Местного самоуправления в решении вопросов. Реферат: Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации. Новая модель местного самоуправления в России

Выделяются следующие основные черты, характеризующие содержание принципа самостоятельности муниципального управления:

а) реализация данного принципа предполагает обеспечение финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы;

б) органам государственной власти запрещено вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Муниципальные органы самостоятельно устанавливают обязательные правила по предметам своего ведения, принимают планы и программы развития муниципального образования. Решения органов и должностных лиц местного самоуправления обязательны для всех, расположенных на территории муниципального образования, предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовых форм;

в) самостоятельность муниципальных органов в пределах их полномочий обеспечивается правом на судебную защиту.

Согласно Европейской Хартии о местном самоуправлении органы местного самоуправления в пределах, установленных законом обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти.

Принцип организационного обособления органов местного самоуправления в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций.

Конституция утверждает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Рассматриваемый принцип определяет основы взаимоотношений муниципальных органов между собой, муниципальных органов и органов государственной власти, а также статус муниципальных служащих.

Муниципальному образованию должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность. При этом подчиненность одного муниципального образования другому не допускается. Наименование органов и должностных лиц местного самоуправления, порядок формирования органов местного самоуправления, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований.

На основе данного принципа строятся взаимоотношения органов и должностных лиц местного самоуправления с государственными органами и государственными должностными лицами. Законодательно закреплено, что:

а) образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается;

б) осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается;

в) должностные лица местного самоуправления не относятся к категории государственных служащих;

г) решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда;

Законодательство обеспечивает защиту органов местного самоуправления от незаконного вмешательства государственных органов в их деятельность, но и устанавливает основы их взаимодействия.

Органы местного самоуправления вступают во взаимодействие с органами государственной власти, реализуя отдельные государственные полномочия, которыми они могут наделяться, а также осуществляя решения, принятые органами государственной власти, оказывая содействие государственным органам в выполнении их задач и функций на местном уровне.

Федеральный закон наделяет представительные органы местного самоуправления правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации, а также закрепляет обязанность органов государственной власти, государственных должностных лиц рассматривать направленные им обращения органов и должностных лиц местного самоуправления.

3. Принцип соответствия материальных и финансовых ресурсов полномочиям органов местного самоуправления.

Европейская Хартия о местном самоуправлении исходит из того, что финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны представленным им полномочий. Этот принцип муниципального управления также закреплен в Конституции и законодательстве о местном самоуправлении. Без его реализации невозможно обеспечить самостоятельность, реальность и эффективность муниципального управления.

Конституция гарантирует экономическую и финансовую самостоятельность местных органов власти, признает и защищает наравне с другими формами собственности муниципальную собственность. В муниципальной собственности находятся имущество органов местного самоуправления, включая средства местного бюджета и другие финансовые ресурсы, муниципальный жилищный фонд, объекты инженерной и социальной инфраструктуры, предприятия, земельные участки и другое движимое и недвижимое имущество. Она представляет органам местного самоуправления право самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы.

Неотъемлемым атрибутом каждого муниципального образования является муниципальная собственность и местный бюджет. По закону муниципальному образованию обеспечивается экономическая и финансовая самостоятельность. Он предусматривает, что в случае, если в границах территории муниципального образования имеются другие муниципальные образования, то предметы ведения муниципального образования, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта Российской Федерации, а в отношении внутригородских муниципальных образований – уставом города.

Федеральный закон закрепляет гарантии обеспечения минимальных местных бюджетов, которые должны формироваться на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, устанавливаемых законами субъектов Российской Федерации. В соответствии с данным законом органы местного самоуправления должны обеспечивать удовлетворение жизненных основных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципального образования, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов, выполнение которых гарантируется государством путем закрепления в доходы местных бюджетов отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации.

Важной гарантией реализации этого принципа является финансирование осуществления отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления и компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.

4. Принцип ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением .

Население решает вопросы местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления. Причем наличие у муниципального образования выборных органов является обязательным. Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципального образования собственной компетенцией в решении вопросов местного значения.

Данный принцип призван обеспечить:

а) эффективность осуществления местных задач, отнесенных к ведению муниципального образования;

б) учет и защиту интересов населения в деятельности органов местного самоуправления;

в) тесную связь населения с органами и должностными лицами местного самоуправления.

Решение вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, отнесенных уставом к его ведению, во многом зависит от того, насколько эффективно организована работа органов местного самоуправления. Поэтому в случае неудовлетворительного решения местных вопросов, претензии населения должны быть обращены к органам и должностным лицам местного самоуправления, а также к себе, ибо население самостоятельно формирует муниципальные органы.

Реализация этого принципа предполагает использование населением различных форм контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, которые находят свое закрепление в уставе муниципального образования. Деятельность муниципальных органов должны исходить из интересов населения, его исторических и иных традиций.

В уставе муниципального образования устанавливаются основания и виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.

Население вправе выразить свое отношение к выборным органам и должностным лицам местного самоуправления на местном референдуме, а также используя другие формы прямого волеизъявления, например выборы или отзыв выборного должностного лица.

Роль местного самоуправления

Прежде чем говорить о проблемах и способах их решения в сфере местного самоуправления, следует обратиться к трактовке термина "местное самоуправление" или сокращенно МСУ. По мнению Т.З. Алиева, именно органы местного самоуправления укрепляют государственную власть, делая ее более гибкой и эффективной. Они наиболее доступны для людей, максимально приспособлены к использованию ресурсов для удовлетворения потребностей населения .

Федеральный закон № 131-ФЗ дает следующую трактовку термина "местное самоуправление":

Местное самоуправление – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и/или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций .

Местное самоуправление представляет интерес для науки уже давно. Роль МСУ нашла выражение и в широком интересе к термину. Так, само понятие и его особенности, связь органов МСУ с населением и центральными органами власти исследовали еще русские правоведы начала XX века, такие как: А. Д. Градовский, И. И. Евстихиев, Н.И. Лазаревский, М.И. Свешников и др.

Местное самоуправление в РФ наделено важной ролью, которая выражается в том, что именно оно объединяет личность, государство, государственную власть в рамках общности интересов государства и общества.

Деятельность местного самоуправления в РФ

Формирования местной власти являет собой процесс длительный и сложный. В современной России МСУ по-прежнему находится на стадии формирования. Путем проб и ошибок выбираются оптимальные для российских условий подходы к местному самоуправлению. В настоящее время деятельность органов местного самоуправления сталкивается со следующими трудностями:

• проблемы, связанные с законодательным обеспечением деятельности органов местного самоуправления,
• дефицит квалифицированных специалистов в области муниципального управления,
• недостаточность его собственной доходной базы,
• отсутствие надежных материально-финансовых основ деятельности местных органов власти.

Реформирование деятельности органов местного самоуправление продолжается уже более 25 лет. Несмотря на положительные изменения, проблемы остаются. Они обусловлены, прежде всего, тем, что в процессе реформирования недостаточно учитывается разница в социально-экономическом развитии регионов и их значительные различия по иным признакам, таким как:

• размеры территории,
• освоенность территории,
• плотность населения,
• климатические условия и т.д.

В свете изучения деятельности органов МСУ и проблем функционирования местного самоуправления, большой интерес вызывает подход к выявлению проблем Л.В. Гильченко. Он выделяет систему факторов, препятствующих становлению МСУ в РФ. Они представлены на рисунке.

Проблемы в деятельности МСУ по Л.В. Гильченко

Государство упорно продолжает совершенствовать деятельность местного самоуправления , несмотря на активное сопротивление обленившихся и коррумпированных чиновников. Процесс продвигается очень медленно, так как население не в полной мере осведомлено о той деятельности органов МСУ, которую они должны реализовывать.

Для достижения поставленных перед новым этапом административной реформы целей необходимо заставить трудиться неустанно все уровни власти. Для того, чтобы конституционное право населения на осуществление местного самоуправления получило свое реальное воплощение, требуются предпосылки не только законодательного характера.

Практически ни в одном регионе не оказывает положительный экономический эффект. Следует подчеркнуть, что проблемы экономического характера сдерживают поступательное развитие МСУ в России. До тех пор, пока в стране отсутствует прочная материально-финансовая база развития местного самоуправления и сохраняется экономическая зависимость органов местного самоуправления от федеральных и региональных органов государственной власти, процесс ее перехода к автономной модели местного самоуправления нельзя считать завершенным. Создание на местах организационно обособленных от государства властных структур, пусть даже на минимально возможном локальном уровне, – это лишь полдела. Власть должна быть обеспечена экономически. А это означает, что судьба всей муниципальной реформы, проводимой в стране, находится сегодня в прямой зависимости от результатов поиска эффективных механизмов укрепления экономической базы местного самоуправления .

Деятельность органов местного самоуправления может стать эффективной только при наличии совместных усилий населения, органов МСУ и государственной власти.

Перечень основных проблем местного самоуправления в России

Для понимания всего масштаба проблемности реформирования сферы МСУ, следует рассмотреть ключевые проблемы местного самоуправления по отдельности. Так, прежде всего в глаза бросается несоответствие объема полномочий органов местного самоуправления имеющимся в их распоряжении материально-финансовым ресурсам. Низкий уровень финансирования и недостаточная экономическая и финансовая грамотность ведет к банкротству регионов и превращению их в дотационные.

По-прежнему остается необеспеченной полная реализация установленной Конституцией и законами Российской Федерации системы гарантий местного самоуправления, таких, как:

• запрет на ограничение прав местного самоуправления,
• обязательность решений, принятых гражданами путем прямого волеизъявления, органами и должностными лицами местного самоуправления,
• судебная защита местного самоуправления.

В настоящее время существуют проблемы с кадрами муниципальной службы . Их можно условно разделить на три блока. Подробнее можно увидеть на рисунке ниже.

Блоки кадровых проблем МСУ

Отраженные на рисунке проблемы отрицательно сказываются на имидже муниципальной службы. Очевидна необходимость повышения профессионализма государственных служащих на всех уровнях, в том числе и на уровне МСУ.

Отдельно остановимся на такой проблеме которая звучит следующим образом: большая часть передаваемых полномочий, исполняемых органами МСУ, не имеет единых методик расчета расходов на их обеспечение. Отсюда и усугубление дефицита местных бюджетов. В настоящее время ключевыми источниками доходов местных бюджетов остаются межбюджетные трансферты, в том числе в рамках действующих федеральных и региональных программ.

Нельзя пройти мимо таких серьезных проблем местного самоуправления, как:

• Коррупция
• Кумовство
• Осознанное вредительство
• Бездействие

С коррупций идет активная борьба, но до маленьких городов и сел, она почти не доходит. Там же процветает кумовство и банальная лень чиновников. Что касается осознанного вредительства, то оно пока остается на всех уровнях местного самоуправления.

Пути совершенствования деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации

Определим основные векторы развития местного самоуправления в среднесрочной и долгосрочной перспективе.

