Полное наименование административно территориальной единицы. Виды административно-территориальных единиц (образований), их характеристика, правовой статус. Закрытое административно-территориальное образование. Другие факторы административно-территориально

Административно-территориальное деление имеет несколько уровней, что предопределяется иерархичностью построения единой централизованной системы государственных органов, действующих на разных территориальных уровнях государственного управления.

Управление территориальной системой государства осуществляется при помощи системы административно-территориальных единиц. Административно-территориальные единицы в составе одного государства могут создаваться на различных уровнях управления, в различных управленческих целях, в силу чего они различаются по своему наименованию, статусу, цели деятельности и т.д.

По нашему мнению, классификацию всех видов административно-территориальных единиц в государстве можно провести по трем основаниям: в зависимости от уровня осуществляемой в государстве власти (вертикаль), в соответствии с направлениями осуществляемых государством функций (горизонталь) - ведомственное, а также классификация географических объектов территории страны (базовая).

Так, в зависимости от уровня осуществляемой в государстве власти (по вертикали) можно выделить следующие административно-территориальные единицы, существующие на трех уровнях: федеральном, на уровне субъектов федерации и местного самоуправления.

Вертикальное разделение властей представляет принципиальную схему распределения полномочий между различными самостоятельными, в рамках своих предметов ведения, уровнями власти. Органы местного самоуправления, формально не являющиеся согласно Конституции Российской Федерации органами государственной власти, по сути, обладают тем же статусом, только в пределах своей компетенции.

Таким образом, группу «властных» административно-территориальных единиц составляют: 1. Федеральные округа (федеральный уровень власти); 2. Субъекты федерации (уровень власти субъектов); 3. Муниципальные образования (власть местного самоуправления).

Указанные территориальные образования обладают признаками административно-территориальной единицы - наличие относительно обособленной части государственной территории, в рамках которой осуществляется государственное или муниципальное управление. Чертков А.Н. Территориальное устройство Российской Федерации. Правовые основы. / А.Н. Чертков - М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2009. - С. 42.

Стоит отметить, что федеральные округа (Центральный, Северо-Западный, Южный, Северо-Кавказский, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный, Крымский) учреждены Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года № 849 О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе. Указ Президента РФ от 13.05.2000 N 849 (ред. от 25.07.2014) // Собрание законодательства РФ. - 2000. - N 20. - ст. 2112..

По мнению Н.Е. Егоровой, О.А. Иванюк, «хотя юридически создание федеральных округов не изменяет федеративного устройства России (округа не имеют прав субъекта Федерации и соответствующих органов), на деле после их создания и назначения в них полномочных представителей Президента с некоторыми новыми задачами и правами, которые не имели прежние представители, ситуация изменилась.

С их созданием значимость субъектов федерации и губернаторов стала существенно снижаться, центр политической жизни на местах иногда стал перемещаться в федеральные округа» Егорова Н.Е., Иванюк О.А. Вопросы самостоятельности государственно-территориальных единиц России / Н.Е. Егорова, О.А. Иванюк // Журнал российского права. - 2010. - № 5. - С. 112..

К. М. Добрынин, М.В. Глигич-Золотарева считают, что образованные в России федеральные округа не изменяют федеративно-территориальное устройство России. Однако, пишут они, «фактически, в России за период с мая 2000 года сформировались девять полноправных (и даже более полноправных через институт полномочных представителей Президента Российской Федерации) федеральных округов, обладающих признаками субъекта Российской Федерации, руководители которых входят в Совет безопасности при Президенте Российской Федерации и могут регулярно, не менее одного раза в месяц, встречаться с главой государства, обсуждать с ним проблемы территорий, входящих в соответствующий федеральный округ, в отличие от губернаторов, не имеющих уже такой возможности» Добрынин Н.М. , Глигич-Золотарева М.В. Государственно - территориальное устройство России: системный подход / Н.М. Добрынин, М.В. Глигич-Золотарева // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. - 2012. - № 1. - С. 26.

Что касается уровня власти субъектов федерации, то на сегодняшний день после присоединения Республики Крым к России и образования двух новых субъектов -- Республики Крым и города федерального значения Севастополя число субъектов в Российской Федерации стало 85.

Они так же могут быть классифицированы, в зависимости от их административно-правового и конституционного статуса на: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа.

В группу муниципальных образований (власть местного самоуправления) в соответствии с Законом о местном самоуправлении № 131-ФЗ вводится пять категорий (типов) муниципальных образований:

• 1. Сельское поселение (входит в состав муниципального района);
• 2. Городское поселение (входит в состав муниципального района);
• 3. Муниципальный район;
• 4. Городской округ - городское поселение, не входящее в состав муниципального района;
• 5. Внутригородская территория города федерального значения. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 14.10.2014) // Собрание законодательства РФ. - 2003. - N 40. - ст. 3822.

Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями ст. 11-13 Закона о местном самоуправлении.

Таким образом, классификация административно-территориальных единиц предопределяется иерархичностью построения единой централизованной системы государственных органов, действующих на разных территориальных уровнях государственного управления. Так, в зависимости от уровня осуществляемой в государстве власти (по вертикали) можно выделить следующие административно-территориальные единицы, существующие на трех уровнях: 1. Федеральные округа (федеральный уровень власти); 2. Субъекты федерации (уровень власти субъектов); 3. Муниципальные образования (власть местного самоуправления).

Целый ряд близких по смыслу и значению понятий помогает описать формально-политическую структуру любой страны. Это и «административно-территориальное устройство», и «административно-территориальная организация», и «административно-территориальное деление» (АТД).

деление страны и как оно происходит?

Как правило, АТД представляет собой понятие с достаточно широкой смысловой нагрузкой. Административное деление может подразумеваться как карта страны, состоящая их отдельных субъектов. Политико-географический план государства - самое распространенное воплощение АТД, которое, помимо этого, может восприниматься как процесс непосредственного деления территории страны на отдельные единицы. Процедура районирования и осуществление АТД во многом схожи, однако основным различием между ними является то, что административно-территориальные единицы (АТЕ - главный элемент структуры АТД) устанавливаются только государственными органами. Закрепление границ каждого субъекта осуществляется на официальном уровне и подтверждается соответствующими нормативно-правовыми актами.

Как формируются административно-территориальные единицы?

Административная территориальная единица в стране чаще всего считается регионом. Между тем административно-территориальное деление обладает объемной системой, которая функционирует исключительно по иерархическому принципу. Как «матрешка», система АТД представляет собой наличие нескольких управленческих ступеней. На каждом уровне присутствует свое политико-административное устройство.

Совокупность территориальных единиц первого, второго, третьего порядка и т.д., упорядоченная системой АТД, характерна для всех современных государств. Подразделение на различные уровни во все времена могло быть периодическим, сменяясь степенью сложности и разработанности. Стабильное постоянное административно-территориальное деление является характерной чертой только современного государства. Между тем под постоянством можно рассматривать распределение территорий страны практически без остатка на официальном уровне на отдельные, не зависящие друг от друга сегменты (регионы). Власть, как правило, в каждом из них, чаще всего олицетворяет государство, но нередко каждая административная территориальная единица обладает правом самоуправления или автономии.

Историческое влияние на образование системы АТД

Деление государства на определенные сегменты - явление, имеющее достаточно древние корни и многовековую историю. Самым ярким примером АТД можно назвать раздел на провинции Римской империи. Что касается периода феодализма, то здесь, наоборот, постоянные междоусобицы препятствовали формированию постоянных единиц. Такая модель подразумевала характерное разделение на города, где властвовали феодалы-земледельцы.

Будучи правителем и хозяином земель в одном лице, представитель наивысшего класса становился автоматически собственником территорий и управляющим АТЕ.

Что влияет на районирования государства?

В отличие от средневекового уклада государства, сегодня систему административного деления используют практически все современные развитые державы. Переход от феодализма к централизованной власти стал явным требованием кардинального пересмотра методов определения территорий.

Статус административно-территориальных единиц во многом определяется особенностями региональной структуры. Поскольку данная система, как уже говорилось, образуется на протяжении длительного времени и является следствием сложнейших эволюционных процессов, административная территориальная единица может формироваться путем наложения друг на друга различных по происхождению градаций.

В частности, в России каждая региональный округ представляет собой совмещение структур:

• этнокультурной;
• исторической;
• социально-политической;
• экономической;
• природно-географической.

Этнос как один из факторов образования территориальных границ регионов

Для формирования системы в виде отдельной единицы АТД немаловажную роль играют этнокультурные факторы. На территории российского государства данный принцип являлся одним из основополагающих. Характерной чертой формирования этнокультурных районов является то, что образуются они независимо от воли державных деятелей, их желаний. Каждое звено в системе АТД, основанное по данному принципу, обладает идентичностью, представляя собой явно выраженную ячейку региональной структуры.

Однако, не желая возникновения сепаратистских настроений и одновременно не выполняя требования государство с многонациональным населением зачастую ограничивает себя от подобных проблем, устанавливая ареал проживания конкретного этнического круга граждан.

Другой причиной становления регионов с населением определенной национальности можно назвать невозможность установления четкой границы, разделяющей те или иные ареалы проживания этносов.

Как история повлияла на определение отдельных АТЕ?

