Муниципальное правотворчество: состояние и проблемы. Муниципальное правотворчество Статья понятие и основные элементы муниципального правотворчества

Текст статьи

Болдыш Анастасия Юрьевна,главный специалист юридического отдела управления делами администрации городского поселения Излучинск, п.г.т. Излучинск[email protected]

Концепция совершенствования муниципального правотворчества в Российской Федерации

Аннотация:В целях разработки концепции совершенствования муниципального правотворчества, приведенная статья посвящена анализу формирования единого правового пространства отведенного муниципальному правотворчеству, совершенствованию муниципальными образованиями приемов применяемых при разработкемуниципальными образованиями муниципальных правовых актов и освещению критериев нормативности муниципальных правовых актов. Ключевые слова: муниципальный правовой акт, нормативный правовой акт, муниципальное правотворчество, муниципальные образования, правовая инициатива

Роль местного самоуправления в государственной, политикоправовой жизни российского общества, в становлении институтов правового государства трудно переоценить. Местное самоуправление в Российской Федерации является одним из уровней составляющих основуконституционного строя. Охватывая своими институтами почти все стороны правовой и демократическойорганизации местной жизни, местное самоуправление дает возможность рациональным способом децентрализовать многие функции государственной власти, перенести принятие решений по всем вопросам местной жизни в территориальные сообщества, стимулируя тем самым активность граждан и обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям. На сегодняшнем этапе развития государственности местное самоуправление следует рассматривать в качестве одной из фундаментальных основ российской системы народовластия.В соответствии с Конституцией Российской Федерации правовая государственность имеет прочную основу, в состав которой, входят муниципальноправовые институты. В основе системы организации власти, на низовом ее уровне, объединяющем все население страны и распространяющимся на всю ее территорию, находится система местного самоуправления как организационноправовая форма осуществления особой формы публичной власти власти муниципальной. Актами муниципального правотворчества охватываетсяневероятно широкая сфера экономических, социальных, политических отношений, наиболее близко инепосредственным образом затрагивающих вопросыместного значения.Проблематика муниципального правотворчества состоит в наличии проблемы противоречий между динамично изменяющимися отношениями в области местного самоуправления, складывающимися в процессе реформ основ государственной и общественной жизни Российской Федерации и малоподвижным действующим законодательством, призванным стимулировать эффективное развитие этих отношений. Также, противоречие можно усмотреть в осуществляющейся на всей территории Российской Федерации практикой муниципального правотворчества и недостаточным теоретическим осмыслением данного правового явления. Действительная и обоснованная самостоятельность регионов невозможна без научного и методологического обеспечения процессов правотворчества, гармонизации интересов Российской Федерации и специфики ее субъектов. Таким образом, необходимость исследования правотворческой деятельности в области местного самоуправления объясняется потребностями дальнейшего развития научной теории муниципального правотворчества, ее обогащения с целью дальнейшего развития, углубления научного знания и полного преобразования института муниципального правотворчества. Традиционное понятие правотворчества укоренено в номотетической (устанавливающей закономерность) традиции и методологически уместно в классической парадигме познания. В силу такойпозициипредставители отечественной юридической науки могли, вполне сходиться и сходились, по существу, в вопросах того, как и кем,право может и должно устанавливаться (создаваться).Сходиться в томсмысле, что определенная группа (разряд) лиц получает признание в качестве инстанции генерации новых общеобязательных правил и процедур, каковые затем и будут называться правовыми, как и формы (тексты, документы, акты) их объективированного закрепления.Фактически тем самым правовое развитиеравно сводится к осуществлению власти. Легальность статусов таких лиц, а равно и их «правотворческих»практик никак не зависит от особенностей предшествующей правотворчеству интеллектуальнонравственной связи с правом, их причастности праву досотворенному. Правотворчество нельзя воспринимать как политическое властвование, хотя бы и в рамках власти разделенной.

Бытовавшие в западной традиции права со времен эллинского периода представления о естественном праве, побуждающем к перманентному совершенствованию права человеческого (волеустановленного), а такжеи первые доктринальные обоснования в новое время того, какими именно либеральнобуржуазными идеалами прав человека (свобода и собственность) необходимо руководствоваться законодателю, далеко не равнозначны юридической реальности непосредственно действующих прав и свобод.Не учитывающие этого обстоятельства важные и нужные суждения о том, что проблематика прав человека плоть от плоти не только западной традиции права, но и всемирных философскогуманитарных исканий парадоксальным образом «затеняют»эвристический статус и юридикоинновационный характер современных конвенциальных прав и свобод человека, которые не могут трактоваться как «государственноправовые формы объективации» идей или ценностей.

Разумеется, и сегодня проблема прав человека может быть поставлена и ставится часто политикоправовым образом, но для юриспруденции гораздо важнее другое. Современные права и свободы человека и есть самое бесспорное, безоговорочное праводанное человеку. Именно для них, этих удивительных правовых феноменов обратившегося в «юридическую веру»человечества актуально необходимы современные конституции, «говорящие»на языке конституционной юстиции не только о своем признании достоверности прав и свобод гражданина, но и о том, как именно они обязуются, обязывая к тому государство, их обеспечивать посредством адекватно конкретизированного, извлеченного из смысловых ресурсов конституционного текста, пригодного для этой цели иного аутентичного права.Правотворческая деятельность муниципальных образований основана на конституционных началах, на их основе действующее федеральное законодательство формируетбазу для регламентации разнообразных сфер муниципального правотворчества, в том числе и уровня самих муниципальных образований. Виды нормативных правовых актов, издаваемых (принимаемых) органами и должностными лицами местного самоуправления, устанавливаются Федеральным законом от 06.10.2003 № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» , такжекак и законом субъекта Российской Федерации,уставом муниципального образования.В каждом отдельном муниципальном образовании складывается своя система нормативных правовых актов. Органы местного самоуправления не имеют права принимать законодательные акты, они действуют на их основе. В результате органы местного самоуправления издают (принимают) многообразные виды нормативных правовых актов.Хотяправовая регламентация указанных вопросов нелишена недостатков, подтверждающих существование проблем в муниципальном правотворчестве.Государство санкционировало создание органами муниципальных образований регулятивных норм. Охранительные нормы, содержащие меры административной ответственности, органы муниципальных образований сами устанавливать не могут. Поэтому возникают проблемы, например, связанные с установлением административной ответственности за правонарушения в сфере благоустройства территорий. Отсутствие системы муниципальных нормативных правовых актов, неразработанность форм муниципальных актов, хаотическое развитие муниципальной правовой базы. Эта проблема связана с отсутствием в большинстве случаев необходимых модельных актов нормативных правовых актов муниципальных образований и должной систематизации этих актов. Муниципальная правовая база должна представлять собой структурно организованную совокупность муниципальных нормативных правовых актов для предоставления объективного обзора и информации. В связи с этим актуально укрепление системных основ муниципального нормотворчества.Также низкий уровень подготовки муниципальных нормативных правовых актов. Это связано с нарушением порядка планирования правотворческой деятельности, порядка разработки проектов, подготовки, принятия, опубликования и вступления в силу муниципальных нормативных правовых актов. Доступ к муниципальным актам до настоящего времени является ограниченным. Они публикуются в местных средствах массовой информации, имеющих небольшой тираж, особенно в сельской местности, а иногда в нарушение Конституции России и федерального законодательства не публикуются вообще. Современное состояние базы нормативных правовых актов муниципальных образованной не всегда позволяет населению ознакомиться с этими актами и контролировать работу местных органов, что подрывает принципы демократии.В Федеральном законе от 06.10.2003 № 131ФЗ«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»закреплены только общие положения о вступлении в силу муниципальных правовых актов, в частности, установлено, что порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан. Исключение составляют нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).Однойиз основных задач муниципальной реформы является наведение порядка в муниципальном нормотворчестве, приведение муниципальных актов в соответствие действующему административному законодательству. В связи с этим Министерству юстиции России и его территориальным органам были переданы вопросы регистрации уставов муниципальных образований , создания регистра муниципальных нормативных правовых актов . В субъектах Федерации были приняты законы о ведении регистра муниципальных нормативных правовых актов, установившие порядок организации и ведения регионального регистра, а также орган, уполномоченный на его ведение. В соответствии с Положением о Главном управлении Министерства юстиции Россиипо субъекту (субъектам) Федерации к полномочиям главных управлений отнесено оказание органами государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления методической помощи по вопросам организации учета муниципальных нормативных правовых актов .Таким образом, в настоящее время Министерство юстиции России, а также прокуратура Российской Федерации осуществляют углубленный анализ законности муниципальных правовых актов, но этого, насегодняшний день, недостаточно.Существует необходимость, в целях обеспечения единства правового пространства России, закрепления за Минюстом России функции по проведению научноправовой экспертизы нормативных правовых актов муниципальных образований и приведение их в соответствие действующему административному законодательству федерального уровня.Следует совершенствовать законодательство о местном самоуправлении, прежде всего Федеральный закон от 06.03.2003 № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а именно введение в указанный федеральный закон отсутствующего легального понятия «нормативного правового акта», а также законодательно закрепленных критериев присвоения муниципальным правовым актам статуса нормативности. Нормативность (ненормативность) муниципальных правовых актов определяет государственный орган, осуществляющий ведение регистра этих актов, проводящий, после включения данных актов в регистр, их экспертизу. В вышеуказанном федеральном законе отсутствует четкое соотношение вида муниципального правового акта, издаваемого муниципальными органами и должностными лицами, а также и его формы, которые зачастую устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с действующим законодательством, представляется необходимым подразделить акты на нормативные и ненормативные и дать определение тем и другим. Нормативные акты необходимо выстроить по юридической силе.В целях унификации форм муниципальных нормативных правовых актов предлагается нормативным правовым актам представительного органа и актам, принятым на референдуме, придать формы устава и решения, а нормативным правовым актам главы муниципального образования, главы местной администрации формы положения и постановления. В формах инструкций, правил и других формах могут издаваться (приниматься) нормативные правовые акты как главы муниципального образования и главы местной администрации, так и акты иных органов муниципальных образований. Локальные нормативные правовые акты всех органов и должностных лиц местного самоуправления следует издавать в формераспоряжений.Такая регламентация позволит по форме муниципального правового акта определить его принадлежность к тому или иному виду и упростить правоприменение не только в муниципальном образовании, но и в целом по России. Данные изменения будут способствовать более эффективной систематизации муниципальных нормативных правовых актов. Соблюдение принципа соподчиненности муниципальных нормативных правовых актов обеспечит создание единого правового поля на уровне местного самоуправления.В целях создания единой и согласованной системы нормативных административноправовых актов в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предлагается установить модель нормативных административноправовых актов органов муниципальных образований, которая представляется нам следующей: устав муниципального образования, решение, положение, постановление, административный регламент, инструкция, правила, распоряжение.В соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 44 Федерального закона от 06.10.2003 №131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов определяются уставом муниципального образования. Поэтому указанные вопросы должны быть урегулированы в уставах муниципальных образований. Уставы муниципальных образований, как правило, не содержат норм о порядке принятия правовых актов, применяя отсылочные нормы. При этом порядок принятия данных правовых актов определяют специальные положения. Процесс издания (принятия) нормативных правовых актов недостаточно урегулирован.В целях оказания практической помощи исполнительнораспорядительным органам муниципальных образований предлагается разработать и принять закон «О порядке принятия нормативных правовых актов органами местного самоуправления», который смог бы регламентировать процедуры издания (принятия) этих актов, а также в дальнейшемурегулировать указанные вопросы в уставах муниципальных образований.Таким образом, нормативные правовые акты муниципальных образований занимают определенное место в системе российского законодательства. Федеративное строение системы законодательства, в основе которого лежит федеративная структура Российского государства, привело к образованию трех уровней нормативных правовых актов, из которых нижний занимают акты местного самоуправления.Представители органов государственной власти, осуществляющих контрольные функции в отношении актов муниципального уровня, полагают, что решение проблемы возможно за счет сужения правотворческих полномочий органов местного самоуправления, перехода к практике утверждения органами местной власти правовых актов, предложенных государством.Последнее располагает широкими материальнотехническими, организационными и прочими возможностями для подготовки качественных типовых актов муниципального уровня. Муниципальный правотворец должен лишь своевременно одобрить их.Представляется, что подобного рода мероприятия приведут к нивелированию самой идеи местного самоуправления в России. На данном этапе, когда накоплен определенный опыт муниципальной правотворческой деятельности, укомплектована в большинстве своем правовая база основной массымуниципальных образований России, вряд ли целесообразно снижать самостоятельность последних, урезать полномочия. Это было бы шагом назад в развитии.В юридической литературе указывается на необходимость усиления административного контроля со стороны областной государственной администрации посредством введения механизма предварительного согласования актов органов местного самоуправления с государственными органами на предмет правовой чистоты. Высказывается идея осуществления предварительной государственной регистрации общеобязательных правовых актов местного самоуправления в органах юстиции. Решение проблемы видится не в сужении объема правотворческой компетенции муниципалитетов, а в совершенствовании отечественной системы контроля качества муниципальных правовых актов с одной стороны, и муниципальной правотворческой технологии с другой. В настоящей статье на основе анализа современной российской юридической практики и доктринальных разработок мы укажем некоторые из направлений такого совершенствования.Одним из действенных инструментов контроля законности актов муниципального правотворчества является проведение экспертизы указанных документов. Институт экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в последние годы весьма интенсивно исследуется в юридической литературе. Изучая понятие, виды экспертиз, можно отметить, что существует необходимость более широкого применения «внешней» правовой экспертизы муниципальных правовых актов, разработки эффективного механизма ее назначения и проведения.Активная работа органов государственной власти, уполномоченных на ведение регистра, органов прокуратуры и юстиции способствует выявлению и устранению допущенных в муниципальных нормативных правовых актах нарушений закона на весьма ранних стадиях. Изучение статистических сведений о работе судов общей юрисдикции показывает, что количество рассмотренных дел об оспаривании нормативных правовых актов органов местного самоуправления, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций, в последние годы стало сокращаться. Экспертиза муниципального правового акта при его включении в регистр представляет собой способ выявления недостатков в действующем документе. В этой связи ряд авторов высказываются в пользу усиления предварительного контроля муниципального правотворчества, чтобы уже на стадии подготовки акта «заложить»соответствующие гарантии законности, повысить его качественный уровень.Учитывая значительное число муниципальных нормативных правовых актов органов местного самоуправления, принятых с нарушением норм действующего законодательства, нарушением компетенции, предлагается определить в законодательстве перечень муниципальных правовых актов, которые должны проходить обязательную предварительную экспертизу в органах государственной власти. При этом одни исследователи полагают необходимым дальнейшее расширение контрольнонадзорных полномочий прокуратуры, усиление ее превентивного надзора. Другие исследователи считают, что соединение предварительной и последующей форм контроля в прокуратуре приведет к тому, что будет сложно объективно осуществлять разнородные действия.Также необходимо расширение контрольных возможностей органов юстиции. Это позволит соблюсти баланс контрольных полномочий в системе органов государственной власти, создаст систему «двойного (предварительного и последующего) фильтра» для актов муниципального правотворчества.В последние годы стали весьма популярны исследования муниципальных правовых актов на предмет их коррупциогенности. Вопросы назначения и проведения антикоррупционной экспертизы активно исследуются в юридической литературе. Действующее законодательство развивается в направлении закрепления обязательности проведения антикоррупционной экспертизы принимаемых в стране правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления.Так, правовые акты должны проверяться в полном объеме на предмет их соответствия законодательству, правилам юридической техники и т.п.; коррупциогенность акта лишь один из возможных его дефектов.Под дефектным актом в юридической литературе понимают акт, принятый с нарушением предъявляемых к нему требований, независимо от того, нарушены или нет требования законности или организационнотехнические требования.Качественный нормативный правовой акт это акт, принятый с соблюдением всех предъявляемых к нему требований. Часть из них закреплены в законодательстве, другие предложены юридической наукой.В системе местного самоуправления появляются собственные контрольные механизмы. Так, контрольный орган муниципального образования полномочен проводить экспертную оценку проекта муниципального бюджета; создаваемые общественные палаты вправе осуществлять общественную экспертизу муниципальных нормативных правовых актов.Важность общественной экспертизы выносимых на обсуждение проектов актов, осуществляемой компетентными институтами гражданского общества, органами территориального общественного самоуправления, неоднократно подчеркивалась в юридической литературе. Необходимо, однако, чтобы названные и иные контрольные механизмы были реально действующими, а не созданными формально.Тем не менее, невозможно утверждать, что правотворческая деятельность органов власти муниципального уровня надлежаще обеспечена методически. Усилиями отдельных муниципальных образований не изменить состояние дел в государстве в целом. Очевидна необходимость в разработке и принятии на федеральном уровне серии методических рекомендаций, призванных помочь органам местного самоуправления в их правотворческой деятельности. Аналогичная работа проводится в отношении правотворческой деятельности органов государственной власти.Правотворческая деятельность органов муниципальной власти не будет успешной и без мониторинга правоприменения, включающего сбор, обобщение, анализ и оценку практики применения актов муниципального образования.В настоящее время законодателем установлены правила и показатели осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Представляется необходимой разработка методических рекомендаций по организации мониторинга правоприменения для органов власти муниципального уровня.Следует направлять усилия на дальнейшее расширение сотрудничества органов местного самоуправления и органов контроля (надзора) в правотворческой сфере (особенно в тех регионах, которые менее активны в указанном отношении). В целях организации взаимодействия органов прокуратуры, юстиции, представителей региональной и муниципальной власти в Новгородской области, например, проводятся различного рода совещания, учебнометодические семинары, подписываются соглашения по вопросам нормотворчества и проводимых экспертиз.Таким образом следует отметить, что качество муниципальных правовых актов находится в прямой зависимости от состояния правовой базы федерального и регионального уровня. Так, постоянные изменения перечня вопросов местного значения, установленного в федеральным законом от 06.03.2003 № 131ФЗ, приводят к нестабильности компетенции местного самоуправления. В подобных условиях возрастает вероятность издания муниципальных правовых актов с нарушением полномочий.

