Главная Юристы Государственный контракт на оказание услуг по охране объектов сторожевыми подразделениями. Закупка охранных услуг Охранные услуги по 44 фз

Государственный контракт на оказание услуг по охране объектов сторожевыми подразделениями. Закупка охранных услуг Охранные услуги по 44 фз

Может ли организация осуществить закупку охранных услуг у единственного поставщика (ФГУП Охрана - Росгвардия), сославшись на ПП РФ №587 (приложение 1, пункт 14 или пункт 21)?

Ответ

Оксана Баландина , шеф-редактор Системы Госзаказ

С 1 июля 2018 года по 1 января 2019 года у заказчиков переходный период – разрешено проводить и электронные, и бумажные процедуры. С 2019 года конкурсы, аукционы, котировки и запросы предложений на бумаге запретят, кроме восьми исключений.
Читайте, какие закупки проводить на ЭТП, как выбрать площадку и получить электронную подпись, по каким правилам заключать контракты в переходный период и после.

Закупить охранные услуги у ФГУП «Охрана» в соответствии с п.6 ч.1 ст.93 Закона № 44-ФЗ, сославшись на постановление № 587, нельзя. Закупить охранные услуги у ФГУП «Охрана» в рамках Закона № 223-ФЗ возможно, если такое основание предусмотрено положением о закупке заказчика в перечне оснований для закупки у единственного поставщика.Закупка охранных услуг у ФГУП «Охрана» по Закону № 44-ФЗ.В соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ заключение контракта с единственным поставщиком осуществляется в случае закупки услуги, оказание которых может осуществляться только органом исполнительной власти в соответствии с его полномочиями либо подведомственными ему государственным учреждением, государственным унитарным предприятием, соответствующие полномочия которых устанавливаются федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, законодательными актами соответствующего субъекта Российской Федерации.

До принятия постановления Правительства РФ от 09.09.2015 № 948 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» (далее - постановление № 948) по вышеназванному основанию возможно было заключить контракт на оказание охранных услуг с ФГУП «Охрана» по закрытому перечню объектов, утвержденных постановлением Правительства РФ от 14.08.1992 № 587 «Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности» (далее - постановление № 587). Необходимо отметить, что постановлением № 948 в постановление № 587 внесены изменения в части переименования Приложения № 1 постановления № 587 с «перечень объектов, подлежащих государственной охране» на «перечень объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется».Согласно абз.3 ст.11 Закона РФ от 11.03.1992 № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» частная охранная деятельность не распространяется на объекты государственной охраны и охраняемые объекты, предусмотренные Федеральным законом от 27 мая 1996 года № 57-ФЗ «О государственной охране», а также на объекты, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации.Постановлением № 587 утвержден перечень объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется. Вместе с тем, вышеуказанным постановлением не установлена исключительность полномочий субъектов, которые оказывают охранные услуги на объектах, на которые частная охранная деятельность не распространяется.Таким образом, основание для закупки охранных услуг у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) согласно п.6 ч.1 ст.93 Закона № 44-ФЗ у заказчика отсутствует.Закупка охранных услуг у ФГУП «Охрана» по Закону № 223-ФЗ.В силу ч.1 ст.2 Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее - Закон № 223-ФЗ) при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними и утвержденными правовыми актами, регламентирующими правила закупки (далее - положение о закупке).В соответствии с ч.2 ст.2 Закона № 223-ФЗ Положение о закупке является документом, который регламентирует закупочную деятельность заказчика и должен содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения.Согласно ч.3 ст.3 Закона № 223-ФЗ в положении о закупке могут быть предусмотрены иные (помимо конкурса или аукциона) способы закупки. При этом заказчик обязан установить в положении о закупке порядок закупки указанными способами.Таким образом, закупить охранные услуги у единственного поставщика в рамках Закона № 223-ФЗ возможно, если такое основание предусмотрено в перечне оснований для закупки у единственного поставщика согласно положению о закупке заказчика.

По вопросу о заключении государственных контрактов на охрану зданий с ФГУП "Охрана"

В связи с поступающими вопросами, на основании пункта 5.4 постановления Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 331 "Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе" и пункта 9.1 Приказа Федеральной антимонопольной службы от 09.04.2007 № 105 "Об утверждении Регламента Федеральной антимонопольной службы", ФАС России направляет территориальным органам для использования в работе информационное письмо по вопросу возможности заключения государственного контракта на оказание услуг по охране здания с ФГУП "Охрана" на основании пункта 6 части 1 статьи 93 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе).В соответствии с частью 5 статьи 24 Закона о контрактной системе заказчик выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями Закона о контрактной системе. При этом он не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки.Таким образом, в случае необходимости заключения государственного контракта на оказание услуг по охране здания заказчик проводит отбор исполнителя конкурентными способами или осуществляет закупку у единственного исполнителя в случаях, предусмотренных исключительно Законом о контрактной системе.В соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе закупка у единственного подрядчика, исполнителя осуществляется в случае, если закупаются работы или услуги, выполнение или оказание которых может осуществляться только органом исполнительной власти в соответствии с его полномочиями либо подведомственными ему государственным учреждением, государственным унитарным предприятием, соответствующие полномочия которых устанавливаются федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, законодательными актами соответствующего субъекта Российской Федерации.Вместе с тем, исключительность полномочий соответствующих органов или предприятий на оказание определенных услуг должна подтверждаться соответствующими нормативными правовыми актами.

Согласно распоряжению Правительства Российской Федерации от 02.11.2009 № 1629-р(далее - Распоряжение № 1629-р) установлен перечень объектов, подлежащих обязательной охране полицией. В рамках реализации пункта 25 части 1 статьи 12 Закона о полиции Приказом МВД России от 07.05.2014 № 410 утверждены правила организации охраны объектов, подлежащих обязательной охране полицией (далее - Правила). Согласно пункту 3 Правил организация охраны объектов, подлежащих обязательной охране полицией, осуществляется Центром специального назначения вневедомственной охраны Министерства внутренних дел Российской Федерации и его подчиненными подразделениями, федеральными государственными казенными учреждениями - управлениями (отделами) вневедомственной охраны территориальных органов МВД России на региональном уровне, филиалами федеральных государственных казенных учреждений - управлений (отделов) вневедомственной охраны территориальных органов МВД России на региональном уровне - управлениями (отделами, отделениями) вневедомственной охраны (по району, городу и иному муниципальному образованию, в том числе по нескольким муниципальным образованиям, закрытому административно-территориальному образованию, на особо важных и режимных объектах, комплексе "Байконур"), строевыми подразделениями вневедомственной охраны полиции федеральных государственных казенных учреждений - управлений (отделов) вневедомственной охраны территориальных органов МВД России на региональном уровне, строевыми подразделениями вневедомственной охраны полиции филиалов федеральных государственных казенных учреждений - управлений (отделов) вневедомственной охраны территориальных органов МВД России на региональном уровне - управлений (отделов, отделений) вневедомственной охраны (по району, городу и иному муниципальному образованию, в том числе по нескольким муниципальным образованиям, закрытому административно-территориальному образованию, на особо важных и режимных объектах, комплексе "Байконур").Таким образом, заказчик вправе на основании пункта 6 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе заключить контракт на оказание услуг охраны объекта, подлежащего охране полицией, только с единственным исполнителем, указанным в пункте 3 Правил.В случае невозможности заключения контракта с указанными лицами заказчик вправе заключить соответствующий контракт исключительно с применением способов закупки, предусмотренных Законом о контрактной системе.ФАС России обращает внимание, что постановлением Правительства Российской Федерации от 09.09.2015 № 948 внесены изменения в постановление Правительства Российской Федерации № 14.08.1992 № 587 "Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности" (далее - Постановление № 587), в соответствии с которыми "Перечень объектов, подлежащих государственной охране" переименован в "Перечень объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется". С учетом особого статуса объектов охраны и в целях надлежащего обеспечения их безопасности в пункте 1 указанного Перечня в качестве объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется, поименованы здания (помещения), строения, сооружения, прилегающие к ним территории и акватории федеральных органов законодательной и исполнительной власти, органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов Российской Федерации.Таким образом, в случае осуществления отбора исполнителя по контракту на оказание услуг охраны с применением способов закупки, указанных в Законе о контрактной системе, участником закупки не может быть, а, следовательно, контракт не может быть заключен с лицом, осуществляющим частную охранную деятельность. Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.02.2005 № 66 "Вопросы реформирования вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации"(далее - Постановление № 66) установлено, что федеральное государственное унитарное предприятие "Охрана" МВД России вправе охранять объекты, на которые частная охранная деятельность не распространяется. При этом Постановление № 66 и Постановление № 587 не наделяют ФГУП "Охрана" исключительными полномочиями по охране объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется. С учетом изложенного, по мнению ФАС России, заключение государственного контракта на оказание услуг по охране здания на основании пункта 6 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе с ФГУП "Охрана" МВД России, как с единственным исполнителем, не соответствует Закону о контрактной системе. Вместе с тем, соответствующий контракт может быть заключен с ФГУП "Охрана" МВД России по результатам осуществления закупки и признания данного лица победителем в порядке, установленном Законом о контрактной системе.

И.Ю.Артемьев

Осуществление закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя)

Пунктом 6 ч. 1 рассматриваемой статьи установлено право закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) работы или услуги, выполнение или оказание которых может осуществляться только органом исполнительной власти в соответствии с его полномочиями либо подведомственными ему государственным учреждением, государственным унитарным предприятием, соответствующие полномочия которых устанавливаются федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ, законодательными актами соответствующего субъекта РФ.

По данному основанию может быть осуществлена закупка охранных услуг объектов, подлежащих государственной охране, услуг фельдъегерской связи, услуг по проведению государственной экспертизы проектной документации или результатов инженерных изысканий (ч. 4 ст. 49Градостроительного кодекса Российской Федерации), при этом цена такого контракта будет обусловлена стоимостью услуг конкретного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Извещение об осуществлении такой закупки размещается заказчиком в единой информационной системе в сфере закупок не позднее чем за пять дней до даты заключения контракта.Заказчик обязан уведомить в срок не позднее одного рабочего дня с даты заключения контракта контрольный орган в сфере закупок о такой закупке.В случае заключения контракта по рассматриваемому основанию заказчик обязан обосновать в документально оформленном отчете невозможность или нецелесообразность использования иных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя), а также цену контракта и иные существенные условия контракта, при этом контракт должен содержать расчет и обоснование цены контракта.Рекомендация: О правомерном выборе способа определения исполнителя при проведении конкурса на оказание услуг по охранеИзвлечения из Решения ФАС России от 2 февраля 2015 г. по делу № П-61/15 "О признании жалобы не обоснованной"Орган контроля в сфере закупок - ФАС РоссииЗаказчик - Министерство обороны Российской ФедерацииЗаявитель - УМВД по Омской областиВ ФАС России поступила жалоба Заявителя на действия Заказчика, Единой комиссии при проведении открытого конкурса на право заключения контракта на услуги по охране общеобразовательных организаций со специальными наименованиями "президентское кадетское училище", "суворовское военное училище", "кадетский военный корпус", расположенных в городах Екатеринбург, Тюмень, Оренбург, Казань, Ульяновск, Омск и Кызыл, для нужд Министерства обороны Российской Федерации в 2014-2015 годах (номер извещения 0173100004514000579).По мнению Заявителя, объектом закупки является выполнение работ по охране кадетского военного корпуса, который подлежит государственной охране, в связи с чем Заказчиком неверно выбран способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в форме открытого конкурса.Полный текст Решения ФАС России от 2 февраля 2015 г. по делу № П-61/15 "О признании жалобы не обоснованной".

