являющегося муниципальным образованием, статусом городских округов. Тем самым мнение населения при изменении статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа требуется в тех случаях, когда соответствующее городское поселение выделяется из состава муниципального района. Между тем в соответствии с абзацем 2 ч. 3 ст. 84 Федерального закона № 131-ФЗ наделение законом субъекта РФ городских, сельских населенных пунктов, расположенных в границах района, являющегося муниципальным образованием на день вступления в силу переходных положений, статусом городских, сельских поселений в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 85 настоящего Федерального закона не является изменением границ, преобразованием указанного района [Определение Верховного Суда РФ от 18.10.2006 по делу № 75-Г06-6].

По вопросу применения норм от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части установления, изменения границ муниципальных образований, преобразования муниципальных образований имеются также судебные постановления Уставного суда Калининградской области. В постановлении этого суда от 31.05.2007 № 2-П «По делу о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области Закона Калининградской области от 31 марта 2005 года № 523 “Об изменении границы муниципального образования «Балтийское городское поселение” и наделении его статусом городского округа» рассматривается следующая ситуация [Постановление Уставного Суда Калининградской области от 31.05.2007 № 2-П]. В 2004 г. в целях реализации предписаний Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» об установлении границ муниципальных образований Балтийский городской округ Калининградской области был наделен статусом муниципального района. В состав района вошли 2 городских поселения с утвержденными границами. Впоследствии, в 2005 г., законом области из муниципального района было выделено Балтийской городское поселение и наделено статусом городского округа. Процедуры получения согласия населения на наделение городского поселения статусом городского округа проведено не было. На этом основании Уставный суд Калининградской области признал не соответствующим Уставу Калининградской области закон области о преобразовании Балтийского городского поселения в Балтийский городской округ.

В другом постановлении Уставного суда Калининградской области [Постановление Уставного Суда Калининградской области от 25.05.2007 № 1-П] рассматривался вопрос о правомерности наделения статусом городского округа муниципальных образований. В качестве одного из основных требований законодательства для решения вопроса о возможности наделения муниципального образования статусом городского округа судом отмечено наличие генерального плана развития территории всего городского округа, а не только той части, которая находится в границах населенного пункта этого городского округа. Судом также исследовалась категория земель, включенных в территорию городского округа, и было установлено, что подавляющая площадь территории городского округа занята землями сельскохозяйственного назначения. При этих обстоятельствах Уставный суд Калининградской области признал неправомерным создание муниципальных образований со статусом городского округа [см., Носов Д.В., 2013, с 126 - 140].

Таким образом, в законодательстве РФ установлены различные механизмы преобразования муниципальных образований, часть из которых с учетом мнения населения муниципальных образований может при их реализации привести к укрупнению муниципальных образований.

Образованием муниципальных образований - является процесс их создания на территориях, не охваченных местным самоуправлением и не входящих в состав уже имеющихся муниципальных образований. Основой данного процесса является волеизъявление населения этих территорий. Правовой аспект отражается в официальных документах, в частности в уставе муниципального образования.

При определении территории муниципального образования необходимо учитывать следующие критерии:

1. Местное самоуправление является территориальным, т.е. осуществляется на определенных территориях, ограниченных друг о друга.

2. Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ без каких либо изьятий.

3. Территория муниципального образования является целостной, т.е. должно иметь непрерывную границу.

4. Муниципальное образование определяется как населенная территория. Отсюда следует, что квалифицирующим признаком муниципального образования является наличие населения.

5. Территория муниципального образования должна быть такой, что бы проживающие в ее границах население было объединено общими интересами в тех вопросах, решение которых отнесено к ведению местного самоуправления.

7. На территории муниципального образования желательно наличие необходимой для решения вопросов местного значения социальной и коммунальной инфраструктуры.

8. При определении территории муниципальных образований целесообразно учитывать принципы территориальной и временной доступности оказываемых услуг.

9. При установлении территории муниципальных образований нельзя не учитывать традиционный способ хозяйствования населения.

Процесс создания вновь образованных поселений регламентируется ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" согласно с ним создание вновь образованных поселений на межселенных территориях осуществляется законами субъектов РФ по инициативе населения, выдвинутой на сходе граждан, проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенных территориях, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ, федеральных органов государственной власти. В случаи выдвижения на сходе граждан, проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенной территории, инициативы о создании вновь образованного поселения такая инициатива оформляется решением схода граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о создании на межселенной территории вновь образованного муниципального образования оформляется решением соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

Создание вновь образованных поселений на межселенных территориях осуществляется с согласия населения муниципального района, выраженного представительным органом данного муниципального района. Закон субъекта РФ о создании на межселенной территории вновь образованного поселения не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления муниципального района, а так же в период кампании местного референдума. В случае выдвижения на сходе граждан, проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенной территории, инициативы о создании вновь образованного поселения, решение об этом оформляется сходом граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте.

Преобразования муниципальных образований

Преобразования муниципальных образований - это объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.
С инициативой по преобразованию муниципального образования могут выступать население, органы местного самоуправления, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральные органы государственной власти. Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Если объединение двух и более поселений не влечет изменения границ иных муниципальных образований, то оно осуществляется с согласия населения каждого из поселений, которое выражается путем голосования либо на сходах граждан.

Если объединение двух и более муниципальных районов не влечет изменения границ иных муниципальных образований, то оно осуществляется с учетом мнения населения, которое выражается опосредованно представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов. Если разделение поселения влечет образование двух и более поселений, то оно осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, которое выражается путем голосования (см. «голосование по вопросу преобразования муниципального образования») либо на сходах граждан (см. «сход граждан»).

Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района. Изменение статуса городского поселения в связи с наделением либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение.
Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования (см. «голосование по вопросу преобразования муниципального образования»), проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.

Упразднение муниципального образования

Упразднение муниципального образования означает прекращение существования муниципального образования. Муниципальное образование может быть упразднено вследствие объединения с другим муниципальным образованием, установления федеральным законом на территории муниципального образования запрета на осуществление местного самоуправления и в других случаях.

Упразднение поселений допускается на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях, если численность населения сельского поселения составляет не более 100 чел. и решение об упразднении поселения будет принято на сходе граждан, проживающих в указанном поселении. Территория упраздняемого поселения входит в состав муниципального района в качестве межселенной территории.

Упразднение поселений осуществляется законом субъекта РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта РФ или федеральных органов государственной власти в соответствии с Законом о местном самоуправлении 2003 г. Инициатива населения об упразднении поселения оформляется решением об упразднении поселения, принятым на сходе граждан, проживающих в указанном поселении. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об упразднении поселения оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

Упразднение поселений осуществляется с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Закон субъекта РФ об упразднении поселения также не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования и во время проведения местного референдума.