Ссылки на источники1. Антонова Н.А. Некоторые вопросы определения сферы правотворчества органов местного самоуправления // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2009. № 3.2. Каменева Е.Н. Оспаривание нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации // Законодательство и экономика. 2001. № 8. С. 4 11; 3. Гавришев А.Е. Муниципальное правотворчество в Российской Федерации: Автореферат дис. канд. юрид. наук. РостовнаДону, 2004.4. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131ФЗ (в ред. от 05.01.2012) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.5. Федеральный закон «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» от 21 июля 2005 г. № 97ФЗ (в ред. от 21.11.2011) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3108.6. Федеральный закон «О внесении измененийв отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и ведением регистра муниципальных нормативных правовых актов» от 8 ноября 2007 г. № 260ФЗ (в ред. от 25.12.2008) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 46. Ст. 5556.7. Соловьев С.Г., Лукьянов В.А. Муниципальный правовой акт: проблемные вопросы теории и практики // Современное право. 2007. № 7.8. Шмаков В.И. Проблемы реформирования и роста эффективности местного самоуправления в Российской Федерации // Вестник Московского университета. Серия 21. Управление (государство и общество). 2010. № 2.9. Приказ Минюста России «Об утверждении Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня главных управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации» от 21 мая 2009 г. № 146 (в ред. от 22.11.2012) // Российская газета. 2009. 27 мая.10. Авакьян С.А. Особенности российской модели местного самоуправления и пути ее совершенствования // Вестник Московского унта. 2008. № 2. С. 61 75.11. Антонова Н.А. Органы местного самоуправления: нормативные правовые акты: Научнопрактическое пособие. М., 2006. С. 122 124.12. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М.: ТК Велби; Проспект, 2006. С. 384.13. Артамонов А.Н. Уровень обеспечения прав граждан и качество муниципального нормотворчества / А.Н. Артамонов, А.С. Авитисов // Российская юстиция. 2010. № 11. С. 11.14. Алешкова Н.П. Конституционноправовые основы муниципального правотворчества в Российской Федерации // Автореферат дис. канд. юрид. наук. Екатеринбург. 2010.15. Сергеева К.О. Муниципальное правотворчество в Российской Федерации // Автореферат дис. канд. юрид. наук. Москва.2013.

Anastasia Boldysh Chief specialist of law department administration Izluchinsk, Izluchinsk, KhantyMansiysk Autonomous okrug –UgraConcept of perfection municipal lawmaking in Russian FederationAbstract. In order to develop the concept of improving municipal lawmaking present article analyzes the formation of a unified legal space allotted to the municipal lawmaking, improve development techniques municipal legal acts and normative criteria for coverage of municipal regulations.Keywords. municipal legal act, regulation, municipal lawmaking, municipalities, legal initiative.

Функционирование местного самоуправления в современной России показывает, что его неотъемлемым направлением является муниципальный правотворческий процесс. Неразрывная связь между этими видами общественно полезной деятельности обусловлена содержанием

муниципального правотворческого процесса.

В научной литературе обоснованно отмечается что, он необходим, когда отсутствует

государственная регламентация решения вопросов местного значения, либо когда требуется его конкретизация, а также в тех случаях, когда законодательство не в состоянии охватить все многообразие местных особенностей . При осуществлении муниципального правотворческого процесса разрабатываются и принимаются муниципальные правовые акты, предназначенные для регулирования деятельности населения муниципальных образований и органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Иными словами, муниципальный правотворческий процесс обеспечивает формирование и развитие муниципальной правовой основы функционирования местного самоуправления, чем обусловлена его значимость и соответствующий научный интерес ученых-правоведов.

Анализ юридической литературы показывает, что в научных трудах наряду с понятиями «муниципальный правотворческий процесс», «муниципальное правотворчество» широко используются как тождественные понятия «муниципальный нормотворческой процесс» и «муниципальное нормотворчество» . Такое разнообразие названия важнейшего направления осуществления местного самоуправления представляется некорректным, так как каждое из этих понятий имеет несовпадающие цели и свои особенности. Их выявление позволит определить научно-обоснованный понятийный аппарат настоящего диссертационного исследования, в чем видится важнейшее условие достижения его цели.

Прежде всего, представляется целесообразным раскрыть понятие «муниципальное правотворчество». Муниципальное правотворчество является нормативно нерегулируемым трудом людей, независимо от их должностного статуса, по созданию духовных ценностей в форме правовых идей, проектов правил поведения граждан, деятельности органов публичной власти по решению вопросов местного значения, иных вопросов местного характера на территории муниципальных образований. Результаты такого труда не имеют каких-либо юридических последствий, не влекут за собой каких-либо обязательств для властных органов и должностных лиц.

В то же время, такая правотворческая деятельность представляется общественно полезной. Она способствует зарождению новых правовых идей, прививает у граждан навыки к разработке правовых актов, развивает их инициативу, способствует осознанию необходимости правового регулирования муниципальных правовых отношений, возникающих при решении вопросов местного значения, повышению правовой культуры населения. Особенностью этого вида деятельности является то, что она, хотя и является осознанной, имеющей свою цель, все же не регулируется законодательством, не ограничена какими-либо процедурными рамками.

В связи с этим мы не разделяем мнение К.О.Сергеевой о том, что под муниципальным правотворчеством необходимо понимать деятельность уполномоченных субъектов местного самоуправления по принятию

письменного документа, направленного на установление, изменение или отмену правовых норм, имеющих общеобязательное предписание

постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное или однократное применение на территории муниципального образования и адресованного неопределенному кругу лиц либо конкретному субъекту общественных отношений.

Вполне очевидно, что К.О.Сергеева отождествляет муниципальное правотворчество и муниципальный правотворческий процесс, так как предполагает, что правотворчество - это «принятие письменного документа». Небезынтересны, но факт, понимая некорректность своего определения понятия «муниципальное

правотворчество», К.О. Сергеева пишет, что «эту деятельность правильно называть муниципальным правотворческим процессом». Как завершенный процесс муниципальное правотворчество рассматривает и Н.П. Алешкова, что по указанным выше причинам также представляется неточным.

Правотворчество в нашем понимании представляет собой

созидательную работу граждан по формулированию правовых идей и их структурирование в определенную форму. Такая интерпретация понятия «правотворчество» и его части «муниципальное правотворчество» обусловлена существующей, на наш взгляд, общественной потребностью использования точной терминологии описываемых явлений, событий и действий. В слове «правотворчество» определяющее значение имеет его вторая часть, характеризующая интеллектуальные усилия индивида (а только он способен к творчеству) по созданию правового акта, точнее идей проекта правового акта. Таковые в дальнейшем трансформируются в коллективную волю и приобретают обязательную силу. Из правовых актов формируются отрасли права, а не нормы, которые являются структурными элементами каждого отдельно взятого правового акта. В связи с этим, когда речь идет о разработке идей правового акта и их обосновании, следует использовать понятие «правотворчество», так как оно точно отражает сущность соответствующей интеллектуальной деятельности. Важная гарантия ее осуществления содержится в части 1 статьи 44 Конституции РФ, закрепляющей свободу творчества в Российской Федерации.

Выяснение смысла слов «правотворчество» и «нормотворчество» требует анализа всех частей этих слов, т.е. «право», «норма», и «творчество». Думается, что нормотворчество и правотворчество, как виды интеллектуального труда, доступны всем гражданам, проявляющим соответствующий интерес к такого рода творчеству. Чтобы подтвердить этот вывод следует раскрыть его содержание. В связи с этим необходимо заметить, что поиском сущности понятия «творчество», занимались многие языковеды, философы, юристы и другие ученые. Так, В.Даль характеризовал творчество, как творение, сотворение, создание . При этом, он указывал, что способность человека творить не поддается нормативному регулированию, что, на наш взгляд, представляется верным. Весьма абстрактно высказался по этому поводу американский ученый П. Хилл. По его мнению, творчество является успешным полетом мысли за границы известного. По мнению ученого- специалиста в области гражданского права И.Д. Иоффе, творчество - это область духовного производства, сложный процесс, зависящий от индивидуальных качеств творца, масштабности поставленной задачи, ее значимости и от комплекса остальных факторов, принять во внимание которые очень сложно или вообще нельзя. С.В. Усольцева предложила понимать творчество в качестве интеллектуальной деятельности, обладающей признаком новизны.