Прогрессивные муниципальные образования должны получить действенные стимулы для развития, а отстающие в развитии территории – гарантии государственной поддержки.

В тех сферах, где компетенция различных уровней публичной власти тесно переплетена, необходимо четко определить полномочия органов власти и самоуправления.

Движение к финансовой самодостаточности местного самоуправления является ключевым направлением муниципальной политики государства. Стратегическим ориентиром здесь должны стать замещение в бюджетах муниципальных образований с относительно высоким уровнем социально-экономического развития финансовой помощи федерального и регионального бюджетов поступлениями от собственных доходных источников.

Необходимо совершенствовать процесс судебной защиты местного самоуправления. В этой связи нужно упорядочить судебную практику и обучение судейского корпуса по вопросам местного самоуправления.

Также следует увеличить уровень контроля за органами местного самоуправления. Нужна личная ответственность для каждого чиновника. При этом нужно усовершенствовать механизм контроля. К сожалению, органы государственного контроля и надзора, осуществляя проверки и вынося решения в отношении органов и должностных лиц МСУ, не всегда принимают во внимание условия, сложившиеся в муниципалитете, реальные возможности органов МСУ и актуальные потребности населения.

Что касается проблем в сфере кадрового обеспечения местного самоуправления, то следует усилить работу с профильными ВУЗами, снизив процент "низкосортных" или "неэффективных" выпускников. Рекомендуется проводить работу со студентами с целью повышения будущей профессиональной ответственности. Органы местного самоуправления должны обеспечить студентам условия для полноценного прохождения практики, а не формальное присутствие.

Защита дипломов в профильном вузе должна проходить в присутствии беспристрастных представителей органов местного самоуправления, чтобы снизить процент успешной защиты низкокачественных дипломных, магистерских и бакалаврских.

Кроме того, следует усовершенствовать процедуру создания и работы с кадровым резервом. Это нужно, чтобы появилось больше ответственных и готовых к эффективной работе муниципальных служащих.

Литература

1. Алиев Т.З. Местное самоуправление как демократический институт власти // Власть, Выпуск №8, 2008год. С. 24-29
2. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-ФЗ
3. Сологуб В.А. Хашева И.А. Конфликты в процессах воздействия и взаимодействия правоустанавливающих субъектов властной вертикали современной России // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. №2, 2016. С. 11-22
4. Петрова Е.А. Модернизация местного самоуправления как фактор социально-экономического развития территорий // Политематический сетевой электронный научный журнал Кубанского Государственного Аграрного Университета Издательство: Кубанский государственный аграрный университет имени И.Т. Трубилина, №22. 2012 г.С. 969-980

Введение.

Самоуправление есть самостоятельное улаживание собственных дел, вид управленческой деятельности, заключающейся в сознательном действии на волю людей с целью направления их поведения. Если управление можно представить как совокупность отношений между теми, кто управляет (субъектами управления) и теми, чье поведение подвергается управленческой регуляции (управляемые), то самоуправление – это управление, субъекты и объекты которого совпадают, а значит, управляют и выступают в качестве управляемых одни и те же лица.

Местное самоуправление, с учетом сказанного, есть процесс управления местными сообществами жителей, основанный на разумном сочетании представительно-профессионального управления и самоосуществления людьми своих запросов, предоставления всем субъектам местных сообществ широких возможностей по заявлению, отстаиванию и проведению в жизнь собственных интересов, нацеленности органов местного самоуправления на выявление и справедливое удовлетворение коренных запросов жителей. Понятно, что подобное состояние управления – не факт действительности, а скорее идеальная цель, к которой необходимо стремиться.

Понятие местного самоуправления относительно недавно вошло в современную отечественную политическую терминологию. Впервые слова «местное самоуправление» в качестве официального юридического термина появились в 1990 году в союзном Законе «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР».

Таких конституционных гарантий местного самоуправления нет в законодательстве ни одного государства мира. Их больший объем и глубину, по сравнению с Европейской хартией местного самоуправления специально зафиксировал Конституционный Суд Российской Федерации.

Конституция РФ провозглашает признание и гарантирование местного самоуправления, которое получает в ней статус одной из основ конституционного строя страны. Естественно, что конституционная формула «местное самоуправление» должна толковаться не как подтверждение того, что есть, а как цель для всех, на кого распространяет свое действие Конституция.

Развивая конституционную модель местного самоуправления, Закон от 6 октября 2003 г. характеризует его как форму осуществления народом своей власти. Данная форма обеспечивает в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, - законами субъектов Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций. Согласно Закону от 28 августа 1995 г. местное самоуправление – это признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения, его исторических и иных местных традиций. Оба определения в основном совпадают. Ключевое отличие современного подхода – прямая характеристика местного самоуправления как формы народовластия, что точно отражает роль местного самоуправления в системе народовластия (ст. 3 Конституции РФ).

Местная власть должна быть под законом, а не под государством. Действия местной власти - в пределах ее ответственности. Решая проблемы населения по собственному усмотрению, эффективная местная власть делает это в интересах местных жителей, а не абстрактного государства, его центральных и региональных властей: у них другие проблемы - и по содержанию, и по масштабам.

Таким образом, видно, что местное самоуправление в Российской Федерации довольно интересно в качестве объекта изучения ввиду того, что является вполне самостоятельной сферой.

Целью данной курсовой работы является ознакомиться с деятельностью и организацией местной публичной власти, рассмотреть различные аспекты местного самоуправления. При изучении темы курсовой работы были использованы различные источники. Прежде всего, были рассмотрены законы, обладающие различной юридической силой: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, а также было использовано законодательство советского периода, ныне утратившее свое действие и прочая аналитическая литература.

1. Местное самоуправление.

1.1. История развития местного самоуправления.

Местное самоуправление в Российской Федерации - это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающей в пределах, установленных Конституцией и федеральными законами, самостоятельную власть, и берущая под свою ответственность решение населением вопросов местного значения через органы местного самоуправления, исходя из интересов населения, с учётом исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление не является аналогом коммунистической идеи общественного самоуправления или проявлением только непосредственного волеизъявления населения, хотя отдельные элементы непосредственной демократии в нём имеются (например, сельские сходы). Одно то, что на местном уровне сосредоточена немалая муниципальная собственность, требует установления властных отношений и определённой системы органов управления. Но влияние населения на деятельность этих органов может быть очень значительным, рождая эффективные организационно-правовые формы решения местных вопросов. Местное самоуправление – составная часть демократии, в связи, с чем Европейская хартия местного самоуправления 1985 г. устанавливает, что оно должно быть закреплено в законодательстве или даже Конституции каждой страны.

Местное самоуправление начало развиваться в Европе ещё в Средние века. В XVIII в. Американская и особенно Французская революции вызвали к жизни организованные и сравнительно единообразные системы местного самоуправления, придав им функцию выражения и охраны прав и свобод человека и гражданина. Идеи общинного управления получили развитие в Великобритании, Бельгии, Германии и других странах. Пи этом стало осознаваться, что между местными интересами и государством существует определённое противоречие и что местное общество – это основная ячейка свободного гражданского общества.

В XIX в. сложились и поныне существуют три основные системы местного самоуправления:

1) Англосаксонская, при которой исключаются какие-либо представители центрального правительства на местах, а муниципалитеты самостоятельно осуществляют свою власть в пределах своих полномочий (выход за эти пределы позволяет вмешиваться правительству);

2) Французская, допускающая контроль центральной власти через специально назначаемых представителей или в других формах;

3) Германская, при которой органы местного самоуправления действуют по поручению государства, а община самостоятельно и под свою ответственность решает задачи на своём уровне, но в соответствии с законами.

В России развитие местного самоуправления, неоднократно преобразовывавшегося в XVII – XVIII вв., привело к земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформам, которые создали децентрализованную систему местного самоуправления. Реформы предусматривали избрание населением земских собраний (губернских, уездных) или городской думы и управы, получавших широкие полномочия. Земские и городские органы не подчинялись местной администрации (губернатору), хотя действовали под его контролем. Таким образом, на местном уровне существовало как самоуправление, так и государственное управление, между которыми, нередко возникали разногласия. Социалистическое государство ужесточило местное самоуправление, установив жёсткую централизованную систему управления .

Местное самоуправление в России уже в конце XIX века получило значительное развитие. В стране сформировалась определённая система определения форм самоуправления, представленная в соответствующих органах и лицах. Она отражала специфическую социальную структуру российского общества и носила разноплановый характер.

Так потомственные дворяне каждой губернии образовывали дворянское общество, органами управления которой были:

1) губернские уездные дворянские собрания;

2) губернский и уездный предводители дворянства;

3) дворянское депутатское собрание;

4) уездные дворянские опеки.

Эти органы были призваны способствовать реализации сословных интересов дворян.

Купцы составляли купеческое сообщество с правом юридического лица. Управление этим обществом осуществлялось, прежде всего, на уровне купеческих управ, в состав которых входили: купеческие старосты и их заместители, избираемые всем купеческим обществом. Обязанности управ сводились к следующему: составление и учёт всех купцов, принадлежащих этому сословию; распределение и сбор налогов, взимаемых с купеческого сословия; выдача удостоверений для получения паспортов и решение иных дел, связанных с нуждами купеческого общества.

Мещане каждого города составляли особое мещанское общество. Управление им осуществлялось мещанским старостой и его помощниками (десятскими), избираемыми на 3-летний срок и утверждаемыми губернатором. Лишь после этого учреждались мещанские управы, служившие коллегиальными органами самоуправления. В некоторых городах (Нижнем Новгороде, Пензе) и губерниях (Виленской, Гродненской, Минской, Ковенской) создались особые мещанские депутатские собрания, формируемые выборным путём.

В сельской местности действовало крестьянское самоуправление. Его органами являлись: сельский сход и сельский староста. Участниками сельского схода были не все крестьяне, а лишь представители крестьянских семейств (старшие по возрасту). Прав участия в сельских сходах были лишены лица, привлекаемые к судебной ответственности; находящиеся под полицейским надзором, а также жители, лишённые сходом права присутствовать на его собраниях.

Решения на сходах принимались простым большинством голосов.

В компетенцию сходов входило решение следующих задач:

1. замена общинного землевладения подворным;

2. передел земли между сельскими жителями;

3. установление сборов и податей;

4. принятие решения о выдворении с территорий сельской местности, подведомственной сельскому сходу, лиц, запятнавших свою репутацию, и т. п.

Всё это свидетельствует о том, как были чётко само организованы вышеназванные социальные группы и сословия в России.

Вышеуказанные формы самоуправления являлись разновидностями так называемого земского самоуправления. Они действовали на основе положений 1864 и 1890 гг.

Земское самоуправление было призвано обеспечивать реализацию местных интересов в хозяйственной сфере жизни населения. Этим и определялись его характерные черты, которые сводились к следующему.