УстановилаПо мнению Заявителя, объектом закупки является выполнение работ по охране кадетского военного корпуса, который подлежит государственной охране, в связи с чем Заказчиком неверно выбран способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в форме открытого конкурса, а именно у участника ООО "ЧОП "Рапира" отсутствуют полномочия на выполнение государственной охраны объектов, перечисленных в пункте 1 Перечня объектов, подлежащих государственной охране (далее - Перечень) Постановления Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 г. № 587 "Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности" (в том числе объекта "Омский кадетский военный корпус").

Согласно ч. 1 ст. 24 Закона о контрактной системе заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

В соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком, в случае закупки работы или услуги, выполнение или оказание которых может осуществляться только органом исполнительной власти в соответствии с его полномочиями либо подведомственными ему государственным учреждением, государственным унитарным предприятием, соответствующие полномочия которых устанавливаются федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или нормативными правовыми актами Правительства РоссийскойФедерации, законодательными актами соответствующего субъекта Российской Федерации.

На основании вышеизложенного, ст. 93 Закона о контрактной системе устанавливается право, а не обязанность Заказчика осуществлять закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Дополнительно, на заседании Комиссии представители Заказчика представили документы и сведения, а также пояснили, что согласно письму Главного управления по обеспечению охраны общественного порядка и координации взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации МВД России от 15 октября 2014 г. № 12/ж-5766, 5889, 5938, кадетский военный корпус не является объектом, подлежащим государственной охране.Учитывая вышеизложенное, действия Заказчика, принявшего решение об осуществлении закупки в виде открытого конкурса, не противоречат Закону о контрактной системе.ПостановилаПризнать действия Заказчика в указанной части соответствующими Закону о контрактной системе.

Заказчики, которые работают по Закону № 223-ФЗ, вправе самостоятельно выбрать основания, по которым будут заключать договоры с единственным поставщиком. В законодательстве нет ограничений. Главное - прописать основания в Положении о закупке. Однако не сводите все или большинство сделок к закупке у единственного поставщика. Есть риск, что ФАС России обвинит вас в том, что вы ограничиваете конкуренцию, то есть нарушаете один из принципов закупок (п. 2 ч. 1 ст. 3 Закона № 223-ФЗ).

Чтобы минимизировать риск претензий со стороны ФАС России, зафиксируйте в Положении о закупках исчерпывающий перечень оснований, по которым заключите контракты с единственным поставщиком. Учитывайте экономическую целесообразность закупки.

Какие основания выделитьЗаказчик самостоятельно определяет основания, по которым проведет закупку у единственного поставщика. Основания, которые выбрали, закрепите в Положении о закупке. Например, выделите четыре причины, по которым заключите контракт с единственным поставщиком.

1. Малые закупки. Лимит, в пределах которого вы вправе проводить закупку у единственного поставщика, установите в Положении о закупке по своему усмотрению. Закон № 223-ФЗ не запрещает этого. Максимальную цену договора с единственным поставщиком также пропишите в положении.

Заказчики вправе не размещать в ЕИС сведения о закупке, стоимость которой меньше 100 000 руб. Если же годовая выручка заказчика за отчетный финансовый год превысила 5 млрд руб., он вправе не размещать в ЕИС сведения о закупке, стоимость которой меньше 500 000 руб. Однако Закон № 223-ФЗ не обязывает заказчика выбирать способ закупки в зависимости от цены договора. Поэтому вы вправе установить лимит цены для единственного поставщика самостоятельно, например в 300 000 или 700 000 руб. В этом случае сведения о закупке с единственным поставщиком придется размещать в ЕИС (ч. 15 ст. 4 Закона № 223-ФЗ).

2. Закупки в результате несостоявшихся конкурентных процедур. Предусмотрите в Положении о закупке ситуацию, когда конкурентная процедура не состоялась. Пропишите, что заказчик вправе заключить контракт напрямую с единственным поставщиком, который участвовал в конкурентной закупке и подал корректную заявку. Если процедура завершилась, а единственного кандидата нет, выберите контрагента из перечня, который составите заранее.

3. Закупки у единственного поставщика, когда объективно отсутствует конкуренция. Например, контракт с субъектом естественных монополий как с единственным поставщиком.

4. Срочные закупки. Например, закупки вследствие аварии, природных и техногенных чрезвычайных ситуаций, непреодолимой силы. Также к срочным закупкам относят оказание медицинской помощи в неотложной форме и т. д.Пример: основания закупки у единственного поставщикаЗаказчик составлял Положение о закупке. В части закупок у единственного поставщика он прописал:«Размещение заказа у единственного поставщика без использования конкурентных процедур закупки может осуществляться, если:вследствие чрезвычайного события возникла срочная потребность в закупаемых товарах (работах, услугах), в связи с чем применение других видов процедур закупки невозможно по причине отсутствия времени, необходимого для их проведения;исключительные права в отношении закупаемых товаров (работ, услуг) принадлежат определенному поставщику (исполнителю, подрядчику), при условии, что на функционирующем рынке не существует равноценной замены закупаемых товаров, работ и услуг;необходимо проведение дополнительной закупки и смена поставщика не целесообразна по соображениям стандартизации или ввиду необходимости обеспечения совместимости с имеющимися товарами, оборудованием, технологией или услугами;поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг относятся к сфере деятельности субъектов естественных монополий в соответствии с Законом от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ;

осуществляется оказание услуг водоснабжения, водоотведения, теплоснабжения, газоснабжения (за исключением услуг по реализации сжиженного газа), подключения (присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, а также иных услуг по регулируемым в соответствии с законодательством России ценам (тарифам);
заключается договор энергоснабжения или купли-продажи электрической энергии с поставщиком электрической энергии;
возникла потребность в работах или услугах, выполнение или оказание которых может осуществляться исключительно органами исполнительной власти в соответствии с их полномочиями или подведомственными им государственными учреждениями, государственными унитарными предприятиями, соответствующие полномочия которых устанавливаются нормативными правовыми актами России, нормативными правовыми актами субъекта РФ;
продукция закупается у материнской компании заказчика или дочерних (зависимых) предприятий заказчика;
осуществляется закупка между компаниями - дочерними, зависимыми, материнскими, а также компаниями, имеющими право давать указания в силу наличия полномочий без согласования закупочной комиссией;
выполняются работы по мобилизационной подготовке;
процедура закупки была признана несостоявшейся и допускается возможность заключения договора с единственным участником процедуры закупки;
проходит закупка товаров, работ, услуг в целях гражданской обороны;
осуществляется закупка товаров, работ, услуг, стоимость которых не превышает 100 000 руб., включая НДС».

Ситуация: заказчик предусмотрел в Положении о закупке договоры с единственным подрядчиком до 300 000 руб., а также аукцион, конкурс и запрос котировок. Вправе ли заказчик использовать только один вариант - закупку у единственного подрядчика, если одни и те же работы разбиты на несколько договоров до 300 000 руб.Заказчик вправе использовать только закупку у единственного поставщика, но есть риск, что ФАС России расценит это как ограничение конкуренции.Заказчик вправе предусмотреть в Положении о закупке, что заключит договор с единственным поставщиком, если сумма сделки не превышает 300 000 руб. Однако проводить закупки только у единственного поставщика и дробить лоты не стоит. Такие действия ограничивают конкуренцию, то есть противоречат одному из принципов закупки (п. 2 ч. 1 ст. 3 Закона № 223-ФЗ).

Ситуация: заказчик Московской области, который работает по Закону № 223-ФЗ, планирует приобрести легковой автомобиль в лизинг. Можно ли заключить договор с единственным поставщиком или заказчик должен провести запрос котировокЗаказчик вправе заключить договор с единственным поставщиком, если не превысит лимит, который установлен в пункте 47.1.10 Типового положения о закупке, утвержденного постановлением правительства Московской области от 19 августа 2014 г. № 666/31, далее - Типовое положение.

Заказчики Московской области должны руководствоваться Типовым положением о закупке, когда разрабатывают собственное. В Типовом положении сказано, что годовой объем закупок, которые заказчик вправе провести у единственного поставщика, не должен превышать 10 процентов от общего годового объема закупок в текущем году. При этом сумма контракта не может быть выше 100 000 руб., а для заказчиков, чья годовая выручка за предыдущий финансовый год составляет более 5 млрд руб., - 500 000 руб.

Ассистент заказчика - онлайн-сервис, который помогает автоматизировать документооборот по планированию закупок. Вы быстро и правильно спланируете закупки, проверите план на предмет ошибок, создадите электронную и печатную форму отчета по закупкам у едпоставщика и загрузите готовые документы в ЕИС.

В настоящее время охранные услуги являются востребованными среди заказчиков, работающих по 223-ФЗ (особенно в крупных городах), поскольку безопасность является немаловажным фактором стабильного развития любого предприятия.

Для разрешения и предупреждения инцидентов, связанных с непосредственным посягательством посторонних лиц на производственные объекты, имущество предприятия, а также жизнь и здоровье сотрудников, многие организации пользуются услугами фирм, специализирующихся в сфере охраны.

Объект охраны

распространяется частная охранная деятельность
не распространяется частная охранная деятельность

объекты государственной охраны и охраняемые объекты, предусмотренные ФЗ от27.05.1996 № 57-ФЗ "О государственной охране" (Приложение № 1)
перечень объектов, утвержденный Правительством РФ от 14.08.1992 № 587 «Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности

Перед тем как приступить к организации закупки, заказчику нужно определить, распространяется ли на его объекты нормы частной охранной деятельности (см. Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.03.2016 № 19АП-7093/15- по мнению заявителя апелляционной жалобы объекты заказчика подлежат государственной охране).

Для этого нужно обратиться к Закону РФ от 11 марта 1992 г. № 2487-I "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации".

В статье 3 указанного закона содержатся виды охранных услуг , среди которых:

защита жизни и здоровья граждан;
охрана объектов и (или) имущества (в том числе при его транспортировке), находящихся в собственности, во владении, в пользовании, хозяйственном ведении, оперативном управлении или доверительном управлении, за исключением объектов и (или) имущества, предусмотренных пунктом 7 настоящей части;
охрана объектов и (или) имущества на объектах с осуществлением работ по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны, перечень видов которых устанавливается Правительством РФ, и (или) с принятием соответствующих мер реагирования на их сигнальную информацию 1 ;
консультирование и подготовка рекомендаций клиентам по вопросам правомерной защиты от противоправных посягательств;
обеспечение порядка в местах проведения массовых мероприятий;
обеспечение внутриобъектового и пропускного режимов на объектах, за исключением объектов, предусмотренных п. 7 настоящей части;
охрана объектов и (или) имущества, а также обеспечение внутриобъектового и пропускного режимов на объектах, в отношении которых установлены обязательные для выполнения требования к антитеррористической защищенности, за исключением объектов, предусмотренных ч.2. ст. 11 вышеназванного закона.