Таким образом, в представлении названных и многих других ученых, творчество - это созидательный процесс, зачастую с непредсказуемыми, неизвестными результатами, что естественно, не приемлемо для создания правовых актов, как целенаправленной деятельности уполномоченных органов публичной власти. Эта целенаправленность правотворчества определяется общественной потребностью в создании правового акта, нормы которого обладают элементами новизны, то есть впервые сформулированные и не используемые ранее в практической деятельности правила.

Такой вывод не сочетается с трактовкой понятия «правотворчество» авторов юридического энциклопедического словаря как деятельности государства, имеющей целью формирование правовых норм, их изменение, отмену или дополнение , а также Р.М. Романова, который считает, что правотворчество - завершенный процесс установления, изменения и отмены правовых актов . Такие определения понятия «правотворчество» по указанным выше причинам мы считаем ошибочными.

Не совпадает с мнением Р.М. Романова и позиция Т.Я. Хабриевой. Она характеризует правотворчество как процесс создания всех видов источников права. Причем, не только законов, но и подзаконных актов. Данная характеристика примечательна тем, что правотворчество рассматривается как динамичный незавершенный процесс, предполагающий дополнительные действия для последующего обеспечения создания нормативного правового акта. Мы разделяем такую позицию, ибо правотворчество - непрерывная деятельность по поиску оптимального решения, не имеющая завершающей стадии. Эта особенность свойственна всем видам творчества. В ней видится фактор постоянно осуществляемых прогрессивных преобразований.

Следует отметить, что неоднозначное представление о правотворчестве характерно не только для современных теоретиков права. В советский период этот вид общественно-полезной деятельности интересовал многих видных ученых-правоведов. Свое мнение о содержании правотворчества высказали С.С. Алексеев, И.С. Самощенко, Ф.Н. Фаткуллин и Л.С. Явич. С.С. Алексеев писал, что правотворчество - главный канал воздействия государственной власти на социальную жизнь через механизм правового регулирования и в связи с этим является главным каналом придания нормам юридической силы и критерием правомерности поведения. Таким образом, С.С. Алексеев видел в государстве творческую организацию, с чем сложно согласиться, учитывая ранее раскрытое понятие «творчество», да и сущность самого государства.

Более радикальную характеристику правотворчеству дал Ф.Н. Фаткуллин. Он полагал, что общее правовое регулирование по существу означает правотворческую деятельность. Л.С. Явич, наоборот, считал, что правотворчество осуществляется еще до начала самого процесса регулирования и поэтому не включается в его механизм. В свою очередь И.С. Самощенко определял правотворчество как заключительную стадию правообразовательного процесса. В дальнейшем, как известно, понятие «правообразовательный процесс» не нашло официального закрепления в директивных документах, что, по нашему мнению, обусловлено его определенной абстрактностью и многозначным смысловым значением. Поэтому распространять его на деятельность по подготовке и принятию муниципальных правовых актов, на наш взгляд, нецелесообразно.

Представляется неточной и характеристика правотворчества как важнейшей отрасти деятельности государства, так как термин «отрасль» в контексте к деятельности государства, как правило, используется для выделения отраслей промышленности. И, наконец, сомнительно определение правотворчества как деятельности, связанной с подготовкой и изданием нормативных актов. Ведь издание нормативного акта строго регламентируется и не требует «творческого полета», о чем писал ранее упомянутый П. Хилл.

Наш подход к раскрытию содержания понятия «правотворчество» не означает отказ от него как вида общественно полезной деятельности, которая способствует реальной работе по принятию нормативных правовых актов. Ведь правотворчеством могут заниматься не только энтузиасты, но и люди, наделенные властными полномочиями или выполняющие соответствующие должностные обязанности. В связи с этим, понятие «правотворчество» следует расширить. Правотворчество - это не только спонтанные интеллектуальные усилия отдельных граждан, но и целенаправленный профессиональный труд людей, занимающих соответствующие должности в органах публичной власти по выявлению неурегулированных правом сфер деятельности государства и общества, по разработке предложений и идей, предназначенных для использования при подготовке нормативных правовых актов. Но во всех случаях правотворчество и такое его направление как муниципальное правотворчество - это нормативно нерегулируемая деятельность людей. Ведь общепризнано, что творчество независимо от его вида не подлежит нормированию. В этом его главная особенность.

Зарождение муниципальных нормативных правовых актов начинается до официального начала муниципального правотворческого процесса. Но когда этой деятельностью занимаются должностные лица, депутаты или служащие в рамках своих обязанностей, ее следует характеризовать как исполнение ими своих служебных полномочий. Эти случаи подпадают под характеристику Р.О. Халфиной, которая верно отмечает, что правотворчество является основным начальным звеном механизма правового регулирования . Хотя эта мысль была высказана в советский период российской государственности, она может в полной мере относиться к современным реалиям, т.е. муниципальное правотворчество при указанных выше условиях следует рассматривать как начальное достадийное звено механизма муниципального правового регулирования решения вопросов местного значения. Видимо, в связи с этой особенностью правотворчества, видный теоретик права А. Нашиц считала возможным процесс создания правовых норм характеризовать как вид творческой деятельности . В таком понимании сущности муниципального правотворчества данное понятие используется далее по тексту диссертации.

Муниципальное правотворчество - это предтеча муниципального правотворческого процесса, проявляющаяся в формировании правовых идей и предложений по урегулированию жизнедеятельности местных сообществ, инициирующая последующую деятельность по разработке нормативных правовых актов и нерегулируемая, как показывает практика, в нормативном порядке. Поэтому, мы считаем явным преувеличением характеристику правотворчества как первичного компонента механизма правового регулирования, проявляющегося в форме строго регламентированной деятельности государственных органов и должностных лиц. Ведь, как уже отмечалось, творчество нормативно не регулируется. В этом его отличие, например, от строительства жилого дома от других видов общественно полезной деятельности.

Нельзя согласиться с мнением Д.А. Баринова, который раскрывает правотворчество местного самоуправления как непосредственную деятельность населения муниципального образования, муниципальных органов и должностных лиц по принятию, изменению или отмене правовых норм, либо санкционированию в качестве правовых уже существующие социальные нормы, регламентирующие деятельность по решению вопросов местного значения в конкретном муниципальном образовании . Вполне очевидно, что в данном случае необоснованно отождествляются два разных понятия «муниципальное правотворчество» и «муниципальный правотворческий процесс». Как показано ранее, правотворчество нормативно не регулируемая деятельность, доступная любому гражданину, органу или организации. Муниципальный правотворческий процесс, наоборот, строго регламентированная деятельность. Отступление от нормативных требований в данном случае влечет за собой признание незаконным принятое решение. Ошибочность приведенного выше определения проявляется еще и в том, что ни население, ни муниципальные органы, ни их должностные лица не наделены полномочиями санкционировать в качестве правовых существующие социальные нормы. Кроме того, следует отметить, что социальных норм, регламентирующих деятельность по решению вопросов местного значения, за исключением правовых норм, в реальности не существует.

Сущность понятия «нормотворчество», по нашему мнению, сводится к разработке отдельных норм права. Такая разработка не влечет за собой каких- либо правовых последствий. В связи с этим нормотворчество можно характеризовать как часть более широкого процесса - правотворчества. Однако многие ученые, на наш взгляд, безосновательно используют понятия «нормотворчество» и «правотворчество» как синонимы. Так, например, С.В. Нарутто считает, что муниципальное (местное) нормотворчество - это деятельность по созданию, изменению и дополнению общеобязательных правил поведения по предметам местного значения, осуществляемая в определенном, установленном уставом муниципального образования и иными нормативными актами органов и должностных лиц местного самоуправления в процессуальном порядке. Более определенно по этому вопросу высказался А.В. Юсупов. Он считает, что нормотворчество на уровне местного самоуправления - это законченный процесс формирования и принятия новых правовых актов в рамках установленных законом процедур. Эти определения представляются не точными, что, на наш взгляд, подтверждает актуальность постановки вопроса о целесообразности разработки более точных определений и терминов и последующее признание их общепризнанными.

В отношении использования словосочетаний и соответственно понятий «муниципальный правотворческий процесс» и «муниципальный нормотворческий процесс» следует отметить следующее. Ориентируясь на выводы о соотношении понятий «муниципальное правотворчество» и «муниципальное нормотворчество», мы также по указанной причине не ставим знак равенства между понятиями «муниципальный правотворческий процесс» и «муниципальный нормотворческий процесс». Первое понятие значительно шире по своей цели и содержательнее по сравнению со вторым понятием. Именно муниципальный правотворческий процесс является направлением осуществления местного самоуправления. Ведь его результатом является муниципальные правовые акты, без которых невозможно решать вопросы местного значения. Исходя из первой части слова «нормотворческий» можно предположить, что в данном случае речь идет о создании нормы, как элемента правового акта.

Для понимания сущности муниципального правотворческого процесса важное значение имеет этимология слова «процесс». Под таковым понимается ход, развитие какого-нибудь явления, последовательная смена состояний и развития чего-нибудь. И действительно, муниципальный правотворческий процесс - это законодательно регулируемая деятельность населения, муниципальных органов и должностных лиц по воплощению правовой идеи в проект правового акта, его рассмотрение по определенным стадиям и превращение в правовой регулятор общественных отношений, возникающих при решении вопросов местного значения. Сущность муниципального правотворческого процесса в указанном понимании является предметом анализа настоящего диссертационного исследования.

Правотворчество не может рассматриваться как организованная, целенаправленная деятельность или как стадия правотворческого процесса. Оно предшествует ему, находится за его пределами. Поэтому, применительно к сфере местного самоуправления, деятельность по разработке и принятию муниципальных правовых актов, следует характеризовать как муниципальный правотворческий процесс. При этом мы присоединяемся к мнению Н.А. Антоновой, разграничивающей правотворчество и правотворческий процесс и принципы, на которые ориентируются эти два самостоятельных вида созидательной деятельности.

Предназначение муниципального правотворческого процесса многогранно. Во-первых, данный процесс имеет социальное значение т.е. рассматривается как социальная ценность, влияющая на уровень правовой культуры субъектов муниципального правотворческого процесса, во-вторых, этот процесс имеет статусное значение, т.е. в результате такой деятельности определяются полномочия субъектов муниципального правотворческого процесса и формы их работы при решении вопросов местного значения, в- третьих, данный процесс способствует вовлечению населения муниципальных образований в разработку нормативных правовых актов. В-четвертых, правотворческий процесс предназначен для расширения системы муниципальных правовых актов, восполнения правовых пробелов и устранения выявленных коллизий как внутри этой системы, так и по отношению к федеральным и региональным нормативным правовым актам. В- пятых, муниципальный правотворческий процесс предназначен для своевременного реагирования на потребности жителей муниципальных образований, обеспечения соответствия муниципальных правовых актов федеральному законодательству и законодательству субъектов РФ. В-шестых, этот процесс имеет духовное значение, способствует формированию общественного правосознания, повышению правовой культуры граждан, развитию навыков отражения общественных потребностей в правилах поведения. И, в-седьмых, этот процесс имеет научное значение, так как каждый принятый нормативный правовой акт обладает определенной новизной и следовательно, дополняет новыми знаниями науку муниципального права.

Представляется, что муниципальный правотворческий процесс имеет и политическую составляющую. Она проявляется в отражении в муниципальных правовых актах властной воли населения муниципальных образований в контексте с волей всего народа, отражаемой в федеральном законодательстве. Такая взаимосвязь двух уровней выражения коллективной политической воли обусловлена конституционным правом народа выражать свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

В то же время, практически все определения муниципального правотворческого процесса объединяет указание на то, что результатом этой общественно полезной деятельности являются муниципальные правовые акты. И действительно, основной целью муниципального правотворческого процесса является принятие муниципальных правовых актов и их обнародование для последующего использования как регуляторов муниципальных правовых отношений. Потребность в муниципальном правотворческом процессе обусловливается необходимостью развития и конкретизации федерального и регионального законодательства, а также потребностью, как обоснованно отмечает Н.С. Бондарь, развития положений муниципальных уставов. По его подсчетам только для этого следует принять несколько десятков положений, в том числе положения об управлении и распоряжении муниципальной собственностью.

Понятие «муниципальный правовой акт» раскрывается в статье 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Муниципальными правовыми актами считаются решения, принятые населением, органами и должностными лицами местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер. Это определение прежде всего позволяет сделать вывод о том, что муниципальные правовые акты подразделяются на правовые акты, устанавливающие или изменяющие общеобязательные правила и на правовые акты, имеющие индивидуальный характер. Первая группа муниципальных правовых актов относится к нормативным правовым актам.