Следующей предпосылкой для формирования территориальных единиц является административное деление, основанное на исторических факторах. В пределах одного государства нередко регионы бывают сложенными еще несколько столетий назад, сохраняя которые жители и власти государства, как бы отдают дань общенациональным традициям. Как называется территориальная административная единица, территории которой четко обозначены вследствие развития устойчивых структур, догадаться несложно. Такие районы именуют историческими. Считается, что административно-территориальная единица государства может носить данное название, если ее границы оставались неизменными около на протяжении последних 2-3 столетий.

Стоит отметить, что факторы исторического отношения конкретных географических районов при осуществлении АТД нетрудно проследить в Старого света. И если границы стран средневековой эпохи могли не оставаться статичными, то структуры отдельных регионов оставались стабильными, переходя к другим правителям в первоначальном виде. Современная Европа, как считает большинство историков, основана из компактных сегментов, определенных конкретными территориальными ячейками еще при феодальной

Другие факторы административно-территориального деления страны

Социально-политические и экономические факторы воздействуют на территориальное устройство страны не меньше, чем вышеуказанные причины. Принципы расселения основаны на так называемых узловых районах. Крупная административно-территориальная единица всегда являлась зоной преимущественного тяготения жителей страны. Система «центр-периферия» формируется, как правило, исходя их географических ориентаций населенных пунктов и устойчивой взаимосвязи между другими узловыми районами.

Факторы демографического характера, которыми являются социально-политические и экономические принципы АТД, несложно заметить при формировании регионов в государствах с менее выраженной этнокультурной и исторической структурой. Чаще всего такими странами являются молодые державы унитарного устройства. Примерами таких государств могут стать страны центрально-восточной Европы.

Административная территориальная единица может быть сформирована в результате влияния на процесс АТД природно-географических объектов. Например, ярким примером могут стать островные или горные районы государств.

Особенности административно-территориального устройства в России

АТД Российской Федерации является важнейшей составляющей региональной организации страны. Вся система управления государством, распределения и расстановки властных органов, структур самоуправления и общественных объединений основана на политико-административном разделении. Сегодня территориальное устройство России во многом обусловлено безграничными просторами государства, а также широчайшим разнообразием всех влияющих на формирование АТЕ факторов: демографических, экономических, природных, этнокультурных.

Принципы территориального деления в России

Административно-территориальные единицы России в полной мере соответствуют федеративному государственному устройству. Кроме того, АТД в РФ осуществляется по еще одному направлению - муниципальному.

Кроме административно-территориального деления, необходимого для упорядоченной реализации функций органов державного управления, система районирования страны подразумевает разделение на сегменты для удобного осуществления местного самоуправления.

Специфика АТД в некоторых областях и столице

В России данные подходы к соотношению управленческого деления и распределения муниципалитетов могут выражаться:

1. Совмещением двух методов регионального формирования (подразумевается, что границы муниципалитетов будут совпадать с рубежами административных районов). Например, по такой схеме определено АТД в Челябинской области.
2. Полным юридическим несовпадением двух разновидностей способов территориального деления (границы муниципалитетов и административных единиц могут меняться). Например, в Свердловской области АТД произведено по данному принципу.

Помимо данных вариантов разделения территорий, в отдельных субъектах РФ могут быть предусмотрены отдельные дополнительные уровни. В частности, столица российского государства поделена методом муниципального определения районов (146 внутригородских территорий и 12 административных округов.

В школе меня волновал вопрос о названии страны. Как правильно сказать: Россия или Российская Федерация (РФ)? На уроке обществоведения мне объяснили, что эти понятия равнозначны . И эта равнозначность закреплена в 1 ст. Конституции РФ . Но именно федеративное устройство нашей страны позволяет ей делить территорию на отдельные административно-территориальные единицы.

Федеративное устройство

Это форма государственной организации, при которой страна состоит из отдельных объектов – субъектов федерации . Они, помимо общегосударственных, имеют свои органы исполнительной, судебной и законодательной власти.

Все субъекты РФ равноправны между собой, вне зависимости от их размера и населённости.

Крупные административно-территориальные единицы России

Всего выделяют 85 субъектов . Давайте рассмотрим, как делится наша страна, и чем отличаются территориальные единицы:

• республика . В состав РФ входят 22 республики. Среди них: Саха (Якутия), Коми, и Чечня. Имеют яркие особенности: объединение на территории отдельного народа, наличие собственной конституции и возможность использовать свой язык как государственный;
• край . В России их 9 . Среди них: Алтайский, Краснодарский, Пермский и Приморский. Сейчас отличий между краем и областью нет, хотя ранее автономные области могли становиться только частью края;
• область . В составе России 46 областей. Среди них: Воронежская, Иркутская, Московская и Тамбовская. При включении новых объектов, область может стать краем , например, Пермская область после присоединения Коми-Пермяцкого автономного округа стала Пермским краем. Хочу еще упомянуть Калининградскую область, этот субъект отделен от территории России. И является ее эксклавом (часть, не имеющая границы с остальной территорией страны);
• автономная область . Она одна : Еврейская автономная область.
• автономный округ . Их 4: Ненецкий, Ханты-Мансийский, Чукотский, Ямало-Ненецкий. Это территория, образованная по национальному признаку, но, в отличие от республики, своей конституции и государственного языка не имеет.
• город федерального значения .