Для каждого из указанных видов услуг имеется перечень лицензионных требований) 2 . Лицензия на осуществление охранной деятельности предоставляется юридическим лицам сроком на 5 лет.

В ст. 11 вышеуказанного НПА говорится, что частная охранная деятельность не распространяется на:

объекты государственной охраны и охраняемые объекты, предусмотренные ФЗ от 27 мая 1996 года N 57-ФЗ "О государственной охране"
объекты, перечень которых утверждается Правительством РФ.

К объектам государственной охраны относятся Президент Российской Федерации, определенные настоящим федеральным законом лица, замещающие государственные должности РФ, федеральные государственные служащие и иные лица, подлежащие государственной охране в соответствии с настоящим федеральным законом, а также главы иностранных государств и правительств и иные лица иностранных государств во время пребывания на территории РФ 3 .

Перечень объектов, на которые не распространяется частная охранная деятельность до 22.09.2015, назывался несколько иначе: «Перечень объектов, подлежащих государственной охране». Некоторые заказчики путали данный термин с созвучным названием «объекты государственной охраны», о которых говорилось выше. Перечень, приведенный в Приложении № 1 Постановления Правительства РФ от 14.08.1992 № 587, содержит 22 позиции, среди которых:

объекты, занимаемые федеральными судами, конституционными (уставными) судами и мировыми судьями субъектов РФ,
объекты органов прокуратуры РФ и следственных органов Следственного комитета РФ,
аэропорты и объекты их инфраструктуры,
природные заповедники и др.

Способы закупки

В 223-ФЗ говорится, что Положением заказчика могут быть предусмотрены иные (кроме конкурса или аукциона) способы закупки с указанием порядка их проведения. Организатор закупок вправе указать конкретный способ закупки охранных услуг. Проанализировав практику закупочных процедур, предметом которых является охрана, можно заметить, что немало заказчиков предпочитают приобретать названные услуги у единственного исполнителя (т.е. без проведения конкурентных процедур).

Учитывая специфику охранных услуг, результат которых во многом зависит от их качества, нецелесообразно использовать такие способы закупки как аукцион и запрос котировок (где победитель, как правило, определяется по ценовому критерию). При этом положения № 223-ФЗ не содержит норм, запрещающих использовать заказчикам предквалификационный отбор. Организатор закупочной процедуры самостоятельно решает, когда проводить такой отбор (в том числе, для выбора охранной организации), указав порядок его проведения в Положении о закупке.

Для эффективного использования денежных средств и экономии, а также для обеспечения конкуренции среди участников, предоставляющих услуги по охране, в целях выбора наиболее выгодного и надежного исполнителя организатору процедур рекомендуется осуществлять конкурентные закупки с несколькими параметрами оценки поданных заявок (конкурс или запрос предложений).

Оценка заявок

В соответствии со ст.4 223-ФЗ организатор закупки в документации указывает критерии оценки и сопоставления заявок на участие в закупочной процедуре (предусмотренные Положением). У каждого из них есть свой коэффициент значимости и система начисления баллов. Рассмотрим на практике вопрос применения критериев оценки заявок:

В ФАС России поступила жалоба ФГУП «В» на действия заказчика ОАО «Е» при проведении открытого одноэтапного конкурса без предварительного отбора на право заключения договора на оказание охранных услуг на объектах филиала ОАО «Е». Изучив все материалы дела, антимонопольный орган установил, что в соответствии с документацией заказчика по неценовым критериям («Квалификация и надежность участника», «Техническое предложение») не установлен порядок оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе. По данным критериям оценка производится членами конкурсной комиссии на основании документов заявки участника закупки, свидетельствующих о наличии опыта выполнения аналогичных услуг, сведениях о квалификации планируемых к привлечению для выполнения услуг персонала и количества планируемого к привлечению свободного персонала, иных сведениях, полученных из открытых источников относительно деятельности и качества работы участника конкурса. Оценка производится по шкале от 0 до 5 баллов, отражающих мнение члена комиссии по критерию, с указанием обоснования каждой такой позиции. Вместе с тем, установленный заказчиком порядок оценки заявок не позволяет объективно выявить лучшее условие выполнения договора, поскольку не установлено, на основании каких именно иных сведений, полученных из открытых источников, производится оценка и сопоставления заявок на участие в конкурсе, при каких квалификационных характеристиках участника закупки и характеристиках технического предложения участника закупочной процедуры присваивается максимальный балл по указанным критериям. Также заказчик ОАО «Е» не определил алгоритм проставления баллов в диапазоне между минимальным и максимальным значениями. Антимонопольная служба в своем решении признала заказчика нарушившим п. 13 ч. 10 ст. 4 223-ФЗ. (Решение ФАС России № 223ФЗ-02/15 от 13.01.2015 года, г. Москва)

Новости ФАС

18 сентября 2016 года на совещании ФАС России обсуждался вопрос о необходимости государственного ценового регулирования рынка охранных услуг. В ходе встречи участники мероприятия поддержали идею проработки механизмов, которые позволят более эффективно защищать интересы добросовестных участников рынка и потребителей охранных услуг. Участники совещания, однако, не дали ответа на вопрос о внедрении именно государственного регулирования цен, посчитав, что принятие такого решения требует более тщательной проработки с учетом всех мнений и предложений.

Форма закупки

Прежде всего надо определиться, в какой форме будет проведена закупка - электронной или бумажной.

Для начала в Общероссийском классификаторе продукции по видам экономической деятельности (ОКПД 2) ОК 034-2014 (КПЕС 2008) (принят и введен в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 31 января 2014 г. N 14-ст), заказчику нужно найти код ОКПД 2, который подходит закупаемым охранным услугам.

В названном классификаторе (ОКПД 2) необходимо обратиться к разделу N «Услуги административные и вспомогательные», классу 80 «Услуги по обеспечению безопасности и проведению расследований» и выбрать соответствующий подкласс (группу/подгруппу/вид/категорию/подкатегорию) в зависимости от предстоящей закупки. Услуги по охране в Постановлении № 616 не указаны. Это означает, что заказчик не обязан проводить закупку по охране исключительно в электронном виде.

В настоящее время многие заказчики (и поставщики) регистрируются и работают на ЭТП в соответствии с их регламентом. На первый взгляд, использование ЭТП может показаться затруднительным, однако, удобство и простоту применения ЭТП организаторы закупочных процедур смогут оценить уже при первом проведении закупки в электронной форме, после чего возвращаться к бумажной им вряд ли захочется. Хотя и тот и другой способ проведения закупки охранных услуг (электронный и бумажный) может использоваться заказчиком по его усмотрению

Наименования предмета закупки иногда не совпадает с тем, что указан в классификаторе. Поэтому услуги, которые планируются закупить, необходимо относить к наиболее подходящему по смыслу коду. Также заказчик при возникновении затруднений в его выборе может ознакомиться в ЕИС с подобными закупочными процедурами других организаций.

Также следует обратить внимание на последующие элементы кода в данном разделе классификатора, например, 80.20.10 Услуги систем обеспечения безопасности

Эта группировка включает:

услуги, состоящие из мониторинга и технического обслуживания устройств систем обеспечения безопасности, таких как системы предупреждения о взломе или о пожаре путем отслеживания сигналов тревоги, подтверждения или проверки нормального функционирования всех систем, и извещения о сигнале тревоги полиции, службы пожарной охраны или прочих ответственных служб;

В дальнейшем закупку охранных услуг следует занести в план, прописав в нем:

коды классификаторов
условия договора (предмет договора (услуги по охране), минимальные необходимые требования к услугам, единица измерения, сведения о количестве, регион оказания услуг, сведения о начальной максимальной цене, график осуществления процедуры закупки)
способ закупки (в соответствии с Положением)
форму закупки (электронная/бумажная)

Если потребность в закупаемых услугах заказчик не указал в плане закупки, то он должен сначала внести в него изменения (добавить соответствующую позицию), разместить в ЕИС план с внесенными поправками, а также сами изменения, и лишь потом провести закупочную процедуру.

В УФАС поступила жалоба ООО «Б» на действия заказчика ООО «Р» при проведении закупки у единственного исполнителя на право заключения договора оказания охранных услуг. По мнению заявителя, извещение об обжалуемой закупке, утвержденное 27.02.2015 организатором закупки, фактически имело место до опубликования плана закупки. Исследовав все материалы дела, антимонопольный орган пришел к выводу о том, что согласно документам дела, изменения к плану закупок были утверждены организатором процедуры 27.02.2015 и размещены на сайте закупок 28.02.2015 в 00.02, что соответствует требованиям Постановления Правительства № 908. Извещение о закупке охранных услуг у ЕИ было опубликовано 28.02.2015 в 00.12, т.е. технически план с изменениями был размещен ранее момента публикации извещения о закупке. Жалоба ООО «Б» по решению антимонопольной службы была признана необоснованной (Решение Санкт-Петербургского УФАС России от 18.03.2015 по жалобе № Т02-77/15).

Техническое задание

В 223-ФЗ не содержится четкого определения технического задания, однако, в соответствии со ст. 4 данного закона, заказчик обязуется указать в документации требования к безопасности, качеству, техническим характеристикам, функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара, работы, услуги, к размерам, упаковке, отгрузке товара, к результатам работы, предусмотренные техническими регламентами со ссылками на соответствующие документы национальной системы стандартизации и технические регламенты (или обосновать использование других требований).

В первую очередь, заказчику при составлении технического задания необходимо следовать принципам 223-ФЗ. Также организатору закупки стоит избегать требований, которые сможет удовлетворить определенный участник. В противном случае при возникновении вопросов и несогласия со стороны других претендентов с результатами закупки, антимонопольный орган может посчитать это нарушением антимонопольного законодательства.

Участник закупочной процедуры ООО «С» подал жалобу в антимонопольный орган на действия заказчика при организации и проведении открытого конкурса на оказание охранных услуг. По мнению заявителя, установленные в закупочной документации требования к участникам о наличии подтвержденного опыта оказания охранных услуг и услуг по сопровождению именно в электропоездах «Ласточка» ограничивают возможность участия заинтересованных лиц в данной закупке, сокращают число потенциальных участников и создают необоснованное ограничение конкуренции, что не отвечает основным принципам 223-ФЗ и подпадает под запреты, установленные 135-ФЗ. Исследовав все материалы дела, антимонопольная служба пришла к выводу, что заказчик своими действиями поставил в преимущественное положение лиц, обладающим опытом оказания охранных услуг в электропоездах «Ласточка» по отношению к другим хозяйствующим субъектам. Комиссия УФАС посчитала, что требования документации формировались заказчиком под конкретного участника, который имеет такой опыт. Жалоба заявителя ООО «С» на действия заказчика была признана обоснованной. (Решение УФАС по Краснодарскому краю № 277-Т/2016 от 29.09.2016).

Что указывать в техническом задании?