На доктринальном уровне по-разному раскрывается сущность нормативных правовых актов. Так, В.С. Нерсесянц определяет нормативный правовой акт как «письменный правоустановительный акт государства, содержащий обязательные нормы действующего права» . М.Н. Марченко считает, что под нормативно правовыми актами понимаются выраженные в письменной форме решения компетентных государственных органов, в которых содержатся нормы права. По мнению Е.В. Кирдяшова, нормативный правовой акт - это акт, содержащий нормы права и принятый в особом порядке государственными органами или уполномоченными государством лицами».

Эти определения объединяет признание их авторами неопровержимого факта о том, что в нормативных правовых актах содержатся нормы права и они могут приниматься только компетентными органами государства. Хотя в указанных определениях нет упоминания об органах местного самоуправления, учитывая общую природу государственного и местного управления, изложенные выше понятия можно в определенной степени учитывать и для характеристики муниципальных нормативных правовых актов. Их объединяет такой признак как наличие норм права, т.е. наличие правил поведения для неопределенного числа лиц, не ограниченных во времени действия и количестве раз применения.

Признаки нормативного правового акта названы в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 29 октября 2007 года «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части». Согласно п. 9 этого Постановления, существенными признаками нормативного правового акта являются:

Издание в установленном порядке уполномоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом;

Наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений, либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Данное определение, равно как и ранее раскрытые доктринальные определения понятия «нормативный правовой акт», лишь частично может быть использовано для раскрытия понятия «муниципальный нормативный правовой акт». В нем нет определяющего признака муниципального нормативного правового акта, а именно, не обозначен его предмет, сфера регулируемых общественных отношений. Между тем, потребность в четком определении понятия «муниципальный нормативный правовой акт» становится все более востребованной. Во-первых, такие акты - главный результат муниципального правотворческого процесса. Без понимания требований к муниципальным нормативным правовым актам не возможно наладить эффективный процесс их подготовки. Во-вторых, в Федеральном законе от 6 октября 2003 года №131-ФЗ появилась статья 43.1, исполнение которой также не возможно без понимания сущности муниципальных нормативных правовых актов. Ведь, согласно данной статье, субъекты РФ должны вести регистр именно муниципальных нормативных правовых актов. Более того, согласно части 2 указанной статьи, на основании региональных регистров, должен формироваться федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов. Естественно, для выполнения такой работы ее исполнители должны иметь полное и единообразное представление о признаках муниципальных нормативных правовых актов. В-третьих, в федеральных законах, да и в законах субъектов РФ, нередко используется понятие «муниципальный нормативный правовой акт». Следовательно, необходимо понимать сущность таких актов и их признаки.

Кроме названного выше Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ, понятие «муниципальный нормативный правовой акт» используется, например, в Федеральном законе от 24.06.1998 N 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (ст.2) , Федеральном законе от 17.06.1996 N 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» (ст. 7) , Федеральном законе от 12.06.2002 N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской

Федерации» (ст.20, ст.28, 29,82) , а также в Градостроительном кодексе РФ от 29.12.2004 N 190-ФЗ (ст.18, ст.24) , Земельном кодексе РФ от 25.10.2001 №136-ФЗ (ст.33, ст.72) и в других федеральных законах.

При этом в ряде федеральных законов используется понятие «нормативный правовой акт органов местного самоуправления». Такое определение содержится в статье 26.19 Федерального закона от 06 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» . В статье 3 Федерального закона от 31.03.1999 г. №69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» используется понятие «нормативный правовой акт муниципального образования» . Такой разнобой на федеральном уровне усложняет разработку муниципальных нормативных правовых актов и не соответствует правилам юридической техники. Между тем, такие неточности встречаются и в законах субъектов РФ. Кроме того, в законах субъектов РФ можно встретить различные определения понятия «муниципальный нормативный правовой акт». Так, к примеру, в статье 2 Закона Московской области от 05.12.2008 г. №193/2008-ОЗ «О регистре муниципальных нормативных правовых актов Московской области» записано: «муниципальный нормативный правовой акт - муниципальный правовой акт, направленный на установление, изменение или отмену правовых норм (правил поведения), имеет общеобязательное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение». Более точное определение этого вида правовых актов закреплено в Законе Рязанской области от 31 декабря 2008 г. №227-ОЗ "О порядке организации и ведения Регистра муниципальных нормативных правовых актов Рязанской области" . В его статье 4 установлено, что муниципальный нормативный правовой акт - решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Рязанской области, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила. Имеются и иные определения понятия муниципального нормативного правового акта.

Такое разнообразие является дополнительным подтверждением целесообразности выработки единообразного определения понятия «муниципальный нормативный правовой акт» и его закрепления на федеральном уровне. Для того, чтобы максимально точно определить сущность этой группы правовых актов, прежде всего, следует выделить их устойчивые признаки. Таковыми являются следующие признаки. Муниципальный нормативный правовой акт:

Принимается компетентным субъектом муниципального правотворческого процесса в установленном порядке по предметам ведения местного самоуправления;

Содержит нормы права, регулирующие муниципальные правовые отношения, возникающие при решении вопросов местного значения;

В установленных федеральными законами и законами субъектов РФ случаях содержит нормы права, регулирующие правовые отношения, возникающие при решении органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий;

Содержит правила, обязательные для исполнения неопределенным кругом физических и юридических лиц;

Предназначен для неоднократного применения;

Содержит установленную форму и реквизиты;

Действует в границах соответствующего муниципального образования;

Обеспечивается в необходимых случаях силой государственного муниципального принуждения.

Особо следует выделить главную особенность муниципальных нормативных правовых актов. Чаще всего они являются правовыми регуляторами деятельности по решению вопросов местного значения.

Исходя из перечисленных признаков, можно предложить авторское понятие «муниципальный нормативный правовой акт». По нашему мнению, муниципальный нормативный правовой акт представляет собой совокупность структурированных, общеобязательных однородных правовых норм в форме устава, решения или положения регулирующих общественные отношения, возникающие при решении вопросов местного значения, вопросов, не отнесенных к ним, но решаемых органами местного самоуправления исходя из положений статей 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ и переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, принятый в установленном порядке, документально оформленный и официально обнародованный в средствах массовой информации, сети Интернет, других информационных источниках (стенды у зданий местных администраций и т.п.), и обеспечиваемых в случаях их неисполнения силой государственного принуждения.

К муниципальным нормативным правовым актам относятся отвечающие указанным требованиям правовые акты по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления.

Представляется, что предлагаемое или близкое по содержанию определение понятия «муниципальный нормативный правовой акт» целесообразно закрепить в Федеральном законе от 6 октября 2003 года №131- ФЗ. Это позволит уточнить данное понятие в законах субъектов РФ, регулирующих вопросы ведения регистров муниципальных нормативных правовых актов, сориентирует законодателей на полный учет выше названных признаков муниципальных нормативных правовых актов, позволит также определить содержание работы по подготовке проектов правовых актов и таким образом будет способствовать совершенствованию муниципального правотворческого процесса.

Как видно из процитированного ранее понятия «муниципальный правовой акт», содержащегося в статье 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131 -ФЗ, муниципальные правовые акты могут не только содержать общеобязательные правила, но и иметь индивидуальный характер. Цель нормативного правового акта установить нормы права, т.е. первично урегулировать общественное отношение, определить права и обязанности его участников. Цель ненормативного правового акта обеспечить реализацию предписаний нормативного акта, его применение. Эти целевые установки имеют важное значение, так как разграничивают содержание нормативных и индивидуальных актов, порядок их принятия и обнародования.

В то же время на нормативном уровне нет разъяснения, что понимается под муниципальными правовыми актами индивидуального характера. Однако, на основе анализа статей 43, 44, 46 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ, можно предположить, что к таковым относятся ненормативные правовые акты, издаваемые должностными лицами местного самоуправления. Причем, не только по вопросам, касающихся отдельных граждан или юридических лиц, но и по более широкому кругу вопросов, в том числе способствующих решению вопросов местного значения. Этот вывод подтверждается, во-первых, положениями статей 43, 46, 47, 48 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ, в которых называются виды муниципальных правовых актов, в том числе, распоряжения и приказы, традиционно характеризующиеся как акты индивидуального предназначения, во-вторых, достаточно широким кругом лиц, которые вправе вносить проекты любых муниципальных правовых актов в компетентные органы и должностным лицам местного самоуправления, в-третьих, обязательным установлением порядка опубликования (обнародования) всех муниципальных правовых актов, обеспечивающих возможность ознакомления с ними граждан. Эти положения конкретизированы в уставах муниципальных образований, что положительно отражается на муниципальном правотворческом процессе. Таким образом муниципальный индивидуальный правовой акт - это изданный компетентным должностным лицом или органом местного самоуправления правовой акт для решения вопроса касающегося отдельного гражданина или для обеспечения проведения мероприятия, способствующего решению вопроса местного самоуправления. Как отмечает Н.В. Постовой, эти акты порождают, изменяют, прекращают правоотношения. К ним относятся, к примеру, решения о назначении на должность или об освобождении от занимаемой должности. Мы присоединяемся к этой характеристике индивидуальных правовых актов.

В связи с выявлением двух групп муниципальных правовых актов, имеются основания для выделения в рамках муниципального правотворческого процесса соответствующих направлений. Одно из них складывается из действий по подготовке муниципальных нормативных правовых актов, второе представляет собой действие по подготовке муниципальных правовых актов индивидуального характера.

Сложностью муниципального правотворческого процесса обусловливается объективная потребность в разграничении его на

определенные этапы, которые называются стадиями. Можно согласиться с Е.С. Шугриной, которая раскрывает стадии правотворческого процесса органов местного самоуправления и их должностных лиц как ряд последовательных этапов принятия нормативного правового акта местного самоуправления, но каждая из которых решает самостоятельные задачи правотворческой деятельности. Признавая такое определение стадий правотворческого процесса, следует отметить, что субъектом муниципального правотворческого процесса является и население муниципальных образований. При этом, процесс проведения местных референдумов также разграничивается на стадии. Эти вопросы будут рассмотрены более подробно во второй главе настоящего исследования.

Предусмотренная Федеральным законом от 6 октября 2003 года №131- ФЗ возможность временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления (ст.75), позволяет в перечень субъектов муниципального правотворческого процесса включить соответствующие органы государственной власти. Ведь полномочия органов местного самоуправления реализуются путем принятия правовых актов по решению вопросов местного значения. Следовательно, решения органов государственной власти в случаях, предусмотренных статьей 75 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131 -ФЗ будут иметь статус муниципальных правовых актов и если среди них будут нормативные правовые акты, они должны включаться в регистры муниципальных нормативных правовых актов, затем в соответствующий федеральный регистр. Данное отступление имеет только теоретическое значение, так как на практике указанная 75 статья названного Федерального закона не применялась. Не нашла развитие и часть 7 данной статьи о возможности установления федеральными законами порядка и случаев, когда полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться федеральными органами государственной власти.

Исходя из анализа Федерального закона от 6 октября 2003 года №131- ФЗ можно выделить такие стадии муниципального правотворческого процесса как внесение проекта правового акта в компетентный орган или должностному лицу местного самоуправления, обсуждение проекта, принятие и опубликование (обнародование) муниципального правового акта.

Однако в научной и учебной литературе этими стадиями ограничиваются не все авторы учебников, монографий и диссертаций. Большинство из них выделяет большее количество стадий муниципального правотворческого процесса, но В.И. Фадеев сводил его к подготовке, принятию и вступлению в силу муниципальных правовых актов. А вот Е.С. Шугрина характеризует этот процесс более широко. Под таковым она понимает урегулированный нормативными правовыми актами порядок осуществления правотворческой деятельности, включающей внесение в правотворческий орган (внесение на референдум), рассмотрение, принятие, подписание, опубликование и вступление в силу нормативных правовых актов. Легко заметить, что основное различие приведенных определений муниципального правотворческого процесса сводится к выделению разного числа действий, необходимых для создания муниципального правового акта. По этому признаку отличаются и многие другие определения муниципального правотворческого процесса. По мнению Д.А. Баринова, правотворческая деятельность муниципальных образований разграничивается на четыре стадии - инициатива по созданию правового акта, подготовка правового нормативного акта, обсуждение нормативного правового акта, принятие нормативного правового акта и его вступление в законную силу . М.А. Васильев выделяет девять стадий муниципального процесса, в том числе изучение, анализ общественных явлений в муниципальном образовании, выявление потребности их правовой регламентации; определение местных органов-субъектов права, правомочных принять правовое решение, определение вида правового акта; принятие решения о подготовке правового акта; разработка концепции будущего акта; подготовка проекта правового акта; предварительное рассмотрение проекта акта; общественное обсуждение проекта; официальное рассмотрение проекта акта соответствующим органом с соблюдением необходимых, заранее установленных и обнародованных (опубликованных) процедур; принятие правового акта; его окончательное оформление, подписание, опубликование, вступление в законную силу.

Такая детализированная схема рассмотрения муниципального правотворческого процесса отражает порядок осуществления действий компетентных органов и должностных лиц, целью которых является принятие правового акта и обеспечение его вступления в силу. В связи с чем может использоваться при раскрытии содержания муниципального правотворческого процесса. Диссертант присоединяется к позиции ученых, которые разграничивают муниципальный правотворческий процесс на большее число стадий, чем это установлено Федеральным законом от 6 октября 2003 года №131-ФЗ.