Доктрина. Основным вопросом, определяющим содержание и структуру института территориального устройства государства, является вопрос о природе и предназначении составных территориальных частей субъектов РФ - административно-территориальных единиц (далее - АТЕ). Конституционный Суд РФ отмечает, что «в правовом смысле территория определяет прежде всего пределы распространения властных полномочий различного уровня и характера» .

Научная классификация территориальных единиц в качестве базовой делит все территориальные единицы на универсальные и специальные (ведомственные) территориальные единицы. К универсальным территориальным единицам относятся субъекты федеративных государств, муниципальные образования, территориальные единицы унитарных государств. В таких образованиях органы власти обладают наряду с отраслевыми также межотраслевыми или общеотраслевыми полномочиями в своей компетенции. При этом, как правило, в универсальных территориальных единицах присутствуют органы как минимум двух ветвей власти - исполнительной и правотворческой (законодательной), а в идеале еще и судебной. Напротив, в специальных территориальных единицах действуют отраслевые, специфические органы власти, структурные подразделения, инстанции вышестоящих органов и инстанций. К ним относятся судебные районы и участки, избирательные, управленческие и военные округа и др.

Виды административно-территориальных единиц. Отнесение вопросов административно-территориального устройства субъектов РФ к ведению самих субъектов РФ привело к различному подходу в вопросе об определении видов административно-территориальных образований (территориальных единиц) субъектов РФ.

Действующее законодательство субъектов РФ выделяет целую систему АТЕ субъекта РФ:

• 1) город - территориальная единица, на которой находятся промышленные предприятия, железнодорожные узлы и другие объекты производственной инфраструктуры с определенной численностью населения (в разных субъектах РФ минимальное число жителей города от 8 тыс. до 12 тыс. человек);
• 2) район - административно-территориальное образование субъекта РФ, имеющее административный центр и объединяющее несколько экономически и территориально взаимосвязанных населенных пунктов с прилегающей территорией;
• 3) национальный район - сельский район, на территории которого проживают граждане РФ, относящие себя к определенной этнической общности, являющейся национальным меньшинством на территории субъекта РФ;
• 4) город регионального значения - административно-территориальное образование, состоящее из города и административно подчиненного ему одного или нескольких населенных пунктов (при их наличии) вместе с прилегающими к ним землями, необходимыми для развития и обслуживания города и населенных пунктов;
• 5) внутригородской район - административно-территориальное образование, входящее в состав города регионального значения, состоящее из части его территории и одного или нескольких населенных пунктов (при их наличии) вместе с прилегающими к ним землями, необходимыми для развития и обслуживания города и населенных пунктов;
• 6) город районного значения - административно-территориальное образование, входящее в состав сельского района, состоящее из города и административно подчиненного ему одного или нескольких населенных пунктов (при их наличии) вместе с прилегающими к ним землями, необходимыми для развития и обслуживания города и населенных пунктов;
• 7) сельсовет - административно-территориальное образование, входящее в состав сельского района, состоящее из одного или нескольких сельских населенных пунктов вместе с прилегающими к ним землями, необходимыми для развития и обслуживания данных населенных пунктов, имеющих единый административный центр;
• 8) национальный сельсовет - сельсовет, на территории которого компактно проживают граждане РФ, относящие себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на территории субъекта РФ;
• 9) поселок городского типа (рабочий поселок) - территориальная единица, на территории которой находятся промышленные предприятия, железнодорожные узлы и другие объекты производственной инфраструктуры с численностью населения, как правило, не менее 3 тыс. человек; в отдельных случаях к категории поселок городского типа могут быть отнесены населенные пункты с численностью населения менее 3 тыс. человек, имеющие перспективу дальнейшего экономического и социального развития и (или) роста численности населения;
• 10) сельская (поселковая) администрация - административно- территориальное образование, входящее в состав внутригородского района города краевого значения, состоящее из одного или нескольких населенных пунктов (рабочего поселка, села и т. п.) вместе с прилегающими к ним землями, необходимыми для развития и обслуживания данных населенных пунктов, имеющих единый административный центр;
• 11) сельский населенный пункт - территориальная единица с численностью населения, как правило, менее 3 тыс. человек, занятых преимущественно сельскохозяйственным производством, которая подразделяется на определенные категории: село, деревня, поселок, слобода, хутор и другие сельские населенные пункты;
• 12) закрытое административно-территориальное образование - административно-территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых федеральными органами государственной власти устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.