Например:

Наименование оказываемых услуг: Оказание услуг по охране здания, имущества и территории ОАО «ХХХ».
Место оказания услуг: (адрес заказчика)
Охраняемый объект: двухэтажное здание 1980 года постройки, имеется подвал. Общая площадь 280 кв.м., площадь прилегающей территории заказчика 450 кв. м.
Характеристика услуг:

обеспечение пропускного режима на территории и в здании заказчика
охрана имущества заказчика внутри объекта и на территории заказчика
защита жизни и здоровья сотрудников заказчика

Количество постов - 3 (круглосуточные, 2 - на территории заказчика, 1 - внутри объекта)
Срок оказания услуг: с 01.01.2017 по 30.09.2017 гг.
Требования к качеству:

наличие действующей лицензии на оказание частной охранной деятельности с указанием разрешенных видов охранных услуг
наличие действующего разрешения на хранение и использования оружия и патронов к нему (с приложением списка номерного учета оружия с указанием вида, модели, калибра, серии, номера каждой единицы оружия, разрешенного к хранению и использованию) 4

Технические требования: наличие необходимой материально-технической базы, оборудования, транспорта, технических средств охраны, приборов контроля работы охранников на объекте, спецсредств, средств связи и металлобнаружения, средств индивидуальной защиты (Перечень видов специальных средств, используемых в частной охранной деятельности указан в Приложении №2 Постановления Правительства РФ от 14.08.1992 N 587 (ред. от 09.09.2015) "Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности")
Количественные характеристики: число охранников на каждом посту, наличие группы быстрого реагирования на автомобиле в составе не менее 3 вооруженных и экипированных охранников (Перечень видов вооружения охранников указан в Приложении №3 Постановления Правительства РФ от 14.08.1992 N 587 (ред. от 09.09.2015) "Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности")
Способ оплаты: к примеру, до 10 числа каждого месяца путем перечисления денежных средств на расчетный счет исполнителя.

Необходимо помнить о том, что установление требований должно быть аргументировано заказчиком в случае возникновения вопросов со стороны антимонопольного органа. Подробное описание закупаемых охранных услуг не означает стремление организатора закупки ограничить конкуренцию среди исполнителей, поскольку заказчик заинтересован приобрести качественные услуги, которые будут отвечать его нуждам и потребностям. (см. Решение УФАС по Иркутской области № 258 от 10.05.2016)

Лот закупки

В состав одного лота нельзя одновременно включать разнолицензируемые товары, работы, услуги. Поэтому в составе лота нельзя закупать охранные услуги и услуги по обслуживанию систем охранно-пожарной сигнализации, поскольку их содержание значительно отличается друг от друга. Такой вывод содержится в Письме ФАС России от 21.05.2014 № АЦ/20578 (далее -Письмо).

ФАС считает, что охранные организации, как правило, не оказывают услуг по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны жилых помещений.

В своем письме антимонопольный орган пришел к выводу, что объединение в один предмет вышеназванных услуг может привести к ограничению количества участников закупочной процедуры.

При закупке рассматриваемых услуг заказчику также следует учитывать месторасположение охраняемых объектов. Если они находятся в одном населенном пункте и (или) одном субъекте РФ, где есть определенное число исполнителей, готовых оказать услуги по охране, объединение в один лот всех объектов не будет являться в таком случае ограничением конкуренции среди потенциальных претендентов. Однако если объекты находятся в разных уголках РФ, то целесообразнее провести несколько закупок по каждому отдельному лоту в соответствии с их территориальным расположением.

Договор оказания охранных услуг

Договор на оказание охранных услуг согласно ст. 161 ГК РФ, ч. 4 ст. 12, ст.9 Закона от 11.03. 1992 № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в РФ» заключается в простой письменной форме. К договору прилагаются копии заверенных заказчиком документов, которые подтверждают его право владения или пользования имуществом, подлежащим охране, в соответствии с законодательством РФ.

Особенности требований к договору на оказание охранных услуг указаны в ст. 9, 12 вышеназванного закона, обязательными условиями которого являются:

номер и дата выдачи лицензии;
вид и содержание оказываемых услуг;
срок оказания услуг;
стоимость услуг или порядок ее определения;

Также в соответствии со ст. 432 ГК РФ между сторонами должно быть достигнуто соглашение по всем существенным положениям договора.

Исполнителем по договору оказания охранных услуг может быть только юридическое лицо, имеющее соответствующую лицензию.

Договор оказания охранных услуг схож с договором хранения, который, как и первый, имеет цель обеспечить сохранность имущества. Однако заказникам следует их различать и правильно применять нормы гражданского законодательства.

Отличие договора охранных услуг от договора хранения:

1 См. Перечень видов технических средств охраны, используемых для оказания услуг по охране объектов и (или) имущества на объектах с осуществлением работ по их проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 23 июня 2011 № 498

2 См. Положение о лицензировании частной охранной деятельности, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 23.06.2011 № 498

4 См. ст. 4, ст. 22 Федерального закона от 13.12.1996 N 150-ФЗ (ред. от 06.07.2016) "Об оружии", Правила оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории РФ, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 21.07.1998 N 814 (ред. от 06.05.2015) "О мерах по регулированию оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории РФ"

Осуществление закупок услуг по охране объектов, имущества, осуществления контрольно-пропускного режима и прочих, связанных с деятельностью охранных организаций, услуг довольно распространены среди большинства заказчиков, действующих в условиях контрактной системы.

Такие закупки обычно не вызывают каких-либо сложностей, поскольку алгоритм их осуществления давно отработан, а содержание документации в части основных требований у всех заказчиков практически идентично.

Одним из ключевых требований к поставщику является наличие лицензии на осуществление частной охранной деятельности, включающей в себя перечень разрешенных к оказанию услуг.

Как для заказчиков, уже успевших привыкнуть к тому, что закупки охранных услуг проходят без лишних проблем, так и для участников, прекрасно знающих и в большинстве случаев добросовестно соблюдающих требования документации о закупке, стала полной неожиданностью целая волна прецедентов, повлекших за собой отстранение участников от участия в торгах.

Какие требования предъявляются к охранным организациям?

Составляя техническую часть документации о закупке, осуществляемой в рамках Закона № , каждый заказчик исходит исключительно из собственных потребностей, описывая объекты и время оказания охранных услуг, количество и месторасположения постов и т.д. Как уже было сказано выше, обычно это не вызывает сложностей. При этом имеется два основных требования, предъявляемые к участнику:

действующая лицензия на осуществление частной охранной деятельности с наличием необходимых заказчику разрешенных видов услуг;
наличие разрешения на хранение и использование оружия и патронов к нему.

Заказчик требует предоставление копий этих документов в составе заявки на участие в закупке.

Объекты, для которых обязательны требования к антитеррористической защищенности

В силу своей специфики многие организации-заказчики попадают под действие пункта 7 части 3 Закона № 2487-1, предусматривающего охрану объектов, в отношении которых установлены обязательные для выполнения требования к антитеррористической защищенности.

При этом какого-либо официального утвержденного перечня таких объектов нет. Существуют лишь признаки отнесения того или иного объекта к данной категории, в соответствие с которыми принадлежность устанавливается внутренним документом организации-заказчика.

Именно данный пункт Закона № 2487-1 стал причиной множества споров заказчиков и участников закупок.

Проблемная область закупки охранных услуг

Отклонения заявок, споры и жалобы в стали возникать после того, как в декабре 2014 года в Закон № 2487-1 были внесены определенные изменения, в которых пункт 7 был изложен в новой редакции.

Охранные организации, уже имеющие действующую лицензию, не переоформили ее и по сей день продолжают предоставлять в составе пакетов документов на участие в закупке копию, в которой пункт 7 изложен в старой редакции.

Многие комиссии сочли это поводом для отклонения заявок, поскольку предъявляют требования к участнику в соответствии с актуальной версией изложения данного пункта. Заказчики в свою очередь были немало удивлены и озадачены таким подходом и обратились в контрольные органы с жалобами на неправомерные действия комиссий. Внесем ясность в данный вопрос, исходя из судебной практики.

Проблема актуализации действующей лицензии

В контексте рассматриваемой проблемы, пытаясь ответить на вопрос, прав или не прав заказчик, отклоняющий заявку, мы неизбежно придем к другому: должен ли поставщик, имеющий действующую лицензию, заменить ее новой, содержащей актуальные формулировки пунктов разрешенных видов деятельности?

Ответ кроется в .4 Закона № 2487-1, согласно которой лицензия подлежит замене лишь в ряде случаев:

при продлении лицензии;
при намерении осуществлять новый вид охранных услуг, отсутствующий в имеющейся у организации лицензии;
при реорганизации;
при изменении названия или адреса места нахождения.

Ни в каких иных случаях действующая лицензия не подлежит замене. Соответственно после внесения изменений в Закон No2487-1 охранные предприятия, имеющие действующую лицензию, не должны были менять ее на новую.

Выводы

Исходя из того, что никакой специальный порядок вступления в силу пункта 7 не предусмотрен, также как отсутствуют и какие-либо изменения порядка получения лицензии, у охранных организаций нет оснований для переоформления имеющихся лицензий. Соответственно заявка, содержащая копию лицензии, в которой пункт 7 изложен в старой редакции, не может быть отклонена.

Закупки услуг по охране объектов, на которые распространяется частная охранная деятельность (Гурин О.Ю.)

Дата размещения статьи: 01.02.2017

Если действующим российским законодательством установлены особые требования к лицам, имеющим право оказывать необходимые заказчику услуги, заказчик в свою очередь обязан предъявить такие требования к участникам соответствующей закупки (п. 1 ч. 1 ст. 31 Закона N 44-ФЗ). Поэтому при закупке услуг по охране своих объектов заказчику следует разобраться в видах таких услуг и в требованиях, которые предъявляются к их исполнителям. Настоящая статья призвана привлечь внимание закупщиков к многочисленным "подводным камням", которые поджидают их при закупках охранных услуг.