Во-первых, земские органы, как общественные учреждения не обладали властными функциями. В случае же необходимости применения государственного принуждения при осуществлении своих полномочий они были в праве обращаться за содействием к властным структурам государства. Позднее положением 1890 г. им были предоставлены властные полномочия по вопросам местного значения.

Во-вторых, земские органы самоуправления сохраняли свою независимость от государственных структур.

В-третьих, в случае злоупотреблений со стороны земских органов самоуправления, ущемления ими интересов местных жителей последние в праве были предъявить им гражданский иск в судебном порядке на общем основании.

Основанием функционирования местных сообществ служили и обособленность их интересов. Там, где изначальной административно-территориальной единицей была община, действовало общинное самоуправление. Оно призвано было обеспечить потребности и учёт хозяйственной специфики каждого отдельного селения на государственном уровне.

В провинциях и областях создавались и функционировали более высокие формы местного самоуправления. Причём необходимость муниципального и областного самоуправления обуславливалась различиями бытовых, исторических, этнографических и иных условий регионов России .

От 6 февраля 1918 г. Циркуляром Наркомата внутренних дел были распущены городские и земские органы самоуправления, выступающие против Советской власти, а остальные органы самоуправления вливались в аппарат местных Советов, «дабы не было двух однородных органов, ведающих одной и той же работой».

Идея местного самоуправления, предполагающая известную децентрализацию власти, независимость и самостоятельность органов самоуправления (кстати, являющаяся составной частью марксистко-ленинского учения о социалистическом государстве и построении коммунизма), вступила в противоречие с практическими задачами государства пролетарской диктатуры, являющегося по самой своей природе государством централизованным.

В основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. Местные Советы и их исполнительные комитеты выступали как местные органы государственной власти и управления, являясь структурной частью единого централизованного государственного аппарата управления.

После принятия Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. все звенья представительной системы России, как и других союзных республик, стали избираться на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Все представительные местные органы государственной власти стали именоваться Советами.

Теория советского государственного права рассматривала местные Советы как представительные органы нового типа, сочетающие в своей деятельности принятие решений, их исполнение и контроль за проведением решений в жизнь. Этот принцип был сформулирован В.И. Лениным, который развил применительно к Советам положение К. Маркса о Парижской Коммуне как «работающей корпорации» в одно и то же время законодательствующей и исполняющей законы. Критикуя теоретические воззрения о развитии демократии, самоуправления буржуазных (с точки зрения В.И. Ленина) правоведов и учёных, он писал, «что спорами и разговорами о далёком будущем они подменяют насущный и злободневный вопрос сегодняшней политики: экспроприацию капиталистов, превращение всех граждан в работников и служащих одного крупного «синдиката», именно: всего государства, и полное подчинение всей работы всего этого синдиката государству действительно демократическому, государству Советов рабочих и солдатских депутатов» . Реализация этой ленинской идеи (чтобы «любая кухарка могла управлять государством») осуществлялась на протяжении всего советского периода. Местные Советы являлись самыми многочисленными органами государственной власти. В СССР насчитывалось свыше 50 тысяч, а в РСФСР ¾ около 28 тысяч местных Советов, в которых работали миллионы советских граждан.

Местные Советы имели собственный исполнительный аппарат, который ими формировался (из состава же депутатов Совета) и действовал под их руководством. Кроме того, депутаты образовывали различные постоянные комиссии Советов (например, комиссии: по промышленности и транспорту; здравоохранению; народному образованию и культуре и т.д.), а также вели работу в своих избирательных округах. На сессиях Советов заслушивались отчёты о работе исполнительных комитетов, отделов управлений исполнительных комитетов, постоянных комиссий, других органов, образуемых местными Советами. Вся работа местных Советов проводилась на основе перспективных планов, состоявших из наказов избирателей, принятых к исполнению данным Советом и других мероприятий, которые якобы должны были бы способствовать решению общегосударственных и идеологических задач дальнейшего совершенствования социализма и построения коммунизма.

Однако местные Советы так и не обрели качеств «работающих корпораций», т.е. органов, самостоятельно решающих вопросы местной жизни, фактически реализующих свои конституционные полномочия, позволяющие осуществлять не только нормотворческую, но и управленческую функцию. Реальная власть на местах находилась в руках аппарата партийных органов, волю которых выполняли Советы.

Партийное руководство Советами всех уровней осуществлялось по следующим основным направлениям:

1. разработка мероприятий и политической линии Совета по реализации политики партии;

2. руководство формированием представительных органов, подбор, расстановку, обучение воспитание кадров, работающих в Советах;

3. контроль над деятельностью советских органов по реализации партийных директив.

Кроме того, местные Советы находились также и в зависимости от исполнительных и распорядительных органов. Формально исполнительные комитеты были подотчётны и подконтрольны Советам, а на практике получалось так, что аппарат исполнительных комитетов видел в депутатах своих общественных помощников, «реализаторов» постановлений и решений исполкомов.

В конце 80-х и в начале 90-х годов (в связи с «Перестройкой») были сделаны первые шаги на пути утверждения принципиально иных начал организации управления на местном уровне, нежели те, что были при советской организации власти. Однако попытка ввести местное самоуправление путём принятия союзного (1990 г.), а затем российского (1991 г.) законов о местном самоуправлении, не реформируя, по сути, прежнюю систему, не дала ожидаемых результатов. Местное самоуправление было декларировано, но не было обеспечено ни в материальном, ни в организационном, ни, в должной мере, в правовом отношении.

В 1993 г. были изданы указы Президента России по этому вопросу, утвердившие «положения об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции 22 декабря 1993 г.) и «Основные положения о выборах в органы местного самоуправления» (29 октября 1993 г.). Эти указы прекращали деятельность прежних местных Советов, а их функции временно возлагали на исполнительные органы в системе местного самоуправления. 28 августа 1995 г. Президентом был подписан Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ныне он действует в редакции от 4 августа 2000 г.), который определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Однако со временем выявился ряд проблем, препятствующих эффективному развитию системы местного самоуправления, в числе которых нечёткость в определении законом компетенции муниципальных образований, несоответствие ресурсов исполняемыми органами Местного самоуправления обязанностям, удалённость органов местного самоуправления от населения и др. В связи с этим с 2003 г. начала проводиться реформа всей системы; соответствующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по состоянию на 1 августа 2003 г. прошёл во втором чтении в Государственной Думе.

1.2. Основные теории местного самоуправления.

Теории о местном самоуправлении появляются в первой половине XIX века на основе рассуждений о взаимоотношении личности и государства, местных и центральных органов власти в условиях демократического государства и самодержавия. Местное самоуправление, предполагающее относительную децентрализацию и автономию, стало предметом внимания различных политических сил и движений, выгодным лозунгом в борьбе за власть. С ним связано проведение ряда реформ XVIII-XIX веков.

Среди зарубежных учёных большой вклад в развитие теории местного самоуправления внесли Токвиль, Гнейст, Штейн, Лабанд. Российской науке известны такие имена, как А.В. Васильчиков, В.П. Безобразов, К.М. Коркунов, Б.Н. Чичерин, М.И. Свешников, А.Д. Градовский, Г.С. Михайлов, Н.И. Лазаревский и др.

Учёные использовали различный подход к определению числа теорий о местном самоуправлении.

Н.И. Лазаревский считал, что существует всего четыре теории самоуправления: теория свободной общины; хозяйственная и общественная теория самоуправления; самоуправляющаяся единица, как юридическое лицо; политические.

Г.С. Михайлов доводит до нашего сведения наличие трёх теорий самоуправления: хозяйственной и общественной; государственной; политической.

В.И. Фадеев называет пять теорий самоуправления: теория свободной общины; общественная теория самоуправления; государственная теория самоуправления; теория дуализма муниципального управления; теория социального обслуживания.

Теория свободной общины была разработана немецкими учёными в начале XIX века. Цель этой теории состояла в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общин. Община исторически является предшественницей государства. Последнее появляется в результате объединения общин по экономическим и политическим мотивам. В до государственный период община является независимой, самостоятельной единицей в решении всех задач. Она свободна от внешнего влияния. Сторонники теории свободной общины стояли на позиции независимости общины от государства.

Теория свободной общины опиралась на идеи естественного права. Она исходила из признания общины естественно сложившейся органической корпорацией, по существу независимой от государства. Данная теория обращалась к истории средневековых общин – вольных городов, их борьбы за независимость против феодального государства.

На смену этой теории пришла общественная (или общественно-хозяйственная) теория самоуправления. Сущность данной теории состоит в том, что самоуправление есть заведование делами местного хозяйства. Её сторонники утверждали, что собственные дела общины – это дело общинного хозяйства, и что таким образом самоуправление есть управление делами местного хозяйства. При этом на первый план выдвигались дела хозяйственного характера. Хозяйственная и общественная теория самоуправления, равно как и теория свободной общины, основывалась на противопоставлении государства обществу. Однако нельзя дать точного разграничения дел собственно общинных и дел государственных, порученных для исполнения общинам. Данные вопросы (местные налоги, здравоохранение, образование, культура, дорожное благоустройство и т.д.) представляют интерес не только с точки зрения местного населения, но и государства.

Государственная теория самоуправления была разработана выдающимися немецкими учёными XIX века Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом. Сущность данной теории состоит в том, что органы местного самоуправления являются, по существу, органами государственного управления, что их компетенция является не какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создаётся и регулируется государством. Самоуправление есть государственное управление – вот откровенный вывод школы германских юристов. Только местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтересованных в результате местного управления.

Сторонники теории государственного самоуправления доказывали, что предметы ведения, составляющие компетенцию местного самоуправления, входят в задачи государственного управления.

Согласно политическому направлению общей государственной теории местного самоуправления, созданному Р. Гнейстом, сущность местного самоуправления заключается в том, что оно осуществляется почётными представителями местного населения, выполняющими свои обязанности безвозмездно. Смягчённой формой этой теории является учение О. Майера, согласно которому сущность самоуправления заключается в выполнении в нём должностных функций лишь в порядке побочных, не основных занятий.

Л. Штейн сформировал второе основное направление этой теории – юридическое. Он считал, что специфика местного самоуправления состоит в том, что самоуправляющиеся территориальные коллективы являются особыми субъектами права, особыми юридическими лицами, вступающими с государством в юридические отношения.

Современные зарубежные учёные трактуют муниципальное управление как относительно децентрализованную форму государственного управления на местах.

Согласно теории дуализма муниципального управления муниципальные органы, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной администрации.

В основе теории социального обслуживания делается упор на осуществлении муниципалитетами одной из основных своих задач: предложение услуг своим жителям, организация обслуживания населения. Основной целью всей муниципальной деятельности будет благосостояние жителей коммуны.