Многие ученые в качестве первой стадии муниципального правотворческого процесса выделяют стадии предшествующие ранее названной официальной стадии внесения проекта муниципального правового акта. Так, например, В.И. Маньковская в качестве таковой видит прогнозирование и планирование разработки муниципального правового акта. В учебнике «Муниципальное право России» Н.В. Постового, В.В. Таболина и Н.Н. Черногорина первая стадия муниципального правотворческого процесса называется изучение вопроса о необходимости принятия решения.

Нам представляется, что выделение данной стадии муниципального правотворческого процесса вполне обоснованно. Ведь перед тем как приступить к разработке муниципального правового акта следует выяснить реальную потребность в правовом регулировании определенных общественных отношений муниципального уровня. Для этого необходимо провести правовой мониторинг и социологический опрос, консультации со специалистами и другими гражданами, которым предстоит исполнять требования нового нормативного правового акта. Такая деятельность затратна во времени, влечет дополнительную нагрузку на местные бюджеты. Но такие расходы оправданы, так как позволяют принять решение на основе объективной информации о состоянии дел в определенной сфере деятельности, а также с учетом мнения респондентов и лиц, проводивших мониторинг, что в свою очередь, повысит качество проекта и его востребованность практикой после принятия в установленном порядке.

К стадиям муниципального правотворческого процесса порой относят контроль исполнения и отмену муниципальных правовых актов или приостановление их действия. По нашему мнению, указанные действия не следует характеризовать как стадию муниципального правотворческого процесса. Как известно, любой вид общественно полезной деятельности отграничивается от другого вида деятельности своей целью. Вполне очевидно, что целью контроля является проверка исполнения конкретных нормативных требований. Поэтому, контроль является самостоятельным видом общественно полезной деятельности и учет его результатов в правотворческом процессе не меняет его сути. Что касается отмены или приостановки действия правового акта, то такая деятельность не имеет самостоятельного значения, так как она осуществляется путем разработки и принятия соответствующего акта.

Таким образом, в теоретическом контексте представляется возможным рассматривать процесс создания муниципальных правовых актов в узком и широком смыслах. В узком понимании муниципальный правотворческий процесс закреплен в Федеральном законе от 6 октября 2003 года №131-ФЗ и отражен в уставах муниципальных образований. В этих актах выделены следующие стадии, а именно внесение, обсуждение, принятие и опубликование (обнародование) муниципальных правовых актов.

В доктринальном, широком смысле понятие муниципальный правотворческий процесс включает в себя более широкий перечень действий, а именно, планирование, изучение потребностей целесообразности принятия муниципального правового акта, включая проведение мониторинга действующих правовых актов, инициирование принятия муниципального правового акта, в том числе в виде деятельности инициативной группы граждан по организации местного референдума, разработку проекта правового акта, проведение экспертиз, осуществление оценки его регулирующего воздействия, выявление рисков, которые могут возникнуть после принятия правового акта, в виде включения неисполнимых и финансово не обеспеченных статей, статей, противоречащих Конституции РФ и законодательству, а также выявление организационных структур, обеспечивающих исполнение будущего правового акта, официальное внесение проекта правового акта в соответствии с требованиями устава муниципального образования в компетентный орган или должностному лицу, организация публичного обсуждения проекта нормативного правового акта и изучение компетентным органом местного самоуправления или уполномоченным должностным лицом высказанных на публичных слушаниях замечаний и предложений, принятие муниципального правового акта путем голосования на местном референдуме или представительным органом, либо главой муниципального образования, местной администрацией, а также его подписание главой муниципального образования или другим уполномоченным лицом, промульгация, включающая подписание нормативного правового акта представительного органа главой муниципального образования и его обнародование в официальных СМИ и сети Интернет.

Разграничение муниципального правотворческого процесса на стадии обусловлено объективными факторами, а именно необходимостью выявления потребностей в правовом регулировании возникающих на муниципальном уровне общественных отношений, разработки и оформления проектов правовых актов, их обсуждения, принятия и последующего уведомления об этом граждан, а также находящихся на территории муниципальных образований органов публичной власти, объединений и организаций.

Представляется, что наличие доктринального широкого понимания муниципального правотворческого процесса позволит разработчикам муниципальных правовых актов учесть весь целесообразный набор действий, обеспечивающих принятие муниципальных правовых актов.

Таким образом, на основе проведенного анализа стадий муниципального правотворческого процесса имеется возможность дать определение этого понятия, раскрывающего его сущность не только в узком и широком смыслах, но и как понятия для законодательного закрепления. Для этой цели муниципальный правотворческий процесс - это непрерывная, осуществляемая на основе комплексных планов, непрерывная, целенаправленная, стадийная, политико-правовая деятельность населения, органов и должностных лиц местного самоуправления по выявлению потребностей в правовом регулировании общественных отношений, возникающих при осуществлении местного самоуправления, а также по разработке проектов муниципальных правовых актов, их экспертной оценке, обсуждению и принятию муниципальных правовых актов, их промульгации в нормативно установленном порядке.

Это определение предлагается включить в понятийный аппарат Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ, содержащийся в его второй статье. Таким образом будет отмечена вовлеченность населения в правотворческий процесс, что соответствует положениям статьи 3 и 130 Конституции РФ, а также закрепленному в статье 2 названного Закона понятию местного самоуправления, ряду других норм этого Федерального закона, нормам уставов муниципальных образований, в которых подтверждено право населения решать вопросы местного значения на местных референдумах и сходах и право участвовать в публичных слушаниях и собраниях. Кроме того, Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ следовало бы дополнить статьей, расширяющей и узаконивающей более полный перечень стадий муниципального правотворческого процесса путем включения в него таких стадий как планирование, выявление потребностей правового регулирования общественных отношений на муниципальном уровне, экспертная стадия, оценка проектов правовых актов, а также промульгация принятых муниципальных правовых актов. Это позволит получить представление о всем объеме муниципального правотворческого процесса, что положительно отразится на его результатах.

Начало современного местного самоуправления в Российской Федерации приходится на 90-е годы XX столетия. Это был период постепенного ослабления советской власти, завершившийся прекращением деятельности Верховного Совета России (октябрь 1993 года) и последующим упразднением в течение двух следующих лет местных Советов народных депутатов. Такой результат был следствием реализации принятых в этот период указов Президента РФ . После принятия всенародным голосованием 12 декабря 1993 года Конституции РФ появилась конституционная основа для становления местного самоуправления. С одной стороны конституционные нормы обеспечивали самостоятельное развитие местного самоуправления, а с другой - гарантировали его неразрывную связь с государственной властью. Неразрывная связь с государством обусловлена признанием местного самоуправления как одной из основ конституционного строя, наличием общих правовых регуляторов, близкой по содержанию организационной основой и, что особо важно, единым источником публичной власти в лице многонационального народа.

Как уже отмечалось, согласно части 2 статьи 3 Конституции РФ народ вправе осуществлять свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Такое соотношение государственной и муниципальной власти дает основание для вывода о том, что муниципальный правотворческий процесс является своеобразным продолжением федерального и регионального правотворческих процессов. Такое единение проявляется в том, что наиболее важные нормативные правовые акты - законы и уставы муниципальных образований принимают представительные органы, а также в разграничении правотворческого процесса на определенные стадии. При этом в основе всех видов правотворческой деятельности находится Конституция РФ. Кроме того, при разработке нормативных правовых актов используется единая методология.

В то же время имеются и различия в осуществлении федерального, регионального и муниципального правотворческих процессов. Эти различия проявляются в разных целях и разном содержании соответствующих процессов. Результатом федерального и регионального правотворческих процессов являются нормативные правовые акты, обладающие большей юридической силой по сравнению с муниципальными нормативными правовыми актами. Для муниципального правотворческого процесса характерна ограниченность действия муниципальных правовых актов территорией муниципального образования, более активное участие населения в правотворческой деятельности, сокращенные временные сроки разработки и принятия муниципальных правовых актов, а также более высокая конкретизация их предмета. Но эти особенности муниципального правотворческого процесса не отражаются на его характеристике как составной части общего правотворческого процесса в Российской Федерации, т.е. деятельности публичных органов по созданию законов и других нормативных правовых актов. Эта особенность муниципального правотворческого процесса позволяет учитывать при разработке и принятии правовых актов муниципального уровня лучший опыт подготовки и принятия федеральных и региональных законов и таким образом повышать их качество и регулятивное предназначение.

Объединяющим элементом всех видов правотворческой деятельности являются позиции Конституционного Суда Российской Федерации. При этом особое значение имеет его постановления от 24 января 1997 года.№1 -П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» и от 15 января 1998 года №3-П по проверке конституционности ряда статей Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» . В этих постановлениях дана характеристика публичной власти, как власти объединяющей органы государственной власти и органы местного самоуправления. Эта правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации применительно к сфере правотворческой деятельности позволяет на все ее направления распространить единые методы и подходы к разработке проектов нормативных правовых актов, переносить положительный опыт деятельности государственных органов власти на муниципальный уровень для использования представительными и иными органами местного самоуправления.

Положительное значение для укрепления местного самоуправления имело Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 года №15-П по делу о проверке Конституции Российской Федерации отдельных положений Устава (основного закона) Курской области . Согласно изложенным в этом Постановлении правовым позициям право граждан на осуществление местного самоуправления возникает на основании Конституции Российской Федерации, а местные референдумы не могут использоваться для каких-либо ограничений реализации этого права. На недопустимость упразднения местного самоуправления указано в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 10 апреля 2000 года №°92-О. В этом же Определении отмечена потребность приближения органов местного самоуправления к населению с целью его привлечения к решению вопросов местного самоуправления. В целом, количество постановлений Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам местного самоуправления в общей массе дел, прошедших стадию публичных слушаний, составляет 12 процентов. Еще выше процент его определений по вопросам местного самоуправления .

Благодаря позициям Конституционного Суда Российской Федерации сложилось четкое представление о местном самоуправлении как одной из основ конституционного строя, его общих принципах и гарантированности права граждан на участие непосредственно или через своих представителей в осуществлении публичной власти в рамках муниципального образования, включая участие населения в местном референдуме, результатом которого является императивное решение населения, выраженное его ответом «да» или «нет» на поставленный вопрос. Эти положения Конституционного Суда Российской Федерации развиваются в решениях конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.

Впервые вопросам местного правотворчества посвящено несколько статей Федерального закона «Об общих принципах осуществления местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 46-48). Ранее этот вопрос регулировался преимущественно актами органов местного самоуправления, в отдельных случаях законами субъектов Российской Федерации.

Правотворческий процесс - урегулированный нормативными пра­вовыми актами порядок осуществления правотворческой деятельности, включающий внесение в правотворческий орган (вынесение на референ­дум), рассмотрение, принятие, подписание, опубликование и вступление в силу нормативных правовых актов. Любая правотворческая деятель­ность осуществляется в особой процессуальной форме, которая пред­ставляет собой упорядоченную систему стадий деятельности.

Стадии правотворческой деятельности органов местного само­управления и их должностных лиц - ряд последовательных этапов при­нятия нормативного правового акта местного самоуправления, на каж­дом из которых решаются самостоятельные задачи правотворческой деятельности.

Как правило, правотворчество органов местного самоуправления осуществляется на плановой основе с учетом правовых прогнозов. Пла­ны подготовки проектов муниципальных правовых актов предусматри­вают разработку проектов наиболее важных и трудоемких актов и не ис­ключают подготовки проектов вне плана. Планы подготовки проектов муниципальных правовых актов могут быть краткосрочными (годичны­ми), среднесрочными (двух-, трехлетними) и долгосрочными (пяти-, се­милетними). Кроме того, могут разрабатываться и утверждаться еже­квартальные и полугодовые рабочие планы. Обычно планы подготовки проектов муниципальных правовых актов формируются с учетом про­грамм и планов работы органов государственной власти.

Стадия 1. Разработка проектов муниципальных правовых актов и внесение их в соответствующий орган местного самоуправления или должностному лицу на рассмотрение.

Под правотворческой инициативой понимается официальное вне­сение правомочным субъектом в представительный орган местного само­управления проекта нормативного правового акта, влекущее за собой обязанность представительного органа местного самоуправления рас­смотреть и принять либо отклонить его. Как правило, в качестве субъ­ектов права правотворческой инициативы признаются: глава муници­пального образования; постоянные комиссии (комитеты) представи­тельного органа местного самоуправления; депутаты представительного органа местного самоуправления; органы территориального обществен­ного самоуправления соответствующего муниципального образования; граждане, проживающие на территории соответствующего муниципаль­ного образования, в порядке, установленном законом или уставом муниципального образования; иные субъекты, предусмотренные норматив­ными правовыми актами местного самоуправления (например, в Рес­публике Мордовия к таковым относят прокурора). До реализации права правотворческой инициативы необходимо выявление объективной по­требности в муниципальном правовом регулировании.

Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.

Достаточно часто органы государственной власти, иные организации (например, Союз российских городов, институт муниципального управления и др.) распространяют модельные акты по вопросам, отнесенным к компетенции органов местного самоуправления. Эти акты носят рекомендательный характер и могут учитываться в местном правотворчестве.