Общие требования к частным охранным организациям

Частной охранной деятельностью могут заниматься только такие организации, которые были специально учреждены для их выполнения и которые имеют лицензию, выданную органами внутренних дел. Сказанное следует из п. 32 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", ч. 1 ст. 11 Закона Российской Федерации от 11.03.1992 N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон о ЧОД).
Частные охранные организации (далее - ЧОО) получают лицензию лишь при условии их соответствия особым требованиям, предусмотренным, прежде всего, Законом о ЧОД. Приведем лишь некоторые из таких требований, содержащиеся в ст. 15.1 Закона о ЧОД.
1. ЧОО может быть создана только в форме общества с ограниченной ответственностью и не может осуществлять иную деятельность, кроме охранной. Ее уставный капитал не может быть менее 100000 рублей, а если она занимается вооруженной охраной имущества или же охраной объектов с использованием технических средств охраны, то уставный капитал такой охранной организации не может быть менее 250000 рублей.
2. Учредителями ЧОО не могут выступать иностранные юридические лица и иностранные граждане, лица без гражданства или граждане России, имеющие также гражданство каких-либо других государств. Данный запрет распространяется в т.ч. и на организации, в составе учредителей (участников) которых имеются указанные граждане и лица. При этом учредитель (участник) ЧОО не вправе отчуждать свою долю, если это повлечет появление в уставном капитале доли (вклада) с иностранным участием.
3. Учредителями (участниками) ЧОО также не могут являться общественные объединения, государственные служащие и граждане, имеющие судимость за совершение умышленного преступления (а также юридические лица, в составе учредителей (участников) которых имеются последние).
4. ЧОО не может являться дочерним обществом организации, осуществляющей иную деятельность, кроме охранной. Для учредителя (участника) ЧОО данный вид деятельности должен быть основным.
5. Филиалы ЧОО могут создаваться только в том субъекте Российской Федерации, на территории которого такая охранная организация зарегистрирована.
6. Руководитель ЧОО должен иметь высшее образование и получить дополнительное профессиональное образование по программе повышения квалификации руководителей ЧОО. Кроме того, он в обязательном порядке должен иметь удостоверение частного охранника.
7. При наличии в ЧОО специальных средств и (или) оружия должны соблюдаться установленные правила оборота оружия и специальных средств.
Соответствие ЧОО всем перечисленным требованиям является необходимым условием предоставления лицензии на охранную деятельность. Это следует из п. 2.1 Положения о лицензировании частной охранной деятельности (утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.06.2011 N 498 "О некоторых вопросах осуществления частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности"; далее - Положение о лицензировании ЧОД). Однако следует ли превращать данные лицензионные требования непосредственно в требования к участникам закупки, переписывая их в извещение и документацию о закупке?
В поисках ответа на этот вопрос поучительно ознакомиться с делом N А26-1266/2015, имеющим следующую фабулу.
Заказчик проводил электронный аукцион на оказание услуг по физической охране административного здания. При этом одним из требований к участникам закупки являлось требование о наличии лицензии, предусматривающей в перечне разрешенных видов услуг такой вид услуг, как "охрана объектов и (или) имущества на объектах с осуществлением работ по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны и (или) с принятием соответствующих мер реагирования на их сигнальную информацию". По мнению участника электронного аукциона, сделавшего лучшее ценовое предложение после победителя, победителем был признан участник, не имеющий права на осуществление одного из видов охраны.
Как уже упоминалось выше, в случае оказания данного вида охранных услуг ЧОО должна иметь уставный капитал не менее 250000 руб. Однако из представленной победителем электронного аукциона выписки из ЕГРЮЛ следовало, что его уставный капитал составляет всего лишь 100000 руб. Это обстоятельство послужило причиной для обращения с жалобой в Карельское УФАС России на неправомерное решение об определении победителя электронного аукциона. Решением от 10.12.2014 по делу N 04-18/312-2014 комиссия Карельского УФАС России признала жалобу обоснованной исходя из следующей логики: требование к уставному капиталу участников закупки, в рамках которой предполагается оказание данного вида охранных услуг, предусмотрено в соответствии со ст. 15.1 Закона о ЧОД; в силу п. 1 ч. 1 ст. 31 Закона N 44-ФЗ участник закупки должен соответствовать требованиям, предъявляемым к нему действующим российским законодательством; поскольку участник закупки не соответствовал приведенному требованию ст. 15.1 Закона о ЧОД, аукционной комиссии не следовало признавать его заявку соответствующей требованиям аукционной документации и Закона N 44-ФЗ, а значит, и признавать его победителем электронного аукциона.
Не согласившись с решением контрольного органа в сфере закупок, заказчик обжаловал его в арбитражный суд (дело N А26-1266/2015). Суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для признания решения Карельского УФАС России незаконным и отказал заказчику в удовлетворении требований.
Несмотря на это, суд апелляционной инстанции посчитал выводы Арбитражного суда Республики Карелия основанными на неправильном толковании норм материального права, отменил его решение и принял новое, в соответствии с которым требования заказчика были удовлетворены. Апелляционный суд указал, что к участникам закупки предъявлялось требование о наличии действующей лицензии на оказание охранных услуг; победитель электронного аукциона представил в составе своей заявки действующую лицензию, в т.ч. по спорному виду охранных услуг; в связи с изложенным, у заказчика не было оснований для признания заявки победителя электронного аукциона не соответствующей требованиям аукционной документации и Закона N 44-ФЗ (в т.ч. по п. 1 ч. 1 ст. 31). Суд пришел к выводу, что проверка соответствия участника закупки лицензионным требованиям (при наличии действующей лицензии, выданной уполномоченным органом) не входит в компетенцию заказчика.
Постановлением ФАС Северо-Западного округа от 19.02.2016 по делу N А26-1266/2015 решение суда апелляционной инстанции было оставлено без изменения.
Вместе с тем существуют примеры успешного использования рассматриваемых нами особых требований к ЧОО в качестве непосредственных требований к участникам закупки.
Так, МГУ им. М.В. Ломоносова проводил закупку услуг по охране принадлежащих ему общежитий, установив при этом в конкурсной документации требование о предоставлении участниками закупки документа о наличии высшего профессионального образования у руководителя участника закупки. Соответственно, конкурсная комиссия университета признала не соответствующей заявку участника закупки, который не представил запрошенный документ.
По жалобе данного участника комиссия Московского УФАС России посчитала спорное требование неправомерным (решение от 25.07.2011 по делу N 2-57-288/77-11). По мнению контрольного органа в сфере закупок, оснований для отклонения конкурсной заявки не было, поскольку частная охранная деятельность подлежит обязательному лицензированию. Следовательно, ЧОО уже прошла проверку полноты и достоверности всех необходимых в соответствии с Законом о ЧОД сведений при соискании лицензии, а значит, повторная проверка таких сведений не относится к компетенции аукционной комиссии заказчика.
МГУ им. М.В. Ломоносова не согласился с решением антимонопольного органа и обжаловал его законность в судебном порядке (см. Постановление ФАС Московского округа от 30.07.2012 по делу N А40-118768/11-106-582). Судебные инстанции приняли сторону университета, придя к выводу, что содержавшееся в документации требование о предоставлении руководителем частного охранного предприятия документа о наличии высшего профессионального образования было основано непосредственно на Законе о ЧОД. По этой причине наличие спорного требования не могло привести к ограничению числа участников закупки: любой участник закупки, чтобы считаться таковым, априори должен соответствовать требованиям Закона о ЧОД.
В данном деле со всей отчетливостью проявилось противоречие, характерное для частных охранных услуг как предмета закупки.
С одной стороны, подход Московского УФАС России к рассматриваемой проблеме является по-своему "классическим": заказчик не уполномочен проводить проверку соответствия участника закупки лицензионным требованиям, поскольку наличие у последнего действительной лицензии свидетельствует, что лицензирующий орган уже провел такую проверку, раз предоставил ему лицензию.
С другой стороны, лицензионные требования, предусмотренные п. 2.1 Положения о лицензировании ЧОД, не являются только лицензионными требованиями, но представляют собой еще и требования к ЧОО, предъявляемые непосредственно самим Законом о ЧОД. Ведь п. 2.1 Положения о лицензировании ЧОД - не что иное, как ссылка на ст. 15.1 Закона о ЧОД! В этом и есть причина той двойственности подходов, которую демонстрирует рассмотренное выше дело N А40-118768/11-106-582.
В следующем примере особые требования к ЧОО не устанавливались в качестве прямых требований к участникам закупки, однако были с успехом применены для целей рассмотрения вторых частей заявок таких участников и принятия решений об их соответствии (несоответствии) предъявляемым требованиям. Речь пойдет о Постановлении ФАС Северо-Кавказского округа от 04.06.2015 по делу N А53-30499/2014.
В данном случае заказчик отклонил заявку участника закупки в связи с несоответствием требованиям аукционной документации. По условиям проекта контракта, исполнитель был обязан обеспечить круглосуточную охрану объекта путем круглосуточного контроля за сигналами "нажатие кнопки тревожной сигнализации (КТС)" на пульте централизованного наблюдения (ПЦН), и выезд группы быстрого реагирования (ГБР) при поступлении сигнала "тревога" с КТС, установленной на охраняемом объекте. Расчетное время прибытия ГБР на объект - 10 минут с момента поступления на ПЦН сигнала "Тревога". При этом место нахождения заказчика - г. Ростов-на-Дону, тогда как место нахождения участника закупки в соответствии с представленной им лицензией - Республика Адыгея.
Согласно ст. 15.1 Закона о ЧОД, филиалы ЧОО могут создаваться только в том субъекте Российской Федерации, на территории которого зарегистрирована соответствующая ЧОО. На этом основании Ростовское УФАС России решением от 21.11.2014 по делу N 2292/03 признало действия аукционной комиссии заказчика правомерными, и в начавшемся вслед за тем судебным разбирательстве суды всех трех инстанций по той же причине отклонили доводы участника закупки о наличии у него в г. Ростове-на-Дону дополнительного офиса, способного обеспечить надлежащее выполнение охранных услуг.