Основные теории местного самоуправления:

1. теория свободной общины - естественная корпорация, по существу независимая от государства;

2. общественная теория местного самоуправления - самоуправление есть заведование делами местного хозяйства;

3. юридическое направление - самоуправляющиеся территориальные коллективы являются особыми субъектами права, особыми юридическими лицами, вступающими с государством в юридические отношения;

4. государственная теория самоуправления - самоуправление есть государственное управление;

5. политическое направление - самоуправление осуществляется почётными представителями местного населения, выполняющими свои обязанности безвозмездно;

6. теория дуализма муниципального управления - муниципальные органы, выходят за рамки местных интересов и должны действовать как инструмент государственной администрации;

7. теория социального обслуживания (основная задача муниципалитета) - предложение услуг своим жителям, организация обслуживания населения.

2. Конституционно-правовые основы местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации содержит специальную главу о местном самоуправлении из четырёх статей (ст. 130-133). Однако ряд положений входит в число основ конституционного строя (ст. 12), а кроме того, содержится в ст. 8, 9, 15, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46, 68 Основного закона. С точки зрения организации и принципов местного самоуправления наибольшее значение имеют следующие конституционные положения:

1. местное самоуправление в пределах своих полномочии самостоятельно;

2. органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;

3. местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;

4. местное самоуправление осуществляется гражданами путём референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления;

5. структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно;

6. изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

В Конституции Российской Федерации содержатся и другие важные положения, раскрывающие суть, формы и гарантии местного самоуправления. Так, устанавливается, что оно осуществляется с учётом исторических и иных местных традиций. Раскрывая содержание самостоятельности, Конституция указывает на основные предметы ведения органов местного самоуправления:

1. управление муниципальной собственностью;

2. формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;

3. установление местных налогов и сборов;

4. осуществление охраны общественного порядка;

5. иные вопросы местного значения.

Конституцией Российской Федерации закреплены следующие гарантии местного самоуправления:

1. право на судебную защиту;

2. право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;

Ставя органы местного самоуправления вне системы органов государственной власти, Конституция Российской Федерации в то же время допускает возможность наделения этих органов отдельными государственными полномочиями. В таких случаях им должны быть переданы необходимые материальные и финансовые средства, а реализация полномочий - контролироваться государством.

Разделение органов государственной власти и местного самоуправления не означает, что государство отказывает местному самоуправлению в своей поддержке. Закон обязывает федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления, оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.

Местное самоуправление является одной из форм выражения власти народа. Оно осуществляется на всей территории Российской Федерации, городских, сельских поселениях и иных территориях. По общему правилу население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Только в целях осуществления конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства допускается ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях федеральным законом.

Будучи выражением и формой демократии, местное самоуправление конкретизирует и расширяет права и свободы граждан. Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а так же равный доступ к муниципальной службе. Они в праве обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления. Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны обеспечить каждому возможность ознакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а так же возможность получения гражданами и другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления.

Федеральные законы устанавливают различные гарантии прав граждан на проведение выборов в органы местного самоуправления. Так, если законодательным органом субъекта Российской Федерации не приняты законы о выборах в эти органы, то выборы проводятся на основе временных положений, принимаемых представительными органами местного самоуправления в соответствии с федеральным законом. Необходимые нормы гражданского права содержатся во «Временном положении о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивающих реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». Законом предусмотрено, что в случаях установления нарушений конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления по определённым основаниям дата выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления и порядок их проведения устанавливаются судом. Эти и другие гарантии направлены на то, чтобы не допустить воспрепятствования проведению выборов в органы местного самоуправления .

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» основные положения направлены на изменение принципов территориальной организации местного самоуправления. Устанавливается обязательное формирование муниципальных образований на двух территориальных уровнях – в поселениях и муниципальных районах с разграничением и закреплением за каждым уровнем присущих ему полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданных государственных полномочий. Единые принципы организации местного самоуправления для всех субъектов Российской Федерации позволят реализовать на местном уровне новую систему межбюджетных отношений между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Законодательно определяется процедура передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, исключающая возникновение не финансируемых мандатов и предусматривающая необходимые меры, включающая ответственность органов местного самоуправления, по эффективному исполнению указанных полномочий. Предусматривается также усиление контроля за исполнением органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Становление органов местного самоуправления проходит с определёнными трудностями вследствие недостаточного усвоения населением негосударственного характера этих органов и отсутствия у него навыков общественной самодеятельности. С другой стороны, дело тормозят некоторые органы власти субъектов РФ, несогласные с передачей собственности и полномочий по формированию бюджета на места, а также с введением выборности нижнего слоя местного чиновничества, не подчиняющегося «верхам». В связи с этим в ряде регионов, особенно в республиках, приняты законы, извращающие самую суть самоуправления и ставящие его под контроль региональных органов.

Правовая база местного самоуправления была существенно укреплена принятием в 1996 г. федеральных законов «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (в редакции от 22 июня 1998 г.), «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (в редакции от 25 июля 2002 г.). В большинстве субъектов РФ приняты собственные законы.

3. Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации.

Несмотря на то, что общие принципы организации и деятельности местного самоуправления установлены Конституцией Российской Федерации и имеют прямое действие, тем не менее они не реализованы в полной мере.

До сох пор мы сталкиваемся с фактами несоответствия Конституции Российской Федерации законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Не инициируется процесс проведения в соответствие с Конституцией и федеральных законов, затрагивающих права местного самоуправления.

Особую озабоченность вызывают отсутствие новых конституционных органов местного самоуправления во многих субъектах Российской Федерации, попытки возврата к централизованно-бюрократическим формам управления, нарушение в ряде регионов страны избирательных прав граждан и порядка формирования местных органов в городских, сельских поселениях и на других территориях, а так же конституционного права населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления.

Со стороны федеральных и региональных органов не предпринимается необходимых условий по решению вопросов муниципальной собственности, формирования местных бюджетов, муниципального землепользования, материального и финансового обеспечения, выполнения органами местного самоуправления возложенных на них обязанностей, компенсацию местному самоуправлению расходов, возникающих в результате решений, принимаемых органами государственной власти. Особую значимость в обеспечении нормального функционирования органов местного самоуправления имеет проблема реализации прав населения на владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Это прежде всего обусловлено тем, что муниципальная собственность образует основу местного самоуправления и распоряжение ею не может не находиться в ведении населения и тех органов, которые непосредственно олицетворяют его интересы. Отсюда само собой понятно, что любая сделка с муниципальной собственностью должна осуществляться с согласия только выборного органа местного самоуправления.

Несмотря на необходимость такого подхода к муниципальной собственности, которой юридически гарантируется равная защита с государственной и частной, государство в лице своих властных структур продолжает обращаться с ней как со своей.

Поэтому представляется необходимым закрепление на законодательном уровне разграничения объектов государственной и муниципальной собственности. До решения же этого вопроса надо приостановить реализацию государственных программ приватизации муниципальных предприятий, объектов социально-культурного и бытового назначения, местной промышленности и других традиционно составляющих основу муниципальной собственности.

Принципиальное значение в реализации этих функций местного самоуправления имеет правовое урегулирование муниципальных земель. Правовое закрепление разделения земель по характеру и уровню собственности – на государственные федеральные, государственные субъектов Российской Федерации и муниципальные земли, наделения городских и сельских поселений землями, необходимыми для их развития, введения дифференцированной платы за землю в интересах местного бюджета позволит Местному самоуправлению действительно обеспечивать самостоятельное решение населением многих вопросов местного значения.

Не получил до сих пор в законодательстве адекватного решения и вопрос местных бюджетов. О какой самостоятельности местного самоуправления может идти речь, если в настоящее время сохраняется практика максимального аккумулирования финансовых средств в федеральном бюджете и бюджетах Российской Федерации, наличествует огромный дефицит местных бюджетов? Дело усугубляется тем, что в ряде субъектов Российской Федерации принимаются неконституционные решения о ликвидаций бюджетов городов и сельских территорий, что фактически означает ликвидацию в них местного самоуправления. Весьма отрицательно сказываются на деятельности органов местного самоуправления и установление заниженных нормативов отчислений в местные бюджеты, что приводит, что приводит к дотационности многих раннее бездотационных бюджетов. Властные предписания (решения) федеральных органов и органов субъектов федерации, адресуемых местному самоуправлению неподкреплённых финансовыми средствами бюджетов – продолжающаяся практика принудительного изъятия средств из местных бюджетов.

В этой связи настоятельной необходимостью является внедрение практики формирования бюджетов «снизу вверх», разграничение бюджетов и источников их наполнения на основе чёткого разграничения функций и полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, создание региональных фондов поддержки территорий, обеспечение уровня закреплённых местных бюджетов до 70% их доходной части, как это вытекает из Федерального закона «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краёв, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления».

Нельзя сказать, что во многом эффективность местного самоуправления напрямую связана с проводимой в стране налоговой политикой. Как отмечалось на парламентских слушаниях в Государственной Думе, по проблемам реформы местного самоуправления в Российской Федерации и по сей день мы имеем дело с несовершенством осуществляемой в федерации налоговой политики, «которая не видит в налогоплательщике – жителе города и села – основу местного самоуправления и не стимулирует экономическое развитие территорий».

Реформирование налоговой политики предполагает решение следующих задач, связанных с проблемами развития местных сообществ и местного самоуправления:

1. закрепление за городскими и сельскими поселениями собственных независимых финансов и собственности, свободное распоряжение ими в соответствии с волеизъявлением народа;

2. радикальное изменение кредитно-финансового, бюджетного и налогового законодательства и прежде всего Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» основах налоговой системы Российской Федерации»;

3. создание реальных гарантий реализации конституционного права местного самоуправления по установлению местных налогов и сборов;

4. освобождение муниципальных предприятий на определённый срок от государственных налогов;

5. предоставление налоговых льгот муниципальным предприятиям в зависимости от размеров инвестиций, вкладываемых в их развитие;

6. оставление части налогов, поступающих от предприятий, в распоряжение органов местного самоуправления с последующим целевым направлением их на строительство и эксплуатацию объектов социального и культурно-бытового назначения;

7. закрепление за местными бюджетами налогов на землю, с земельных операций, на недвижимость, на дороги, доходов от реализации лицензий, административного штрафа, части подоходного налога;

8. создание широкой сети муниципальных банков, соучредители которых в лице органов местного самоуправления, муниципальных предприятий имели бы возможность вовлечь в хозяйственный оборот муниципальную собственность, муниципальные земли, средства населения.

В сфере территориальной организации местного самоуправления необходимо предпринять следующие меры, которые бы способствовали реализации назначения органов местного самоуправления:

1. изменение административно-территориального устройства (деления), сложившегося ещё в тридцатые годы и являющегося сегодня тормозом развития местного самоуправления;

2. распространение полномочий органов местного самоуправления на территориях всех без исключения городских и сельских поселений;

3. недопустимость изменения границ территорий местного самоуправления без учёта волеизъявления населения соответствующих территорий;

4. установление соподчинённости территорий местного самоуправления как друг другу, так и органам государственной власти любого уровня;

5. создание механизма изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление на основе волеизъявления населения соответствующих территорий.