Особым статусом административно-территориальных образований обладают бывшие субъекты РФ, которые утратили свой статус субъектов РФ после их объединения с другими субъектами РФ в новый субъект РФ. К числу таких административно-территориальных образований относят, например, Коми-Пермяцкий округ в Пермском крае, Агинский Бурятский округ в Забайкальском крае. Специфика их статуса определяется особым национальным составом населения данных округов, в результате чего на законодательном уровне таким территориям гарантируются определенные возможности (официальное использование дополнительного к государственному языка, создание специального представительства в региональном парламенте или при нем, создание специального исполнительного государственного органа субъекта РФ по делам округа ит.д.).

Некоторые субъекты РФ на законодательном уровне устанавливают особую систему АТЕ. В частности, Калининградская область подразделяет все объекты административно-территориального деления на группы по трем уровням классификации: первый уровень включает Калининградскую область; второй - административные районы, города областного значения и поселки городского типа областного значения; третий - внутригородские административные районы городов областного значения, города районного значения, поселки городского типа районного значения, сельские округа. Отдельную группу объектов административно-территориального деления Калининградской области составляют населенные пункты.

Отдельные субъекты РФ включают населенные пункты в число АТЕ. При этом все субъекты РФ придерживаются классификации населенных пунктов на городские и сельские.

Статус городского населенного пункта может быть присвоен населенным пунктам субъекта РФ, постоянное население которых составляет, как правило, не менее 2 тыс. человек и преимущественно (более половины от общего числа трудоспособного населения) занято несельскохозяйственными видами производства и обслуживания. К сельским населенным пунктам (селам, деревням, хуторам, железнодорожным разъездам, станциям, др.) относятся все иные населенные пункты, имеющие постоянное население.

Городские населенные пункты подразделяются на города и поселки городского типа. Городом является городской населенный пункт, выступающий одним из промышленных и культурных центров субъекта РФ, с высоким уровнем развития социальной, производственной, инженерной и транспортной инфраструктуры, с постоянным населением не менее 8-12 тыс. человек.

К поселкам городского типа относятся:

рабочие поселки - городские населенные пункты, на территории которых имеются промышленные организации и их подразделения, стройки, железнодорожные узлы, гидротехнические сооружения, организации и их подразделения, осуществляющие производство и переработку сельскохозяйственной продукции, другие экономически важные объекты с численностью постоянного населения не менее 3 тыс. человек либо иные населенные пункты, если на их территории расположены учреждения высшего профессионального образования и научно-исследовательские учреждения. В отдельных случаях к категории рабочих поселков относятся населенные пункты с численностью населения менее 3 тыс. человек, имеющие перспективу дальнейшего экономического и социального развития и роста численности населения;

курортные поселки - городские населенные пункты, расположенные в местностях, имеющих лечебное значение, с численностью населения не менее 2 тыс. человек, при условии, что количество приезжающих ежегодно для лечения и отдыха в эти поселки составляет не менее 50% постоянного населения;

дачные поселки - городские населенные пункты, основным назначением которых является обслуживание населения городов в качестве санитарных пунктов или мест летнего отдыха.

• Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. № 12-П.

Административно-территориальное устройство государства - это разделение его территории на определенные части, в соответствии с которыми строится система региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Такие части принято называть административно-территориальными единицами. Административно-территориальное устройство является атрибутом любого государства.

Форма государственного устройства - национальное и административно-территориальное строение государства, которое раскрывает характер взаимоотношений между его составными частями, между центральными и местными органами власти.

Различают простые (унитарное государство) и сложные (федеративное и конфедеративное) устройства государства. Унитарное государство само делится на административно-территориальные единицы, а в федеративном государстве такое деление имеют лишь субъекты федерации.

Унитарное государство - единое государственное образование, состоящее из административно-территориальных единиц, которые подчиняются центральным органам власти и признаками государственности не обладают.

Признаки унитарного государства:

• единый властный центр, т.е. единая система государственных органов;
• на территории действуют одна Конституция и единая законодательная система, единая денежная единица, единое гражданство;
• административно-территориальные единицы признаками государственности не обладают;
• на международной арене страну представляют высшие органы государственной власти;
• единые вооруженные силы.

Унитарными обычно являются небольшие по территории государства с компактно проживающим однородным населением.

Федерация - добровольное объединение нескольких ранее самостоятельных государственных образований в одно союзное государство.