В необходимых случаях органы и должностные лица местного самоуправления организуют и проводят внутреннюю или независимую экспертизу проекта нормативного правового акта местного самоуправления. К таким экспертизам могут быть отнесены правовая, финансовая, научно-техническая, экологическая и др.

При разработке проектов муниципальных правовых актов особое! значение приобретает соблюдение правил юридической техники. Юридическая техника - это совокупность правил, средств и приемов разработки, оформления и систематизации юридических документов в целях придания им ясности, понятности и эффективности. В самом общем смысле можно выделить требования юридической техники к форме и содержанию юридического документа; структуре юридического документа; соблюдению логичности и последовательности изложения; этичности изложения; правильному использованию юридического языка; правильному использованию юридической и иной терминологии.

Стадия 2. Обсуждение и принятие муниципальных правовых актов. Процедура обсуждения и принятия муниципального правового акта существенно зависит от того, о каком органе идет речь - индивидуальном (глава муниципального образования) или коллегиальном (представительный орган местного самоуправления). Как правило, эти вопросы регулируются в уставах муниципальных образований или в регламентах соответствующих органов. При этом в зависимости от вида муниципального правового акта, его юридической силы могут быть предусмотрены дополнительные различия (например, для принятия устава муни­ципального образования требуется квалифицированное большинство).

Достаточно часто решения представительных органов местного са­моуправления подписываются главой муниципального образования. Причем у главы муниципального образования может быть право отлага­тельного вето.

Стадия 3. Опубликование (обнародование) и вступление в силу муни­ципальных правовых актов. Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных орга­нов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом РФ. Муниципальные пра­вовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Порядок опубликования (обнародования) муниципальных право­вых актов устанавливается уставом муниципального образования и дол­жен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за ис­ключением муниципальных правовых актов или их отдельных положе­ний, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Стадия 4. Контроль за исполнением и отмена муниципальных право­вых актов или приостановление их действия. Как правило, в каждом му­ниципальном правовом акте указывается ответственный исполнитель. Это может быть орган местного самоуправления, должностное лицо, де­путатская комиссия и т. п. Целью контроля является выявление степени эффективности реализации положений муниципального правового ак­та, причин затруднения его реализации, а также при необходимости обеспечение исполнения положений правового акта в судебном порядке.

Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их дейст­вие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (из­давшими) соответствующий муниципальный правовой акт, судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправле­ния отдельных государственных полномочий, переданных им феде­ральными законами и законами субъектов Российской Федерации, -уполномоченным органом государственной власти Российской Феде­рации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).

В последнее время все чаще стал подниматься вопрос о качестве при­нимаемых на региональном и местном уровне юридических документов.

Министерство юстиции, Генеральная прокуратура, иные органы госу­дарственной власти регулярно представляют данные о состоянии закон­ности в сфере издания правовых актов. Эти данные неутешительны. Так, только в 1997-1998 гг. прокурорами выявлено почти 50 тыс. неза­конных правовых актов органов местного самоуправления, причем бо­лее 90% приходится на исполнительные органы. По экспертной оценке на 2001 г., уставы 864 из 1164 муниципальных образований Уральского федерального округа не соответствуют ни Конституции РФ, ни феде­ральному законодательству.

Нарушений в этой сфере слишком много, и многие из них вызваны игнорированием элементарных правил юридической техники. В качест­ве основных нарушений отмечаются: отсутствие унификации по структуре и стилю изложения; противоречие действующему законодательству; отсутствие единства терминологии; несоблюдение обязательных правил отмены устаревших нормативных актов или внесения в них изменений и дополнений; декларативность, отсутствие механизма действия принимаемых норм, их реализации; многословность и мелкотемье (издание документа по узким, мелким проблемам). Анализ судебной практики показывает, что значительное количество правовых споров вызывается низким качеством подготовки таких юридических документов, как договор, соглашение о намерениях, претензия, исковое заявление и т. п. Эти и ряд других проблем можно избежать, владея приемами юридической техники.

общество. 2015. № 1. С.403 -405.

5. Свистунов А.А., Субботин В.Н. Развитие юридического образования и науки: проблемы и перспективы // Юридическое образование и наука. 2008. № 3. С. 27-32.

Кузнецова С.П.

ПРОБЛЕМЫ ВОПРОСЫ РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВОТВОРЧЕСТВА

Воронежский экономико-правовой институт

Ключевые слова: муниципальное правотворчество, правовой акт, нормативный правовой акт, реестр (регистр) нормативных правовых актов, полномочия органов местного самоуправления.

Аннотация: в данной статье рассмотрены вопросы муниципального парвотворчества, выявлены основные проблемы, предложены варианты решений проблематики в области муниципального правотворчества.

Keywords: municipal law-making, legal act, regulation, registry regulations, the powers of local governments.

Abstract: In this article the questions of municipal parvotvorchestva, the main problems, the variants of problems solutions in the field of municipal law-making.

Правотворчество - одно из приоритетных и достаточно проблемных направлений деятельности органов местного самоуправления. Это та область, которая порождает многочисленные прения, обсуждения в обществе и в деятельности органов местного самоуправления, а также в тенденции взаимодействия общества и органов власти.

При практическом применении нередко возникают вопросы разграничения нормативных правовых актов и правовых актов, не содержащих признаки нормативности. Поскольку именно нормативные правовые акты занимают главенствующее место в системе муниципального правотворчества, вопрос о критериях нормативности приобретает особую значимость в настоящее время.

Правотворческий процесс «на местном уровне» сталкивается с понятием «муниципального правового акта», при этом без разграничения их на нормативные и не нормативные акты.

Немаловажным фактором, влияющим на природу муниципальных правоотношений, является момент (дата) вступления муниципального

правового акта в юридическую силу.

Согласно статье 47 федерального закона от 06.10.2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с НК РФ. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Таким образом, законодатель вводит в практику два новых понятия «порядок опубликования» и «порядок обнародования». При этом мнение многих практикующих юристов, сталкивающихся с деятельностью органов местного самоуправления, сводится к тому, что главным критерием определения «нормативности» правового акта является момент его вступления в законную силу. При этом правовые акты после официального опубликования (обнародования) являются нормативными, а те, которые приобретают свою юридическую силу с момента подписания соответствующим уполномоченным должностным лицом, являются ненормативными актами.

Исследуя понятие «нормативный правовой акт», понимаем, это документ, изданный волей государственного властного органа, содержание которого обеспечено нормами права. Обращаясь к науке теории государства и права, понятие «норма права» представляет собой обще установленное и общеобязательное правило поведения индивидуумов, обеспеченное и санкционированное государством, отражающее права и обязанности участников общественных правоотношений и определяющее классификацию правомерного и неправомерного поведения членов гражданского общества.

На основании изложенного представляется, что порядок вступления правового акта в законную силу не может служить надлежащим и достаточным критерием определения его нормативности, без учета других иных его признаков.

В связи с чем, немаловажно на законодательном уровне определять критерии «нормативности» правовых актов и, соответственно, классифицировать их в системе. Подобная неопределенность и различие подходов и мнений влекут большие проблемы в правоприменительной практике, образовывают неоднозначность толкования, порождают коллизии и пробелы в праве.

Нормативные муниципальные правовые акты в органах местного самоуправления проходят определенную систематизацию, подлежат

обязательному включению в Реестры нормативных правовых актов, их проекты в неукоснительном порядке проходят правовую, антикоррупционную, общественную (в случаях, касающихся правовой и нормативной регламентации проведения административной реформы в Российской Федерации) экспертизы, то есть законодательно предусмотрен их особый порядок внесения, утверждения, согласования, принятия, подписания, опубликования (обнародования).

Таким образом, в обществе давно назрела необходимость четкой и правильной регламентации и определения нормативности правовых актов, принимаемых и издаваемых муниципалитетами. Отсутствие четкой регламентации, разрозненность правовых актов муниципалитетов, недостаточная квалификационная подготовка лиц, обеспечивающих подготовку нормативных правовых актов, приводят к многочисленным коллизиям.

В этой связи, анализируя субъектный состав лиц, обладающих правотворческой инициативой, наиболее «кризисной», на наш взгляд, является сфера принятия нормативных правовых актов в рамках правотворческой инициативы со стороны населения, ведь он определяет и волю соответствующего института гражданского общества, и провозглашает его, будучи учтенной в тексте самого правового акта.

Необходимо заметить, что муниципальное правотворчество неоднородно и имеет характерные черты - гражданское общество (население) «на местах», а также органы местного самоуправления и их должностные лица относительно самостоятельны в осуществлении власти «на местах», в муниципалитетах. Они призваны реализовывать, провозглашать, защищать и охранять права и свободы, законные интересы своего общества, в том числе при осуществлении полномочий по реализации вопросов местного значения. Но при всей «самостоятельности» субъектов они и взаимоподчинены! Так, например, глава поселения, осуществляющий свои полномочия на выборной основе, согласно нормам федерального закона №131-ФЗ, обязан ежегодно отчитываться о проделанной работе за предшествующий год, как перед представительным органом местного самоуправления, так и перед населением. Что еще раз дополнительно подчеркивает и характеризует наше общество как демократическое. Но при этом, не только органы и должностные лица муниципалитетов подлежат контролю в собственной деятельности, но и население, гражданское общество также контролируемо. Граждане обязаны чтить и уважать закон, не допускать противоправных действий, при этом

данные требования должны соблюдаться и в ходе реализации правотворческой инициативы.

Таким образом, подобная деятельность субъектов правотворческой инициативы не только признается и гарантируется, но имеет четкую систему и регламентацию.

На наш взгляд, для решения проблем, возникающих в рамках муниципального правотворчества, необходима более четкая, структурная подведомственность правовых актов (источников), отражающая полномочия органов и должностных лиц, а также весь процесс правотворчества.

Достаточно разумной и правильной является практика на региональном уровне в качестве правовой (юридической) помощи муниципалитетам разрабатывать и предоставлять в пользование модельные (шаблонные, унифицированные) правовые акты.

Так, например, в Воронежской области данную функцию осуществляет Правовое Управление Правительства Воронежской области - самостоятельное структурное подразделение Правительства Воронежской области. Основными задачами Подразделения является, в том числе обеспечение соответствия муниципальных нормативных правовых актов действующему законодательству, оказание консультативной помощи исполнительным органам государственной власти Воронежской области по правовым вопросам, обеспечение деятельности по систематизации, кодификации и совершенствованию законодательства области. Это орган, который уполномочен осуществлять систематизацию и хранение нормативных правовых актов, принятых муниципалитетами путем ведения Регистра нормативно-правовых актов Воронежской области. Помимо ведения Регистра, данный орган уполномочен на проведение правовой экспертизы принятых муниципальных правовых актов, и в случае выявления в текстах принятых нормативных правовых актах несоответствий, либо противоречий нормам действующего федерального, либо регионального законодательства, Правовое управление вправе направить в соответствующий орган местного самоуправления требование о приведении правового акта в соответствие. При этом законом и правовыми актами Правительства Воронежской области четко регламентированы сроки проведения указанных процедур. Но подобный критерий позволяет проводить анализ и оценку нормотворческой деятельности в муниципалитетах, и зачастую результаты становятся неутешительными. Кадровый состав, уровень образования, правовой (юридический) потенциал специалистов в сельских поселениях (которые тоже, в свою очередь,

являются органами местного самоуправления) - это факторы, напрямую влияющие на результаты правотворческого процесса и его уровень.

Таким образом, на сегодняшний день с великой досадой можно отметить, что настоящее правотворчество в муниципалитетах остается бессистемным, юридически дезориентированным, многие муниципальные акты в большей степени дублируют действующее федеральное законодательство, уполномоченные органы местного самоуправления нечетко следят за изменением действующего законодательства, и в этой связи многие муниципальные акты не приведены в соответствие. Но поставить данные факты только лишь в вину муниципалитетов будет несколько неправильно. Наша система юридической иерархии, соподчинения правовых источников, систем правотворчества и кодификации нормативных правовых актов зависит от разрозненности действующего федерального и регионального законодательства. В нашей правовой системе федерального уровня значительное количество пробелов в праве, многие жизненные ситуации, возникающие часто в обыденной жизни не урегулированы законодательством ни одного из уровней власти. Подобное заключение можно сделать и об отраслевых актах, регулирующих вопросы местного значения и деятельность муниципалитетов в целом.

Отдельной проблемой, и самой важной, на наш взгляд, стоит низкая доходность местных бюджетов. От этого напрямую зависит и квалификация кадровых специалистов, насколько развито в муниципалитетах самообразование, повышение квалификации и уровня профессиональной подготовки. При этом уровень доходности бюджета также влияет и на осуществление процедуры общедоступности нормативных правовых актов. Так, именно бюджеты с низкой наполняемостью способны обеспечить лишь обнародование принятых нормативных актов, и лишь в случаях, прямо предусмотренных законом - публикуют нормативные правовые акты. Другие же, более «состоятельные» бюджеты способны к публикации принятых нормативных правовых актов, что в большей степени отвечает за осведомленность граждан данной территории с системой нормотворчества муниципальных властей.