Говоря об обеспеченности местным самоуправлением права самостоятельного решения вопросов местного значения, Важно подчеркнуть, что достижение этой цели неизбежно предполагает реализацию права населения самостоятельно определить структуру органов местного самоуправления. И здесь недопустимо вмешательство государственных структур в этот процесс. Наделение же органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может быть осуществлено только на основе закона и при условии передачи для их реализации необходимых материальных и финансовых ресурсов.

К сожалению, приходится констатировать, что пока не удаётся обеспечить подлинную самостоятельность местного самоуправления. Государственная власть продолжает действовать таким образом, как будто бы вся территория государства является сферой только её функционирования. А посему для неё не существует прав местного самоуправления, тем более её автономии.

Актуальное значение в контексте реализации функций местного самоуправления имеют вопросы его судебно правовой защиты.

Конституционные положения, гарантирующие местному самоуправлению защиту от нарушений его прав со стороны государственных органов и должностных лиц, нуждаются в нормативно-правовой конкретизации. Принятие соответствующих нормативно-правовых актов, определяющих подведомственность судам дел по спорам о правах местного самоуправления и устанавливающих порядок защиты его прав, оказало бы мощное воздействие на укрепление правового статуса органов местного самоуправления.

Немаловажным подспорьем в обеспечении автономного существования является систематическое обобщение судебной практики по делам о правах местного самоуправления, включая проведение специальных совещаний судей, введение специализации судей в рамках существующей судебной системы по вопросам судебно-правовоё защиты прав местного самоуправления, установление статистической отчётности по судебным делам, касающимся вопросов местного самоуправления.

Но главным всё же остаётся законодательное регулирование местного самоуправления, совершенствование действующего законодательства. Пока приходится констатировать, что ныне существующее федеральное законодательство о местном самоуправлении. В значительной части вступило в противоречие с духом и буквой Конституции Российской Федерации.

Всё это свидетельствует о том, что местное самоуправление в Российской Федерации находится лишь в стадии становления. Предстоит разработать и реализовать целый комплекс правовых и организационных мер по созданию в стране подлинно демократических и жизнеспособных органов местного самоуправления.

Заключение.

Являясь одним из элементов конституционного строя Российской Федерации, местное самоуправление, имеет большое значение для формирования новой российской государственности. В нём, согласно Европейской Хартии о местном самоуправлении, наиболее полно реализуется идея приближения власти к её источнику ¾ народу. Сейчас становится всё более очевидным, что с имеющимися многочисленными проблемами наше общество не справится, если не будет подлинного местного самоуправления, развитие которого необходимо для решения задач, связанных с организацией территориального управления. Этнические и исторические особенности России, сложившаяся социально-экономическая и политическая ситуация делают невозможным управление страной только из центра, поэтому организация общественной жизни должна включать и механизмы самоуправления территорий, местных сообществ, которые, фактически, на сегодняшний день находятся ещё в стадии становления, развития, а также в стадии осознания понятия местного самоуправления большинством населения страны.

И потому сейчас так важно государству, его соответствующим органам видеть и анализировать опыт функционирования местного самоуправления на местах, определять тенденции его развития, ошибки и проблемы становления и, в связи с этим корректировать свою политику в вопросах местного самоуправления.

Например, практика последних лет показывает, что население муниципальных образований в основной своей массе по-прежнему считает органы местного самоуправления государственными органами, а своё участие в решении вопросов местной жизни, в самоуправлении видят только в разовой акции - выборах представительных органов и должностных лиц местного самоуправления. Причины такого положения дел в следующем. Во-первых, в сознании многих людей остаются стереотипы и стандарты организации местной власти прошлых лет. Во-вторых, сохраняется отчуждённость от власти народа, выражающаяся в сакраментальной фразе: «как народ не решит - власть, всё равно, сделает по-своему». В-третьих, - правовая неосведомлённость населения в вопросах местного самоуправления.

Названные проблемы будут усугубляться, если не проводить конкретных мероприятий, например, по непосредственному участию населения в актах управления муниципальным образованием, решения вопросов местного значения в таких как: местный референдум по принятию устава муниципального образования. Не смотря на то, что такие мероприятия не потребовалось бы тратить денежные средства местных бюджетов, поскольку их можно было приурочить к каким-либо из систематически проходящим федеральным выборам. Отсюда становится понятной ситуация, когда многие жители соответствующих муниципальных образований не знают не только основные положения устава муниципального образования (в создании и разработке которого они должны принимать участие), но и о существовании самого устава.

Крайне необходимо проводить пропаганду среди населения правовых положений о местном самоуправлении через средства массовой информации; встречи с населением; через издание соответствующих брошюр, методических пособий для населения, разъясняющих их права и обязанности в вопросах местного самоуправления, и наконец, в целях формирования человека нового менталитета, через введение в школьную программу предмета основ государства и права курса «местное самоуправление». Тогда, возможно, заработают «мёртвые» в настоящее время статьи муниципального законодательства о правотворческой инициативе населения по вопросам местной жизни, о территориальном общественном самоуправлении и о местных референдумах и собраниях (сходах) граждан.

Практика организации местного самоуправления на местах выявила, на мой взгляд, ещё одну негативную тенденцию, не позволяющую наиболее полно отражать интересы всех слоёв населения муниципального образования при формировании представительных органов местного самоуправления.

Эффективность деятельности представительного органа в значительной степени определяется численностью его состава. Общий подход в данном случае формируется следующим образом: «Численность представительного органа местного самоуправления должна быть достаточно большой, чтобы быть демократичной и достаточно малой, чтобы быть эффективной». «Оптимальная численность», может быть определена только в процессе деятельности конкретных органов местного самоуправления.

Можно отметить в русле начатого разговора и ещё ряд проблем связанных, например, с реальным осуществлением принципов гласности, открытости в работе органов и должностных лиц местного самоуправления; их подотчётности и ответственности перед населением муниципальных образований. Все эти и другие моменты с неизбежностью будут появляться, и исчезать в ходе становления, развития и подлинного утверждения идей и положений местного самоуправления на территории Российской Федерации.

Древнекитайский мыслитель Конфуций, верно, подметил, что «начав учиться, узнаёшь о собственном несовершенстве». И поэтому становиться понятным, что реальная, продуктивная и эффективная работа всей системы местного самоуправления возможна только при развитой инициативе жителей муниципальных образований, их самоорганизации, осознания ими своих прав и интересов, их заинтересованности в решении вопросов местного значения.

Список использованных источников.

1. Европейская хартия местного самоуправления ETS N 122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.) // СЗ РФ от 7 сентября 1998 г., N 36, ст. 4466.

2. Конституция Российской Федерации.

3. Федеральный закон «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» от 11 апреля 1998 года N 55-ФЗ // СЗ РФ. 1998. N 15. Ст.1695.

4. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ от 28 августа 1995 г. N 35, ст. 3506

5. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ от 6 октября 2003 г. N 40 ст. 3822

6. Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г.

7. Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»

8. Комментарии к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под редакцией Ю.А. Тихомирова. ¾ М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА×М, 1999 г.

9. О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Юристъ, 1997 г.

10. В.Г. Стрекозов, Ю.Д. Казанчеев. Государственное (конституционное) право Российской Федерации. М.: Былина, 1995 г.

11. Муниципальное право: вопросы и ответы./ Под редакцией профессора А.И. Коваленко. ¾ М: Новый юрист, 1998 г.

12. Постовой Н.В. Муниципальное право России: Вопросы и ответы. – 4-е изд., испр. и доп. – М.: ИД Юриспруденция, 2004. – 144 с. (Серия «Подготовка к экзамену»).

13. Постовой Н.В. Муниципальное право России: Учебник. – 2-е изд. Испр. И доп. – М.: Юриспруденция, 2000. – 352 с.

14. Учебное издание О.Е. Кутафит, В.И. Фадеев «Муниципальное право Российской Федерации» Москва: Юристъ, 1997г. – 428 с.

15. М. В. Баглай «Конституционное право Российской Федерации» 4-е издание Издательство НОРМА Москва 2003 г. 801 с.

16. А. И. Коваленко Учебное издание «Конституционное право России» Москва: Право и Закон. 1997 г. – 208 с.

М. В. Баглай «Конституционное право Российской Федерации» СС. 759 – 760.

А. И. Коваленко «Конституционное право России» 1997 г. СС. 182 - 184

В.И. Ленин. Избранные сочинения, т.7. Москва. 1986 г. с. 332

М. В. Баглай "Конституционное право Российской Федерации" СС.761 - 764

Статьи закона, основные положения, которых на данный момент не используются в деятельности местного самоуправления ни населением, ни органами муниципального образования.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

ВВЕДЕНИЕ

1. Глава Местное самоуправление

1.1 Происхождение теорий местного самоуправления

1.2 Функции и задачи местного самоуправления

1.3

2. Глава Проблемы местного самоуправления

2.1 Новая модель мес тного самоуправления в России

2.2 Необходимость реформирования мес тного самоуправления в России

2.3 Проблемы местного самоупр авления в Российской Федерации

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Муниципальное управление тождественно местному самоуправлению как форма управления местной или муниципальной собственностью.

Местное (Муниципальное) самоуправление - одна из демократических основ системы управления обществом и государством, структурный важнейший элемент устройства власти в РФ.

«Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». 1

Местное самоуправление - это самостоятельный вид профессиональной деятельности, основанный на принципе самоуправления и направленный на удовлетворение общественных интересов и потребностей в рамках определённых законов.

Одна из основных целей местного самоуправления - объединение людей, превращение их в общность с близкими каждому целями. Во всем мире вопросам местного самоуправления отводится, значительна роль; оно рассматривается как нижний уровень управления, неотъемлемый признак демократического государства, школа политических лидеров. В нашей стране местному самоуправлению уделяют все большее внимание как одному из атрибутов российской государственности, необходимому элементу демократической организации государственной и общественной жизни каждого государства.

В своей работе я постараюсь рассмотреть проблемы местного самоуправления в России и пути решения этих проблем.

1. Глава Местное самоуправление

1.1 Происхождение теорий местного самоуправления

Вопрос о сущности местного самоуправления теснейшим образом сазан с политико-правовой природой этого явления. Впервые теория, объясняющая сущность местного самоуправления, возникла в середине XIX века в Бельгии и Франции. Это теория свободной (естественной) общины. Ее представители (Гербер, Аренс) считали, что право общины на заведование своими делами является таким же естественным и неотчуждаемым, как права человека, что община является первичной по отношению к государству, поэтому последнее должно уважать свободу общинного управления. «Община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее». Наряду с исполнительной, законодательной и судебной властью признавалась четвертая власть - местная (муниципальная, коммунальная, общинная).

Эту теорию сменила, хозяйственна теория. 2 Ее представители (Р. Моль, А. Васильчиков) сделали упор не только на признание самоуправляющейся общины в качестве самостоятельного субъекта права, но и на содержание коммунальной деятельности. Местное самоуправление считалось чуждым политике, но имеющим свою особую сферу хозяйственной деятельности.