Признаки федерации:

• территория федерации состоит из территорий ее отдельных субъектов (штатов, республик, земель);
• компетенция между федерацией и се субъектом разграничивается Конституцией;
• субъекты обладают правом принятия собственной Конституции;
• субъекты имеют свои исполнительные, законодательные, судебные органы параллельно федеральным, но им подчиняющиеся по законодательно закрепленному кругу полномочий;
• в большинстве федераций существует союзное гражданство и гражданство федеративных единиц;
• двухпалатное строение парламента и двухканальная (и более) система налогов;
• после вхождения в федерацию ее субъекты в суверенитете ограничиваются;
• на международной арене страну представляют федеральные органы государственной власти.

Виды федераций:

• договорные и конституционные;
• территориальные (США, Германия), национальные (Бельгия, Индия) и смешанные (Россия).

В основу территориальных федераций положен принцип разделения страны по территориальному признаку. Эго делается в целях удобства управления в больших по территории государствах.

Конфедерация - временный юридический союз суверенных государств, созданный для обеспечения их общих интересов (Швейцария на конфедеративный союз).

Признаки конфедерации:

• не имеет собственных законодательных, исполнительных и судебных органов;
• не имеет собственной армии;
• нет единой системы налогов и государственного бюджета;
• сохраняет гражданство входящих в союз государств;
• недолговечность;
• каждый субъект сохраняет свой суверенитет;
• создается для достижения определенных целей;
• создание закрепляется договором;
• субъекты обладают правом нуллификации (отмены действия актов конфедерации на своей территории);
• члены конфедерации могут выйти из нес на основе юридически обоснованного одностороннего решения.

В Российской Федерации административно-территориальное устройство ее субъектов базируется на ряде принципов, которые институционализируют административно-территориальное деление, внутренне наполняя соответствующими субъектами государственно-правовых и административно-правовых отношений:

• экономический принцип. Он требует учета особенностей хозяйственного профиля, направления развития хозяйства, численности и плотности населения, наличия центров его экономического тяготения и состояния путей сообщения. Реализация этого принципа способствует как развитию производительных сил страны и ее частей, так и успешному выполнению местными органами государственной власти и органами местного самоуправления стоящих перед ними задач в области хозяйственного и социального развития соответствующих территорий;
• национальный принцип. В соответствии с ним осуществляется учет национального состава населения и его особенностей при создании и изменении административно-территориальных единиц, что способствует социально-культурному развитию малочисленных наций и народностей Российской Федерации;
• принцип приближения власти к населению. Успешное решение региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления стоящих перед ними задач во многом зависит от их близости к населению, позволяющей им лучше удовлетворять повседневные нужды и запросы людей, опираться на их помощь.

Действующая в настоящее время в субъектах РФ система административно-территориальных единиц сложилась в основном в годы советской власти, переняв созданное еще Екатериной II административно-территориальное деление Российской империи (губерния - уезд - волость), которое было постепенно заменено новыми административно-территориальными единицами (республика - область (край) - округ - район, а затем (после ликвидации округа) область (край) - район).

Действующая Конституция РФ не регулирует вопросы административно-территориального устройства. Они - сфера деятельности главным образом субъектов РФ, каждый из которых решает эти вопросы самостоятельно, применительно к своим специфическим условиям в конституциях республик в составе Российской Федерации, а также в уставах других субъектов РФ.

Так, согласно Конституции Республики Коми (ст. 70), эта республика состоит из следующих административно-территориальных образований: районов - Ижемского, Княжпогостского, Койгородского, Корткеросского и т.д.; городов республиканского подчинения - Сыктывкара, Воркуты, Вуктыла, Инты, Печоры, Сосногорска, Усинска и Ухты - с подчиненными им территориями.

В Уставе Саратовской области (ст. 13) устанавливается, что в административно-территориальном отношении Саратовская область делится на города областного значения и сельские районы. Города могут иметь в своем составе районы, а районы включают села, поселки, города районного значения.

Таким образом, конституции и уставы субъектов РФ различают базовые и первичные административно-территориальные единицы субъектов РФ. К первым из них относятся районы и города республиканского, областного (краевого) подчинения, ко вторым - города районного подчинения, районы в городах, поселки, сельские поселения.

Район - административно-территориальная единица, составляющая часть республики, края, области, автономной области, автономного округа. В экономическом отношении каждый район представляет собой сложный многоотраслевой организм, включающий сельскохозяйственные предприятия, как правило, небольшие промышленные предприятия (главным образом по переработке сельскохозяйственного сырья), коммунально-бытовые предприятия и торгово-закупочные организации. Ведущее место в районе принадлежит сельскохозяйственному производству. Кроме того, каждый район является базой для всех видов социально-культурного обслуживания сельского населения.