Положительным опытом, на наш взгляд, в развитии данного направления являются издание на уровне муниципальных районов сборников нормативных правовых актов, принятых поселениями, территориально входящими в границы данного района. Эти сборники являются доступными для граждан и содержат свод нормативных правовых актов, принятых муниципалитетами в каждом конкретном

месяце текущего года. Однако нельзя не заметить, что в современном мире цивилизации особое значение необходимо отдать интернет-ресурсам, где муниципалитеты, отвечая принципам открытости и гласности, размещают всю полную информацию о своей деятельности, и, в частности, размещают принятые правовые акты.

Безусловно, напрашивается неизбежное решение вышеизложенных проблем в значительных масштабах и в короткие временные рамки. Представляется положительной практика ведения Регистров нормативных правовых актов, практика прокурорского контроля за нормотворческой деятельностью муниципальных образований. Возможным, на наш взгляд, является систематизация и издание единого сборника нормативных правовых актов с разделением по сферам правоприменения, а также разработка собственного муниципального кодекса, обобщение и объединение в единую систему судебной практики, служащей судебными прецедентами. В комплексе, с вышеуказанными нормами, полагается допустимым также проведение «круглых столов», конференций с участием квалифицированных должностных лиц, а также введение в систему организации и направления ответственных должностных лиц на курсы повышения квалификации, переподготовки и узкопрофильное обучение в системе нормотворчества.

Однако, безусловно, все перечисленные пути решения проблем в полном объеме не решат, однако, помогут, во многом, предупредить многие недоразумения, минимизировать их объем, предупредить негативные ситуации и последствия в сфере муниципального правотворчества.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием, 12.12.1993 г.

2. Федеральный закон от 06.10.2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Собрание законодательства Российской Федерации, 06.10.2003, №40, ст.3822.

3. Интернет-ресурс Воронежская область официальный портал органов власти. Правовое управление Правительства Воронежской области. Электронный ресурс. Режим доступа: www.govvrn.ru. (Дата обращения 17.10.2015г.).

4. Авакъян С.А. Муниципальное право России.- М: Проспект, 2009-544с.

5. Антонова Н.А. Правотворчество органов местного

самоуправления. - Юнити-Дана:2012-168с.

6. Пешин Н.Л.Муниципальное право Российской Федерации -М: Юрайт, 2011-462с.

Миталипов А. К.

ОРГАНИЗАЦИЯ РАБОТЫ С ОБЩЕСТВЕННЫМИ ОБЪЕДИНЕНИЯМИ ПО ПРОФИЛАКТИКЕ ПРАВОНАРУШЕНИЙ СРЕДИ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ В СИСТЕМЕ РАБОТЫ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ

Ошский государственный университет

Ключевые слова: комиссия, организация, механизм, содействие, деятельность, эффективность, правонарушитель, компетенции, личностный подход, педагогическое воздействие.

Аннотация: В статье рассмотрены методы организации работы с общественными объединениями по профилактике правонарушений среди несовершеннолетних в системе работы органов внутренних дел Кыргызской Республики.

Keywords: ^om^ssion, the organization mechanism, promotion, assistance activities, the effectiveness, the offender, competence, personal approach, pedagogical influence.

Abstract: The article describes methods of organizing work with associations for the prevention of delinquency among the minors in the system of the organs of internal affairs of the Kyrgyz Republic.

При организации профилактической работы среди

несовершеннолетних, необходимо учитывать взаимодействие среди социальных институтов и общественных объединений, уделяя основное внимание единству целей и направлений их совместной деятельности. Мы с помощью метода моделирования всех субъектов профилактической работы, не относящихся к системе ОВД, объединили их, и на основании совместного приказа МВД Кыргызской Республики и Министерства образования и науки Кыргызской Республики создали Советы профилактики внутри школ, а при районных государственных администрациях создали комиссию по делам несовершеннолетних. В данное время работа по организации Советов профилактики, комиссий по делам несовершеннолетних действительно идет слабо, потому что для улучшения этой работы нет конкретных нормативных актов и положений в Кыргызстане, а если и есть, они устарели и не отвечают современным условиям. Наше

"Глава местной администрации", 2012, N 3

В ст. 17 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) полномочие органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения путем издания муниципальных правовых актов названо одним из первых.

<1> Российская Федерация. Законы. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации с последующими изменениями // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ (ч. 1 ст. 15). Данное требование в полной мере относится и к правовым актам органов местного самоуправления.

Муниципальное правотворчество является важнейшим инструментом как осуществления местного самоуправления населением непосредственно, так и реализации управленческих решений, принимаемых органами местного самоуправления. В процессе осуществления муниципального правотворчества органы и должностные лица местного самоуправления сталкиваются с целым рядом проблем. Ниже рассмотрим некоторые из них.

Необходимость органов местного самоуправления следовать стремительно изменяющемуся законодательству, подкрепленная многочисленными проверками правоохранительных органов

Законы не всегда принимаются с отсроченным моментом вступления в силу, а проверки компетентных органов (чаще всего прокуратуры) начинаются сразу же после введения в действие очередного закона. Так, проверки соответствия уставов муниципальных образований изменениям, внесенным в Федеральный закон N 131-ФЗ, как правило, проводятся не позднее одного месяца с момента внесения изменений <2>. При этом внести изменения в устав муниципального образования в течение одного месяца не всегда возможно, даже если корректировка устава не требует проведения публичных слушаний. Особенно остро стоит этот вопрос в период традиционных перерывов в работе (так называемых каникул) представительного органа муниципального образования (январь, июль, август). С данной проблемой сталкиваются и местные администрации <3>.

<2> См.: п. 2.3 Приказа Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 г. N 155 "Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления". Текст Приказа официально не опубликован.
<3> Для информации: в администрации г. Сургута в 2010 г. было проведено различными надзорными органами 107 проверок, касающихся ее правотворческой деятельности.

При этом для решения этой проблемы при введении в действие федеральных законов следует учитывать разумные сроки, необходимые для подготовки и принятия соответствующих муниципальных правовых актов.

Неполнота термина "муниципальный правовой акт", используемого в Федеральном законе N 131-ФЗ

Статья 2 Федерального закона N 131-ФЗ закрепила следующее определение муниципального правового акта: муниципальный правовой акт - это решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

Однако анализ норм Федерального закона N 131-ФЗ позволяет сделать вывод о неполноте термина "муниципальный правовой акт", не учитывающего решения, принимаемые в целях реализации предусмотренных законодательством прав органов местного самоуправления. Так, ст. ст. 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрены права органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ. И совершенно очевидно, что решение таких вопросов также требует документального оформления в виде муниципальных правовых актов, даже если они не отражены в уставе муниципального образования в виде конкретных полномочий органов местного самоуправления <4>.

<4> Федеральным законом от 27.12.2009 N 365-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления" понятие "муниципальный правовой акт" дополнено решениями органов местного самоуправления по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления.

Кроме того, несмотря на то что обеспечение собственной деятельности не является основной целью создания и существования органов местного самоуправления, эта функция опосредованно влияет на качественное решение вопросов местного значения, реализацию переданных государственных полномочий или осуществление иных полномочий, возложенных на органы местного самоуправления. В связи с этим есть основания относить акты по организации деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц к актам муниципального правотворчества.

Тем не менее в определение понятия "муниципальный правовой акт", данное в Федеральном законе N 131-ФЗ, указанные акты должностных лиц и органов местного самоуправления не включены. В связи с этим необходимо внесение соответствующих изменений в Федеральный закон N 131-ФЗ, корректирующих понятие "муниципальный правовой акт".

О результатах муниципального правотворчества

К результатам муниципального правотворчества следует относить не только муниципальные правовые акты, но и договоры, заключаемые муниципальными образованиями как публично-правовыми субъектами.

Так, ч. 4 ст. 8 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения. Указанные договоры являются правовыми актами, регулирующими вопросы, относящиеся к межмуниципальному сотрудничеству. При этом на основании заключенных соглашений может возникнуть необходимость в принятии соответствующих муниципальных правовых актов каждой из сторон (например, решение представительного органа о внесении изменений в местный бюджет, акты исполнительно-распорядительного органа о порядке исполнения такого соглашения его структурными подразделениями и др.). Анализ норм действующего законодательства позволяет выделить еще как минимум, две категории договоров, характерных для публично-правового статуса органов местного самоуправления: договоры, заключаемые в рамках сотрудничества с органами государственной власти и в рамках социального партнерства.

Учитывая публично-правовой статус органов местного самоуправления и участие их в соглашениях от имени муниципального образования, фактически и являющегося стороной, закрепленные в соглашениях предписания приобретают обязательное значение не только для самих органов местного самоуправления, но и для соответствующего муниципального сообщества (присутствуют признаки нормативности).

В связи с этим необходимо:

• введение обязательной антикоррупционной экспертизы заключенных органами местного самоуправления нормативных договоров и их проектов;
• внесение нормативных договоров в особый регистр (по примеру муниципальных нормативных правовых актов);
• введение необходимости официального опубликования в качестве обязательного условия для вступления нормативных договоров в законную силу.

Необходимость доработки института схода граждан

Анализ норм Федерального закона N 131-ФЗ позволяет сделать вывод о том, что сход граждан - это форма непосредственного решения населением вопросов местного значения, аккумулировавшая в себе возможность решения вопросов, выносимых другими муниципальными образованиями на местный референдум, и полномочия представительного органа муниципального образования.

При установлении порядка принятия муниципальных правовых актов на сходе граждан необходимо учитывать двоякий статус схода граждан. Так, при рассмотрении на сходе граждан вопросов, выносимых другими муниципальными образованиями на местный референдум, допустимо принятие самодостаточных (не требующих утверждения никакими органами и должностными лицами местного самоуправления) правовых актов, а при реализации полномочий представительного органа муниципального образования возможно введение процедуры направления муниципальных правовых актов, принятых на сходе граждан, главе муниципального образования для подписания и обнародования.

Так как сход граждан осуществляет и полномочия представительного органа местного самоуправления, в т.ч. отнесенные к его исключительной компетенции (ч. 2 ст. 25 Федерального закона N 131-ФЗ), то правила голосования по таким вопросам, отнесенным к полномочиям представительного органа местного самоуправления, на сходе граждан должны быть аналогичны правилам, предусмотренным для представительного органа (например, в отношении принятия устава муниципального образования - не простым, а квалифицированным большинством от участников схода).

Указанные выводы требуют более четкого закрепления в Федеральном законе N 131-ФЗ (несмотря на незначительное количество решений, принимаемых в РФ на сходах граждан, по сравнению с решениями, принимаемыми органами местного самоуправления) института схода граждан.

Отсутствие четких критериев определения нормативности муниципального правового акта

Законодательно понятие нормативного правового акта до настоящего времени не установлено. Однако Пленум Верховного Суда РФ в п. 9 Постановления от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" <5> определил существенные признаки, характеризующие нормативный правовой акт. Такими признаками являются:

• издание его в установленном порядке;
• издание управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом;
• наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц;
• правила поведения рассчитаны на неоднократное применение;
• правила поведения направлены на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

<5> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" // Российская газета. 8 декабря 2007. N 276.

При определении нормативности муниципального правового акта нередко возникают разногласия между муниципальными правотворческими органами, органами прокуратуры и органами юстиции. Это вынуждает органы местного самоуправления искать варианты введения более подробных характеристик для определения нормативности правового акта в собственных экспертных целях.

Пример. Так, Приказом Правового управления администрации г. Сургута была утверждена Методика определения статуса муниципального правового акта как нормативного <6> для использования работниками Правового управления в целях проведения антикоррупционной экспертизы, согласно которой нормативными актами (помимо совокупности признаков, указанных в Постановлении Пленума Верховного Суда от 29.11.2007 N 48) следует считать также акты:

• направленные на утверждение каких-либо документов, в т.ч. подготовленных иными органами, требующих обязательного утверждения органами местного самоуправления для придания им статуса общеобязательных правил поведения, для использования третьими лицами (например, утверждение в установленном законодательством Российской Федерации порядке результатов государственной кадастровой оценки объектов недвижимости <7>);
• не содержащие в тексте указания на конкретного правообладателя и не адресованные конкретным лицам (отсутствуют фамилия, имя, отчество, названия юридических лиц);
• вносящие изменения или дополнения в муниципальный нормативный правовой акт;
• определяющие и устанавливающие определенные правила, порядки, положения, регламенты, действие которых распространяется не на работников органов местного самоуправления и их структурных подразделений, а на третьих лиц (например, следуя этому правилу, положение о конкурсе на замещение кадрового резерва органов местного самоуправления - нормативный акт, а положение об аттестации муниципальных служащих - акт ненормативного характера);
• не носящие рекомендательного характера.

<6> См.: Приказ Правового управления администрации г. Сургута от 03.04.2009 N 8 "Об утверждении Методики определения статуса муниципального правового акта как нормативного". Текст не опубликовывался, информационный банк администрации г. Сургута.
<7> См.: ст. 15 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" // Российская газета. 01.08.2007. N 165.