Обе эти теории являются разновидностями общественной теории, которая видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведование одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противопоставления местного общества государству, общественных интересов - политическим, требует, чтобы общество и государство, каждое ведало только своими интересами. Наибольшая популярность данной теории в России относится к 60-м годам XIX века.

Одновременно появилась государственная теория самоуправления 3 , основные положения которой были сформулированы Л. Штейном, Р. Гнейстом и более подробно развиты в России Н. Лазаревским, А. Градовским, Б. Безобразовым. Пик популярности данной теории в России приходится на середину 70-х годов прошлого столетия. Сторонники этой теории рассматривали местное самоуправление как часть государства. Происходит не обособление местного сообщества, а привлечение местных жителей на службу государственным интересам и целям.

В настоящее врем практика показала, что природа местного самоуправления не может быть однозначно определена, затруднительно четко выделить собственно местные дела, отличные от общегосударственных; функции местного самоуправления отражают не только частноправовой, но и публичный характер. Местное самоуправление одновременно содержит в себе элементы как государственного, так и общественного образования, что нашло свое отражение в современной трактовке этого понятия.

1.2 Функции и задачи местного самоуправления

Под функциями местного самоуправления 4 понимается то, что характеризует основные направления муниципальной деятельности. Эти функции обусловлены природой местного самоуправления, его принципами, теми целями и задачами, к достижению которых стремится местное самоуправление.

Перечень полномочий местного самоуправления позволяет выделить следующие его основные функции:

1. Обеспечение участия населения в решении местных дел.

Это предполагает развитие муниципальной демократии, создание условий для поддержки инициатив, для самостоятельного решения населением вопросов местного значения, различных форм самоуправления.

Важное значение, для осуществления данной функции, имеет проблема гарантий прав граждан на участие в самоуправлении, а также преодоление апатии и равнодушия части населения к вопросам организации и деятельности органов местного самоуправления.

2. Управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления.

В соответствии с ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, органы местного самоуправления решают вопросы ведения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы. Эффективное осуществление данной функции органами местного самоуправления является необходимой предпосылкой местного самоуправления.

3. Обеспечение развития соответствующей территории.

Органы местного самоуправления принимают программы развития соответствующей территории, управляют муниципальным хозяйством и тем самым обеспечивают комплексное решение экономического, социально-культурного развития территории, в границах которой осуществляется местное самоуправление.

4. Функции обслуживания населения.

Население соответствующей территории и образуемые им органы местного самоуправления гораздо легче могут решать задачи улучшения качества жизни жителей, эффективности оказываемых населению услуг, чем государственные органы при централизованной системе управления местными делами.

5. Охрана общественного порядка, обеспечение режима законности на данной территории.

Основные задачи по обеспечению данной функции возлагаются на органы милиции общественной безопасности (местной милиции). При осуществлении этой функции органы местного самоуправления взаимодействуют с соответствующими органами государственной власти, развивают и поддерживают различные формы участи населения в деле упрочения общественного порядка, организуют исполнение законов и иных правовых актов.

6. Защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ и законами.

Органам государственной власти РФ и ее субъектов запрещается ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией РФ и федеральным законодательством.

Все вышеуказанные функции местного самоуправления между собой взаимосвязаны и дополняют друг друга.

В процессе управления между элементами системы складываются разные отношения: экономические, правовые, управленческие, и т. д. Совместная деятельность людей создаёт систему отношений, вызвав необходимость сформировывать механизм для организации совместной деятельности.

Местное самоуправление решает следующие задачи 5:

Стабилизация экономики

Регулирование социально-экономических процессов

Развитие региональных и внутри региональных связей

Поддержка экологической обстановки

Сохранение единого экономического пространства

Для решения этих задач формируется система муниципального управления:

Контроль природных ресурсов

Охрана природы

Санитарный надзор

Создание социальной инфраструктуры

Охрана памятников

Обеспечение жизнедеятельности и занятости населения

Обеспечение финансовой самостоятельности

Для решения этих задач необходимо использовать систему методов управления.

Метод управления - это способ воздействия субъекта управления на объект управления.

Нормативные акты

Разъяснение

Контроль

1.3 Органы местного самоуправления

К органам местного самоуправления относятся: 6

1. Представительный орган муниципального образования

2. Глава муниципального образования

3. Местная администрация (исполнительно - распорядительный орган муниципального образования)

4. Контрольный орган муниципального образования

5. Иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

1) Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования. (абзац введен Федеральным законом от 21.07.2005 N 93-ФЗ)

2) Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

3) Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных частями 5 и 11 статьи 37 настоящего Федерального закона.

4) Структура органов местного самоуправления в случае образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек - на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования. 7

Проведение местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования обеспечивают органы государственной власти субъекта Российской Федерации при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования. 8

2. Глава Проблемы местного самоуправления

2.1 Новая модель местного самоуправления в России

Местное самоуправление стоит на пороге крупномасштабной перестройки его организационно-территориальной структуры. Разработан проект нового федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления, который предусматривает радикальные изменения в действующей системе местного самоуправления.

По своей природе местное самоуправление - явление гораздо более сложное, чем его формальный современный конституционно-правовой статус. В соответствии с Конституцией России местное самоуправление признается как политический институт в системе народовластия. Политическая составляющая - это лишь одно из проявлений внутренней природы местного самоуправления.

Местное самоуправление занимает «центральную позицию» между Государством и Обществом. Именно в этой позиции этот общественно-политический институт играет ключевую роль в сохранении и укреплении государственности, по существу являясь механизмом согласования интересов Общества и Государства.

Актуальность данной темы на современном этапе придают следующие обстоятельства:

- Оправдают ли предлагаемые разработчиками проекта нового закона социальные меры ожидания, которые связывали с введением муниципальной демократии еще в начале 90-х годов?

- Готовы ли к реформе местного самоуправления субъекты РФ, муниципальные образования? Представляем ли мы ее последствия? Не приведет ли она к дезорганизации действующей системы муниципального управления и утрате ориентиров ее демократизации и развития?

Не следует забывать, что местная власть за последние 10-12 лет неоднократно реформировалась, менялась ее законодательная база.

2.2 Необходимость реформирования местного самоуправления в России

Практически сразу после вступление в силу Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" стало понятно, что он применяться в полном объеме не будет. Основным принципиальным недостатком был отказ от поэтапного введения местного самоуправления. Закон в принятой редакции вводил местное самоуправление в России по историческим меркам практически «мгновенно» (в течение трех месяцев).

Для реализации закона в полном объеме не было создано необходимых условий, часть из которых на момент принятия закона даже не была осознана.

Во-первых. Территориальной основой местного самоуправления оставалась существующая система административно-территориального де-ления, на которой ранее строилась система государственной власти и уп-равления.

Таким образом, не было принято во внимание, что существующее административно-территориальное деление, созданное под другие цели, не было приспособлено для организации системы муниципальных образований, а автоматически (без участия государства) установление оптимальной территориальной основы произойти не может.

Во-вторых. Не осознавалась как проблема необходимость формирования системы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления на качественно новых основаниях. Новый статус местной власти предполагает новые отношения с государством. Именно поэтому соответствующие законы (об общих принципах организации системы органов государственной власти и местного самоуправления) принимались отдельно без понимания необходимости сопряжения двух подсистем (государственной и муниципальной) в системах публичной власти и управления развитием страны.

В-третьих. Не осознавалась роль государства в процессе становления местного самоуправления. Концепция Федеральной целевой программы государственной поддержки местного самоуправления, утвержденная Правительством России, отводила государству по отношению к местному самоуправлению роль стороннего наблюдателя, не мешающего, но и не помогающего развитию местного самоуправления.

На практике государство в период становления местного самоуправления использовало весь его социальный потенциал, подвергнув по существу "испытанию на прочность" нарождающийся институт народовластия. Это выразилось в создании таких условий, при которых дефицит консолидированного бюджета страны сосредотачивался на нижнем уровне бюджетной системы - в муниципальных бюджетах. Более того, процесс формирования экономической основы местного самоуправления во многом носил стихийный характер. Процессы приватизации и муниципализации не были согласованными. Причем первый поддерживался государством, а второй нет. В результате интенсивной приватизации значительная часть собственности, которая могла бы составить экономическую основу местного самоуправления, была утрачена.

Такая политика не могла долго продолжаться. К 2000 г. коммунальное хозяйство практически полностью исчерпало свой ресурс.

Недооценка руководителями исполнительной власти страны важности реформы местных властей, вылившаяся в неурегулированность межбюджетных отношений, способствовала постоянному сокращению доходов местных бюджетов и росту их дефицита, что в конечном итоге привело к коммунальному кризису. В наиболее яркой форме это проявилось в Приморском крае. 9

Единственным практическим достижением прошедшего периода реформирования местной власти стало создание правовых и организационных основ местного самоуправления. Остальные основополагающие конституционные гарантии местного самоуправления не были обеспечены.

Созидательный потенциал местного самоуправления остался нереализованным. Более того, во многих политических кругах укреплялось мнение, что введение местного самоуправления было ошибкой.

2.3 Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации

Эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития его правовой основы. Совершенствование местного самоуправления на этапе реального реформирования невозможно без детальной разработки законодательного регулирования всех аспектов общественных отношений его деятельности. Для решения вопросов местного значения необходима детальная правовая регламентация общественных отношений, возникающих в процессе осуществления местного самоуправления.

Эта регламентация осуществляется с помощью муниципальных норм. В российском законодательстве существует отдельная отрасль права - Муниципальное право Российской Федерации, представляющая совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления. Посредством норм муниципального права и на основе Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных актов реализуются важнейшие вопросы местного самоуправления: решение населением муниципальных образований непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления, вопросов местного значения, а также вопросы реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления

Все отношения, возникающие в процессе организации и действие местных органов управления, и призвано регулировать муниципальное право. В частности оно регулирует:

- выбор населением организационных форм самоуправления, его структуры, формирования соответствующих органов;

- управление муниципальной собственностью, хозяйством, формированием и исполнением местного бюджета;

- осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствие с законодательными и правовыми актами федеральных органов власти и органов власти субъектов федерации;

- реализацию органами местного самоуправления конституционного права на судебную защиту, на компенсацию расходов, возникающих в связи с возложением на них дополнительных расходов, а также в связи с неправомерными действиями органов государственной власти.

В России правовую основу местного самоуправления составляют нормативно- правовые акты, которые с учетом различных уровней правового регулирования можно разделить на четыре основные группы:

Международные;

Федеральные;

Региональные;

Местные.

Несмотря на то, что общие принципы организации и деятельности местного самоуправления установлены Конституцией Российской Федерации и имеют прямое действие, тем не менее они не реализованы в полной мере.

До сох пор мы сталкиваемся с фактами несоответствия Конституции Российской Федерации законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Не инициируется процесс проведения в соответствие с Конституцией и федеральных законов, затрагивающих права местного самоуправления.