Исключительно важную роль в политической, хозяйственной и культурной жизни страны играют города. Они являются местом сосредоточения большинства промышленных предприятий, значительного числа предприятий и учреждений коммунального хозяйства, жилого фонда, медицинских, культурно-просветительных и других учреждений, связанных с обслуживанием населения. По подчиненности, зависящей от значения города, численности его населения, его промышленного и культурного уровня, перспектив развития и ряда других условий все города подразделяются на следующие основные виды: города республиканского (республики в составе Российской Федерации) значения; города краевого, областного, окружного (автономного округа) значения; города районного значения.

Обеспечение нормального функционирования наиболее крупных городов с их сложным хозяйством, обширной территорией и многочисленным населением обусловило необходимость деления их на менее крупные административно-территориальные единицы - городские районы. Городские районы созданы во многих городах республиканского, краевого и областного значения, насчитывающих свыше 100 тыс. человек населения. Они являются частью этих городов и представляют собой низовую административно-территориальную единицу.

К городским поселениям, являющимся одним из видов административно-территориальных единиц, относятся город и находящиеся поблизости сельские поселения, а также рабочие поселки. Они отличаются от городских округов меньшими размерами территории и численностью населения. Поселки делятся на три категории: рабочие, курортные и дачные.

К категории рабочих поселков относятся населенные пункты, на территории которых имеются промышленные предприятия, стройки, железнодорожные узлы и другие экономически важные объекты. Курортными поселками являются населенные пункты, расположенные в местностях, имеющих лечебное или иное рекреативное значение. Дачные поселки - населенные пункты, основное назначение которых заключается в обслуживании городов в качестве места летнего отдыха или санаторного лечения.

Самой многочисленной административно-территориальной единицей в настоящее время являются сельские поселения (села, станицы, деревни, хутора, аулы и др.), подавляющее большинство жителей которых занято сельским хозяйством. Территория сельского поселения как административно-территориальной единицы может охватывать одно село или несколько сел, образуя сельский округ (волость, сельсовет и т.д.).

Помимо перечисленных административно-территориальных единиц, ставших давно уже традиционными, на территории Российской Федерации в последние годы созданы и другие. Так, территория Москвы сегодня делится не только на районы в городе, как это было прежде, а средний уровень государственного управления в Москве - административные округа, которые включают в себя низовой уровень государственного управления в Москве - управы районов. Административный округ - внутригородская административно-территориальная единица, орган государственного управления на основе централизованного управления в городе федерального значения как субъекте Федерации.

Имеют место и муниципальные районы, которые выполняют ограниченный в Москве круг функций обслуживания определенных категорий жителей (ветераны войны и труда, несовершеннолетние правонарушители и т.д.). Муниципальный район - административно-территориальная единица Москвы, в границах которой осуществляется самоуправление населения, проживающего на данной территории. Муниципальные районы образуются с учетом социально-экономических характеристик соответствующих территорий, их градостроительных и исторических особенностей, наличия жилых комплексов и объектов муниципальной инфраструктуры. Границы и названия муниципальных районов устанавливаются Московской городской думой по представлению мэра Москвы.

За пределами Москвы муниципальный район делится на городские и сельские поселения, в которых могут создаваться органы территориального общественного самоуправления. Границы и название микрорайона определяются органами местного самоуправления муниципального района. На территории некоторых субъектов Федерации для компактно проживающих численно небольших групп национальностей создаются национальные районы. Например, немецкие национальные районы созданы в Алтайском крае и в Омской области.

В Российской Федерации имеются также закрытые административно- территориальные образования (ЗАТО). Согласно Закону РФ от 14 июля 1992 г. «О закрытом административно-территориальном образовании» ЗАТО признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия оборонного значения, по разработке, изготовлению, хранению и утилизации радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.

Вся территория ЗАТО является территорией муниципального образования со статусом городского округа. Его территория и границы определяются исходя из особого режима безопасного функционирования предприятия и (или) объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов. Границы ЗАТО на период действия особого режима безопасного функционирования могут не совпадать с границами субъектов РФ. Населенные пункты, расположенные в ЗАТО, входят в состав городского округа.

В случае установления вредного воздействия предприятий и (или) объектов, расположенных в ЗАТО, на территории, прилегающие к его границам, этим территориям в соответствии с положением, утверждаемым Правительством РФ, присваивается статус зоны воздействия. Перечень зон воздействия, их границы, режим землепользования, экологические мероприятия определяются в соответствии с положением, утверждаемым Правительством РФ.

ЗАТО находится в ведении федеральных органов государственной власти по вопросам установления административной подчиненности, границ указанного образования; определения полномочий органов государственной власти субъектов РФ в отношении этого образования; обеспечения особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, включающего специальные условия проживания граждан, охраны общественного порядка и обеспечения противопожарной безопасности. Решение о создании (об упразднении) ЗАТО принимается Президентом РФ. Решение о создании (об упразднении) зато вносится Правительством РФ.