Виды услуг, которые могут оказывать ЧОО

В ч. 3 ст. 3 Закона о ЧОД выделяются 7 видов охранных услуг. Для каждого из них установлены дополнительные лицензионные требования.
1. Защита жизни и здоровья граждан (например, услуги телохранителей). Дополнительным требованием для оказания данного вида услуг является наличие в охранной организации утвержденной должностной инструкции о действиях работников при оказании услуг такого рода.
2. Охрана объектов и (или) имущества (в т.ч. при его транспортировке). Данный вид охранных услуг предполагает охрану как недвижимых вещей (например, здания, строения, сооружения), так и движимых вещей (например, транспортные средства, грузы, денежные средства, ценные бумаги и т.п.), принадлежащих потребителю охранных услуг на основании закона или договора. Исключением являются такие объекты и (или) имущество, в отношении которых установлены обязательные для выполнения требования к их антитеррористической защищенности: охрана подобных объектов и (или) имущества выделена в отдельный вид охранных услуг (см. п. 7 ч. 3 ст. 3 Закона о ЧОД).
3. Охрана объектов (а также имущества на объектах) с использованием технических средств, в т.ч. посредством реагирования на их сигнальную информацию. Охранная организация, реализующая данный вид охранных услуг, осуществляет в т.ч. проектирование, монтаж и обслуживание используемых ею технических средств охраны.
Перечень видов технических средств охраны, которые могут использоваться при оказании данного вида охранных услуг, также утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.06.2011 N 498. К их числу относятся:
- средства аудио- и видеонаблюдения;
- технические средства охранной и охранно-пожарной сигнализации;
- средства инженерно-технической защиты и контроля доступа;
- технические средства обнаружения предметов и веществ, ограниченных в обороте;
- технические средства мониторинга и навигации подвижных и стационарных объектов.
Чтобы заниматься данным видом деятельности, охранная организация должна располагать служебным огнестрельным оружием, транспортом и специальными средствами, при этом у нее должно функционировать дежурное подразделение с круглосуточным режимом работы. Работники ЧОО, принимающие меры реагирования на сигнальную информацию, должны использовать специальные средства пассивной защиты (жилеты и защитные шлемы), а также должны иметь связь с дежурным подразделением охранной организации и соответствующей дежурной частью органов внутренних дел. Кроме того, в штате такой ЧОО должен быть специалист по обслуживанию технических средств охраны (п. 4 Положения о лицензировании ЧОД).
Соответственно, для получения лицензии с правом оказания данного вида охранных услуг ЧОО требуется представить в лицензирующий орган следующие документы (п. 10 Положения о лицензировании ЧОД):
а) копию штатного расписания, в котором предусмотрены дежурное подразделение с круглосуточным режимом работы и должность специалиста по обслуживанию технических средств охраны;
б) копии документов, подтверждающих наличие собственных либо арендованных средств связи;
в) копии разрешения на использование радиочастот, выданного уполномоченным органом, либо договора об оказании услуг связи;
г) копии документов, подтверждающих наличие пассивных средств защиты;
д) копии документов, подтверждающих наличие собственных либо арендованных транспортных средств.
4. Консультирование и подготовка рекомендаций клиентам по вопросам правомерной защиты от противоправных посягательств. Консультации могут предоставляться в индивидуальном порядке (в виде письменных рекомендаций), а могут проводиться и в форме коллективных занятий (лекций, семинаров и т.п.). При этом одним из лицензионных требований для осуществления данного вида деятельности является наличие в штате охранной организации юрисконсульта, на которого возложены соответствующие трудовые обязанности, и у которого есть высшее профессиональное образование.
5. Обеспечение порядка в местах проведения массовых мероприятий. Работники ЧОО, непосредственно выполняющие этот вид услуг, должны быть ознакомлены с инструкцией о действиях при обеспечении порядка в местах проведения массовых мероприятий. Кроме того, они должны иметь связь с дежурным подразделением охранной организации и соответствующей дежурной частью органов внутренних дел (п. 6 Положения о лицензировании ЧОД). Для получения лицензии на право оказания данного вида охранных услуг соискателю требуется представить в лицензирующий орган копии документов, подтверждающих наличие у него собственных либо арендованных средств связи, а также разрешения на использование радиочастот либо договора об оказании услуг связи (п. 12 Положения о лицензировании ЧОД).
6. Обеспечение внутриобъектового и пропускного режимов на объектах (за исключением тех, в отношении которых установлены обязательные для выполнения требования к их антитеррористической защищенности (см. п. 7 ч. 3 ст. 3 Закона о ЧОД)). Обязательным требованием при оказании данного вида услуг является наличие должностной инструкции о действиях работников ЧОО по обеспечению внутриобъектового и пропускного режимов на каждом объекте охраны. Права и обязанности работников ЧОО при обеспечении внутриобъектового и (или) пропускного режима детализированы в ст. 12.1 Закона о ЧОД.
Если на объекте охраны обеспечивается внутриобъектовый и (или) пропускной режим, персонал и посетители такого объекта должны быть проинформированы об этом посредством размещения соответствующей информации в местах, обеспечивающих гарантированную видимость в дневное и ночное время, до входа на охраняемую территорию. Такая информация должна содержать сведения об условиях внутриобъектового и пропускного режимов (ч. 3 ст. 12 Закона о ЧОД).
Кроме того, при оказании охранных услуг рассматриваемого вида у каждого работника ЧОО должна быть личная карточка охранника, выданная органами внутренних дел в установленном порядке. Работники ЧОО имеют право оказывать охранные услуги в специальной форменной одежде, позволяющей определять их принадлежность к конкретной ЧОО. При этом специальная форменная одежда и знаки различия работников ЧОО не могут быть аналогичными форме одежды и знакам различия сотрудников правоохранительных органов и военнослужащих, а также сходными с ними до степени смешения (см. ч. ч. 7, 8 ст. 12 Закона о ЧОД).
7. Охрана объектов и (или) имущества, а также обеспечение внутриобъектового и пропускного режимов на объектах, в отношении которых установлены обязательные для выполнения требования к антитеррористической защищенности (разумеется, за исключением объектов, на которые не распространяется частная охранная деятельность) предполагает выполнение соответствие ЧОО всем перечисленным выше требованиям, кроме тех, которые предъявляются к ЧОО при оказании услуг по обеспечению порядка в местах проведения массовых мероприятий.
С учетом изложенного настоятельно рекомендуем заказчику разобраться, какие именно виды охранных услуг из числа перечисленных являются предметом конкретной закупки, и установить требование о наличии в перечне разрешенных видов услуг (приложение к лицензии на охранную деятельность) именно этих конкретных видов деятельности. В противном случае нельзя исключить возникновения претензий со стороны территориальных органов ФАС России.
Так, комиссия Владимирского УФАС России в решении от 17.03.2014 по делу N К-06-02/2014 пришла к выводу, что отсутствие в требованиях аукционной документации конкретных видов услуг, на которые распространяется действующая лицензия, вводит участников закупки в заблуждение и впоследствии приводит к устранению конкуренции. Поскольку рассматривавшийся в данном деле электронный аукцион был признан несостоявшимся ввиду отсутствия заявок на участие в нем, антимонопольный орган расценил это как свидетельство об исключении (ограничении) конкуренции, причиной которого послужило утверждение аукционной документации, не содержащей требований к указанию конкретных видов охранных услуг в лицензии на осуществление частной охранной деятельности.
Кроме того, виды охранных услуг должны соотноситься с наименованием и содержанием предмета закупки. Приведем следующий пример: рассматривая жалобу N 04-50/218-2014 (см. решение от 23.06.2014), комиссия Бурятского УФАС России установила, что предметом закупки являются услуги, указанные в п. 2 ч. 3 ст. 3 Закона о ЧОД, а именно "охрана принадлежащих потребителю объектов и (или) имущества (в том числе при его транспортировке), за исключением объектов и (или) имущества, в отношении которых установлены обязательные для выполнения требования к антитеррористической защищенности". В связи с этим антимонопольный орган посчитал незаконными требования заказчика обеспечить также охрану общественного порядка в помещениях и порядок проезда автотранспорта согласно списку автомобилей, имеющих право проезда на территорию заказчика. То же коснулось требований ко времени прибытия группы быстрого реагирования, составу такой группы, наличию у сотрудников охраны технических средств радиосвязи для оперативной взаимосвязи с дежурной частью и т.д.
Теперь обратимся к следующему вопросу: что делать, если виды охранных услуг, которые должны быть отражены в лицензии, на этапе предъявления требований к участникам закупки не конкретизировались, а при рассмотрении вторых частей заявок выяснилось, что по факту участники закупки не имеют права исполнять контракт? Ответить на этот вопрос возможно как формально, так и по существу. Проиллюстрируем сказанное следующим примером.
Музыкальный колледж проводил закупку услуг охраны, и в соответствии с техническим заданием в перечень оказываемых исполнителем услуг было включено обеспечение общественного порядка в местах проведения массовых мероприятий. Как мы помним, данный вид деятельности является самостоятельным видом охранных услуг, возможность предоставления которых должна быть специально оговорена в лицензии на осуществление частной охранной деятельности. И хотя заказчик в требованиях к участникам закупок не конкретизировал, какие виды деятельности должны быть указаны в представляемых участниками закупки лицензиях, он признал заявку победителя электронного аукциона не соответствующей требованиям аукционной документации, поскольку в его лицензии не было предусмотрено право обеспечивать общественный порядок в местах проведения массовых мероприятий.
Решением Ханты-Мансийского УФАС России от 30.03.2015 N 03/ОТ-1635 жалоба победителя электронного аукциона на действия комиссии заказчика была признана обоснованной: поскольку заказчик не устанавливал требование о предоставлении лицензии с указанием разрешенных видов охранных услуг в составе вторых частей заявок, у него не было оснований признавать заявку участника закупки не соответствующей требованиям аукционной документации.
Заказчик ожидаемо не согласился с выводами контрольного органа в сфере закупок, и в начавшемся вслед за этим судебном разбирательстве суды всех трех инстанций приняли его сторону (см. Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 01.02.2016 по делу N А75-5759/2015). Доводы антимонопольного органа об отсутствии в аукционной документации требования о предоставлении лицензии с указанием конкретных видов охранных услуг судами были отвергнуты, поскольку соответствующее требование предусмотрено нормами Закона о ЧОД, а ссылка на данный Закон в аукционной документации имелась. Так как заявка победителя электронного аукциона действительно не соответствовала требованиям Закона о ЧОД, суды пришли к выводу о наличии у единой комиссии заказчика оснований для признания заявки участника закупки не соответствующей требованиям документации о закупке.

Конкуренция между ЧОО и организациями, уполномоченными на охрану объектов, на которые не распространяется частная охранная деятельность

Если ЧОО действуют на основании лицензий, то подразделения вневедомственной охраны, ФГУП "Охрана" и предприятия ведомственной охраны действуют на основании нормативных правовых актов, устанавливающих их полномочия. Например, полиция уполномочена охранять на договорной основе имущество граждан и организаций (п. 25 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 07.02.2011 N 3-ФЗ "О полиции"; далее - Закон о полиции); отсюда вытекают соответствующие полномочия подразделений вневедомственной охраны МВД России. Что касается ФГУП "Охрана", то охрана имущества физических и юридических лиц в соответствии с заключенными договорами отнесена к числу видов деятельности данного предприятия в силу п. 2.2.1 устава (утв. Приказом МВД России от 16.03.2007 N 267). То же самое можно сказать и об учреждениях и предприятиях ведомственной охраны.
Чтобы корректно сформулировать требования к участникам закупки, заказчику следует сделать возможным участие в спорной закупке как ЧОО, так и подразделений вневедомственной охраны (а также ФГУП "Охрана" и т.д.), включив в документацию о закупке требования, распространяющиеся как на частную охранную деятельность, так и на деятельность государственных органов охраны и государственных предприятий охраны. Этого можно добиться, указав на возможность предоставления участниками закупки:
1) либо копии лицензии на охранную деятельность по конкретным видам услуг;
2) либо копии документа, подтверждающего полномочия органа государственной власти или государственного предприятия на оказание охранных услуг.
Несоблюдение приведенных рекомендаций может быть расценено антимонопольным органом как нарушение требований ч. 1 ст. 17 Закона N 135-ФЗ, в соответствии с которым запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.
Например, именно к такому выводу пришла комиссия Владимирского УФАС России в решении от 07.02.2014 по делу N К-760-02/2013. В данном случае отдел вневедомственной охраны по г. Владимиру обратился с жалобой на действия заказчика, который не установил в документации о закупки возможность непредоставления лицензии на охранную деятельность в случае участия в рассматриваемой закупке подразделений вневедомственной охраны.
Антимонопольный орган признал жалобу обоснованной, отметив в своем решении, что такие требования к исполнителю, как "наличие служебных удостоверений частного охранника", "наличие свидетельств категорийности охранников не ниже 5 разряда" также явным образом приводят к ограничению права подразделений вневедомственной охраны на участие в торгах, поскольку предполагают участие лишь частных охранных предприятий.
Действительно, правовой статус частного охранника предоставляется гражданам, прошедшим профессиональное обучение и сдавшим квалификационный экзамен, и подтверждается удостоверением частного охранника (ст. 11.1 Закона о ЧОД). Однако сотрудникам вневедомственной охраны удостоверение частного охранника не требуется: согласно п. 4 ст. 25 Закона о полиции сотруднику полиции выдается служебное удостоверение. По мнению комиссии Владимирского УФАС России, требования к качеству, техническим характеристикам, безопасности, условиям и результатам оказываемых услуг также должны обеспечивать возможность участия, как представителей частной охранной деятельности, так и подразделений вневедомственной охраны - путем уточнения требований о наличии удостоверений частного охранника, служебных удостоверений и иных документов.
К сходным выводам пришла комиссия Пензенского УФАС России в решении от 16.10.2014 по жалобе N 3-22/137-2014, только в данном случае по отношению к ФГУП "Охрана". Как было установлено антимонопольным органом, деятельность ФГУП "Охрана" не подпадает под действие Закона о ЧОД, поэтому предоставлять копию лицензии на охранную деятельность во второй части заявки на участие электронном аукционе предприятию не требовалось. В связи с этим контрольный орган счел незаконными действия аукционной комиссии, признавшей заявку ФГУП "Охрана" не соответствующей требованиям документации о закупке.
Однако эта история получила довольно неожиданное продолжение: не согласившись с решением комиссии Пензенского УФАС России, заказчик обжаловал его в арбитражный суд. Как ни странно, суды всех трех инстанций приняли сторону заказчика, подойдя к разрешению данного дела с формальных позиций: если заказчик потребовал, чтобы во второй части заявки участник закупки представил копию лицензии на частную охранную деятельность, а участник закупки, т.е. ФГУП "Охрана", такую лицензию не представил, у аукционной комиссии не имелось законных оснований для признания заявки предприятия соответствующей требованиям документации о закупке (см. Постановление ФАС Поволжского округа от 27.05.2015 по делу N А49-11911/2014). Суды указали, что предметом спорной закупки являлась частная охранная деятельность; оказывать такие услуги в соответствии со ст. 11 Закона о ЧОД разрешено только организациям, специально учреждаемым для их выполнения и имеющим лицензию, выданную органами внутренних дел, тогда как деятельность ФГУП "Охрана" не регламентируется нормами Закона о ЧОД.
Полагаем, что позицию судов по приведенному делу следует иметь в виду, однако руководствоваться все же лучше позицией, нашедшей свое выражение в рассмотренных нами выше решениях территориальных органов ФАС России. По мнению автора, последняя отличается большей внутренней согласованностью и в большей степени отвечает принципам контрактной системы, одним из которых является принцип обеспечения конкуренции (ст. 8 Закона N 44-ФЗ).