Проблемы местного самоуправления:

1. Не получил до сих пор в законодательстве адекватного решения вопрос местных бюджетов.

Решение: настоятельной необходимостью является внедрение практики формирования бюджетов «снизу вверх», разграничение бюджетов и источников их наполнения на основе чёткого разграничения функций и полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, создание региональных фондов поддержки территорий, обеспечение уровня закреплённых местных бюджетов до 70% их доходной части, как это вытекает из Федерального закона «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краёв, областей, городов Москвы и Санкт - Петербурга, органов местного самоуправления», полная компенсация органам местного самоуправления дополнительных расходов, связанных с установлением органами государственной власти более высоких социальных нормативные и нормативов и введением повышенных цен и тарифов, разработка и внедрение механизма возмещения ущерба, наносимого местному самоуправлению решениями органов государственной власти.

2. Территориальная организация местного самоуправления

Решение: необходимо предпринять следующие меры, которые бы способствовали реализации назначения органов местного самоуправления:

=> изменение административно-территориального устройства (деления), сложившегося ещё в тридцатые годы и являющегося сегодня тормозом развития местного самоуправления.

=> Распространение полномочий органов местного самоуправления на территориях всех без исключения городских и сельских поселений;

=> Недопустимость изменения границ территорий местного самоуправления без учёта волеизъявления населения соответствующих территорий;

=> Установление соподчинённости территорий местного самоуправления как друг другу, так и органам государственной власти любого уровня;

=> Создание механизма изменения границ территорий, в которых осуществляется Местное самоуправление на основе волеизъявления населения соответствующих территорий.

3. Финансовая слабость местного самоуправления, разрыв между возлагаемыми на него обязанностями и их ресурсным обеспечением; невозможность по финансовым соображениям выполнять свои обязательства перед населением подрывает авторитет местной власти, зачастую дестабилизируя обстановку на местах.

Решение: В настоящее время правовые предпосылки для формирования финансово-экономической основы местного самоуправления имеются. Конституция РФ не только предусматривает местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя России, но и определяет его экономическую основу, закрепив в качестве таковой особую, отдаленную от государственной, форму собственности - муниципальную собственность и сформулировав фундаментальное положение о праве муниципальных образований иметь свой собственный бюджет. Однако реальными возможностями формирования своих бюджетов за счет собственных источников доходов муниципальные образования, по-прежнему, не располагают, основная масса формирующих доходы местных бюджетов поступлений является финансовой помощью из бюджетов вышестоящего территориального уровня, имеет место несоответствие финансовых ресурсов исполняемым органами местного самоуправления функциями. Вследствие недостаточного финансирования органы власти на местах зачастую не справляются с реализацией своих социальных обязательств.

4. Слабость гражданского общества, низкий уровень общественной активности, низкая правовая культура населения, дефицит знаний о сущности и возможностях самоуправления

Решение: Гражданское общество и государство взаимодополняют друг друга и зависят одно от другого. Без зрелого гражданского общества невозможно построение правового демократического государства, поскольку именно сознательное свободные граждане способны создавать наиболее рациональные формы человеческого общежития. Во-первых, нужно дать людям возможность работать, не страдая от неразумного, устаревшего законодательства, прежде всего налогового. Нужно ликвидировать несправедливость и обеспечить равные условия доступа негосударственных и государственных некоммерческих организаций на рынок социальных услуг, в том числе за счет государственного и муниципального заказа. Опираясь на лучшие международные образцы, России следует разработать специальный налоговый режим для НКО и благотворительности, внести соответствующие изменения в Налоговый кодекс. Принципиально важно создать прозрачные институты финансирования некоммерческих организаций, включая принятие специального федерального закона о фондах, обеспечить прозрачность и подотчетность деятельности НКО населению, благотворителям и спонсорам, органам государственной власти и местного самоуправления.

Во-вторых, нужно выстроить механизмы привлечения граждан к выработке социально-экономической политики на всех уровнях, к принятию решений и контролю за их исполнением. Нам нужен цивилизованный закон о лоббировании и продвижении общественных интересов, соответствующие модельные региональные и муниципальные нормативно-правовые акты. Нужно развитие специализированного законодательства в области ювенальной юстиции и других сферах взаимодействия правоохранительных органов и общественности. Нужны механизмы, способствующие созданию системы общественного контроля за деятельностью бизнеса, в том числе за счет усиления защиты прав потребителей. Всемерной поддержки заслуживают недавние инициативы российских компаний по внедрению добровольной социальной отчетности на основе международных стандартов. Государству имело бы смысл подать пример в этой области, сделав такую отчетность обязательной для предприятий с высокой долей своего участия и естественных монополий. Ведь причина трудностей в развитии гражданского общества, причина его незрелости не в том, что не «созрели» сами россияне, не в том, что они не готовы стать «ответственными за то, как нами управляют». Стоит - как ни больно это для бюрократии - изменить эту систему в принципе, поставить ее на испытанные во множестве стран рельсы, и развитие гражданского общества быстро пойдет на лад. Ведь тогда люди будут на каждом шагу убеждаться, что гражданское общество полезно для их повседневной жизни, а государственная власть и местное самоуправление доступны для их личного влияния. 10

Сама власть сможет при этом избежать радикализации общественного протеста в ходе социальной и военной реформы, быстро и эффективно привлечь дополнительные ресурсы к программам по борьбе с бедностью, снизить уровень коррупции, обеспечить более действенную защиту прав потребителей и наемных работников и сделать еще много полезных дел.

5. Сопротивление бюрократии 11 всех уровней, которая видит в местном самоуправлении угрозу своему благополучию, привычным методам управления.

Решение: Слово “Бюрократия” в буквальном переводе означает господство канцелярии (от фр. bureau - бюро, канцелярия), власть аппарата управления. Само по себе это слово не несет никакой негативной нагрузки. Различные учреждения и конторы, как звенья государственного аппарата, органы управления предприятий и организаций, создаются для управления происходящими в подведомственных структурах процессами, для организации связей между участниками общественной жизни и между ними и обществом в целом. При этом, вполне логично, что эти органы наделены определенной властью в рамках своей компетенции. Но, в свою очередь, предполагается, что они стремятся не к собственным выгодам, а действуют в интересах прежде всего тех, кто уполномочил их управлять, удовлетворяют потребности самих управляемых.

Исходя из буквального значения слова “бюрократия”, его часто употребляют как синоним административного управления. Кроме того, термином “бюрократия” нередко обозначается рационально организованная система управления, в которой работают компетентные служащие на должном профессиональном уровне. Бюрократия эффективной может быть тогда, когда существуют, строгая определенность полномочий, профессионализация, не присваивание должностей, существует адекватная реакция на окружающую среду и отсутствие чрезмерной корпоративности и др. Эффективность бюрократии определяется её личной мотивацией, то есть необходимо мотивировать административных работников. Это поможет гармонизации общих и частных интересов. Немаловажными принципами, сдерживающими тотальную или “универсальную бюрократизацию” должны стать развитие частно - хозяйственной деятельности и децентрализация в управлении экономикой.

Кроме того, должна быть хорошо отлажена система взаимного контроля, основанная на демократическом принципе разделения властей, а также разработана эффективная политика в отношении подбора и назначения кадров аппарата управления. Не вызывает никаких сомнений, что для того, чтобы все перечисленные мероприятия имели положительный эффект, необходимо глубокое научное исследование феномена бюрократии, проблем бюрократии и социальной природы человека, бюрократии и аппарата управления, бюрократии и государства.

6. Дефицит квалифицированных кадров в системе самоуправления, особенно в сельской местности.

Решение: необходимо увеличить количество образовательных учреждений. Также требуется повысить интерес школьников, населения к данной области. Можно в каждом регионе ежемесячно или по необходимости формировать заявки с указанием конкретных специальностей и количества необходимых специалистов.

7. Формулирование вопросов местного значения.

Здесь должны были быть решены несколько проблем:

Насколько соотносятся вопросы местного значения с предметами ведения, полномочиями, правами или обязанностями;

Что отнести к вопросам местного значения, иначе говоря, чем, собственно, должно заниматься местное самоуправление;

Разграничение вопросов местного значения между муниципальными образованиями разных категорий.

Решение: проще всего эта проблема решается в отношении городских округов - к их компетенции относится решение всех вопросов местного значения, в чем, собственно, и состоит их особый статус. Между муниципальными районами и поселениями вопросы местного значения в основном делятся по принципу максимального приближения управления предоставлением услуг населению к месту его проживания. Хотя здесь есть исключения. Услуги образования и здравоохранения отнесены к компетенции муниципальных районов, чему есть два основания: во-первых, сети соответствующих учреждений распределены между поселениями неравномерно; во-вторых, в образовании и в здравоохранении значительно больше государственных полномочий, чем вопросов местного значения, а по идеологии разработчиков отдельные государственные полномочия должны возлагаться преимущественно на органы местного самоуправления муниципальных районов. В остальном к компетенции муниципальных районов отнесены те вопросы, которые связаны с обслуживанием потребностей не населения, а поселений.

Заключение

К сожалению, приходится констатировать, что пока не удаётся обеспечить подлинную самостоятельность местного самоуправления. Государственная власть продолжает действовать таким образом, как будто бы вся территория государства является сферой только её функционирования. А посему для неё не существует прав местного самоуправления, тем более её автономии.

Но главным всё же остаётся законодательное регулирование местного самоуправления, совершенствование действующего законодательства. Пока приходится констатировать, что ныне существующее федеральное законодательство о местном самоуправлении в значительной части вступило в противоречие с духом и буквой Конституции Российской Федерации.

Всё это свидетельствует о том, что Местное самоуправление в Российской Федерации находится лишь в стадии становления. Предстоит разработать и реализовать целый комплекс правовых и организационных мер по созданию в стране подлинно демократических и жизнеспособных органов местного самоуправления.

Подобные документы

Понятие местного самоуправления. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления. Cравнительный анализ существующей в Росии системы местного самоуправления и её новой модели. Причины реформы местного самоуправления в России.

дипломная работа , добавлен 13.10.2011


Краткая характеристика основных теорий местного самоуправления. Конституционные принципы регулирования основ местного самоуправления в России. Структура и полномочия органов муниципальных органов. Развитие модели местного самоуправления в России.

реферат , добавлен 06.02.2011


Понятие и принципы местного самоуправления. Правовые основы местного самоуправления. Территориальные основы местного самоуправления. Финансово-экономические основы местного самоуправления. Ответственность местного самоуправления.

курсовая работа , добавлен 23.08.2007


Исторический обзор развития местного самоуправления. Конституционные гарантии, принципы и правовая основа местного самоуправления. Самостоятельность решения населением вопросов местного значения. Территориальные основы муниципального самоуправления.

контрольная работа , добавлен 26.01.2015


Понятие и структура системы местного самоуправления в России. Конституционные гарантии и полномочия местного самоуправления, способы их реализации. Порядок наделения органов местного самоуправления в России отдельными государственными полномочиями.