Важным является вопрос о порядке образования и преобразования различных административно-территориальных единиц. Образование, упразднение, объединение, установление границ базовых административно-территориальных единиц осуществляется органами государственной власти соответствующих субъектов Федерации, а первичных административно- территориальных единиц - органами государственной власти или органами местного самоуправления базовых административных единиц, в состав которых входят соответствующие первичные административно- территориальные единицы

Основными принципами федеративного национально-государственного устройства Российской Федерации являются следующие.

• 1. Добровольность объединения наций и народностей в федеративное государство. Данный принцип построения Российского государства формировался исторически, начиная с IX в., когда под эгидой Древнерусского государства добровольно объединились Киевское, Новгородское, Смоленское, Полоцкое, Черниговское и другие княжества. Создание России знает случаи насильственного присоединения завоеванных народов, однако большинство наций и народностей вошли в Российское государство добровольно на договорной основе.
• 2. Суверенность и равноправие наций. Сущность этого принципа состоит в признании суверенного права всех наций и народностей на свободное самоопределение политической формы существования. Уже в Преамбуле Конституции РФ подчеркивается, что многонациональный народ Российской Федерации принимает свою Конституцию, «исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов». В ст. 5 Конституции среди принципов, лежащих в основе федеративного устройства, содержится также принцип равноправия и самоопределения народов в Российской Федерации. Равноправие наций вытекает из закрепленного в Конституции равенства граждан независимо от расы, национальности и языка, закрепленного в ст. 19 Конституции, устанавливающей прямой запрет на любые формы ограничения прав граждан по данным признакам.
• 3. Федерализм в сочетании с унитаризмом и автономией. Российская Федерация - исторически сложившееся федеративное государство.

Россия обладает всеми признаками федерации: наличие федеративной территории и территории субъектов; федеративное гражданства и гражданство республик, входящих в федерацию; общефедеративная конституция и конституция республик и т.д. Вместе с тем Россия имеет своими субъектами не только государства, но и автономные образования, а также административно-территориальные единицы. Унитаризм в национально- государственном устройстве Российской Федерации проявляется в том, что суверенные республики, входящие в состав России, являются унитарными государствами, имеющими свою территорию, гражданство, конституцию и другие признаки государственности. Многонациональный характер населения России обусловил исторически существование автономных национально-государственных образований в форме автономной области и автономных округов.

• 4. Национально-территориальный принцип образования форм государственности в сочетании с территориальным принципом образования субъектов Федерации. Мировой практике федеративного строительства известны две основные формы ее построения: по территориальному (США, ФРГ и др.) и национально-территориальному (бывшие СССР, Социалистическая Федеративная Республика Югославия и др.) признаку. В современном национально-государственном устройстве России в силу исторических обстоятельств нашли свое воплощение оба эти принципа. Сущность национально-территориального принципа построения форм национальной государственности субъектов федерации состоит в том, что они создаются на базе территорий, отличающихся своеобразием национального состава населения, компактно проживающего на исторически сложившейся и экономически целостной территории. По этому принципу созданы все республики в составе Российской Федерации, автономная область и автономные округа. С 1918 по 1992 г. Россия строилась только по национально- территориальному принципу. Ее субъектами являлись только нации, самоопределившиеся в той или иной форме государственности. Среди них были государства - автономные республики и национально-государственные образования - автономные области и автономные округа.
• 5. Государственная целостность Российской Федерации. Важнейшей правовой гарантией сохранения государственной целостности России является отсутствие права выхода субъектов из состава Российской Федерации. На обеспечение государственной целостности направлены положения Конституции РФ о том, что на ее территории не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ст. 74); установлены единая денежная единица - рубля, единая система налогов и сборов на всей территории федерации (ст. 75); закреплено верховенство федерального законодательства; установлена единая система исполнительных органов государственной власти (ст. 77).
• 6. Разграничение предметов ведения и полномочий федерации и ее субъектов. Статья 5 Конституции РФ, закрепляя принципы федеративного устройства России, предусматривает и принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Реализация этого принципа осуществляется с помощью закрепления в ст. 71 Конституции предмета ведения Российской Федерации. Конституция России устанавливает порядок правового регулирования по предметам ведения и полномочиям. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории России. По предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и в соответствии с ними законы и иные правовые акты субъектов Федерации.
• 7. Равноправие субъектов Федерации. Данный принцип вытекает из более общего принципа национально-государственного устройства Российской Федерации - суверенности и равноправия наций. Анализируя сущность принципа равноправия субъектов Федерации, необходимо отметить, что они не могут быть равноправны полностью ввиду существования различных форм государственности. Каждый из видов субъектов Федерации обладает различным кругом полномочий. Статья 5 Конституции РФ закрепляет: «Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты РФ между собой равноправны».