Объединение услуг охраны и других услуг в единый объект закупки

При формировании объекта закупки не следует упускать из виду требования антимонопольного законодательства. В частности, запрет на объединение в единый объект закупки технологически и функционально не связанных друг с другом товаров, работ и услуг (ч. 3 ст. 17 Закона N 135-ФЗ).
Так, еще в 2014 году ФАС России провела анализ состояния конкурентной среды на рынке услуг охраны помещений и на рынке услуг по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны жилых помещений. Результаты данного исследования были доведены письмом от 21.05.2014 N АЦ/20578/14, в котором сообщается, что услуги по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны жилых помещений составляют отдельный рынок, который является менее концентрированным. Кроме того, было установлено, что организации, оказывающие охранные услуги, как правило, не оказывают услуг по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны жилых помещений. В связи с изложенным объединение услуг по охране объекта при помощи средств охранно-пожарной сигнализации и услуг по техническому обслуживанию систем охранно-пожарной сигнализации в один предмет закупки может привести к ограничению количества участников закупки.
Данная позиция нашла свое выражение в т.ч. и в решениях территориальных органов ФАС России.
Так, в решении Вологодского УФАС России от 20.11.2014 N 27-17/14 отмечено, что деятельность по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений требует наличия самостоятельной лицензии (п. 15 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности"). Поэтому объединение в единый объект закупки охранных услуг и услуг по техническому обслуживанию систем охранно-пожарной сигнализации ограничивает доступ к участию в торгах хозяйствующих субъектов, у которых нет соответствующих лицензий и возможности заключения договоров субподряда с организациями, осуществляющими техническое обслуживание систем охранно-пожарной сигнализации. Примером таких хозяйствующих субъектов являются подразделения вневедомственной охраны (одно из них и явилось заявителем жалобы в рассматриваемом случае). В связи с изложенным комиссия Вологодского УФАС России посчитала, что примененный заказчиком способ формирования объекта закупки ограничивает возможность принять участие в соответствующей закупке только теми, кто имеет лицензию на осуществление всех необходимых работ и услуг, что свидетельствует об ограничении конкуренции на рынке охранных услуг.
Сходным образом, комиссия УФАС России по Республике Алтай в решении от 02.04.2015 по делу N 32-К/15 в аналогичной ситуации признала заказчика нарушившим положения п. 1 ч. 1 ст. 33 Закона N 44-ФЗ, в соответствии с которыми в описание объекта закупки не должны включаться требования к товарам, работам и услугам при условии, что такие требования влекут за собой ограничение количества участников закупки.
Другой вид услуг, который нежелательно включать в один объект закупки с услугами охраны, - услуги по организации радиомониторинга средств тревожной сигнализации. Это хорошо показывает решение Амурского УФАС России от 26.12.2008 по делам N ЖФ-99/2008, N ЖФ-100/2008. Антимонопольный орган указал, что, в отличие от охранных услуг, услуги радиомониторинга в соответствии с положениями действующего законодательства не лицензируются и могут оказываться любым лицом. Таким образом, действия заказчика, объединившего эти услуги в единый объект закупки, привели к ограничению круга возможных участников закупки.

Вопросы применения средств радиосвязи

Одним из самых простых и надежных средств связи является радиосвязь. Если охранники частных охранных предприятий будут использовать рации, это позволит обеспечить быстрое реагирование на сигнал в экстремальной ситуации.
Вместе с тем право на использование радиочастотного спектра предоставляется посредством выделения полос радиочастот и присвоения (назначения) радиочастот или радиочастотных каналов на основании разрешения на использование радиочастот или радиочастотных каналов, которое выдается Роскомнадзором (ч. 1 ст. 24 ФЗ N 126-ФЗ "О связи"). Данное правило нашло отражение и в Положении о лицензировании ЧОД, в соответствии с которым ЧОО должна предоставить в лицензирующий орган, среди прочего, копию разрешения на использование радиочастот, либо копию договора об оказании услуг связи, если ЧОО претендует на получение лицензии с правом оказания следующих видов охранных услуг:
1) охранная деятельность с использованием технических средств охраны и принятием мер реагирования на их сигнальную информацию (подп. "в" п. 10);
2) обеспечение порядка в местах проведения массовых мероприятий (подп. "б" п. 12).
Однако нередко ЧОО обращаются в территориальные органы ФАС России с жалобами на заказчиков, которые предъявляют к участникам закупки требование о предоставлении в составе заявки копии разрешения на использование радиочастот или радиочастотных каналов. По мнению заявителей таких жалоб, указанное требование не связано с предметом закупки (охранная деятельность) и направлено на ограничение количества участников закупки.
Например, подобная жалоба получила правовую оценку Костромского УФАС России в решении от 11.12.2015 по делу N 12-10-162/361. Заявитель жалобы ссылался на Постановление Правительства Российской Федерации от 12.10.2004 N 539 "О порядке регистрации радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств", в силу которого не подлежат регистрации и не требуют наличия разрешения на использования радиочастот маломощные радиостанции в полосе радиочастот 433,075 - 434,750 МГц с мощностью излучения передающих устройств не более 10 мВт. По мнению заявителя, при оказании охранных услуг используются именно радиостанции диапазона 433,07500 - 434,77500 МГц, а значит, возможно оказывать необходимые заказчику охранные услуги и без наличия разрешения на использование радиочастот или радиочастотных каналов.
Возражая против доводов жалобы, заказчик пояснил, что при установлении спорного требования была принята во внимание отдаленность объекта и неустойчивость мобильной связи в месте его расположения. Предшествующий опыт заказчика показал, что использование мобильной связи в целях охраны было неэффективным и привело к ненадлежащему качеству услуг. Именно этим и было продиктовано требование об использовании радиосвязи при оказании охранных услуг. Кроме того, заказчик отверг возможность использования радиостанций в полосе радиочастот 433,075 - 434,750 МГц, поскольку соответствующие радиостанции являются непрофессиональными, маломощными средствами связи, которые используются на вторичной основе с радиусом действия до 5 км.
Изучив все обстоятельства данного дела, комиссия Костромского УФАС России пришла к выводу, что требования заказчика о предоставлении копии разрешения на использование радиочастот или радиочастотных каналов во второй части заявки было установлено в связи с отсутствием какой-либо иной возможности осуществить связь с охраняемым объектом. Заявитель жалобы не смог представить какие-либо документы, опровергающие данное утверждение. Таким образом, спорное требование было установлено в соответствии с действующим законодательством, направлено на выявление добросовестных участников закупки и никак не могло ограничить их количество.
Аналогичные выводы содержатся в решении Кемеровского УФАС России от 01.12.2015 N 617/З-2015: антимонопольный орган признал, что требование о наличии разрешения на использование радиочастот или радиочастотных каналов соответствует характеру оказываемой услуги и не противоречит законодательству о контрактной системе. Такие же выводы есть и в решении Ямало-Ненецкого УФАС России от 12.02.2015 по делу N 04-01/19-2015, и т.д.
Интересно решение Мурманского УФАС России от 29.01.2015 по делу N 06-12/15-07, которое рассматривалось в рамках Закона N 223-ФЗ. В данном случае заказчик также весьма убедительно аргументировал необходимость использования средств радиосвязи при оказании услуг по обеспечению общественного порядки при проведении массовых мероприятий. Как следует из приведенных заказчиком пояснений, традиционная проводная и мобильная телефония не приспособлены для решения задач, требующих мобильности, оперативного реагирования, надежной и защищенной связи. На охраняемых объектах заказчика (зонах отдыха горожан) постоянно наблюдается массовое скопление людей, а в период проведения праздничных и иных культурно-массовых мероприятий на охраняемых объектах и вовсе происходит перегрузка средств мобильной связи. В этой связи оперативно реагировать и поддерживать мобильную связь между постами охраны и оперативными службами становится не просто сложно, но зачастую и попросту невозможно.
В отличие от мобильной связи, оперативная радиосвязь обладает высокой скоростью соединения и работает бесперебойно. Функциональные особенности оперативной радиосвязи обеспечивают такие преимущества, как:
- возможность прямого ускоренного доступа к абонентам соответствующей группы (групп/зон оповещения) и диспетчерам сети;
- различные типы и приоритеты вызовов;
- возможность установления соединений в режиме прямой связи "абонент-абонент";
- приспособленность конструкции и технических параметров абонентских терминалов к сложным эксплуатационным условиям, и др.
Таким образом, в экстренных ситуациях, когда общественные сети связи перегружены, оперативная радиосвязь продолжает работу - все абоненты остаются "на связи", причем все они могут быть "собраны" на одном канале.
Естественно, ознакомившись со столь детальной аргументацией, контрольный орган в сфере закупок признал правомерным требование заказчика о предоставлении участниками закупки разрешения на использование радиочастот или радиочастотных каналов.
Однако существуют и обратные примеры, когда территориальные органы ФАС России признают рассматриваемое требование ограничивающим количество участников закупки.
Например, в решении того же самого Мурманского УФАС России от 11.12.2015 по делу N 06-10/15-346 данное требование было признано неправомерным ввиду следующего.
Во-первых, представитель заказчика не смог обосновать предъявление данного требования к участникам закупки в соответствии с положениями действующего законодательства Российской Федерации. Во-вторых, изучив все обстоятельства данного дела, комиссия Мурманского УФАС России пришла к выводу, что в силу абз. 3 ст. 11 Закона о ЧОД охранным организациям разрешается использовать технические и иные средства, не причиняющие вреда жизни и здоровью граждан и окружающей среде, в т.ч. средства оперативной радио- и телефонной связи. Иными словами, по смыслу приведенной нормы ЧОО может, но не обязана использовать средства оперативной радиосвязи при оказании охранных услуг.
Таким образом, если ЧОО желает использовать средства оперативной радиосвязи, то ей необходимо получить соответствующее разрешение Роскомнадзора. А если ЧОО не использует при оказании охранных услуг средства оперативной радиосвязи, обязывать ее иметь разрешение на использование полосы радиочастот нельзя, так как использование полосы радиочастот носит исключительно добровольный характер и в соответствии с требованиями Закона о ЧОД не является обязательным.
В следующем решении Мурманского УФАС России, от 21.01.2015 по делу N 06-10/15-11, контрольный орган в сфере закупок отклонил доводы заказчика, который обосновывал требование о предоставлении участниками закупки разрешения на использование радиочастот или радиочастотных каналов необходимостью обеспечить надлежащую работу установленного у него медицинского оборудования, чувствительного к действию радиоволн.
Антимонопольный орган посчитал, что в данном случае требование о наличии разрешения на использование радиочастот, как и ссылка на положения ст. 24 Федерального закона от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи", не соответствует объекту закупки, поскольку определяет порядок использования услуг связи, а не услуг по охране объектов. Само по себе требование о наличии разрешения на использование радиочастот или радиочастотных каналов не запрещает исполнителю контракта на оказание охранных услуг использовать высокочастотные радиопередатчики, поскольку не содержит указания на конкретный допустимый диапазон работы радиоаппаратуры, который может быть использован ЧОО при предоставлении охранных услуг.
Таким образом, требовать от участников закупки разрешение на использование радиочастот или радиочастотных каналов стоит лишь тогда, когда у заказчика имеются веские доказательства невозможности либо нецелесообразности использования иных средств связи.