курсовая работа , добавлен 20.12.2015


История местного самоуправления. Этапы формирования местного самоуправления в России. Понятия и принципы местного самоуправления. Предметы ведения и структура местного самоуправления. Формы осуществления, правовые акты, гарантии местного самоуправления.

реферат , добавлен 15.01.2011


Официальное и публичное признание местного самоуправления как института народовластия. Предметы ведения местного самоуправления, вопросы местного значения, государственные полномочия. Проблемы, связанные с осуществлением функций местного самоуправления.

реферат , добавлен 04.01.2010


Понятие и сущность местного самоуправления. Нормативно-правовые основы местного самоуправления. Основные документы, регулирующие юрисдикцию общин. Особенности самоуправления в сельской местности. Органы местного самоуправления сельского поселения.

курсовая работа , добавлен 24.12.2011


Современное состояние и актуальные проблемы местного самоуправления в России, его правовые основы и правоприменительная практика, структурная организация. Рационализация разделения предметов ведения и полномочий между органами местного самоуправления.

дипломная работа , добавлен 02.10.2010


Становление теории местного самоуправления в Российской Федерации. Понятие, атрибуты и критерии местного самоуправления. Структура, функции и методы работы местного самоуправления. Формирование органов местного самоуправления.

Веприкова Е.Б.

Участие населения в решении вопросов местного значения как приоритет реформирования и фундамент дееспособности местного самоуправления

Идея непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения является ключевой для реформирования местного самоуправления, и проходит красной линией через весь текст ФЗ №131. Она находит свое отражение в понятии местного самоуправления, определяет структуру закона, предусматривает обязательность решения ключевых вопросов местного самоуправления через непосредственное волеизъявление населения и/или при его участии в принятии решений органами местного самоуправления.

В представленной ниже таблице можно сравнить содержание термина «местное самоуправление» в редакции 1995 года и в новой редакции.

ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (1995)

ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (2003)

Местное самоуправление в РФ - признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Местное самоуправление в РФ - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.

Принципиальное отличие новой трактовки состоит в изменении роли населения в осуществлении местного самоуправления через введение союза «и». Новое понимание местного самоуправления предполагает, прежде всего, деятельность самого населения, а не органов местного самоуправления. В редакции 1995 года деятельность по решению вопросов местного значения могла осуществляться населением или органами МСУ на альтернативной основе, поэтому в практической деятельности муниципальных образований основную роль играли органы местного самоуправления, а не население, роль которого сводилась преимущественно к участию в избирательном процессе (при повсеместно низкой явке на местных выборах). Введение в определение местного самоуправления союза «и» предполагает совместное решение населением и органами местного самоуправления вопросов местного значения, где органы власти организуют и обеспечивают условия для активного участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Исходя из новой трактовки самой сути местного самоуправления, отраженной в его определении, должен измениться принципиальный подход к моделированию деятельности муниципального образования по решению вопросов местного значения. Создавая организационный механизм этой деятельности необходимо первоначально определить, что население и/или создаваемые им организации могут «взять на себя» в решении вопросов местного значения (определяя также условия и механизмы, обеспечивающие возможность такой деятельности) и только потом определять задачи органов местного самоуправления в решении этих вопросов. В этом случае население и органы местного самоуправления станут партнерами в решении задач развития муниципального образования, где власть сотрудничает с гражданским обществом, не подменяя его. Органы местного самоуправления перейдут от прямого исполнения к управлению процессами, организуя и стимулируя самодеятельные организации (как некоммерческие, так и коммерческие) в их активности по решению вопросов местного значения. Такой подход является не только новацией 131 ФЗ, но и принципиальным направлением всего процесса реформирования системы публичной власти в России, составной частью которого является реформирование местного самоуправления.

Структура новой редакции ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также отражает приоритетность участия населения в местном самоуправлении. В законе редакции 1995 года сначала шла глава III «Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления», а лишь потом глава IV «Формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления». Такая структура подчеркивала приоритет органов МСУ над деятельностью населения. В новой редакции закона вначале регламентируется участие населения в местном самоуправлении (гл. V «Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления») и только потом прописываются нормы, определяющие деятельность органов местного самоуправления и его должностных лиц (гл.VI). То есть, налицо изменение приоритетов в осуществлении местного самоуправления - вначале самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения и только в дополнение к ней деятельность органов местного самоуправления.

Само содержание V главы ФЗ № 131 еще более усиливает целевую установку реформы. Значительно расширился перечень форм участия населения в местном самоуправлении (по отношению к редакции 1995 г.), введены нормы защищающие права жителей на участие в местном самоуправлении, которые особенно актуальны в случае отсутствии желания у органов МСУ привлекать население к своей деятельности.

Содержащиеся в главе V формы, можно разделить на формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и формы участия населения в деятельности органов местного самоуправления. К формам непосредственного осуществления населением местного самоуправления можно отнести: формы прямого волеизъявления (референдум, выборы, голосования по отзыву и по вопросу изменения границ и преобразования муниципального образования, сход) и формы осуществления инициатив граждан по вопросам местного самоуправления (в главе V описана только одна форма - ТОС, но ст. 33 предусматривает возможность расширения этих форм). К прописанным в законе формам участия населения в решении вопросов местного значения органами местного самоуправления относятся: правотворческая инициатива, публичные слушания, собрания и конференции граждан, опрос, обращения граждан. Органы местного самоуправления, поддерживая и стимулируя активность населения, получат возможность опереться на мнение жителей при принятии решений и, таким образом, повысить их эффективность, расширить ресурсную базу и социальную поддержку своей деятельности.

Особую роль в деятельности органов местного самоуправления должны сыграть публичные слушания. Это связано с обязательностью их проведения при рассмотрении: проекта Устава муниципального образования, а также проекта муниципального правового акта о внесении изменений в Устав; проекта местного бюджета и отчета о его исполнении; проектов планов и программ развития муниципального образования; вопросов о преобразовании муниципального образования (п.3, ст. 28, ФЗ № 131). Перечисленные вопросы не только являются ключевыми для любого муниципального образования, их рассмотрение носит регулярный характер (например, бюджет, программы и планы). Это означает, что обязанность по их организации ложится на органы местного самоуправления, а регулярность проведения предполагает разработку отлаженного механизма позволяющего обеспечивать деятельное участие населения в обсуждении этих вопросов. Необходимость закрепления правовых норм в Уставе и/или в специальном нормативном правовом акте означает необходимость выработки единой процедуры, не зависимо от инициатора, рассматриваемого вопроса и степени активности населения. Вступление в действие 1 января 2006 г. всех требований ст.28, потребует повсеместного проведения публичных слушаний по обязательным вопросам, и в порядке реализации инициативы населения и органов местного самоуправления. Следовательно, разработка, апробация, и принятие нормативных правовых актов по участию населения в публичных слушаниях и в других формах осуществления местного самоуправления является актуальной для переходного периода. При этом необходимо предусмотреть необходимость просветительской и организационной работы по привлечению населения к участию в этих формах местного самоуправления.

Однако органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления муниципальных образований нередко упускают из вида это направление деятельности по решению задач реформирования местного самоуправления. Например, в программе реформирования местного самоуправления в Хабаровском крае (принятой Законодательной Думой 25.02.2004 г., № 1091) даже нет раздела связанного с привлечением населения к участию в местном самоуправлении, что является серьезным упущением, так как игнорируется один из приоритетов реформы местного самоуправления. В результате, программа не предусматривает содействия муниципальным образованиям в решении этой непростой проблемы, и не ориентирует органы местного самоуправления на самостоятельную деятельность по привлечению к участию в реформировании и в осуществлении местного самоуправления жителей муниципальных образований. Нередко можно отметить стремление органов местного самоуправления максимально оттянуть решение этих вопросов (даже при наличие инициативы со стороны населения) и/ или формализировать (ограничить) и имитировать активность населения.

Неконструктивная позиция органов местного самоуправления по привлечению населения к своей деятельности и к решению вопросов местного значения основывается скорее на страхе продемонстрировать свою некомпетентность, нежелании «подставлять себя» под критику и тому подобное, а не на трезвом анализе всех за и против. Органам местного самоуправления активность населения жизненно необходима, так как она не только позволяет повысить эффективность собственной деятельности (за счет постоянной обратной связи и учета потребностей своих жителей), но и обеспечивает возможность качественного решения вопросов местного значения. Только объединяя ресурсы всего местного сообщества, выступая его лидером и организатором, органы местного самоуправления способны обеспечить устойчивое развитие своей территории, повысить социальную активность и ответственность населения, разрешить внутренние конфликты, обеспечить исполняемость собственных решений, оптимизировать использование бюджетных средств и защитить права местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти. Все перечисленное и есть организация дееспособной местной власти.

У местного самоуправления есть особая историческая миссия - преодолеть отчуждение между обществом и властью, так как именно на местном уровне их интересы тесно переплетены и максимально сближены. Местное самоуправление, с одной стороны, является уровнем публичной власти, а с другой - институтом гражданского общества. Поэтому, именно местное самоуправление является фундаментом демократического общества, и, в этом качестве, основой конституционного строя Российской Федерации. Только на местном уровне возможна прямая демократия как постоянно действующий процесс и развитая демократия участия, позволяющая привлекать к решению актуальных проблем интеллектуальный потенциал и другие ресурсы населения. Поэтому, привлечение населения к местному самоуправлению является не только способом реализовать нормы закона и обеспечить дееспособность местного самоуправления, но фундаментальным условием устойчивости всей системы публичной власти в Российской Федерации, реализации норм Конституции России и жизнеспособности ее демократического устройства.

Поэтому, реализация ФЗ №131 обязательно предусматривает привлечение населения к местному самоуправлению. Для предварения в жизнь этой ключевой идеи реформы необходимо уже на переходном этапе начать воплощать идеологию реформы, а не тратить усилия на создание нежизнеспособных схем и механизмов, построенных по принципу: «Трудно проводить реформирование, ничего не меняя, но мы будем стараться!».

Представляется, что потребуется провести в жизнь ряд мер минимально необходимых для привлечения населения, а именно:

1. Обеспечить ускоренную разработку и принятие муниципальных нормативно-правовых актов по реализации гл.V ФЗ №131.

2. Организовать информирование и популяризацию среди населения идей местного самоуправления, разъяснение основных положений реформы, прав и возможностей по участию в местном самоуправлении.

3. При разработке организационных механизмов решения вопросов местного значения в муниципальных образованиях предусматривать возможности непосредственного их решения населением и создавать механизмы по привлечению населения к осуществлению местного самоуправления (муниципальный заказ, муниципальный грант и др.)

4. Содействовать становлению организаций граждан, ориентированных на решение проблем местного сообщества (некоммерческие организации) и стимулировать гражданскую активность и ответственность.

Эти и другие меры могут войти в содержание программы реформирования местного самоуправления, обязательным разделом которой должен быть раздел о привлечении населения к местному самоуправлению и его реформированию.