Для упорядочения правотворческой и экспертной деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц необходимы законодательное закрепление понятия и обязательных признаков нормативного правового акта либо разработка единой методики определения нормативности правового акта на федеральном уровне.

Неразвитость института антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов и их проектов

В настоящее время проведение антикоррупционной экспертизы обязательно в отношении не только проектов, но и вступивших в законную силу нормативных правовых актов, а само ее проведение осуществляется не только правотворческим органом, но и органами прокуратуры, юстиции и различными институтами гражданского общества. Однако в законодательстве не установлены последствия неустранения выявленных коррупционных факторов. Так, если в случае принятия противоречащего закону правового акта его можно обжаловать в судебном порядке (у судов имеется соответствующая юрисдикция), то в случае принятия коррупционного правового акта обжаловать его в суд с целью устранения коррупционной опасности невозможно. Кроме того, нет сегодня и законодательно установленной обязанности официально публиковать результаты антикоррупционных экспертиз, проводимых органами местного самоуправления самостоятельно.

Таким образом, в настоящее время антикоррупционная экспертиза (и то только в случае ее публичности) может лишь формировать определенное общественное мнение в отношении конкретного муниципального нормативного правового акта или его проекта, но не может служить основанием для привлечения к ответственности должностных лиц или отмены коррупционного муниципального нормативного правового акта.

В связи с этим требуется корректировка антикоррупционного законодательства в этой части.

Противоречивость норм Федерального закона N 131-ФЗ в отношении собственных актов главы муниципального образования

Согласно ч. 4 ст. 43 Федерального закона N 131-ФЗ глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает:

• в случае если является председателем представительного органа муниципального образования, постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования;
• в случае если является главой местной администрации, постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, и распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации.

Это дало возможность органам юстиции, отвечающим за регистрацию уставов муниципальных образований, говорить о необходимости приведения правотворческих полномочий глав муниципальных образований в соответствие с указанной нормой, исключив из компетенции глав муниципальных образований, возглавляющих местные администрации, право издания собственных правовых актов <8>.

<8> Письмо Департамента по вопросам юстиции Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 05.02.2009 N НК-593. Текст не опубликовывался, информационный банк администрации г. Сургута.

Однако из анализа норм действующего федерального и регионального законодательства следует, что глава муниципального образования обладает собственной компетенцией, которая следует за ним независимо от того, возглавляет он исполнительно-распорядительный орган муниципального образования или является председателем представительного органа муниципального образования. В рамках этой компетенции он вправе издавать собственные муниципальные акты. Так, являясь органом местного самоуправления и, следовательно, будучи наделенным правом издания собственных муниципальных правовых актов, глава муниципального образования вправе:

• самостоятельно регулировать порядок принятия таких актов (п. 3 ч. 4 ст. 36 Федерального закона N 131-ФЗ);
• созывать сход граждан (ч. 3 ст. 25 Федерального закона N 131-ФЗ);
• назначать публичные слушания (ч. 1 ст. 28 Федерального закона N 131-ФЗ);
• назначать собрания граждан (ч. 2 ст. 29 Федерального закона N 131-ФЗ) и др.

Выполняя же функции руководителя органа местного самоуправления в зависимости от места в структуре органов местного самоуправления, глава муниципального образования действует (а значит, должен издавать муниципальные правовые акты) от имени соответствующего должностного лица (председателя представительного органа местного самоуправления) или органа местного самоуправления (местной администрации).

Таким образом, представляется некорректным рассмотрение в Федеральном законе N 131-ФЗ права главы муниципального образования на издание муниципальных правовых актов (п. 3 ч. 4 ст. 36) как права на издание муниципальных актов только в рамках полномочий либо председателя представительного органа, либо главы местной администрации. Норму, изложенную в ч. 4 ст. 43 Федерального закона N 131-ФЗ, следует воспринимать как упорядочение правотворческих полномочий главы муниципального образования, являющихся только частью его сложносоставной компетенции, относящейся к статусу главы муниципального образования как руководителя органа местного самоуправления. Вторая составляющая правотворческой компетенции, относящаяся к его статусу как высшего должностного лица местного самоуправления, осталась неурегулированной в ст. 43 Федерального закона N 131-ФЗ, что позволяет восполнить данный пробел в уставе муниципального образования.

Текучесть профессиональных юристов, участвующих в муниципальной правотворческой деятельности

Возрастающая ответственность органов местного самоуправления за подготовленные документы и принятые решения, необходимость реализовывать зачастую взаимоисключающие нормы разных законов или законов и иных федеральных нормативных актов <9>, бесконечная работа в результате изменений законодательства сегодня, к сожалению, вынуждают квалифицированных специалистов оставлять муниципальную службу. В первую очередь это касается юристов. Ведь именно от них зависит качество муниципальных правовых актов, судебная защита интересов муниципального образования и правовая безопасность органов местного самоуправления.

<9> Согласно ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" предусматривается существование перечней должностей муниципальной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых муниципальные служащие обязаны предоставлять сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Указанные перечни по смыслу ст. 8 утверждаются исключительно нормативными правовыми актами Российской Федерации, то есть их утверждение не относится к компетенции органов местного самоуправления. Однако рекомендательная норма, содержащаяся в п. 3 Указа Президента РФ от 18.05.2009 N 557, дает основание контролирующим и надзорным органам (в частности, прокуратуре) требовать утверждения подобных перечней актами органов местного самоуправления // Российская газета. 30.12.2008. N 266; 20.05.2009. N 89.

В условиях же реализации Национального плана противодействия коррупции <10> на правовые службы органов государственной власти и органов местного самоуправления возлагается дополнительная ответственность за проведение антикоррупционной экспертизы принимаемых соответствующими органами нормативных правовых актов. Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" <11> также уделяет особое внимание повышению качества принимаемых правовых актов и, как следствие, профессиональному уровню юридических кадров.

<10> Национальный план противодействия коррупции (утв. Президентом РФ 31 июля 2008 г. N Пр-1568) // Российская газета. 5 августа 2008. N 164.
<11> Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" // Российская газета. 30 декабря 2008. N 266.

Определенным решением проблемы текучести кадров в сфере муниципального правотворчества могло бы стать введение системы дополнительного материального стимулирования по примеру Указа Президента РФ от 08.05.2001 N 528 "О некоторых мерах по укреплению юридических служб государственных органов" <12>. Данный Указ в целях повышения уровня правового обеспечения деятельности федеральных органов государственной власти предоставил руководителям федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, образованных в соответствии с Конституцией РФ, или руководителям их аппаратов с 1 июня 2001 г. право устанавливать лицам, замещающим в федеральных органах государственной власти, иных государственных органах, образованных в соответствии с Конституцией РФ, должности, в основные служебные обязанности которых входит проведение правовой экспертизы правовых актов и проектов правовых актов, подготовка и редактирование проектов правовых актов и их визирование в качестве юриста или исполнителя, имеющим высшее юридическое образование, определенные доплаты.

<12> Указ Президента Российской Федерации "О некоторых мерах по укреплению юридических служб государственных органов" // Российская газета. 12 мая 2001. N 89.

При этом очень немногие субъекты РФ приняли правовые акты, определяющие состав денежного содержания муниципальных служащих и предоставляющие возможность подобных выплат юристам органов местного самоуправления. Так, в Омской области такой акт принят.

Отсутствие единого классификатора (кодификатора) муниципальных правовых актов

Федеральный закон от 08.11.2007 N 260-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и ведением регистра муниципальных нормативных правовых актов" <13> (далее - Федеральный закон N 260-ФЗ) стал первой попыткой учета и систематизации муниципальных правовых актов на государственном уровне.

<13> Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. N 260-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и ведением регистра муниципальных нормативных правовых актов" // Российская газета. 14 ноября 2007. N 254.

Однако совершенно очевидно, что проблема систематизации муниципальных правовых актов не может быть решена только с помощью реализации указанного Закона. Четко систематизировать муниципальные правовые акты возможно с помощью кодификации. Однако для того, чтобы муниципальные образования не создавали множество собственных систем муниципальных правовых актов, необходимо предложить им единые правила кодификационного учета актов муниципального правотворчества.

В основе отраслевой структуры права лежат по преимуществу особенности отдельных сфер общественной и государственной жизни (хозяйственная деятельность, внешнеэкономическая деятельность, образование, наука, здравоохранение, оборона, др.), особенности отдельных средств социального регулирования (информация и информатизация, финансы, индивидуальные правовые акты, др.), особенности отдельных объектов правового регулирования (природные ресурсы). Именно на базе отраслевой структуры законодательства выстроен Классификатор правовых актов, утвержденный Указом Президента РФ от 15.03.2000 N 511 <14>.

<14> Указ Президента РФ от 15 марта 2000 г. N 511 "О Классификаторе правовых актов" с последующими изменениями // Российская газета. 21, 22, 23 марта 2000 г.

Именно его можно было бы использовать в качестве основы для проведения единой комплексной систематизации муниципальных правовых актов.

Так, полномочия муниципальных образований, их органов местного самоуправления содержат многие отраслевые рубрики Классификатора правовых актов. Это рубрики о муниципальной собственности, приватизации муниципального имущества, включении муниципальных образований в гражданский оборот, муниципальном жилищном фонде, его приватизации, коммунальном хозяйстве, регулировании труда (службы) муниципальных служащих, местных бюджетах, налогах и сборах, городском транспорте. Целый ряд рубрик выделяют акты, закрепляющие компетенцию органов местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности (земельные отношения, использование и охрана недр, вод, атмосферного воздуха, животного мира, др.). Муниципальных образований, органов местного самоуправления касаются и иные отраженные в Классификаторе сферы. Это административно-территориальное деление, референдумы, выборы, образование, опека и попечительство, обращения граждан и многие другие.

При этом следует понимать, что в чистом виде применение Классификатора на муниципальном уровне невозможно. В качестве структуры для систематизации муниципальных правовых актов представляется логичным использовать вопросы, находящиеся (в т.ч. переданные) в ведении органов местного самоуправления:

• вопросы местного значения, соответствующие определенному виду муниципального образования;
• вопросы по реализации переданных в установленном порядке полномочий Российской Федерации и государственных полномочий субъектов РФ;
• вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ (ст. ст. 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона N 131-ФЗ);
• вопросы обеспечения собственной деятельности органов местного самоуправления.

Отсутствие нормативно закрепленных правил юридической техники

В настоящее время отсутствует какой-либо правовой акт, закрепляющий правила юридической техники и четко регламентирующий, в чем они заключаются. Данные правила, несмотря на широкое распространение в правотворческой деятельности, существуют лишь в качестве научной разработки в рамках учебной дисциплины "Теория государства и права". Парадокс ситуации заключается в том, что в правовых актах федеральных органов (как правило, в регламентах) установлены требования соблюдения этих правил.

Пример. В п. 60 Регламента Правительства РФ <15> установлено, что проекты федеральных законов, указов Президента РФ нормативного характера и актов Правительства, имеющих нормативный характер, до внесения в Правительство направляются на правовую экспертизу и антикоррупционную экспертизу для оценки проекта акта на предмет его соответствия актам более высокой юридической силы, отсутствия внутренних противоречий и пробелов в правовом регулировании соответствующих отношений и соблюдения правил юридической техники.

<15> Постановление Правительства РФ от 01.06.2004 N 260 "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации" // Российская газета. 08.06.2004. N 119.

Кроме того, в соответствии с п. 29 Положения о законопроектной деятельности Правительства РФ <16> заключение Минюста России по результатам правовой экспертизы должно содержать оценку соответствия текста законопроекта правилам юридической техники <17>. Ссылка на указанные правила используется и в судебной практике <18>.

<16> Постановление Правительства РФ от 30.04.2009 N 389 "О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации" // СЗ РФ. 11.05.2009. N 19. Ст. 2346.
<17> Справочная правовая система "КонсультантПлюс" выдала 16 регламентов деятельности федеральных государственных органов, в которых используются ссылки на правила юридической техники.
<18> См., например: Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации В.И. Олейника к Определению Конституционного Суда РФ от 14.07.1998 N 86-О "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" по жалобе гражданки И.Г. Черновой" // Российская газета. 11.08.1998. N 152.

Правовое закрепление общих правил юридической техники позволило бы более качественно осуществлять правотворческую деятельность органам местного самоуправления и их должностным лицам, сделало бы создание правовых актов более простым для тех муниципальных образований, в которых отсутствуют квалифицированные специалисты (особенно это актуально для небольших поселений).

В заключение следует отметить, что органам местного самоуправления и органам государственной власти необходимо заботиться о четкости закрепляемых на соответствующем уровне правотворческих процедур, разработке стандартных (модельных) правовых актов, повышении профессионального уровня кадров, отвечающих за правотворческий процесс муниципального образования. При этом нормы, регулирующие вопросы муниципального правотворчества, закрепленные в федеральном и региональном законодательстве, с одной стороны, не должны вводить органы местного самоуправления в заблуждение относительно их правотворческих возможностей, а с другой стороны - не должны создавать условий для злоупотреблений при осуществлении муниципальной правотворческой деятельности.

Н.Алешкова

заместитель главы