Вопросы применения оружия

При осуществлении частной охранной деятельности разрешается применять огнестрельное оружие и специальные средства: так установлено в ст. 16 Закона о ЧОД. При этом хранение оружия и патронов разрешается юридическим и физическим лицам, получившим в органах внутренних дел разрешения на хранение, или хранение и использование, или хранение и ношение оружия. Это предусмотрено ч. 1 ст. 22 Федерального закона от 13.12.1996 N 150-ФЗ "Об оружии" (далее - Закон о оружии), и п. 54 Правил оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 21.07.1998 N 814).
Соответственно, при закупках услуг вооруженной охраны будет абсолютно законным требовать от участников такой закупки наличия разрешения на хранение и использование оружия и патронов к нему. Данный вывод содержался еще в давнем решении ФАС России от 08.11.2012 по делу N К-2125/12.
Вместе с тем с применением оружия связан ряд весьма часто встречающихся проблем. Проиллюстрируем их решением Красноярского УФАС России от 12.11.2015 N 1357.
В данном случае предметом закупки являлась охрана объекта постами физической охраны и техническими средствами. Согласно техническому заданию, охране подлежал пост физической охраны, который должен был охраняться ежедневно и круглосуточно, одним человеком в смену. При этом охранникам полагались носимые тревожные кнопки и специальные средства (наручники, палки резиновые). Указаний на наличие у охранника на посту огнестрельного оружия в документации о закупке не было.
Огнестрельное оружие согласно техническому заданию полагалось только сотрудникам группы быстрого реагирования, и именно в этой связи вторая часть заявки должна была содержать в т.ч. копию действующего разрешения на хранение и использование оружия и патронов к нему. По мнению заявителя жалобы, подобное требование привело к ограничению конкуренции, исключив возможность участия в закупке таких ЧОО, которые на момент проведения процедуры не имели спорного разрешения из-за отсутствия необходимости в нем. Не будь данного требования, заявитель жалобы смог бы принять участие в закупке, так как охранники, находящиеся непосредственно на постах на объекте заказчика, не должны обладать каким-либо оружием.
Исследовав материалы дела, комиссия Красноярского УФАС России установила, что в содержание услуги входит усиление охраны в случае возникновения чрезвычайных ситуаций за счет собственных сил и средств, посредством выставления на объекте минимум двух дополнительных вооруженных постов охраны на период до ликвидации чрезвычайной ситуации.
При этом одним из лицензионных требований в случае охраны объектов с использованием технических средств охраны и принятием соответствующих мер реагирования на их сигнальную информацию является наличие у ЧОО служебного огнестрельного оружия (п. 4 Положения о лицензировании частной охранной деятельности). В перечень видов вооружения охранников входит служебное и гражданское оружие (см. приложение N 3 к Постановлению Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 N 587). Нормы обеспечения ЧОО оружием и патронами следующие:
- служебное оружие отечественного производства (гладкоствольное и нарезное короткоствольное оружие, огнестрельное гладкоствольное длинноствольное оружие, огнестрельное оружие ограниченного поражения с патронами травматического действия) - из расчета не более 1 единицы на 2 охранников;
- гражданское оружие самообороны отечественного производства (огнестрельное оружие ограниченного поражения, газовые пистолеты и револьверы) - из расчета по 1 единице на каждого охранника.
Как следует из ст. 12 Закона об оружии, ЧОО имеют право приобретать служебное огнестрельное оружие ограниченного поражения, гражданское оружие самообороны, за исключением огнестрельного гладкоствольного длинноствольного оружия, а также получать в органах внутренних дел во временное пользование служебное оружие в порядке, установленном Постановлением Правительства Российской Федерации от 21.07.1998 N 814 "О мерах по регулированию оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации". Приобретенное оружие подлежит регистрации в соответствующих органах внутренних дел в двухнедельный срок со дня его приобретения. При регистрации оружия юридическим лицам с особыми уставными задачами выдается разрешение на хранение и использование этого оружия сроком на три года на основании документов, подтверждающих законность приобретения оружия.
В связи с изложенным комиссия Красноярского УФАС России пришла к выводу, что отсутствие разрешения на хранение и использование оружия является основанием для отказа участнику закупки в допуске к участию в аукционе, свидетельствует о несоответствии его заявки требованиям аукционной документации и Закона N 44-ФЗ.
Однако в данном деле у заявителя был еще один довод. Дело в том, что заказчик указал в документации о закупке минимальное количество служебного оружия у сотрудников исполнителя, необходимое для оказания услуг, а именно "8 единиц, в т.ч. 6 единиц служебного оружия для оказания услуг реагирования на тревожное сообщение группами быстрого реагирования, 2 единицы служебного оружия при выставлении дополнительных постов при возникновении чрезвычайной ситуации".
Поскольку предметом рассматриваемой закупки являлась физическая охрана здания, комиссия контрольного органа в сфере закупок признала данную формулировку нарушающей требования ч. 3 ст. 33 Закона N 44-ФЗ, в соответствии с которой заказчик не вправе устанавливать требования к наличию у исполнителя производственных мощностей, технологического оборудования, трудовых, финансовых и других ресурсов, необходимых для выполнения работы или оказания услуги, являющихся предметом контракта.

Охранные услуги и "антитурецкий запрет"

По мнению автора, заслуживает внимания закупщиков запрет на учреждение ЧОО иностранными юридическими лицами и иностранными гражданами, лицами без гражданства и гражданами России, имеющими также гражданство каких-либо других государств, а также организациями, в составе учредителей (участников) которых имеются указанные граждане и лица (п. 5 ч. 5 ст. 15.1 Закона о ЧОД).
Представляется, что с учетом данного требования при осуществлении закупок охранных услуг нет смысла устанавливать запрет на оказание таких услуг организациями, находящимися под юрисдикцией Турецкой Республики, а также организациями, которые контролируются турецкими гражданами и (или) организациями, находящимися под юрисдикцией Турецкой Республики (см. п. 5 Перечня, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2015 N 1457). Такой запрет будет избыточным, поскольку ЧОО в силу приведенных требований Закона о ЧОД в принципе не может находиться под контролем каких бы то ни было иностранных лиц, а не только лиц, имеющих отношение к Турецкой Республике.
Однако во избежание претензий со стороны контрольных органов в сфере закупок такой запрет все же представляется возможным установить: несмотря на свою бессмысленность, данное действие не приведет к каким-либо нарушениям - напротив, будет служить формальным доказательством исполнения заказчиком обязанности применять специальные экономические меры, принятые в отношении Турецкой Республики.

На этом мы завершаем наш обзор особенностей, присущих закупкам охранных услуг. И хотя данный обзор не претендует на исчерпывающую полноту, мы надеемся, что он был вам полезен. Пусть ваша безопасность всегда будет под надежной защитой!

В вашем случае Вы можете заключить контракт с единственным постащиком, но с соблюдением процедур предустмотренных ст. 93 ФЗ-44, так Вам необходимо будет выложить в систему сведения о заключении контракта с единственным поставщиком и направить в УФАС Вашего региона уведомление о заключении этого контракта с обоснованием цены и причин такого заключения контракта

Статья 93. Осуществление закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя)
1. Закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком в следующих случаях:
6) закупка работы или услуги, выполнение или оказание которых может осуществляться только органом исполнительной власти в соответствии с его полномочиями либо подведомственными ему государственным учреждением , государственным унитарным предприятием, соответствующие полномочия которых устанавливаются федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, законодательными актами соответствующего субъекта Российской Федерации;
2. При осуществлении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в случаях, предусмотренных пунктами 1 - 3, 6 - 8, 11 - 14, 16 - 19 части 1 настоящей статьи, заказчик размещает в единой информационной системе извещение об осуществлении такой закупки не позднее чем за пять дней до даты заключения контракта. Извещение об осуществлении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) должно содержать информацию, указанную в пунктах 1, 2, 4 статьи 42 настоящего Федерального закона, а также в пункте 8 данной статьи (если установление требования обеспечения исполнения контракта предусмотрено статьей 96 настоящего Федерального закона). Извещение об осуществлении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) не требуется, если сведения о ней составляют государственную тайну. При осуществлении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в случаях, предусмотренных пунктами 6, 9 и 34 части 1 настоящей статьи, заказчик обязан уведомить в срок не позднее одного рабочего дня с даты заключения контракта контрольный орган в сфере закупок о такой закупке. Уведомление о такой закупке направляется при ее осуществлении для обеспечения федеральных нужд, нужд субъекта Российской Федерации или муниципальных нужд соответственно в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, или контрольный орган в сфере государственного оборонного заказа, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа, уполномоченные на осуществление контроля в сфере закупок.К этому уведомлению прилагается копия заключенного в соответствии с настоящим пунктом контракта с обоснованием его заключения.
3. В случае осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) для заключения контракта заказчик обязан обосновать в документально оформленном отчете невозможность или нецелесообразность использования иных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя), а также цену контракта и иные существенные условия контракта. Положения настоящей части не распространяются на случаи осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), предусмотренные пунктами 1, 2, 4, 5, 7, 8, 15, 16, 19 - 21, 24 - 26, 28, 29, 33, 36 части 1 настоящей статьи.(в ред. Федерального закона от 04.06.2014 N 140-ФЗ)4. При осуществлении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) контракт должен содержать расчет и обоснование цены контракта, за исключением случаев осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), при которых документальное оформление отчета, предусмотренного частью 3 настоящей статьи, не требуется.